伍玉振

[摘 要]在城市社區(qū)治理中，賦權(quán)增能由于能夠有效促進(jìn)社區(qū)自治、居民參與、激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力和發(fā)展活力而被寄予厚望并逐漸付諸實(shí)施。社區(qū)居民、社會(huì)組織和市場(chǎng)企業(yè)被賦予同政府一起參與城市社區(qū)事務(wù)的決策、執(zhí)行及監(jiān)督評(píng)估權(quán)。賦權(quán)增能是實(shí)施社區(qū)有效治理、提高基層政治效能和促進(jìn)社會(huì)有序發(fā)展的重要保障，但在具體實(shí)踐中面臨居民賦權(quán)增能的主體建構(gòu)緩慢、社會(huì)組織賦權(quán)增能的集體行動(dòng)乏力、社區(qū)賦權(quán)增能的公共性治理不足等阻滯。我國(guó)城市社區(qū)賦權(quán)增能應(yīng)從增強(qiáng)居民自我發(fā)展?jié)摿Α⑻嵘鐣?huì)組織承接能力、完善社區(qū)治理架構(gòu)等方面來推進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]賦權(quán)增能;城市社區(qū)治理;社會(huì)組織;社區(qū)自治;治理架構(gòu)

中圖分類號(hào)：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）05-0087-09

社區(qū)是我國(guó)城市社會(huì)治理體系的根基和基礎(chǔ)單元，社區(qū)治理的好壞將影響與決定著國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和現(xiàn)代城市化的快速推進(jìn)，我國(guó)城市社區(qū)治理日益呈現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元分層、人口流動(dòng)的高異質(zhì)性、社會(huì)管理的非線性、主體利益的關(guān)系復(fù)雜化等特征。適應(yīng)新形勢(shì)下城市基層社會(huì)治理的創(chuàng)新變革需要，城市社區(qū)治理要逐漸改變傳統(tǒng)科層式的條塊管理思維，調(diào)整現(xiàn)行基層社會(huì)管理體制與運(yùn)行機(jī)制，在倡導(dǎo)多元復(fù)合治理基礎(chǔ)上構(gòu)筑優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、權(quán)能合作的社會(huì)共治新局面。針對(duì)城市社區(qū)“管理”和“服務(wù)”存在的基層行政調(diào)控不足、資源整合乏力、社會(huì)組織管理混亂等狀況，以及基層行政與社區(qū)自治何以劃分、政府行動(dòng)與居民需求何以對(duì)接等現(xiàn)實(shí)困惑，需要通過激發(fā)更多居民、社會(huì)組織和社區(qū)整體的能動(dòng)自主性，將基層治理諸要素有機(jī)結(jié)合起來共同發(fā)揮作用，最終促進(jìn)社區(qū)“自主”自治及自我賦權(quán)、自我增能的實(shí)現(xiàn)。

一、城市社區(qū)賦權(quán)增能的內(nèi)涵與邏輯建構(gòu)

賦權(quán)增能理論，也被譯為賦權(quán)理論、授權(quán)理論、激發(fā)權(quán)能理論等。它是受20世紀(jì)七八十年代西方黑人民權(quán)運(yùn)動(dòng)與女權(quán)運(yùn)動(dòng)的雙重影響而發(fā)展起來的，是民主觀念和民權(quán)思想在政府機(jī)構(gòu)改革、公民參政議政、社區(qū)自治等社會(huì)政治領(lǐng)域的延伸及具體化。

1976年“賦權(quán)增能”概念首次提出，關(guān)注種族和社會(huì)工作領(lǐng)域弱勢(shì)群體的“無權(quán)感”，倡導(dǎo)提升他們的社會(huì)參與和權(quán)能意識(shí)[1]（P438）。隨后，該理論進(jìn)一步發(fā)展并成為教育、政治、社區(qū)心理、公共衛(wèi)生、社會(huì)工作等學(xué)科的核心概念，受到國(guó)內(nèi)外學(xué)者的進(jìn)一步闡釋。在國(guó)外，有學(xué)者認(rèn)為賦權(quán)增能的目的在于幫助無權(quán)者獲得對(duì)自己生活的決定權(quán)與思想的行動(dòng)權(quán)[2]（P78）;有學(xué)者認(rèn)為賦權(quán)增能是一種基于理想滿足的精神狀態(tài)，是一種對(duì)權(quán)力和資源再分配的渴望過程[3];有學(xué)者認(rèn)為賦權(quán)增能涉及個(gè)人、組織和社群等多個(gè)層面，其目的在于提高被服務(wù)對(duì)象的社會(huì)參與能力，提升自我效能感和控制感[4];有學(xué)者認(rèn)為賦權(quán)增能是個(gè)人、組織或社區(qū)重新激發(fā)起內(nèi)在權(quán)能感，參與、獲取和掌控公共事務(wù)治理的一系列的過程組合[5];有學(xué)者認(rèn)為在社區(qū)治理中賦權(quán)增能就是居民通過獲取控制權(quán)和占有資源來實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本營(yíng)造、施展社區(qū)規(guī)劃、批判性的反思、關(guān)心群體建設(shè)、促進(jìn)民主參與等一系列的過程[6];有學(xué)者認(rèn)為社區(qū)賦權(quán)增能包含著兩個(gè)緊密相連的方面：一是賦予社區(qū)以信心、技巧與能力，幫助其改變與公共部門的關(guān)系;二是促進(jìn)社區(qū)參與，加強(qiáng)社區(qū)與公共部門的接觸，并為社區(qū)創(chuàng)造賦權(quán)的機(jī)會(huì)[7]（P139）。

