徐艷紅 葛春芳

〔摘要〕新時(shí)代隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在全國(guó)各地的不斷推行，農(nóng)村基層治理的重要性不斷凸顯，各地政府在農(nóng)村基層治理方面做了大量探索，取得了重要成效。近年來(lái)，H省H市政府從“多予”和“放活”兩方入手引導(dǎo)農(nóng)村基層社會(huì)治理，取得了一定的成績(jī)。但同時(shí)也要看到，政府在引導(dǎo)農(nóng)村基層治理的過(guò)程中亦存在頂層設(shè)計(jì)和具體實(shí)施脫節(jié)、政府語(yǔ)系和農(nóng)村語(yǔ)系脫鉤、政府行政干預(yù)與農(nóng)村自治沖突、政府政務(wù)公開(kāi)和農(nóng)村基層監(jiān)督斷層等問(wèn)題，影響了農(nóng)村基層治理的成效。為此，政府要從政策實(shí)施機(jī)制、話語(yǔ)體系、權(quán)力配置機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制等方面加強(qiáng)嵌入機(jī)制的構(gòu)建，以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村基層的有效治理。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村基層；社會(huì)治理；政府引導(dǎo)；善治

〔中圖分類號(hào)〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編碼〕2096-8442（2021）04-0041-05

〔基金項(xiàng)目〕湖南省衡陽(yáng)市社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（2017B（I）002），主持人徐艷紅；湖南省教育廳優(yōu)秀青年項(xiàng)目（17B068），主持人伍小樂(lè)；湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)項(xiàng)目（XSP20YBC064），主持人伍小樂(lè)；湖南省衡陽(yáng)市社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（2020B（I）001），主持人伍小樂(lè)。

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，要“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。”〔1〕農(nóng)村基層治理是基層社會(huì)治理的重要組成部分，政府作為農(nóng)村基層治理的“領(lǐng)頭羊”，要發(fā)揮好引導(dǎo)的職能和作用，構(gòu)建起科學(xué)、有效的政府引導(dǎo)機(jī)制，逐步激發(fā)農(nóng)村基層治理的活力。近年來(lái)，H市政府在引導(dǎo)農(nóng)村基層治理方面多措并舉，取得了一些成效，同時(shí)也存在著一些問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，進(jìn)而提出政府引導(dǎo)農(nóng)村基層治理機(jī)制構(gòu)建的對(duì)策建議，以期對(duì)其他地方政府開(kāi)展農(nóng)村基層治理有所啟示。

一、H市政府引導(dǎo)農(nóng)村基層治理取得的成效

H市作為省域副中心城市及全國(guó)首批市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)城市，在對(duì)農(nóng)村基層治理的引導(dǎo)過(guò)程中采取了“多予”與“放活”相結(jié)合的政策舉措，為農(nóng)村基層治理注入了活力，農(nóng)村基層治理體系不斷完善，取得明顯成效。

（一）農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展迅速

一是引導(dǎo)農(nóng)村加強(qiáng)“龍頭產(chǎn)業(yè)”建設(shè)。H市政府通過(guò)積極找準(zhǔn)主導(dǎo)及優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，如茶葉、貢椒、烏蓮等，用主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化后續(xù)發(fā)展提供了動(dòng)力，奠定了基礎(chǔ)。二是引導(dǎo)農(nóng)村做好農(nóng)產(chǎn)品的品牌。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量過(guò)硬的基礎(chǔ)上創(chuàng)立品牌，注重品牌效應(yīng)，“地域公共品牌+產(chǎn)業(yè)品牌+產(chǎn)品品牌”的新型農(nóng)產(chǎn)品品牌機(jī)制逐步建立，如S縣的紅脆桃、H縣的臺(tái)源烏蓮、L市的大和草魚(yú)喜獲國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志品牌。三是引導(dǎo)農(nóng)村基層進(jìn)行電商建設(shè)。通過(guò)供給優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，吸引更多的電商來(lái)農(nóng)村投資、合作。四是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的專業(yè)培訓(xùn)。H市政府通過(guò)組織農(nóng)業(yè)專家學(xué)者定期對(duì)基層農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)專業(yè)知識(shí)、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)培訓(xùn)，使農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)知識(shí)有了更多的了解，種植熱情高漲，收益也逐年變好，過(guò)去缺少理性選擇、合理規(guī)劃的現(xiàn)象逐漸消失。五是農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園規(guī)模不斷擴(kuò)大。截至2020年1月，H市共創(chuàng)辦了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)298家，國(guó)家星級(jí)農(nóng)莊達(dá)173家，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園102個(gè)，省級(jí)示范家庭農(nóng)場(chǎng)28個(gè)①，50家農(nóng)業(yè)規(guī)范化示范基地得到了提質(zhì)升級(jí)②。

