陳瑜 裴兆斌
21 世紀開始,受到全球氣候變化、環(huán)境污染和人類開發(fā)活動等多重因素的影響,海洋災害已經(jīng)成為全社會共同關注的問題。海洋災害,一般來說是由于海洋變異而導致對海洋本身或海岸造成的災害。根據(jù)“我國近海海洋綜合調(diào)查與評價”專項《海洋災害調(diào)查技術規(guī)程》,海洋災害主要分為海洋環(huán)境災害、海洋地質(zhì)災害和海洋生態(tài)災害等類型。其中,海洋環(huán)境災害和海洋地質(zhì)災害多表現(xiàn)為自然環(huán)境對于海洋環(huán)境的災害影響,其中,海洋環(huán)境災害包括風暴潮、海浪和海冰等,海洋地質(zhì)災害包括海洋地震及次生災害、海岸侵蝕、海水入侵、土壤鹽漬化和海平面變化等現(xiàn)象。而海洋生態(tài)災害除了包括赤潮、海浪、海冰等自然因素災害之外,還特別包括由于海域污染、工程失誤、船舶溢油等人為因素造成的海洋生態(tài)環(huán)境惡化。近年來由于海洋生態(tài)災害導致的事件越來越多,從2010年墨西哥灣漏油事故,2010年“7·16”大連輸油管道爆炸事故到2011年渤海蓬萊油田溢油事故,再到2018年福建石獅市有毒赤潮事件,這類災害直接導致局部海域嚴重污染、大批漁民和養(yǎng)殖戶損失慘重,部分海域甚至成為“沒有魚生存的死?!薄_@些海洋災害的爆發(fā)引發(fā)了人們對海洋災害應對的思考(圖1—圖3),也帶來了海洋災害管理的現(xiàn)實問題:我們應該如何應對未知的、可能帶來重大風險的海洋災害?
圖1 2019年我國海洋災害直接經(jīng)濟損失(數(shù)據(jù)來源:《中國海洋災害公報》)
圖3 2010年7月16日大連輸油管道爆炸事故
為了解決海洋災害管理的現(xiàn)實問題,自2003年“非典”疫情之后,我國政府設立了“一案三制”應急管理體系,也展開了相應的海洋災害應急管理工作。我國政府建成了以政府系統(tǒng)為主導的應急主體體制,開展了災害事前、事中、事后環(huán)節(jié)相應的應急運行機制,也出臺了10多部海洋災害法律法規(guī)。但是從2020年初我國地方政府在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期的應急處置就可以看出,當重大災害來臨時,能否高效地應對及處理危機,對我們而言仍舊是個巨大的挑戰(zhàn)。因此,在我國海洋災害應急管理過程中,如何構建有效的海洋災害應急管理體系,如何通過整合資源有效提升海洋應急管理能力,減輕突發(fā)事件帶來的損失,增強海洋可持續(xù)性發(fā)展,成為當前我國海洋應急管理乃至海洋治理中亟待解決的一個重要問題。
圖2 風暴潮占海洋災害的比例示意圖(數(shù)據(jù)來源:《中國海洋災害公報》)
根據(jù)王光星等(2010)關于我國應急管理研究的“多中心治理需求觀”視角,我國海洋災害應急管理體系建設主要包括管理主體體系建設、應急管理過程建設、應急管理機制建設三個方面。
我國海洋災害應急管理主體力量較為單一。應急管理部成立之后,我國海洋應急管理主體是以政府為主導的部委或部門間協(xié)同網(wǎng)絡,應急管理部和國家海洋局具有指揮和管理海洋災害的直接權力和責任,各地各層級相應政府組織協(xié)同和配合應急管理部和國家海洋局的工作(圖4)。這是一種復合了科層結(jié)構的網(wǎng)絡結(jié)構,而非純粹的科層結(jié)構或網(wǎng)絡結(jié)構,是以單一的政府力量應對未來嚴峻的海洋災害。面對錯綜復雜的未來海洋災害問題,僅包括政府的主體網(wǎng)絡在資源配置、物資儲備與調(diào)配等方面還是缺乏很強預見性的系統(tǒng)應對措施,很難滿足災害暴發(fā)時的激增性需求。同時,我國海洋災害主體建設對社會主體參與問題探討不足,對于如何借助社會資源或社會資本力量共同防范海洋災害風險的研究不充分,特別是如何將社區(qū)主體參與新冠肺炎疫情防控工作的寶貴經(jīng)驗融入海洋災害應急主體建設之中,是缺乏相關討論的。
圖4 我國海洋災害應急管理中央層級主體脈絡
我國海洋災害應急管理過程可以分為事前、事中、事后環(huán)節(jié),主要包括災害預報、應急預案、領導工作體制、法律制度等幾個部分(圖5),但是事前應急管理過程力量相對薄弱。