在國(guó)內(nèi)，有學(xué)者認(rèn)為賦權(quán)增能既指宏觀層面政治權(quán)力和資源平等分配的社會(huì)結(jié)構(gòu)改變，也包括微觀層面居民自我效能感、群體意識(shí)、減少自我責(zé)怪、承擔(dān)主體責(zé)任的個(gè)體心理改變[8];有學(xué)者從“國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)主義”出發(fā)，指出國(guó)家與社會(huì)只有相互協(xié)同、相互賦權(quán)，才會(huì)實(shí)現(xiàn)共治共享，達(dá)到整體福祉的優(yōu)化[9];有學(xué)者指出賦權(quán)增能是基于權(quán)力平等的假設(shè)，是居民民主權(quán)利與知識(shí)累積應(yīng)用于社區(qū)參與的結(jié)果[10]。由此觀之，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)賦權(quán)增能的認(rèn)識(shí)雖有差別，但在邏輯共性方面主要聚焦于三點(diǎn)。一是理論假設(shè)個(gè)體、組織和社區(qū)在成長(zhǎng)或發(fā)展過程中出現(xiàn)“受阻”現(xiàn)象是由于不同形式的“失權(quán)”“無權(quán)”引起的;二是個(gè)體、組織和社區(qū)時(shí)常處于一種動(dòng)態(tài)演化的過程中，都有潛在愿望和能力去改變現(xiàn)狀;三是借助一定手段或工具可以幫助他們激發(fā)權(quán)能、樹立信心、實(shí)現(xiàn)自主能動(dòng)性，達(dá)成目標(biāo)或愿景。據(jù)此，城市社區(qū)賦權(quán)增能可以被界定為通過居民學(xué)習(xí)、民主參與、組織控制、資源爭(zhēng)取等過程實(shí)現(xiàn)居民權(quán)能意識(shí)激發(fā)、社會(huì)組織互動(dòng)能力增強(qiáng)、社區(qū)公共治理自主決策、公共環(huán)境自主營(yíng)造，從而爭(zhēng)取更好的社區(qū)生活品質(zhì)。

社區(qū)賦權(quán)增能理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理和公共服務(wù)重心下移，通過縱向的權(quán)力下放與橫向的功能整合，激發(fā)城市居民、社會(huì)組織和社區(qū)整體的內(nèi)在自主性和能動(dòng)性，完全契合新時(shí)代背景下構(gòu)建城市基層社會(huì)治理新格局，以及加強(qiáng)社區(qū)治理方式創(chuàng)新的需要。它既避免社區(qū)治理“國(guó)家為中心”視角下行政權(quán)力向基層社會(huì)的無限延伸傾向和“社會(huì)為中心”視角下單純居民自治導(dǎo)致的社區(qū)無序化狀態(tài)，同時(shí)對(duì)“多中心合作”治理中政府公權(quán)與居民自治權(quán)的邊界劃分進(jìn)行約束、推動(dòng)主體權(quán)能進(jìn)行合理擴(kuò)展。城市社區(qū)賦權(quán)增能有助于推動(dòng)基層公共事務(wù)治理中的多元主體互動(dòng)與集體增權(quán)，滿足現(xiàn)代社區(qū)治理作為一個(gè)協(xié)同合作、資源互補(bǔ)和價(jià)值遞增的體系要求，既不給社區(qū)治理增加額外的成本，也能促進(jìn)基層民主的培育。其一，賦權(quán)增能將圍繞構(gòu)建城市社區(qū)共同體意識(shí)，在社區(qū)資源更新、自治能力培養(yǎng)、居民協(xié)商議事、公共服務(wù)優(yōu)化等方面補(bǔ)足治理要素，實(shí)現(xiàn)從“自在社區(qū)”向“自為社區(qū)”的轉(zhuǎn)化。社區(qū)居民圍繞自我權(quán)利意識(shí)的覺醒、自我效能感的提升及自我治理能力的形成，借助外部幫助和內(nèi)部學(xué)習(xí)來增強(qiáng)參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政治的能力，積極投身到社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)生活環(huán)境的改善優(yōu)化中。其二，賦權(quán)增能有助于城市社區(qū)改進(jìn)政策執(zhí)行、完善監(jiān)督監(jiān)管與重塑治理結(jié)構(gòu)，以擁有更加健全完善的現(xiàn)代治理能力。賦權(quán)增能圍繞社區(qū)居民、社會(huì)組織等主體的整體權(quán)能提升，注重社區(qū)資源、機(jī)會(huì)和權(quán)力的科學(xué)分配，避免或減少任何主體遭受不公正對(duì)待。社區(qū)參與主體通過多元協(xié)同合作、完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)彼此之間的聯(lián)合和同盟，參與社區(qū)公共部門的決策和改革，從而更好地影響社區(qū)公共資源的調(diào)配和使用。“社區(qū)成功獲得維護(hù)內(nèi)部管理秩序的能力，與外部組織協(xié)作的能力，從而為實(shí)現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)”[11]。其三，賦權(quán)增能可以提高社區(qū)公共行動(dòng)和集體合作的質(zhì)量。適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)從單中心管理向多中心治理的轉(zhuǎn)變，政府更多從縱向權(quán)威管控轉(zhuǎn)向橫向合作引領(lǐng)、從部門區(qū)隔轉(zhuǎn)向整體性協(xié)調(diào)。賦權(quán)增能是社區(qū)治理過程中縱向權(quán)力下放與橫向能力培育的結(jié)合，注重社區(qū)自我管理和可持續(xù)發(fā)展的整體性能提升。賦權(quán)增能強(qiáng)調(diào)社會(huì)行動(dòng)和社會(huì)改變的目標(biāo)一致性，它將部分治理權(quán)限實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)移給居民、社會(huì)組織等利益相關(guān)者，允許他們依據(jù)自身需求或偏好制定問題解決方案，同時(shí)根據(jù)社區(qū)發(fā)展特點(diǎn)與集體訴求創(chuàng)造出適合群體需要的使命和愿景。