（二）農(nóng)村脫貧及文化建設(shè)成效顯著

在H市政府的引導(dǎo)下，農(nóng)村基層通過(guò)踐行扶貧和扶技、扶藝、扶智、扶志相結(jié)合的舉措，實(shí)現(xiàn)了全市322個(gè)貧困村全部出列，102662戶322375名建檔立卡貧困人口全部脫貧③，農(nóng)村脫貧及文化建設(shè)成效顯著。一是建立特色扶貧產(chǎn)業(yè)。政府引導(dǎo)農(nóng)村建立了特色扶貧產(chǎn)業(yè)“油茶扶貧”，先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)得到推廣。二是開(kāi)展就業(yè)扶貧工程建設(shè)。通過(guò)落實(shí)就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，吸引各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，拓展了困難農(nóng)戶的就業(yè)渠道，激發(fā)了農(nóng)村基層內(nèi)生動(dòng)力。目前，H市已培育出新型職業(yè)農(nóng)民5000多名，同時(shí)還增設(shè)農(nóng)村衛(wèi)生清潔員、農(nóng)村公路管理員、森林防控員等公益性崗位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)4.68萬(wàn)人①。三是開(kāi)展文化惠民利民工程建設(shè)。通過(guò)不斷鞏固“送戲送電影下鄉(xiāng)”“村村響”“戶戶通”成果，完成了送戲下鄉(xiāng)1010場(chǎng)、送電影下鄉(xiāng)5萬(wàn)場(chǎng)②、“廣播電視戶戶通”進(jìn)村入戶1.55萬(wàn)戶的文化建設(shè)①。四是農(nóng)村歷史文化意識(shí)逐漸加強(qiáng)。地方傳統(tǒng)節(jié)日文化得以弘揚(yáng)，影響力不斷擴(kuò)大，如H縣的渣江春社、N縣的泉湖二月八等傳統(tǒng)節(jié)日的影響力逐漸延伸到全國(guó)各地；具有地方特色的歷史文化村鎮(zhèn)和傳統(tǒng)村落得到重視、保護(hù)與修繕，如N縣花橋鎮(zhèn)高新村、H縣曲蘭鎮(zhèn)、D縣南灣村等。

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效果明顯

一是加強(qiáng)農(nóng)村道路建設(shè)。落實(shí)公路窄路加寬和安防工程建設(shè)，解決了自然村道路硬化1993公里。二是解決農(nóng)村飲水問(wèn)題。扶助農(nóng)村持續(xù)進(jìn)行自來(lái)水設(shè)施的建設(shè)，共解決了42.87萬(wàn)人飲水安全問(wèn)題①。三是進(jìn)行農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)全覆蓋建設(shè)。大多數(shù)的家庭都裝上了無(wú)線網(wǎng)絡(luò)，拓寬了民眾獲取知識(shí)和消息的渠道。四是推行“一門(mén)式”集體辦公體系。簡(jiǎn)化了民眾辦事程序，逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層“數(shù)據(jù)多跑路，百姓少跑腿”的目標(biāo)要求。五是建設(shè)運(yùn)動(dòng)、娛樂(lè)等基礎(chǔ)設(shè)施。通過(guò)建立農(nóng)村活動(dòng)中心、運(yùn)動(dòng)廣場(chǎng)、圖書(shū)閱覽室等豐富了農(nóng)村居民生活水平，并增設(shè)了一些管理和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的崗位。