圖5 我國海洋災害事前應急管理過程體系
災害預報方面,我國初步形成了由國家海洋局、海洋預報減災司、防災減災中心構成的海洋預報減災工作機構體系,并完善了國家海洋環(huán)境預報中心的業(yè)務運行機制。例如,遼寧、山東兩省海洋部門在原環(huán)保處的基礎上加設預報減災機構。
應急預案方面,我國海洋災害應急管理制定了主要海洋災害的應急預案,包括中央政府和地方政府兩個層面,中央層面如2005年1月國務院頒布和實施的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》,國家海洋局頒布和實施的《全國海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應急計劃》、《赤潮災害應急預案》以及《風暴潮、海嘯、海冰災害應急預案》等,地方層面如《遼寧省船舶污染海域應急預案》、《遼寧省突發(fā)海洋自然災害應急預案》和作為《遼寧省人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案》專項預案的《大連市突發(fā)海洋自然災害應急預案》等。
領導工作體制方面,我國海洋災害應急預案中詳細地規(guī)定了應急管理的領導體制。具體來說國家海洋局設立相關災害類型的應急工作領導小組,由各級政府主管業(yè)務的局領導擔任小組的組長和副組長,國家海洋局環(huán)保司、辦公室、中國海監(jiān)總隊、國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心、國家海洋環(huán)境預報中心等部門的分管領導組成小組成員;同時,國家海洋局領導小組設置了辦公室和應急專家組。
圖6 2011年6月4日,蓬萊19-3油田突發(fā)溢油事故
法律制度方面,我國初步設立了海洋災害應急管理的法律制度,包括《海洋環(huán)境保護法》《海洋傾廢管理條例》《防止船舶污染海域管理條例》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》等十多部法律法規(guī)。
從以上我國海洋災害應急管理過程的現(xiàn)狀可以看出,我國海洋災害應急管理過程建設在事前、事中、事后環(huán)節(jié)部署了工作,但事前應急管理過程相對事中、事后而言非常薄弱,主要原因是由于我國長期以來實行單一災種管理模式。特別是事前應急管理缺乏統(tǒng)一的社會協(xié)調(diào)指揮體系,例如物資儲備與調(diào)配等協(xié)調(diào)體系,導致災害來臨時應急指揮平臺在黃金救援期難以有效發(fā)揮作用。
我國海洋災害應急管理機制建設存在部門協(xié)同的困境,主要原因在于應急機制運行缺乏相應的理論指導。在海洋災害應急預案編制、監(jiān)測與預警、應急響應等一系列應急活動過程中,基層單位之間更多的是一種較低約束承諾的非正式協(xié)作關系,這會導致基層單位之間缺乏有效溝通,相互配合程度較低,存在著推卸承擔責任的風險。同時,在地方政府跨部門之間采取各種協(xié)同合作,往往是為應對某一突發(fā)事件或某一階段工作,而組建的各種領導小組或行動小組等臨時性機構。臨時小組內(nèi)部存在著從本部門利益出發(fā)的觀念和工作方式,導致各部門合作主動性較低、信息溝通不暢等問題,這些都影響實際合作的效果。出現(xiàn)以上松散協(xié)作關系和組織形式的主要原因,是沒有將網(wǎng)絡治理、協(xié)同治理或者適應性治理等較為成熟的管理理論和海洋災害應急管理過程緊密結(jié)合,而其中適應性治理是較為適用于海洋災害應急管理的理論框架。
適應性治理框架(Adaptive Governance)是近些年公共管理領域發(fā)展起來的新型治理模式,由迪茨(Dietz T.)、奧斯特羅姆(Ostrom A.)和斯特恩(Stern P.)最早提出。張樂(2021)提煉出其核心思想是以管理制度變遷來應對環(huán)境變化產(chǎn)生的復雜性與不確定性。由于應急管理者一般會遵循過去的經(jīng)驗教訓指導未來的應急管理實踐,但是面臨未知的災害風險,決策充滿不確定性,需要應急管理具備由認知、溝通、協(xié)調(diào)和控制四項職能組成的適應性過程。
1.認知職能
