何 舸

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院深圳分院,深圳 518040

人是城鎮(zhèn)化地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)變化的主導因子,在全世界范圍內(nèi),人類活動導致的土地利用/覆蓋變化正深刻地改變著生態(tài)空間格局[1-2]。隨著我國城鎮(zhèn)化率和經(jīng)濟水平的不斷提升,大量人口在城市聚集,土地利用方式急劇變化,城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間利用與保護之間的矛盾十分突出[3-5]。然而,人與自然也是生命共同體,城市發(fā)展與規(guī)劃建設(shè)必須尊重自然、順應自然、保護自然。黨的十八大以來,在生態(tài)文明體制改革的新時期,我國將生態(tài)保護與建設(shè)提升了到國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度,城市發(fā)展政策發(fā)生了重大變化,從“唯GDP論”逐漸轉(zhuǎn)向了“綠水青山就是金山銀山”,更加注重對生態(tài)空間的保護,持續(xù)協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)。

生態(tài)空間指以提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務為主,并具有重要生態(tài)功能和自然屬性的國土空間[6-7],包括森林、濕地、草原、海洋等類型。而隨著“山水林田湖草是生命共同體”理念的普及,耕地、園地、城市綠地等半自然生態(tài)系統(tǒng)也被納入生態(tài)空間進行統(tǒng)籌規(guī)劃和管理,共同構(gòu)成了廣義上的生態(tài)空間。生態(tài)空間是維持城市可持續(xù)發(fā)展的自然基礎(chǔ),其組成、規(guī)模及分布對國土空間生態(tài)安全具有重要影響。隨著我國生態(tài)文明體制改革的持續(xù)深化,如何有效保護和利用生態(tài)空間,保障區(qū)域生態(tài)安全已成為國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的研究重點[8-9]。目前,國內(nèi)學術(shù)界對于生態(tài)空間保護與利用的理解和認知還存在差異,研究內(nèi)容主要集中在生態(tài)空間的識別與劃定[10-11]、生態(tài)空間的預測和模擬[4,12]、生態(tài)空間用途管制理論與方法[7,13]、生態(tài)空間管控[14-15]、生態(tài)保護紅線和生態(tài)控制線劃定[16-17]等方面,缺乏對生態(tài)空間保護與利用的系統(tǒng)性研究,其內(nèi)容和技術(shù)方法還處在探索過程中。

隨著生態(tài)文明建設(shè)和空間規(guī)劃改革的穩(wěn)步推進,生態(tài)控制線對于保護區(qū)域生態(tài)資源、維持區(qū)域生態(tài)安全、防止城市無序蔓延的作用日益凸顯[18]。編制并嚴格實施以生態(tài)控制線為核心的生態(tài)空間規(guī)劃,成為保護“山水林田湖草生命共同體”,實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。本文在梳理國土空間用途管制相關(guān)概念的基礎(chǔ)上,提出生態(tài)空間管控體系,并以南寧市為例,研究區(qū)域生態(tài)本底評價、生態(tài)安全格局的構(gòu)建途徑,制定生態(tài)控制線劃定方案及管控要求,以期為南寧國土空間開發(fā)保護提供決策依據(jù),為其他地區(qū)的生態(tài)空間保護與利用規(guī)劃提供參考。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

南寧市(22°12′ — 24°2′N,107°18′ — 109°38′E)位于廣西壯族自治區(qū)南部,是廣西首府和北部灣城市群重要經(jīng)濟中心,下轄12個區(qū)(縣),總面積22112 km2,2018年總?cè)丝?70.82萬,地區(qū)生產(chǎn)總值4026.91億元。南寧擁有“中國綠城”和“國家生態(tài)園林城市”的美譽,“山水園林城市,生態(tài)宜居南寧”是南寧的生態(tài)文明建設(shè)目標。研究區(qū)為南寧市城市規(guī)劃區(qū),包括青秀區(qū)、江南區(qū)、邕寧區(qū)、興寧區(qū)、西鄉(xiāng)塘區(qū)、良慶區(qū)等6區(qū),總面積6559 km2,六普人口總計343.43萬。研究區(qū)屬亞熱帶季風氣候,降水豐富,年平均氣溫21.8 ℃,降水量1376.9 mm,水系密布,屬珠江流域中的西江水系,區(qū)域性生態(tài)廊道郁江(邕江)貫穿全境。區(qū)域為以河谷為中心的盆地地形,以平原和丘陵地貌為主,平均高程約135 m,主要生態(tài)系統(tǒng)類型包括森林、濕地、城市、草地、農(nóng)田等(圖1)。