（四）人居環(huán)境建設(shè)不斷改善

H市政府引導(dǎo)農(nóng)村以市場(chǎng)為導(dǎo)向，將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與可持續(xù)戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保相結(jié)合，不斷改善人居環(huán)境。一是加強(qiáng)生態(tài)旅游、和美農(nóng)家樂(lè)等綠色式、家園式環(huán)境建設(shè)。持續(xù)推進(jìn)人工造林舉措，加大農(nóng)村森林覆蓋率；開(kāi)展了秸稈禁燒專項(xiàng)活動(dòng)和農(nóng)藥化肥“負(fù)增長(zhǎng)”行動(dòng)；扶助各村落實(shí)行示范創(chuàng)建工程，推進(jìn)了100多個(gè)美麗鄉(xiāng)村示范村的建設(shè)①。二是深入開(kāi)展了村莊清潔工程。355個(gè)行政村的生活垃圾、生活污水通過(guò)治理逐漸達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，2181個(gè)行政村完成了村莊清潔革命；農(nóng)村基層不斷深化“廁所革命”，17.46萬(wàn)戶農(nóng)村衛(wèi)生廁所完成改建①。

二、H市政府引導(dǎo)農(nóng)村基層治理存在的現(xiàn)實(shí)困境

H市政府引導(dǎo)農(nóng)村基層治理雖然得了一些成績(jī)，但同時(shí)也顯現(xiàn)出政府在引導(dǎo)農(nóng)村基層治理工作中普遍存在著一些問(wèn)題。

（一）政府頂層設(shè)計(jì)與農(nóng)村基層具體實(shí)施存在脫節(jié)現(xiàn)象

頂層設(shè)計(jì)是一種自上而下的宏觀規(guī)劃，需要從全局出發(fā)，統(tǒng)籌各個(gè)要素，解決問(wèn)題，政策規(guī)劃側(cè)重于全局性、整體性〔2〕。然而，由于各農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、治理政策的掌握程度等方面存在差異，這使得宏觀的頂層設(shè)計(jì)不能及時(shí)有效地運(yùn)用于農(nóng)村基層治理具體的建設(shè)、改革中。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，H市政府引導(dǎo)農(nóng)村基層社會(huì)治理時(shí)所制定的政策在具體實(shí)施的過(guò)程中存在著脫節(jié)現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)村基層治理精英人才缺乏。H市比鄰經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省，大量H地區(qū)農(nóng)民外出廣東打工，留守在家的是老人、兒童、婦女等議事能力相對(duì)較弱的群體，導(dǎo)致農(nóng)村基層社會(huì)治理人才短缺，農(nóng)村治理主體弱化，直接影響了治理政策在農(nóng)村的實(shí)施。二是對(duì)政策文件的理解還不深入。H市少數(shù)農(nóng)村對(duì)政府制定的政策文件沒(méi)有完全理解和消化，一些農(nóng)村的辦事中心擺放著各類治理文件，但對(duì)文件的內(nèi)容缺乏深入、系統(tǒng)的研究和討論，對(duì)文件內(nèi)容的理解“差強(qiáng)人意”，影響了政策執(zhí)行的效果。三是政策文件的落實(shí)成效還需鞏固。個(gè)別農(nóng)村基層對(duì)于政府所制定的治理政策往往采取“胡子眉毛一把抓”的實(shí)施手段，政策怎么規(guī)定，農(nóng)村怎么實(shí)行，缺乏立足實(shí)際、因地制宜地選擇和采納，致使實(shí)際落實(shí)效果與政策文件要求達(dá)到的成效還有一定差距。