二、城市社區(qū)賦權(quán)增能的實(shí)現(xiàn)維度

城市社區(qū)賦權(quán)增能是基于提升社區(qū)治理能力和培育居民自治水平的需要，政府在社會(huì)政策體系調(diào)整、社區(qū)公共事務(wù)處理中賦予居民、社會(huì)組織和社區(qū)整體更大的參與權(quán)與影響力，激發(fā)其自我權(quán)能和主體自治意識(shí)，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、權(quán)能合作的社會(huì)共治格局形成。關(guān)于賦權(quán)增能的實(shí)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)界普遍從個(gè)體賦權(quán)增能、組織賦權(quán)增能與社區(qū)賦權(quán)增能維度進(jìn)行探討（見表1）。有學(xué)者認(rèn)為賦權(quán)開始于個(gè)人主義行為，進(jìn)而發(fā)展成興趣、愛好的團(tuán)體組織活動(dòng)，并最終演變?yōu)槿后w性、利益性的社會(huì)政治追求[12]。有學(xué)者認(rèn)為賦權(quán)增能有三種具體方式：雇員賦權(quán)增能、組織賦權(quán)增能與社區(qū)賦權(quán)增能。雇員賦權(quán)增能是通過減少或廢除不必要的行政管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力下行至一線員工;組織賦權(quán)增能是通過變更或取消部分組織規(guī)則和其他控制來加強(qiáng)這些組織的實(shí)際執(zhí)行和應(yīng)變能力;社區(qū)賦權(quán)增能是將行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力下移至社區(qū)，動(dòng)員鄰居、公共住房承租者、學(xué)齡兒童的家長(zhǎng)及其社區(qū)等參與核心管理決策[13]（P217-227）。

根據(jù)上述分析維度并結(jié)合現(xiàn)代城市社區(qū)治理創(chuàng)新情境，社區(qū)治理的賦權(quán)增能將聚集于居民、社會(huì)組織和社區(qū)整體三個(gè)實(shí)現(xiàn)維度與領(lǐng)域?，F(xiàn)代社會(huì)治理依賴于多元主體在平等關(guān)系下集體參與社區(qū)公共決策、資源調(diào)度、公共服務(wù)供給和社區(qū)規(guī)劃建設(shè)等，推動(dòng)社區(qū)居民、社會(huì)組織和社區(qū)整體的權(quán)能激發(fā)及自我行為表達(dá)，使他們對(duì)社區(qū)日常公共生活的自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督充滿信心，并期望改變公共生活現(xiàn)狀，追求更高品質(zhì)生活。

（一）居民賦權(quán)增能

1.促進(jìn)社區(qū)居民內(nèi)在權(quán)能意識(shí)的復(fù)蘇。賦權(quán)增能的本質(zhì)在于通過激發(fā)個(gè)體或組織能動(dòng)自主性，增強(qiáng)其面對(duì)問題、解決問題的能力和信心。

賦權(quán)增能匯集了公民能力、社會(huì)政治修養(yǎng)、民主參與和決策管理等，這些要素都會(huì)促使個(gè)體形成積極的態(tài)度和自我觀念、對(duì)周圍環(huán)境和系統(tǒng)進(jìn)行深刻反思、統(tǒng)籌目標(biāo)實(shí)現(xiàn)及開展行動(dòng)所必需的資源，以及如何與他人進(jìn)行合作[14]（P252）。雖然現(xiàn)代社區(qū)治理理論預(yù)設(shè)中居民個(gè)體都是有潛在能力和意愿去改變現(xiàn)狀的，但實(shí)踐中由于社區(qū)自治水平普遍較低、單位制慣習(xí)“遺存”及居委會(huì)行政化等因素制約，居民個(gè)體的權(quán)能作用發(fā)揮并不理想，時(shí)常處于失權(quán)狀態(tài)。因此，社區(qū)居民通過被賦予權(quán)力、機(jī)會(huì)、資源和技能，重新認(rèn)識(shí)自身所擁有的力量，感受自己對(duì)某些社區(qū)公共事務(wù)的影響，可以有效增強(qiáng)他們參與社區(qū)治理的能力和愿望。居民“認(rèn)識(shí)自己擁有的權(quán)利，肯定團(tuán)結(jié)的重要性與集體行動(dòng)可以改變周圍的環(huán)境，也愿意為維持公義采取行動(dòng)”[15]。

2.鞏固社區(qū)居民交互合作的發(fā)展。社區(qū)作為一個(gè)集體生活場(chǎng)域，充斥著異質(zhì)化的居民群體和不同的利益瓜葛。居民賦權(quán)增能不僅蘊(yùn)涵著居民自身達(dá)成一個(gè)更好的自我修養(yǎng)與自信突破，還包括培育居民與周圍群體互動(dòng)合作的關(guān)鍵性能力，以及推動(dòng)社區(qū)集體政治行動(dòng)、營(yíng)造社會(huì)資本和培植鄰里網(wǎng)絡(luò)等。

賦權(quán)增能可以通過參與、互助與知識(shí)共享等推動(dòng)社會(huì)逐步去實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)、公平正義并給予公民足夠的安全、政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的平等與權(quán)利[16]（P280-281）。尤其對(duì)于生活在同一社區(qū)的居民，賦權(quán)增能可以利用相似的生活方式、文化習(xí)俗建立起符合大家認(rèn)可的價(jià)值規(guī)范與信任關(guān)系，培育居民內(nèi)部協(xié)作能力，提高自我管理和整體合作，構(gòu)建起完善的社區(qū)自治管理和約束體系。