圖1 研究區(qū)地理位置及生態(tài)系統(tǒng)分布現(xiàn)狀Fig.1 Location and ecosystem distribution status of the study area

1.2 數(shù)據(jù)來源

主要包括研究區(qū)地形圖、數(shù)字高程模型(DEM)、Landsat 8遙感影像、主體功能區(qū)劃、空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃,城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃,環(huán)境總體規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、統(tǒng)計年鑒等。

2 研究方法

2.1 總體思路

遵循“山水林田湖草是生命共同體”理念,將生態(tài)保護的底線控制與城市發(fā)展的彈性控制相結(jié)合,建立基于“本底評價-格局構(gòu)建-底線管控”的生態(tài)空間規(guī)劃方法(圖2)。具體分為：(1)梳理生態(tài)空間相關(guān)概念,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間,構(gòu)建以生態(tài)控制線為核心的生態(tài)空間管控體系；(2)基于“壓力-狀態(tài)-響應”(Pressure-State-Response,PSR)模型,建立研究區(qū)生態(tài)安全評價體系,實現(xiàn)對生態(tài)本底的評估,識別生態(tài)環(huán)境的主要問題；(3)基于層次分析法和德爾菲法,構(gòu)建生態(tài)敏感性評價體系,確定不同地域單元主要生態(tài)敏感性及其分布,識別區(qū)域關(guān)鍵性生態(tài)空間進行合理保護與利用；(4)基于“斑塊-廊道-基質(zhì)”模型,構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局；(5)采用“多規(guī)融合”的手段,統(tǒng)籌兼顧生態(tài)保護和城市發(fā)展需求,劃定生態(tài)控制線,提出分級管控方案。

圖2 生態(tài)空間規(guī)劃技術(shù)路線Fig.2 Technical route of ecological spatial planning

2.2 基于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的生態(tài)空間管控體系構(gòu)建

現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃和正在改革的國土空間規(guī)劃體系中的空間管控線比較多,主要包括了中共十九大報告中所提到的“生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條控制線。生態(tài)保護紅線指具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的生態(tài)空間,是保障區(qū)域生態(tài)安全的底線[16],原則上為禁止開發(fā)區(qū)域。永久基本農(nóng)田控制線指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的,實行永久特殊保護、優(yōu)質(zhì)、連片耕地的邊界線,不得隨意占用和調(diào)整[19-20]。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指在一定時期內(nèi)指導和約束城鎮(zhèn)發(fā)展,可以進行城鎮(zhèn)集中開發(fā)建設(shè),重點完善城鎮(zhèn)功能的區(qū)域邊界,是城鎮(zhèn)建設(shè)用地與非建設(shè)用地的重要控制性界線[21-22]。

在“三條控制線”的基礎(chǔ)上,生態(tài)控制線通過統(tǒng)籌“山水林田湖草”生態(tài)資源保護與利用,從而協(xié)調(diào)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間的布局[17-18]。生態(tài)控制線是指為了保障和維護區(qū)域生態(tài)安全,優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)與布局,在滿足生態(tài)資源承載力的前下,圍繞保護重點生態(tài)要素所劃定的城市開發(fā)邊界控制界線。生態(tài)控制線以生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田控制線為基礎(chǔ),包含了自然保護區(qū)、森林公園、風景勝區(qū)、永久基本農(nóng)田等法定生態(tài)保護空間,具有重要價值的現(xiàn)狀生態(tài)空間以及城市內(nèi)部的大型公園與區(qū)域結(jié)構(gòu)性綠地(圖3)。從生態(tài)控制線的定義和內(nèi)涵來看,它既是統(tǒng)籌生態(tài)功能的管理線,能保護重要的生態(tài)資源,維持區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定；也是限制城市增長的邊界線,能控制國土空間開發(fā)強度,避免城市無序蔓延。以生態(tài)控制線為核心建立的生態(tài)空間管控體系,實現(xiàn)了對全域生態(tài)空間的管制,可以有效指導國土空間合理利用,構(gòu)成了國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的前提和基礎(chǔ)。