（二）政府話語(yǔ)體系與農(nóng)村基層本土語(yǔ)系銜接不暢

話語(yǔ)體系蘊(yùn)含著知識(shí)體系、思想體系，背后承載著思想、觀念、理論、文化、價(jià)值等內(nèi)容〔3〕。政府話語(yǔ)主要采用官方文件的語(yǔ)言規(guī)范，理論性強(qiáng)；農(nóng)村基層主要沿襲口口相傳的交流方式和傳統(tǒng)，比較隨意。語(yǔ)言方面的不貫通性，使得農(nóng)村基層群眾不能全面準(zhǔn)確地接收政府所要傳達(dá)的信息，這就會(huì)導(dǎo)致政府所期望在農(nóng)村基層治理中達(dá)成的目標(biāo)與農(nóng)村基層的理解、解讀存在偏差，使得農(nóng)村基層治理不能及時(shí)緊跟政府的步伐。H市政府在引導(dǎo)農(nóng)村基層治理的過(guò)程中，在政策的傳達(dá)和農(nóng)民的接受之間，就存在著銜接不暢的問(wèn)題。一是語(yǔ)言交流不暢影響農(nóng)村治理工作的有效開(kāi)展。H市農(nóng)村基層民眾交流更多使用的是方言，且不少農(nóng)村地區(qū)存在“五里不同音”的情況，農(nóng)民大多對(duì)普通話的掌握和理解并不熟練。不少基層干部并不是當(dāng)?shù)厝?，在向農(nóng)村基層傳達(dá)和講述治理政策時(shí)，存在語(yǔ)言交流不暢的情況，且農(nóng)村基層治理的政策語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為不同的民族語(yǔ)言、方言的難度較大，影響了農(nóng)村基層治理工作的有效開(kāi)展。二是普通農(nóng)民對(duì)政策文件中的文本語(yǔ)言理解起來(lái)比較困難。政府引導(dǎo)農(nóng)村進(jìn)行社會(huì)治理時(shí)，多用的是政府文件或社會(huì)治理的專有名詞，理論性較強(qiáng)，而普通農(nóng)民受自身知識(shí)的局限，政策文件中有許多晦澀枯燥的詞語(yǔ)，超出了他們的理解范圍，導(dǎo)致部分農(nóng)民對(duì)政策理解不透徹，影響了農(nóng)村基層治理的效果。

（三）政府行政干預(yù)與農(nóng)村基層自治存在沖突

行政干預(yù)是政府依托政治權(quán)利，實(shí)行的一種自上而下的管理方式。農(nóng)村基層自治是農(nóng)村基層依據(jù)村內(nèi)事務(wù)，進(jìn)行自我服務(wù)、自我教育、自我管理的一項(xiàng)基本管理準(zhǔn)則〔4〕。在政府引導(dǎo)農(nóng)村基層治理過(guò)程中，農(nóng)村基層面臨著良莠不齊的市場(chǎng)信息，模糊難懂的治理內(nèi)容，動(dòng)態(tài)多變的人口結(jié)構(gòu)等問(wèn)題〔5〕，僅僅依靠農(nóng)村基層管理組織的力量去應(yīng)對(duì)解決這些問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要政府發(fā)揮行政干預(yù)的手段來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)。但是，如果政府行政干預(yù)不能行之有度的話，行政干預(yù)就會(huì)變成“行政失靈”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在引導(dǎo)農(nóng)村基層開(kāi)展社會(huì)治理的過(guò)程中，政府行政干預(yù)與農(nóng)村基層自治二者之間有時(shí)會(huì)發(fā)生沖突。一方面，政府擁有較多的權(quán)利，這些權(quán)利具有約束性、強(qiáng)制性、權(quán)威性等特點(diǎn)，政府對(duì)農(nóng)村基層多采取直接指揮的方式下達(dá)命令，使得農(nóng)村基層逐漸變成政府的下屬部門(mén)，二者的關(guān)系逐漸演變成了政府領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)村基層被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。同時(shí)，政府還有可能將自身的行政考核任務(wù)下置于農(nóng)村基層，增加了農(nóng)村基層治理的負(fù)擔(dān)。另一方面，部分農(nóng)村基層缺乏財(cái)政上的自主權(quán)。村級(jí)財(cái)務(wù)自主權(quán)是村民自治權(quán)的核心內(nèi)容之一，其實(shí)現(xiàn)情況影響著農(nóng)村基層治理的效果。而現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)村基層的財(cái)政實(shí)行的是“村財(cái)鄉(xiāng)管”的形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府由于財(cái)政和行政體制上的雙重壓力而產(chǎn)生干預(yù)村級(jí)財(cái)務(wù)的行為，鄉(xiāng)政府對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)自主權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，使得農(nóng)村基層財(cái)政上的自主權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。