在危機管理中,認知的定義是“識別社區(qū)所面臨的風險程度并根據(jù)該信息采取行動的能力”。認知提供了由感知到行動的轉(zhuǎn)變,它通過對自身風險的感知以及對他人風險的理解,使自身認識到不采取行動可能會對自身和他人造成不可挽回的傷害,這種認知的轉(zhuǎn)變有利于整個社會的集體行動。例如,新冠肺炎疫情暴發(fā)初期,地方政府領導者很難識別疫情影響的深度、規(guī)模和致死性。當公共領導者意識到疫情致命性時,它已經(jīng)在社區(qū)悄然傳播。盡管后期應急管理者通過抑制社交互動措施減慢病毒傳播速度,但是也給經(jīng)濟增長帶來嚴重影響。所以,認知職能就是通過同情心要素創(chuàng)造應急管理者與其他群體的密切聯(lián)系,促使應急管理者感知自身和理解他人的風險,分享和帶動有利于整個社會的集體行動。
2.溝通職能
溝通是發(fā)送者和接收者之間的消息連接過程。溝通可以在具有不同角色的行為者之間創(chuàng)造共享的意義,它是向全球的合作機構以及不同國家公眾通報潛在風險和基本原理、基于證據(jù)的緩解措施以及需要集體響應的必要性方法。一個有效溝通的例子是將肺炎疫情作為一種看不見的、新穎的、致命的威脅向公眾加以解釋,需要強有力的領導,及時且基于證據(jù)的信息,以及建立廣泛的公眾共識以支持集體行動。所以,應急管理者可以通過溝通職能使多元社會主體之間實現(xiàn)信息共享,也可以向其他國家和公眾傳遞具有充分證據(jù)的潛在風險緩解措施和必要性集體行動方法。
3.協(xié)作職能
協(xié)作是由組織以相互依賴的參與功能調(diào)整資源、任務和時間,實現(xiàn)共同目標的程度。在復雜環(huán)境中,協(xié)調(diào)需要闡明不同參與者之間的共同目標,以應對共同的風險。例如為應對新冠肺炎疫情的風險,每個國家都面臨著如何以減慢或停止病毒傳播的方式調(diào)整各自國家應對系統(tǒng)組成部分的決定,這些行動也將有助于實現(xiàn)全球目標。當應急領導者通過及時、知情的溝通與公眾建立信任,公眾能夠接受針對自身和社區(qū)提出的行動,并在危機的特殊約束下集體行動。所以,協(xié)作職能則是應急管理者運用協(xié)作闡明多元社會主體的共同目標,通過及時和知情的信息溝通與多元社會主體建立信任關系,使社會主體在危機約束下能夠接受應急管理采取的集體行動,以應對共同風險。
4.控制職能
控制是對外部威脅做出響應并仍保持社會正常運轉(zhuǎn)的能力。例如對于新冠肺炎疫情,控制意味著保持減輕感染傳播、建立醫(yī)療保健能力和管理經(jīng)濟社會安全水平三者之間的平衡。特別是對于類似新冠肺炎疫情這種全球性危機,不僅需要在國家內(nèi)部跨區(qū)域進行協(xié)調(diào),還需要跨國界進行協(xié)調(diào),以使此類危機得到有效控制。所以,控制職能是應急管理者運用管控職能平衡經(jīng)濟發(fā)展和應急管理活動,實現(xiàn)國家內(nèi)部跨區(qū)域協(xié)調(diào)、甚至進行國家間協(xié)作。
國外政府在適應性治理框架影響下針對海洋災害應急管理開展了相應的工作,值得借鑒。應急管理主體建設方面,普遍倡導多元化、區(qū)域化、網(wǎng)絡化的多元社會主體協(xié)同治理,具有代表性的是“全國準備”基本戰(zhàn)略應急管理主體體系?!叭珖鴾蕚洹睉惫芾碇黧w體系是應急管理者對于認知、溝通和協(xié)作職能的良好運用,該體系不僅包括政府、企業(yè),還特別將社區(qū)作為應急管理的重要主體之一。1989年世界衛(wèi)生組織最早提出社區(qū)作為災害預防主體的“安全社區(qū)”理念,并通過專門機構推廣該理念。1999 年聯(lián)合國在“國際防災戰(zhàn)略”(ISDR)中明確強調(diào)“政府的作用”轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暋敖ㄔO應對災害能力強的社區(qū)”。2005年聯(lián)合國第二次世界減災大會進一步重申防災社區(qū)主體的建設?;谶@種“減災社區(qū)”和“可持續(xù)社區(qū)”的理念,美國構建了自上而下完整的社區(qū)應急管理體系。除美國之外,其他國家也非常重視社區(qū)或公眾在應急管理主體建設中的作用,澳大利亞 EMA 提出了“有準備的社區(qū)”理念,德國也強調(diào)社會合作的應急管理模式等。