圖3 生態(tài)空間管控體系示意Fig.3 Schematic diagram of ecological space management and control system

2.3 基于“壓力-狀態(tài)-響應”模型的生態(tài)安全評價

PSR模型常用于城市生態(tài)安全和生態(tài)環(huán)境評價,從多角度反映生態(tài)安全各項指標對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的影響,在生態(tài)評價體系中相對科學和系統(tǒng)[23]。本文利用3S技術(shù),以研究區(qū)自然環(huán)境、生態(tài)資源、環(huán)境質(zhì)量和城鄉(xiāng)建設(shè)的調(diào)查評價為基礎(chǔ),分析城市發(fā)展過程對生態(tài)資源的影響以及主要生態(tài)環(huán)境問題,采用PSR模型從生態(tài)環(huán)境壓力、生態(tài)環(huán)境狀況、生態(tài)環(huán)境響應三個方面構(gòu)建一個四層次的城市生態(tài)安全評價指標體系。

2.3.1指標體系構(gòu)建

第一層次為目標層,即生態(tài)安全評價綜合指數(shù)；第二層次為項目層,包括生態(tài)環(huán)境壓力、生態(tài)環(huán)境狀況、生態(tài)環(huán)境響應；第三層次為評價因素層,即評價準則具體包含哪些因素；第四層次為指標層,即每個評價因素由哪些具體指標來表達并對指標進行賦值。

基于研究區(qū)生態(tài)環(huán)境特征,遵循“科學性、目的性、實用性”原則,主要從生態(tài)、環(huán)境兩個方面進行考慮,指標選取參考《國家園林城市標準》、《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標》、《國家生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)指標(試行)》、《中國人居環(huán)境獎評價指標體系》等國家標準要求。指標層中各指標權(quán)重賦值采用層次分析法和德爾菲法確定[24](表1)。

表1 生態(tài)安全評價指標體系Table 1 Ecological security evaluation index system

2.3.2綜合評價

采用加權(quán)疊加方法計算生態(tài)安全綜合值,具體公式如下：

(1)

式中,Y為生態(tài)安全綜合評價值,Pi為第i個指標的生態(tài)安全評價值,Wi為第i個指標的權(quán)重值,n為指標總項數(shù)。Xi為第i指標現(xiàn)狀值；Xsi為評價指標標準值；當Xi≥Xsi,則Pi=Xsi/Xi；如果Xi

2.3.3評價分級

參考城市生態(tài)安全評價分級標準的相關(guān)研究成果[25-26],并結(jié)合南寧實際情況,將研究區(qū)生態(tài)安全評級結(jié)果劃分為5個等級,具體標準如下(表2)：

表2 生態(tài)安全評價分級標準Table 2 Ecological security evaluation grading standards

2.4 基于多因子加權(quán)空間疊加的生態(tài)敏感性評價

生態(tài)敏感性指生態(tài)系統(tǒng)對生態(tài)環(huán)境變化以及人類活動干擾的反應程度,是評價生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的重要指標[27-28]。生態(tài)敏感性綜合評價是城鄉(xiāng)規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的前提與基礎(chǔ)[5],國土空間開發(fā)和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)須立足于重要生態(tài)空間保護,科學進行空間布局。

2.4.1指標體系構(gòu)建

依據(jù)《廣西壯族自治區(qū)生態(tài)功能區(qū)劃》和《南寧市生態(tài)功能區(qū)劃》,研究區(qū)具有水源涵養(yǎng)、人居保障、農(nóng)林產(chǎn)品提供、生物多樣性保護等重要生態(tài)功能,面臨著人類活動干擾強度大,耕地面積減少,涵養(yǎng)水源、保持水土等生態(tài)服務功能下降,生物物種減少等問題。因此,結(jié)合研究區(qū)現(xiàn)狀特征和生態(tài)功能要求,選取自然地理、生態(tài)資源和社會經(jīng)濟3類一級指標,包括坡度、高程、地表溫度、地災安全、植被覆蓋、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、降水、水系分布、土地利用、聚落分布、人口密度11個因子進行生態(tài)敏感性評價。參考相關(guān)研究成果[29],采用層次分析法和德爾菲法構(gòu)建生態(tài)敏感性評價指標體系(表3)。