（四）政府政務(wù)公開(kāi)與農(nóng)村基層監(jiān)督存在斷層

政務(wù)公開(kāi)是群眾了解和知曉政府工作程序、工作內(nèi)容、工作進(jìn)度、工作成效最直接、最有效的方式，是公眾有效監(jiān)督政府行為和推動(dòng)陽(yáng)光政府建設(shè)的重要舉措。然而，H市政府在引導(dǎo)農(nóng)村基層治理的過(guò)程中，存在著政府政務(wù)公開(kāi)與農(nóng)村基層監(jiān)督斷層的問(wèn)題。一是政務(wù)和政策信息公開(kāi)的形式比較單一。H市政府關(guān)于農(nóng)村治理的信息主要在政府官方網(wǎng)站上公布，在微信公眾號(hào)、微博動(dòng)態(tài)號(hào)等其他形式公布的較少。二是信息內(nèi)容零散且不全面。以目前H市政府公布的農(nóng)村治理信息來(lái)看，內(nèi)容主要以新聞稿的方式公布，內(nèi)容中有用信息較少。三是信息咨詢服務(wù)體系不健全。目前H市政府官方網(wǎng)站上暫未開(kāi)通與農(nóng)村基層治理相關(guān)的在線服務(wù)平臺(tái)，農(nóng)村基層治理中存在的一些問(wèn)題不能及時(shí)上報(bào)并得到反饋。這導(dǎo)致“直接受益主體”即農(nóng)村基層無(wú)法準(zhǔn)確適時(shí)地直接掌握治理的動(dòng)態(tài)信息，難以準(zhǔn)確比較各個(gè)農(nóng)村主體在治理方面存在的差距，不能切實(shí)有效地找準(zhǔn)自己的治理短板。面對(duì)這樣的局面，農(nóng)村基層民眾知悉信息的權(quán)力、表達(dá)建議的權(quán)力、監(jiān)督政府工作的權(quán)力將得不到保證，農(nóng)村基層民眾很難實(shí)行好監(jiān)督權(quán)〔6〕。

三、構(gòu)建政府引導(dǎo)農(nóng)村基層治理機(jī)制對(duì)策

農(nóng)村基層治理是一個(gè)復(fù)雜的綜合性工程，需要政府和農(nóng)村基層通力合作，完善政府引導(dǎo)機(jī)制，從政策實(shí)施機(jī)制、話語(yǔ)體系、權(quán)力配置機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制等方面著手，打造政府引導(dǎo)柔性嵌入農(nóng)村基層的社會(huì)治理模式。

（一）完善政府引導(dǎo)與農(nóng)村基層相適應(yīng)的政策實(shí)施機(jī)制

完善政府引導(dǎo)和農(nóng)村基層相適應(yīng)的政策實(shí)施機(jī)制，具體來(lái)說(shuō)，就是處理好政府引導(dǎo)的頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河的關(guān)系。頂層設(shè)計(jì)作為宏觀層面的政策體系，需要緊密聯(lián)系微觀方面的具體情況，在開(kāi)展農(nóng)村基層治理時(shí)，要完善好政府引導(dǎo)的頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河的機(jī)制建設(shè)，邊實(shí)踐邊總結(jié)，在實(shí)踐中求真知。一是要樹(shù)立好人民群眾在農(nóng)村基層治理中的主體地位。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的創(chuàng)造者。由于基層群眾長(zhǎng)期生活在政策實(shí)施的最前線，所以他們能夠確切了解政府頂層設(shè)計(jì)是否適合農(nóng)村基層的發(fā)展，是否切實(shí)可行，這就要求政府在引導(dǎo)農(nóng)村基層治理時(shí)，要全面收集民意，及時(shí)與農(nóng)村基層群眾溝通〔7〕，及時(shí)了解治理情況，不斷通過(guò)“實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)”的方式完善政府引導(dǎo)頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)容和方案。二是要因地制宜制定農(nóng)村基層治理政策機(jī)制。政府在引導(dǎo)農(nóng)村基層治理時(shí)制定的政策機(jī)制要與農(nóng)村基層的實(shí)際情況相匹配，不能規(guī)定的太機(jī)械、太死板，不能“一刀切”。要緊密結(jié)合各個(gè)農(nóng)村基層的實(shí)際情況，要因地制宜，一切從實(shí)際出發(fā)，發(fā)現(xiàn)不相適應(yīng)的，要及時(shí)調(diào)整政策、方案，使政府在引導(dǎo)農(nóng)村基層治理時(shí)所做的相關(guān)政策、頂層設(shè)計(jì)與農(nóng)村基層社會(huì)發(fā)展相協(xié)作、相促進(jìn)，推動(dòng)農(nóng)村基層治理高質(zhì)量發(fā)展。三是要實(shí)現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”兩種治理機(jī)制相適應(yīng)、相促進(jìn)。政府引導(dǎo)農(nóng)村基層治理制定的政策、頂層設(shè)計(jì)等，規(guī)定了農(nóng)村基層在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各方面綜合性和總體性的治理內(nèi)容，指明了農(nóng)村基層治理的目標(biāo)、方向等，是一種“自上而下”的治理機(jī)制。而摸著石頭過(guò)河是立足于農(nóng)村基層，是一種“自下而上”的治理機(jī)制。農(nóng)村基層在進(jìn)行實(shí)際治理時(shí)，要做好“事前、事中、事后”的治理記錄并及時(shí)、按時(shí)、定時(shí)反饋給政府，政府要按時(shí)接收、定期查看農(nóng)村基層的反饋，并及時(shí)給予答復(fù)，進(jìn)而調(diào)整、完善政府引導(dǎo)的政策建設(shè)。通過(guò)二者的相互促進(jìn)、相互協(xié)作，能夠進(jìn)一步提高政策實(shí)施的科學(xué)性，進(jìn)一步完善政府引導(dǎo)與農(nóng)村基層治理相適應(yīng)的政策實(shí)施機(jī)制。