3.保障社區(qū)居民外在資源的獲取權(quán)能。居民個(gè)體只有與外界進(jìn)行持續(xù)不間斷的交流接觸才能使自己擁有更多的自我表達(dá)方式、強(qiáng)大的自信和自我意識(shí)，從而使他們戰(zhàn)勝外部障礙和獲取資源，引起內(nèi)部權(quán)能向外部權(quán)能的轉(zhuǎn)變[17]。事實(shí)上，任何權(quán)能的獲取都不應(yīng)倡導(dǎo)以侵占他人權(quán)利為代價(jià)，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)權(quán)力（權(quán)威）的獲取建立在分享、互動(dòng)和參與的基礎(chǔ)上[18]。居民賦權(quán)增能并非簡(jiǎn)單地由政府“賦予”或“移交”，而是滲透在政府、市場(chǎng)和社會(huì)的完整互動(dòng)及居民自治過程中。政府可以向居民提供更多的公共參與和資源獲取機(jī)會(huì)，幫助他們達(dá)成共識(shí)，降低合作成本。社區(qū)居民則在政府賦權(quán)增能的推動(dòng)下積極參與社區(qū)治安、衛(wèi)生、交通、文娛等公共事務(wù)，與公共部門、市場(chǎng)企業(yè)和公益組織進(jìn)行良好互動(dòng)，共同維持社區(qū)多元治理格局。

（二）社會(huì)組織賦權(quán)增能

1.提升政府組織的社會(huì)服務(wù)權(quán)能。社區(qū)治理的有效性有賴于政府更高效的決策與更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，向社區(qū)賦權(quán)增能可以有效稀釋政府社會(huì)管理中的簡(jiǎn)單、盲目和沖動(dòng)，實(shí)現(xiàn)基層政府行動(dòng)與居民需求的無縫對(duì)接。在賦權(quán)增能背景下政府可以讓更多的治理主體參與決策管理，豐富與完善多元治理結(jié)構(gòu)，使以往陷入困境的公共機(jī)構(gòu)變得具有回應(yīng)性、公平性、創(chuàng)新性和有效性[19]（P143）。這反映在近年來我國(guó)城市治理創(chuàng)新中普遍形成以街道社區(qū)黨組織為核心，有機(jī)整合居委會(huì)、駐區(qū)單位、社會(huì)組織、市場(chǎng)企業(yè)等黨建資源，成立聯(lián)合黨委平臺(tái)，邀約其他社會(huì)治理主體參與社會(huì)公共事務(wù)決策。依托黨政社之間的相互合作、彼此賦權(quán)，推動(dòng)體制內(nèi)資源、市場(chǎng)資源和社會(huì)資源協(xié)同合作，擴(kuò)大公共服務(wù)對(duì)象的覆蓋率，有效提高公共服務(wù)質(zhì)量和回應(yīng)社區(qū)居民關(guān)切。

2.優(yōu)化市場(chǎng)組織的資源配置權(quán)能。市場(chǎng)權(quán)力作為政府公權(quán)力的重要補(bǔ)充和替代性資源，有助于促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)或社區(qū)福利供給的規(guī)模增加和機(jī)制的多樣。政府推進(jìn)社區(qū)治理的市場(chǎng)化改革，將街道社區(qū)的部分職能權(quán)責(zé)賦予社會(huì)化市場(chǎng)組織來承擔(dān)。一方面，引入市場(chǎng)化的機(jī)制和手段，可以提升社會(huì)管理效能，更好地滿足居民多樣化、多層次的需求;另一方面，市場(chǎng)企業(yè)組織參與社區(qū)治理，有助于減少政府對(duì)社區(qū)公共資源直接配置的難度，提高社區(qū)資源配置的效率和效益。

3.推進(jìn)社會(huì)組織的公共服務(wù)權(quán)能。社會(huì)組織能夠?yàn)槌鞘芯用裉峁┱c市場(chǎng)所不能及的公益性、個(gè)性化和精準(zhǔn)化的公共服務(wù)，政府要支持社會(huì)組織和社區(qū)志愿者參與社區(qū)管理和服務(wù)。適應(yīng)城市社區(qū)治理由“一元主導(dǎo)”向“多元治理”的轉(zhuǎn)變，許多城市開始將街道社區(qū)的養(yǎng)老、文化、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)職能賦權(quán)給部分社會(huì)組織，培育和引導(dǎo)他們參與社區(qū)資源的整合配置。一方面，政府采取購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)或引入社會(huì)第三方等形式，對(duì)接和滿足居民的一般與個(gè)性化公共服務(wù)需求;另一方面，賦予社會(huì)組織與政府、市場(chǎng)、企業(yè)等主體平等地位，享有一定的社區(qū)治理核心決策權(quán)，充分調(diào)動(dòng)其積極性。

（三）社區(qū)賦權(quán)增能

1.推動(dòng)城市社區(qū)管理制度的改進(jìn)。賦權(quán)增能有利于優(yōu)化多元主體共治的城市社區(qū)管理體制與運(yùn)行機(jī)制，豐富社區(qū)自治的制度供給。政府賦予基層社區(qū)更多自主權(quán)限。一方面，發(fā)揮其在政策執(zhí)行過程中的“主動(dòng)作為”，提升政策的落地效果;另一方面，將基層社會(huì)利益訴求和矛盾化解通過正式化的制度渠道“輸入”國(guó)家公共決策。對(duì)于當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)過度行政化，無暇顧及和反映居民的自治訴求等問題，部分城市通過向基層賦權(quán)增能的社會(huì)管理制度改革取得了較好的效果。上海、深圳采取了在原有社區(qū)居委會(huì)的基礎(chǔ)上增設(shè)社區(qū)工作站的“居站分離”做法。社區(qū)工作站承擔(dān)起以往政府交辦居委會(huì)的各種行政性事務(wù)，而社區(qū)居委會(huì)完全作為居民的自治平臺(tái)，行使民主議事、民主自治的職能，使居民的自治權(quán)利得到充分保障和落實(shí)。安徽銅陵試行撤銷街道層級(jí)，賦權(quán)社區(qū)的“大部制”改革。街道原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等行政職能收歸區(qū)級(jí)政府，民政社保、計(jì)劃生育、綜合治理等服務(wù)職能全部下放社區(qū)，使政府為民服務(wù)更為直接和便捷。同時(shí)，賦予社區(qū)治理平臺(tái)更大的社會(huì)服務(wù)權(quán)限和自治權(quán)能，強(qiáng)化基層政府在公共事務(wù)管理中的服務(wù)性，淡化其行政的強(qiáng)制性。