表3 生態(tài)敏感性評價指標體系Table 3 Ecological sensitivity evaluation index system

續(xù)表一級指標First-class index二級指標Second-class index三級指標Third-class index生態(tài)敏感度Ecological sensitivity分級賦值Rating value指標權(quán)重Index weight濕地極敏感9聚落分布>500 m不敏感10.05200—500 m輕度敏感3100—200 m中度敏感550—100 m高度敏感7<50 m極敏感9人口密度<2人/hm2不敏感10.042—4人/hm2輕度敏感34—8人/hm2中度敏感58—50人/hm2高度敏感7>50人/hm2極敏感9

2.4.2綜合評價

利用ArcGIS 10.3進行單因子評價并按權(quán)重進行空間疊加,得到生態(tài)敏感性綜合評價結(jié)果,計算公式如下：

(2)

式中,Z為生態(tài)敏感性綜合評價值,i為生態(tài)敏感性因子編號,n為因子總數(shù),Ei為第i個因子的評價值,Wi為第i個因子的權(quán)重。

2.5 基于“斑塊-廊道-基質(zhì)”模型的生態(tài)安全格局構(gòu)建

生態(tài)安全格局構(gòu)建是國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃的重要內(nèi)容。一方面構(gòu)建科學的生態(tài)安全格局可以優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu),指引城鎮(zhèn)合理布局,防止城鎮(zhèn)無序擴張；另一方面,可以統(tǒng)籌保護區(qū)域核心生態(tài)空間,充分發(fā)揮生態(tài)服務功能,改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。首先,借鑒國內(nèi)外大城市生態(tài)資源合理保護與有效利用的成功經(jīng)驗與開發(fā)利用模式,以景觀生態(tài)學“格局、過程、尺度與等級”原理和“斑塊-廊道-基質(zhì)”模型為理論依據(jù)[30],建立生態(tài)安全格局模型。其次,基于研究區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、社會經(jīng)濟發(fā)展需求和生態(tài)安全評價結(jié)果,梳理廣西自治區(qū)及南寧市各層次規(guī)劃中所確定的區(qū)域生態(tài)框架方案,選取研究區(qū)內(nèi)已確定的自然保護區(qū)、濕地公園、森林公園等自然保護地作為核心生態(tài)斑塊；選取邕江、左江、右江等重要河流與線性綠地作為生態(tài)廊道。再次,將生態(tài)敏感性綜合評價中所識別的具有重要生態(tài)價值的結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間納入?yún)^(qū)域生態(tài)框架。最后,利用生態(tài)廊道連通生態(tài)基質(zhì),在生態(tài)廊道上串聯(lián)生態(tài)斑塊,構(gòu)建由27個重要生態(tài)斑塊、19條生態(tài)廊道和5片生態(tài)基質(zhì)共同組成的區(qū)域生態(tài)安全格局。

2.6 基于“多規(guī)融合”的生態(tài)控制線劃定

為保障生態(tài)安全格局所確定的重要生態(tài)空間保護具有可實施性,需要劃定生態(tài)控制線來落實空間邊界。首先,將生態(tài)敏感評價結(jié)果中的生態(tài)高度敏感區(qū)與生態(tài)安全格局中的重要生態(tài)斑塊和生態(tài)廊道進行空間疊加,形成生態(tài)控制線的基本框架。其次,根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī),充分結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的要求,將自然保護區(qū)、森林公園、湖泊、水庫、連片的永久基本農(nóng)田等資源型生態(tài)要素,環(huán)城綠帶、生態(tài)隔離帶、生態(tài)綠楔等結(jié)構(gòu)型生態(tài)要素,以及其他對區(qū)域生態(tài)保護、城市安全具有重要作用的生態(tài)要素納入生態(tài)控制線范圍。再次,疊加遙感影像、土地權(quán)屬等信息進行分析,扣除集中成片的合法現(xiàn)狀建設(shè)用地以及規(guī)劃建設(shè)用地,預留城市彈性發(fā)展空間并校核生態(tài)空間邊界,確定生態(tài)控制線規(guī)模。最后,依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務重要性、生態(tài)敏感性,結(jié)合各類生態(tài)空間的管理要求,將生態(tài)控制線分為一級管制區(qū)和二級管制區(qū),形成生態(tài)控制線分級管制方案。