（二）構(gòu)建政府引導(dǎo)與農(nóng)村基層相連接的話語(yǔ)體系

政府在引導(dǎo)農(nóng)村基層治理所運(yùn)用的話語(yǔ)體系，大多以政策性語(yǔ)言的表達(dá)形式向農(nóng)村基層傳播，由于農(nóng)村基層群眾長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，經(jīng)過(guò)歷史的變遷，各個(gè)村落形成了自己獨(dú)特的語(yǔ)言表達(dá)體系，政府要想更好地傳達(dá)政策，就要建立好二者相連接的話語(yǔ)體系，筑起二者溝通的橋梁。一方面，要擅于運(yùn)用人民喜聞樂(lè)見(jiàn)的語(yǔ)言。政府在向農(nóng)村基層群眾宣傳農(nóng)村基層治理的相關(guān)政策時(shí)，要善于與農(nóng)村基層的方言、諺語(yǔ)相結(jié)合，這樣的語(yǔ)言表達(dá)形式具有通俗易懂性、簡(jiǎn)單明了性，這樣能夠便于群眾更加了解社會(huì)治理的相關(guān)政策，更加理解政府的話語(yǔ)體系。另一方面，要發(fā)揮好農(nóng)村基層干部的“樞紐”作用。農(nóng)村基層干部是連接政府和農(nóng)村基層群眾的重要關(guān)節(jié)點(diǎn)，更是政府的話語(yǔ)體系與農(nóng)村基層本土語(yǔ)系相連接的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村基層干部在日常的工作中會(huì)在第一時(shí)間學(xué)習(xí)、了解關(guān)于農(nóng)村基層治理的相關(guān)政策文件，他們會(huì)比農(nóng)村基層群眾更早、更全面地了解政策的內(nèi)容，同時(shí)，他們又是在農(nóng)村基層中成長(zhǎng)起來(lái)的，來(lái)源于農(nóng)村基層群眾，服務(wù)于農(nóng)村基層群眾，并長(zhǎng)期受農(nóng)村基層的語(yǔ)言文化的熏陶，早已熟練掌握了農(nóng)村基層語(yǔ)言的文化體系。因此，農(nóng)村基層干部是黨和政府聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。