2.優(yōu)化城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。起初我國(guó)城市社區(qū)的日常管理主要接受上級(jí)政府的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)章制度約束，作為自上而下官僚科層制的延伸和補(bǔ)充。適應(yīng)現(xiàn)代城市社區(qū)居民群體的多樣性、利益訴求的多元化和資源獲取途徑的復(fù)雜化，傳統(tǒng)官僚科層制的社區(qū)封閉治理結(jié)構(gòu)正逐漸被多元主體參與的開放式治理取代，社區(qū)治理由縱向權(quán)威轉(zhuǎn)向橫向合作。為加強(qiáng)政府公權(quán)與社區(qū)民意之間的互通合作，許多城市社區(qū)依托區(qū)域化黨建、公共服務(wù)中心和民主協(xié)商平臺(tái)等扁平化、水平式的治理架構(gòu)，賦予駐區(qū)單位、市場(chǎng)組織、社會(huì)公益組織、物業(yè)公司及社區(qū)精英群體更多參與社區(qū)公共事務(wù)的權(quán)限。不同參與主體所具有的比較優(yōu)勢(shì)和專業(yè)技能，可以推動(dòng)跨部門對(duì)話行動(dòng)、信息交換、聯(lián)合協(xié)作，實(shí)現(xiàn)人員、資源、信息、權(quán)力間的整合，改進(jìn)和提升基層社會(huì)治理成效。

3.提升社區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。長(zhǎng)期以來，我國(guó)城市基層社會(huì)管理推行帶有強(qiáng)烈行政色彩的“單位制”和“街居制”模式，黨組織、居委會(huì)、居民等主體往往依賴于接受上級(jí)指令行事，處于一種被動(dòng)參與的狀態(tài)。社區(qū)自我管理、自我服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，自我主動(dòng)性作用發(fā)揮不夠且與社會(huì)外界聯(lián)系弱。社區(qū)賦權(quán)增能以提升社區(qū)自治能力為出發(fā)點(diǎn)，通過制度化、非制度化方式，激發(fā)社區(qū)場(chǎng)域內(nèi)多元主體參與的自主性和能動(dòng)性，在認(rèn)同彼此間差異的基礎(chǔ)上尋求共識(shí)，實(shí)現(xiàn)共建共治共享的社會(huì)治理格局。這反映在當(dāng)前部分城市社區(qū)治理中，陸續(xù)破除傳統(tǒng)體制與機(jī)制壁壘，借助市場(chǎng)化的手段，通過政府購(gòu)買服務(wù)、引進(jìn)第三方合作等方式吸收社會(huì)化力量來提升社區(qū)自治績(jī)效;依托公益志愿服務(wù)、鄰里互助網(wǎng)絡(luò)等形式，增加社區(qū)社會(huì)資本水平，提升彼此的信任與合作，滿足多元主體積極參與和合作行動(dòng)的需要，激活社區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力源。

三、城市社區(qū)賦權(quán)增能的實(shí)踐阻滯

當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理水平不斷提高，公民參與能力和合作意識(shí)逐步提升，但仍面臨社會(huì)治理體制改革相對(duì)滯后、居民參與渠道不健全、多元主體協(xié)商非實(shí)質(zhì)性等難題，導(dǎo)致賦權(quán)增能在居民、社會(huì)組織和社區(qū)整體層面還存在一定程度的實(shí)踐阻滯。

（一）居民賦權(quán)增能主體建構(gòu)緩慢

居民賦權(quán)增能是社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)及維護(hù)自身權(quán)益的主體性過程，但在社區(qū)治理實(shí)踐中，居民的治理主體地位時(shí)常面臨基礎(chǔ)要素缺失的困境。受單位制解體、住房商品化、社會(huì)結(jié)構(gòu)嬗變及居民需求差異的影響，在當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中存在著社區(qū)異質(zhì)性增長(zhǎng)與社區(qū)公共性衰減并行不悖的難題。

一方面，表現(xiàn)為許多居民的單位人“慣習(xí)”依然盛行，對(duì)于原隸屬單位或居委會(huì)有很強(qiáng)的依附性，尚未形成公共意義上的社區(qū)認(rèn)同。

另一方面，居民“原子化”“隔離化”“碎片化”狀態(tài)明顯，社區(qū)歸屬感弱、社區(qū)主人翁意識(shí)不強(qiáng)，由此帶來社區(qū)自治資源整合匱乏、居民自治權(quán)利意識(shí)不足。

大多數(shù)城市社區(qū)居民缺乏參與社區(qū)公共事務(wù)治理的能力和意識(shí)，缺少對(duì)自我能力、占有資源和自我身份認(rèn)同的合理預(yù)判，制約著居民賦權(quán)增能的主體參與率。對(duì)于政府推行的社區(qū)改善治理活動(dòng)實(shí)際參與度不高[20]，只有極少數(shù)能力較強(qiáng)的精英和熱心群眾積極參與，絕大多數(shù)普通居民表現(xiàn)被動(dòng)，采取冷漠的態(tài)度或者對(duì)社區(qū)居委會(huì)聽之任之。城市社區(qū)居民公共事務(wù)參與積極性不高除受自身傳統(tǒng)觀念因素制約外，還受制于政府行動(dòng)與居民需求的不一致。許多城市政府對(duì)居民賦權(quán)增能主要側(cè)重自上而下的行政性事務(wù)或邀約性活動(dòng)，而發(fā)自居民自我需求的權(quán)益性活動(dòng)常常被排斥于外，甚至居民正常的民主或經(jīng)濟(jì)維權(quán)也被當(dāng)做影響和諧社會(huì)構(gòu)建的不安定因素對(duì)待[10]。賦權(quán)增能如果僅僅作為政府整合居民對(duì)社會(huì)公共活動(dòng)支持的工具或手段，而不是培育居民形成監(jiān)督議事和主張權(quán)利的能力，必然會(huì)削弱居民群體的參與積極性。