3 研究結(jié)果與分析

3.1 生態(tài)本底評價

3.1.1生態(tài)安全綜合評價

生態(tài)安全程度分為5個等級,生態(tài)安全指數(shù)越小,區(qū)域生態(tài)安全程度就越低；反之,生態(tài)安全程度就越高。經(jīng)計算,研究區(qū)城市生態(tài)安全綜合指數(shù)值為0.77,對照生態(tài)安全評價分級標準(表2),生態(tài)安全度屬于“較安全”,綜合生態(tài)安全評價結(jié)果整體上較為理想。然而,長期以來研究區(qū)缺乏合理的生態(tài)空間統(tǒng)籌規(guī)劃,在城市快速發(fā)展過程中,建設(shè)用地無序擴張侵占了大量的結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間,城市周邊的生態(tài)用地不斷被蠶食,生態(tài)格局的破碎化程度和空間異質(zhì)性增加,生境破碎退化,生物多樣性降低,城市發(fā)展和生態(tài)保護之間的矛盾突出。因此,未來研究區(qū)應在識別重要生態(tài)空間并合理構(gòu)建生態(tài)安全格局的基礎(chǔ)上,注重對核心生態(tài)資源的嚴格保護,在滿足可持續(xù)發(fā)展的前提下適度利用其他自然資源,避免過度的城市擴張和國土空間開發(fā)影響區(qū)域生態(tài)安全。

3.1.2生態(tài)敏感性綜合評價

生態(tài)敏感性的高低和空間分布是確定國土空間格局與城鎮(zhèn)發(fā)展方向的重要參數(shù),是保障區(qū)域生態(tài)安全,維持生態(tài)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。研究區(qū)的生態(tài)高度敏感區(qū)比例為40.70%,空間分布廣泛,整體連通性較高,形態(tài)上趨于集中連片(圖4),主要為研究區(qū)北部、中部和南部的山體林地以及邕江、左江和右江沿線的濕地水域,包括良鳳江國家森林公園、大王灘國家濕地公園、青秀山風景名勝區(qū)、金花茶自然保護小區(qū)等各級各類自然保護地。生態(tài)高度敏感區(qū)的生態(tài)服務價值高,對維持研究區(qū)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性具有關(guān)鍵作用,是區(qū)域生態(tài)安全格局的核心組成部分和生態(tài)控制線的主要載體,適宜以生態(tài)保育功能為主導,嚴格控制開發(fā)建設(shè)。生態(tài)輕度敏感區(qū)比例為32.02%,連片分布在研究區(qū)西北和中部的平原地區(qū),是城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要承載空間和未來拓展的備用空間。生態(tài)中度敏感區(qū)比例為27.28%,作為高度敏感區(qū)和中度敏感區(qū)的過渡地帶,零散分布在兩者之間,可按照集中與分散相結(jié)合的原則[30],合理進行國土空間開發(fā)保護。

圖4 生態(tài)敏感性綜合評價Fig.4 Ecological sensitivity comprehensive evaluation

3.2 生態(tài)安全格局規(guī)劃

從保障研究區(qū)生態(tài)安全、維持區(qū)域生物多樣性、優(yōu)化城市空間布局出發(fā),以水系和綠帶為生態(tài)骨架,將散狀分布的生態(tài)高度敏感、高服務價值的斑塊和廊道進行有機串聯(lián),將集中成片的高敏感、高價值區(qū)域劃分為重要生態(tài)功能區(qū),從而構(gòu)建“一軸、一環(huán)、五區(qū),多廊道、多節(jié)點”的區(qū)域生態(tài)安全格局(圖5)。

圖5 生態(tài)安全格局規(guī)劃Fig.5 Ecological security pattern planning

“一軸”指郁江(邕江)生態(tài)保育軸。郁江是廣西南部重要的區(qū)域性生態(tài)廊道,對于提高研究區(qū)生物多樣性,改善生態(tài)環(huán)境具有積極作用,是城市擁江發(fā)展和濱江品質(zhì)提升的主要軸線,在城區(qū)內(nèi)部應以環(huán)境治理和生態(tài)修復功能為主導,在城市外圍以生態(tài)保育功能為主導。