（三）強(qiáng)化政府引導(dǎo)與農(nóng)村基層相協(xié)調(diào)的權(quán)利配置機(jī)制

政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)享有行政權(quán)，屬于國(guó)家公權(quán)力范疇〔8〕，農(nóng)村村委會(huì)是一個(gè)基層群眾性的自治組織，擁有自治管理的權(quán)利，屬于社會(huì)權(quán)利范疇。在政府引導(dǎo)農(nóng)村基層治理過(guò)程中，要分清楚二者的權(quán)力和義務(wù)，推動(dòng)二者之間良性運(yùn)行，強(qiáng)化政府引導(dǎo)與農(nóng)村基層相協(xié)調(diào)的權(quán)力配置機(jī)制。一是要明確政府與農(nóng)村基層是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。政府的這種指導(dǎo)關(guān)系是非強(qiáng)制性的、柔和的，指導(dǎo)的方式有：建議、協(xié)商、動(dòng)員、宣傳、規(guī)勸，等等。政府在引導(dǎo)農(nóng)村基層治理時(shí)，要厘清二者的關(guān)系，解決好二者的職權(quán)配置，實(shí)現(xiàn)效率最大化、職權(quán)配置最優(yōu)化。二是要界定好政府行政權(quán)和農(nóng)村基層自治權(quán)所管轄的治理事務(wù)。政府在引導(dǎo)農(nóng)村基層治理時(shí)，對(duì)于從屬于農(nóng)村基層自治權(quán)范圍內(nèi)的農(nóng)村基層治理的公共事務(wù)，政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，發(fā)揮農(nóng)村基層的主體地位，讓農(nóng)村基層自己解決自己的事務(wù)，尊重和保護(hù)好農(nóng)村基層的自治權(quán)。農(nóng)村基層在行使自治權(quán)時(shí)，要全面記錄治理方案實(shí)施的情況，及時(shí)總結(jié)治理效果。而對(duì)于農(nóng)村基層不能解決的治理事務(wù)，政府要幫助解決，如教育資金、公共基礎(chǔ)設(shè)施等問(wèn)題，推動(dòng)彼此之間形成“你中有我、我中有你、相互融合”的治理機(jī)制。三是要明確政府行政權(quán)和農(nóng)村基層自治權(quán)的權(quán)力邊界。政府在引導(dǎo)農(nóng)村基層治理時(shí)，政府和農(nóng)村基層在行使各自職責(zé)范圍內(nèi)的權(quán)力時(shí)，要使之有度，各自管好職權(quán)范圍內(nèi)的事情，要做好相互配合，達(dá)到“共治”效果，防止出現(xiàn)“過(guò)行政化或過(guò)自治化”現(xiàn)象。

（四）健全政府引導(dǎo)與農(nóng)村基層相貫通的信息公開(kāi)機(jī)制

健全政府引導(dǎo)與農(nóng)村基層相貫通的信息公開(kāi)機(jī)制，這就需要政府要做好信息公開(kāi)的工作，保障農(nóng)村基層群眾獲取信息、表達(dá)建議、監(jiān)督政府工作等權(quán)力的行使。一是要豐富政府信息公開(kāi)的形式。政府和農(nóng)村基層在對(duì)治理情況進(jìn)行公示時(shí)，可以充分運(yùn)用自媒體、網(wǎng)絡(luò)等方式〔9〕，比如，微信公眾號(hào)、抖音視頻、微博動(dòng)態(tài)等形式。同時(shí)，政府和農(nóng)村基層要做好配合工作，對(duì)治理信息公開(kāi)的形式做好規(guī)劃，使民眾能夠通過(guò)不同渠道充分了解政府引導(dǎo)農(nóng)村基層治理的相關(guān)信息。二是要提升信息公開(kāi)的質(zhì)量和數(shù)量。政府和農(nóng)村基層要做好信息分類，定時(shí)、定期、定量的做好信息的公示，同時(shí)要確保公開(kāi)的信息的實(shí)用性、時(shí)效性。三是政府要完善信息公開(kāi)服務(wù)體系。政府可以在線上和線下開(kāi)啟咨詢服務(wù)功能，及時(shí)解答民眾對(duì)農(nóng)村基層治理的疑問(wèn)，及時(shí)收集、記錄民眾的意見(jiàn)和建議，確保信息能夠全方位、全過(guò)程的傳達(dá)給民眾，提高人民群眾參政議政的熱情，進(jìn)而加快推動(dòng)政府引導(dǎo)農(nóng)村基層治理的信息公開(kāi)機(jī)制的建設(shè)。

〔注釋〕

①來(lái)自2020年H市政府工作報(bào)告。

②來(lái)自2019年H市政府工作報(bào)告。

③來(lái)自2021年H市政府工作報(bào)告。

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責(zé)任編輯董軍