（二）社會(huì)組織賦權(quán)增能集體行動(dòng)乏力

現(xiàn)代城市社區(qū)作為一個(gè)完整的治理復(fù)合體，講究不同參與主體的互動(dòng)與合作，追求彼此平等參與的共治格局。長(zhǎng)期以來，我國(guó)基層社會(huì)管理深受政府一元化主導(dǎo)影響，依賴于自上而下的體制權(quán)力與公共資源去推動(dòng)社會(huì)事務(wù)治理，社會(huì)組織、駐區(qū)單位、科研院校、市場(chǎng)企業(yè)往往被排斥于決策管理之外。雖然當(dāng)前越來越多城市基層開始推行政府、社會(huì)和市場(chǎng)等主體參與的社區(qū)多元共治模式，賦予權(quán)能，優(yōu)化資源配置，但實(shí)踐效果并不理想，往往政府行動(dòng)多、社會(huì)其他主體行動(dòng)少[21]。如在“服務(wù)外包”“社區(qū)志愿”“協(xié)同合作”“共建平臺(tái)”等社區(qū)多元治理場(chǎng)景中，依然能清晰地發(fā)現(xiàn)一些地方政府沿用傳統(tǒng)的管控思維唱“獨(dú)角戲”，并未真正賦予社會(huì)組織和市場(chǎng)企業(yè)重要的合作伙伴角色。在社區(qū)多元共治場(chǎng)域內(nèi)，面臨政府資源與企業(yè)資源、社會(huì)資源如何協(xié)同推進(jìn)，行政力量與社會(huì)力量如何分工合作等問題。

社會(huì)組織是城市社區(qū)賦權(quán)增能的重要承接載體，借助組織互動(dòng)與集體行動(dòng)，激發(fā)社區(qū)居民參與群體活動(dòng)的主體能動(dòng)性。但現(xiàn)實(shí)中一些政府支持社會(huì)組織發(fā)展并非著眼于提升社區(qū)公共服務(wù)水平，而是基于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、轉(zhuǎn)移公共服務(wù)責(zé)任。“政府通過支持民間組織的發(fā)展，動(dòng)員和整合社會(huì)資源，使民間組織為政府所用”[22]，使政府制定的部分政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政扶持帶有較強(qiáng)的引導(dǎo)指向性，背離社區(qū)組織的自主發(fā)展初衷。社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、公益志愿組織、愛好興趣團(tuán)體等均有各自的權(quán)力來源和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，他們之間雖聯(lián)系頻繁但沒有明確的隸屬鏈條和附屬關(guān)系，使其在政策保障、資源調(diào)動(dòng)、利益分享和活動(dòng)扶持等方面時(shí)常存在“身份阻硬”。在許多社會(huì)組織參與的社區(qū)治理活動(dòng)中，政府并未賦予其實(shí)質(zhì)性的主體地位，也未配備實(shí)質(zhì)性的資源、技術(shù)和能量給予保障。

（三）社區(qū)賦權(quán)增能治理公共性不足

社區(qū)賦權(quán)增能理論起初建立在“國(guó)家—社會(huì)”二元分立的基礎(chǔ)之上，指社區(qū)通過居民權(quán)利意識(shí)覺醒、組織聯(lián)合、集體行動(dòng)、呼吁政策調(diào)整等社會(huì)內(nèi)部賦權(quán)形式來抵御國(guó)家權(quán)力對(duì)社區(qū)公共生活的侵蝕和干預(yù)。目前，在強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)的實(shí)踐情境中，社區(qū)賦權(quán)增能更多的是推動(dòng)居民的社區(qū)參與和技能培訓(xùn)，增強(qiáng)社區(qū)的自治管理和深化社會(huì)資源的整合，即國(guó)家通過賦予社區(qū)居委會(huì)一定的社會(huì)管理職能，將其納入基層行政管理網(wǎng)絡(luò)，以應(yīng)對(duì)單位社會(huì)解體后城市基層出現(xiàn)的權(quán)力真空難題，而并非形成社會(huì)學(xué)意義上的公共權(quán)能領(lǐng)域[23]。社區(qū)被建構(gòu)成國(guó)家治理單元，其運(yùn)作機(jī)制在于“行政吸納社會(huì)”，通過將社區(qū)自治機(jī)制納入國(guó)家行政體制，推進(jìn)國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)[24]。這客觀上也會(huì)對(duì)社區(qū)的居民自治及居委會(huì)服務(wù)職能擴(kuò)展產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，抑制社區(qū)賦權(quán)增能中的主體獨(dú)立性與自主性發(fā)揮。政府借助專業(yè)社會(huì)組織的力量來加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的外部賦權(quán)，強(qiáng)調(diào)外部力量在激發(fā)個(gè)體或集體主體性與能動(dòng)性方面的作用，間接忽視了社區(qū)內(nèi)在自我賦權(quán)增能的培育，導(dǎo)致社區(qū)自治力量發(fā)展緩慢、社會(huì)化力量分散、社區(qū)資源整合不足。

四、提升城市社區(qū)賦權(quán)增能的創(chuàng)新路徑

面對(duì)理論與實(shí)踐探索中城市社區(qū)賦權(quán)增能所遇到的現(xiàn)實(shí)困惑，必須立足于社區(qū)治理的本質(zhì)，圍繞打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，多維度增強(qiáng)居民自我發(fā)展?jié)摿?、提高社?huì)組織服務(wù)承接水平，完善社區(qū)自治結(jié)構(gòu)體系。