“一環(huán)”指由南寧外環(huán)高速公路防護綠帶構(gòu)成的繞城生態(tài)綠環(huán)。應加強生態(tài)防護林的綠化美化彩化建設(shè),利用生態(tài)綠環(huán)將建成區(qū)與外圍農(nóng)業(yè)用地和山體林地隔離開來,控制城市無序蔓延,保障城區(qū)生態(tài)安全。

“五區(qū)”指5個重要生態(tài)功能區(qū)。這類區(qū)域生態(tài)用地分布集中,生態(tài)敏感性和生態(tài)價值高,構(gòu)成了區(qū)域生態(tài)基質(zhì),應注重提升水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護、水土保持等重要生態(tài)功能,合理發(fā)展生態(tài)型農(nóng)林產(chǎn)業(yè)。

“多廊道”指構(gòu)成生態(tài)網(wǎng)絡(luò)骨架的多條河流生態(tài)廊道。針對這些結(jié)構(gòu)性的線性生態(tài)空間,應重點開展沿河兩岸綜合環(huán)境治理與河道綠化提升。通過生態(tài)間隔功能,劃分城市功能組團,控制城市連片發(fā)展；通過生態(tài)連通功能,加強生態(tài)功能區(qū)與城區(qū)之間、城區(qū)各組團之間的生態(tài)流交換。

“多節(jié)點”指具有重要生態(tài)功能的多個生態(tài)斑塊。這些生態(tài)節(jié)點由各類自然保護地組成,是研究區(qū)生物多樣性最豐富的地區(qū),也是重要的水源地和水源涵養(yǎng)地,應重點加強生物多樣性保護,修復受損生境,適度開展生態(tài)旅游。

3.3 生態(tài)控制線規(guī)劃

統(tǒng)籌兼顧生態(tài)保護和城市發(fā)展的需求,劃定研究區(qū)生態(tài)控制線面積占總面積的86.03%,其中一級管制區(qū)占總面積的57.16%,二級管制區(qū)占28.87%(圖6)。在生態(tài)控制線范圍的國土空間開發(fā)利用活動,施行嚴格的分級管制,不同生態(tài)保護區(qū)涉及重疊的部分,按最高級別的管控標準實施管理。一級管制區(qū)是生態(tài)控制線的核心區(qū)域,實施生態(tài)功能全方位保護和最嚴格的管控措施,禁止從事與生態(tài)保護無關(guān)的開發(fā)活動,以及其他可能破壞生態(tài)環(huán)境的活動。二級管制區(qū)是限制建設(shè)區(qū),以生態(tài)保護為主,允許適地、適量、適宜的人為活動,嚴格控制有損生態(tài)系統(tǒng)服務的各類開發(fā)建設(shè)活動。

圖6 生態(tài)控制線規(guī)劃Fig.6 Ecological control line planning

4 結(jié)論與討論

本文以南寧市為例,將生態(tài)資源保護與城市合理發(fā)展相協(xié)調(diào),建立了一種“本底評價-格局構(gòu)建-底線管控”的生態(tài)空間規(guī)劃方法。研究結(jié)果表明：(1)研究區(qū)整體生態(tài)安全狀態(tài)較好,但城鎮(zhèn)建設(shè)用地侵占生態(tài)空間的問題有待解決。(2)生態(tài)高度敏感區(qū)主要由山體林地和濕地水域構(gòu)成,占比為40.70%,在空間上連片集中分布,生態(tài)連通性較高,是生態(tài)安全格局和生態(tài)控制線的主要載體；生態(tài)輕度敏感區(qū)占比為32.02%,連片分布在研究區(qū)西北和中部的平原地區(qū),是城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)開發(fā)利用的主要空間。(3)研究區(qū)生態(tài)安全格局由“一軸、一環(huán)、五區(qū),多廊道、多節(jié)點”的生態(tài)要素構(gòu)成,是維持區(qū)域生態(tài)安全和生物多樣性最重要的生態(tài)空間。(4)生態(tài)控制線面積占研究區(qū)的比例達86.03%,通過實行分級管制,既實現(xiàn)了對核心生態(tài)資源的嚴格保護和次級生態(tài)資源的合理利用,又為城市發(fā)展預留了足夠的彈性空間。(5)生態(tài)控制線以生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田控制線為基礎(chǔ),涵蓋了區(qū)域核心生態(tài)資源,實現(xiàn)了對全域生態(tài)空間的管制,是國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的前提和基礎(chǔ)。