（一）推動(dòng)居民主體意識(shí)建構(gòu)，完善社會(huì)化賦權(quán)渠道

培育和激發(fā)社區(qū)居民的主體權(quán)能意識(shí)，使居民“建立參與動(dòng)機(jī)和意愿，樹立批判意識(shí)，參與集體行動(dòng)”[25]。政府要賦予居民社區(qū)治理主體的平等地位，尊重其自治權(quán)利，引導(dǎo)他們樹立集體價(jià)值觀念意識(shí)，積極參與社區(qū)協(xié)商議事活動(dòng)。為了提升社區(qū)居民的社區(qū)歸屬感，要引導(dǎo)他們超越狹隘的自我意識(shí)而關(guān)注公共活動(dòng)，使每一個(gè)居民都“有較高的意愿調(diào)動(dòng)自身的社會(huì)資源來解決社區(qū)問題”[26]，政府可以通過講座、宣講、培訓(xùn)班、文藝表演、評(píng)比展覽等形式給居民提供知識(shí)技能學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)、資源平等共享的機(jī)制;通過建立社區(qū)發(fā)展論壇、居民自治議事會(huì)等為居民設(shè)置公共議題、主張他們的社會(huì)政治權(quán)利表達(dá)，發(fā)揮其“社區(qū)的主人”價(jià)值，提升社區(qū)管理與決策水平。

保障社區(qū)居民有效參與社區(qū)公共事務(wù)治理的頻率和質(zhì)量。

社區(qū)居民對(duì)社區(qū)集體活動(dòng)的參與愿望、認(rèn)可程度、互動(dòng)水平是衡量其融入社區(qū)共建共治共享活動(dòng)及自我權(quán)能展示的重要指標(biāo)。一是政府要推動(dòng)社區(qū)民主參與、民主共治和民主監(jiān)督的制度化、機(jī)制化。只有吸引社區(qū)居民自愿平等地參與社區(qū)治理活動(dòng)并發(fā)揮其應(yīng)有的作用，他們才會(huì)對(duì)關(guān)涉的公共利益或公共項(xiàng)目發(fā)表自己的意見或采取相應(yīng)的合作行動(dòng)[27]。二是政府要陸續(xù)將基層社會(huì)事務(wù)的管理服務(wù)權(quán)限賦予社區(qū)居民，將公共事務(wù)的決策事項(xiàng)細(xì)化到小區(qū)、院落、樓棟、居民小組、居民個(gè)人，真正實(shí)現(xiàn)居民參與的“全面深入”和“精細(xì)精準(zhǔn)”。

推動(dòng)社區(qū)居民自治能力提升和自組織化建設(shè)。一方面，發(fā)揮鄰里的社會(huì)功能，鼓勵(lì)社區(qū)居民通過自愿結(jié)社或參與社會(huì)組織，將居民個(gè)體的、自發(fā)的參與轉(zhuǎn)化為組織化參與，提升他們的集體決策和組織建設(shè)能力;通過社區(qū)集體活動(dòng)和民主協(xié)商平臺(tái)，發(fā)掘更多社區(qū)公益熱心人、骨干人才、草根精英，培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人才，讓他們?yōu)樯鐓^(qū)發(fā)展規(guī)劃和精神文化體系建設(shè)出謀劃策、貢獻(xiàn)力量。

另一方面，借助社區(qū)公益組織和市場(chǎng)企業(yè)等社會(huì)力量，依靠他們的技術(shù)、資金、項(xiàng)目或活動(dòng)支持來整合提高社區(qū)居民的知識(shí)素質(zhì)，擴(kuò)大其社會(huì)化權(quán)能渠道。合理引導(dǎo)市場(chǎng)企業(yè)、社工組織，利用其專業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)，通過社區(qū)公益捐助、公共福利建設(shè)、醫(yī)療文化進(jìn)社區(qū)等活動(dòng)，為社區(qū)居民提供有針對(duì)性的技能培訓(xùn)、知識(shí)學(xué)習(xí)、養(yǎng)老助殘、社區(qū)矯正等服務(wù)，最終提升全體社區(qū)居民的積極參與和自愿合作能力。

（二）架構(gòu)多元治理格局，提升社會(huì)組織承接能力

隨著基層社會(huì)事務(wù)的增多及治理復(fù)雜性的增加，賦權(quán)增能需要城市社區(qū)治理從傳統(tǒng)的政府一元主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的多元主體合作，尤其要發(fā)揮社會(huì)組織參與社區(qū)治理的功能與價(jià)值。

第一，創(chuàng)新和完善社會(huì)組織參與社會(huì)治理的架構(gòu)體系，形成以政府為主導(dǎo)、凝聚和吸引多元社會(huì)力量共同參與的社會(huì)共治格局。

一方面，推動(dòng)城市社區(qū)治理由垂直分割轉(zhuǎn)向多元協(xié)同，利用現(xiàn)代信息技術(shù)打造更多社會(huì)組織參與基層公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái);引進(jìn)專業(yè)技術(shù)組織和社會(huì)化資源，增加服務(wù)社區(qū)居民的公益性組織數(shù)量和擴(kuò)大志愿隊(duì)伍規(guī)模。另一方面，政府要為社區(qū)內(nèi)外組織發(fā)展提供必要的資源供給和能力幫扶，在注冊(cè)、技術(shù)、場(chǎng)地與相應(yīng)的政策資金等方面給予支持。幫助他們開展技術(shù)能力培訓(xùn)和項(xiàng)目督導(dǎo)，創(chuàng)立公正平等的社會(huì)環(huán)境，增強(qiáng)社區(qū)自組織的凝聚力。

第二，加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)社區(qū)居民的能力。

一方面，社會(huì)組織要積極參與社區(qū)公共資源供給，拓寬社會(huì)組織的資源獲取和發(fā)展空間，提高社會(huì)資本增量和專業(yè)服務(wù)水平，更好地融入城市社區(qū)治理。

另一方面，社會(huì)組織要緊跟基層社會(huì)治理的需要，充分挖掘自身潛力，積極拓寬優(yōu)勢(shì)權(quán)能釋放渠道。社會(huì)組織要在社區(qū)鄰里管理、福利服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和教育培訓(xùn)等活動(dòng)中樹品牌、立口碑，創(chuàng)新方式方法，提升服務(wù)品質(zhì)，擴(kuò)大社區(qū)服務(wù)的范圍、領(lǐng)域、層次和人群。

第三，加強(qiáng)社會(huì)組織與居民之間的溝通交流，更多反映居民的日常需求心聲，維護(hù)社區(qū)的公共利益。社會(huì)組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和項(xiàng)目培訓(xùn)只有獲得社區(qū)居民的認(rèn)同，才可以為后續(xù)的社區(qū)治理提供更大的支持力。

社會(huì)組織要根據(jù)居民需求的變化情況，及時(shí)推動(dòng)自我更新及行動(dòng)策略調(diào)整，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)或社區(qū)福利供給的規(guī)模增加和機(jī)制的多樣。社會(huì)組織要積極創(chuàng)設(shè)條件，搭建互動(dòng)交流平臺(tái)，讓更多的社區(qū)居民參與公共服務(wù)供給的全流程改造，更好地滿足他們的利益訴求和服務(wù)期待。同時(shí)，社會(huì)組織要強(qiáng)化其社會(huì)公益價(jià)值屬性建設(shè)，減少對(duì)資源獲取和追逐功利的“利已”沖動(dòng)，更多地聚焦于提升社區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和公共服務(wù)供給上。

（三）優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)整體性治理

基于不同社區(qū)治理主體的行動(dòng)邏輯及其對(duì)權(quán)力秩序建構(gòu)的影響，厘清社區(qū)主體的權(quán)力架構(gòu)及其職責(zé)，為社區(qū)自我賦權(quán)的激發(fā)創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。

第一，打破傳統(tǒng)基層社會(huì)管理中權(quán)力自上而下的縱向運(yùn)行方式，突破橫向公共部門之間的權(quán)力界限與藩籬，吸納更多的社會(huì)和市場(chǎng)力量參與，形成公私分明、互動(dòng)有序、治理共享的新格局?！罢岣咦约簩?duì)現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性，增強(qiáng)包容性，在建構(gòu)新的治理體制的過程中形成普遍化、包容性的價(jià)值”[28]，使社區(qū)更好地聚集治理資源、優(yōu)化治理行為和方式、化解利益沖突和矛盾。

第二，提升社區(qū)自我協(xié)調(diào)和自我發(fā)展能力建設(shè)?；鶎狱h組織與市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)組織、駐區(qū)單位和居民等主體之間要打破信息溝通壁壘，共同分享治理資源、協(xié)同參與社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)、保障社區(qū)發(fā)展的資金供應(yīng)等。依靠當(dāng)前城市區(qū)域化黨建、協(xié)商議事會(huì)和社會(huì)綜合治理服務(wù)中心等治理平臺(tái)，構(gòu)建起黨委、政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)企業(yè)和居民等多元利益主體協(xié)同參與的基層社會(huì)治理格局，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)整體賦權(quán)增能提供基礎(chǔ)保障和資源供應(yīng)。

第三，以公共性營(yíng)造為出發(fā)點(diǎn)推動(dòng)社區(qū)整體性治理。社區(qū)公共性是指居民從各自私人領(lǐng)域中走出來，就共同關(guān)注的問題展開集體討論與行動(dòng)，在互動(dòng)討論與合作行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共價(jià)值創(chuàng)造的一種過程[29]。

社區(qū)賦權(quán)增能要與公共性建設(shè)有機(jī)融合起來，共同致力于社區(qū)內(nèi)生秩序構(gòu)建、公平正義維護(hù)及多元合作治理局面的形成。政府、市場(chǎng)、社會(huì)、居民等社區(qū)治理主體圍繞公共議題進(jìn)行平等的溝通、探討和協(xié)商，深化資源的整合與利用，取長(zhǎng)補(bǔ)短，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，為社區(qū)治理共同體不斷注入活力。塑造具有平等性、同質(zhì)化、公共性與情感性的鄰里環(huán)境和鄰里網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)居民成員之間的認(rèn)同感和歸屬感，促進(jìn)社區(qū)更好融合。

五、結(jié) 語

在西方，賦權(quán)增能是在“社區(qū)復(fù)興運(yùn)動(dòng)”的指引下，以激發(fā)居民的社區(qū)參與為宗旨，尋求改變政府與社區(qū)的不對(duì)等關(guān)系，更好地落實(shí)社區(qū)主義。當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)賦權(quán)增能則被置于共建共治共享的社會(huì)協(xié)同治理創(chuàng)新情境中。城市社區(qū)賦權(quán)增能既不是傳統(tǒng)行政層級(jí)的簡(jiǎn)單化順延，也不是對(duì)現(xiàn)行社會(huì)管理體制與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行重建，而是在倡導(dǎo)多元復(fù)合治理基礎(chǔ)上構(gòu)筑起優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、權(quán)能合作的社會(huì)共治新格局，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理重心的下移及居民自我賦權(quán)、自我增能。在城市社區(qū)賦權(quán)增能過程中，一方面，輸送了民主和責(zé)任，搭建起多元主體參與的管理決策平臺(tái)，另一方面，也擴(kuò)大了社區(qū)自治基礎(chǔ)，提升了居民的自我管理能力，豐富壯大了社區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

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