在我國城市生態(tài)規(guī)劃的實踐中,往往傾向于以目標為導向,過于關(guān)注規(guī)劃目標及指標,而對規(guī)劃是否因地制宜的重視程度不夠[31]。本文以建設(shè)“山水園林城市,生態(tài)宜居南寧”為目標,將問題導向與目標導向相結(jié)合,通過生態(tài)安全評價與生態(tài)敏感性評價來識別研究區(qū)的關(guān)鍵問題與核心生態(tài)空間。其中,生態(tài)敏感性評價是城市生態(tài)規(guī)劃的常用方法之一[5-6,28-29]。通過生態(tài)敏感性評價確定不同地域單元主要生態(tài)敏感性及其分布,可以識別區(qū)域關(guān)鍵性生態(tài)空間和城鎮(zhèn)建設(shè)空間從而進行合理的保護與利用。由于城市是一種“社會-經(jīng)濟-自然”復合生態(tài)系統(tǒng),城市的結(jié)構(gòu)和功能較為復雜,本文在分析區(qū)域生態(tài)敏感性時采用了層次分析法和德爾菲法建立指標體系并進行空間加權(quán)疊加的方法,在選擇評價因子時除了包括自然地理、生態(tài)資源還考慮了社會經(jīng)濟因素,突出了指標的全面性和公平性,但有可能會對某些重點問題的識別造成影響,其合理性還有待于進一步驗證。另外,在生態(tài)安全格局構(gòu)建方法中,除了通過梳理相關(guān)規(guī)劃和生態(tài)敏感性評價來識別重要生態(tài)要素,還可以利用最小累積阻力模型來識別生態(tài)廊道和生態(tài)戰(zhàn)略節(jié)點[32]。因為研究區(qū)為平原丘陵地區(qū),水系網(wǎng)絡(luò)豐富,生態(tài)廊道特征明顯,本文未通過定量模型的方法來評估生態(tài)連接度進而識別生態(tài)廊道,這部分有待深入研究。

由于生態(tài)控制線是較為理想狀態(tài)下的一種規(guī)劃方案,本文在劃分過程中雖已扣除了集中成片的合法建設(shè)用地,但生態(tài)控制線范圍內(nèi)仍存在部分被非法建設(shè)用地侵占或生態(tài)破壞嚴重、亟需進行生態(tài)修復的區(qū)域。南寧市生態(tài)空間規(guī)劃或生態(tài)修復規(guī)劃應進一步識別生態(tài)安全格局中生態(tài)系統(tǒng)受損的關(guān)鍵節(jié)點和斷裂點,提出建設(shè)用地清退、環(huán)境治理、生態(tài)保護與修復等對策,恢復節(jié)點的生態(tài)功能。此外,如果城市生態(tài)規(guī)劃對成果的實施策略、保障機制等實際性問題考慮較少,將會在規(guī)劃實施過程中產(chǎn)生較大阻力。因此,在本文的技術(shù)框架基礎(chǔ)上,后續(xù)的生態(tài)規(guī)劃還需要進一步制定合理的制度來保障生態(tài)控制線在實際工作中的管控效果。首先,應推動立法保障,前期以政府令的形式出臺《南寧市生態(tài)控制線管理規(guī)定》,重點關(guān)注管理實施工作的可操作性；后續(xù)推動人大常委會制定《南寧市生態(tài)控制線管理條例》,用法律制度保護生態(tài)環(huán)境,保障南寧城市發(fā)展的生態(tài)底線。其次,應建立管理部門的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制,明確管控范圍、部門責任、建設(shè)活動準入條件和操作程序；建立生態(tài)控制線的動態(tài)優(yōu)化調(diào)整機制,明確調(diào)整的前提、原則、流程、責任主體等,堅守底線,嚴控過程,確保長效、科學的管理。再次,應細化對生態(tài)控制線范圍內(nèi)建設(shè)活動的管制要求,從建設(shè)活動生態(tài)保護、建設(shè)項目報批、污染控制與建設(shè)清退、建設(shè)項目處置、村莊建設(shè)管理等方面提出管控要求。最后,應建立多層次、多渠道的生態(tài)保護補償機制,落實生態(tài)保護補償資金,保障生態(tài)控制線區(qū)域的生態(tài)補償。