國外海洋應急管理過程建設特別強調(diào)需要建設海洋災害前期預警體系。前期預警系統(tǒng)是協(xié)作和控制職能的運用,美國海洋災害預警管理體系是此方面的表率,不僅包括高效協(xié)作的預警體系,還包括預防應急反應指揮中心、信息庫系統(tǒng)等內(nèi)容。此外,韓國政府也通過設立中央安全管理委員會的會商制度,在突發(fā)事件、特別是復合型、跨域型巨災的應急預警、響應與處置中發(fā)揮效力。
國外海洋災害應急管理協(xié)同機制建設突出的表現(xiàn)是具有網(wǎng)絡化的跨部門協(xié)同機制。建立網(wǎng)絡化跨部門協(xié)同機制是四種職能的綜合運用體現(xiàn),美國海事機構基于“跨州區(qū)域應急管理協(xié)作”觀,通過各相關政府部門間簽訂合作協(xié)議、建立協(xié)同關系,成立了跨部門協(xié)同的海洋綜合管理機構——國家海洋委員會,并制訂了《州際應急管理互助協(xié)議》。此外,美國將參與應急響應中的聯(lián)邦、州和地方各級政府部門、私營部門、非政府組織、社區(qū)居民予以整合,建立了縱橫交叉的網(wǎng)絡化協(xié)作機制。特別在全社區(qū)協(xié)同機制中,美國強調(diào)了多元主體的協(xié)調(diào)配合,通過非營利組織、慈善組織參與,社區(qū)力量得到進一步強化,社區(qū)居民也增強了自身的參與興趣。
基于適應性治理理論框架的不斷發(fā)展以及對各國政府實踐經(jīng)驗的有效借鑒,我國海洋災害的適應性治理可以從治理主體、應急管理過程、應急管理機制三方面加以完善。
應急管理者需要認識到應急管理主體體系需要由政府、市場、第三部門構成全社會應急管理網(wǎng)絡,包括掌握電力、電信、石油等關鍵基礎設施的國有和地方企業(yè)、志愿者組織、民間組織和公眾等各種力量。社區(qū)組織也是海洋應急管理的重要主體之一,政府需要從“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙秸摺保簿褪菑摹翱刂普摺鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)調(diào)者”,主動下放權力,加強與社區(qū)互動,促進社會自治組織和居民的良性溝通,將社區(qū)主體在應對新冠肺炎疫情中發(fā)揮積極作用的成功經(jīng)驗運用于海洋災害應急管理之中。此外,我國社會公眾存在參與海洋災害應急管理的程度不足、參與意識淡薄等問題,其原因在于由政府主導的環(huán)保工作模式使得公眾和企業(yè)在保護海洋環(huán)境的參與意識、社會責任感方面缺失,形成明顯的“依賴政府型”公眾,特別是在處理海洋災害突發(fā)事件中,公眾的合作參與更是困難。所以,應急管理者需要由“主導”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙龑А保瑢⒑Q笮姓徟马棞p少或下放,加強社會各界的溝通和協(xié)調(diào),包括建立志愿者服務參與組織、志愿者服務應急救援隊伍等多種形式。
針對我國海洋災害應急管理過程中事前應急管理建設薄弱的問題,結(jié)合適應性治理框架,需要建立我國海洋災害應急信息共享網(wǎng)絡。該網(wǎng)絡是在不確定的風險分擔條件下,通過海洋災害研究、知識和協(xié)作信息在科學家、學者、公共管理者和公眾之間共享,以及共同探索、確定和防范海洋災害風險的方法;更重要的是通過協(xié)作職能利用社會資本和社會資源建立和維護信息基礎架構,以增強應急管理者和多元社會主體的海洋災害認知度,支持應急管理者和多元社會公眾不斷學習和適應動態(tài)的海洋災害風險環(huán)境,這將是應對未來全球重大社會風險威脅的前提保障。因此,海洋災害應急管理過程建設需要強調(diào)海洋災害應急管理事前準備的重要性,并通過跨機構、跨區(qū)域系統(tǒng)來保障應急管理事前準備的效力;特別在中國情境下建立事前統(tǒng)一的社會協(xié)調(diào)指揮體系研究,以及物資儲備和調(diào)配協(xié)調(diào)體系。
我國海洋災害應急管理機制建設的特點是跨地區(qū)、跨部門之間存在網(wǎng)絡化協(xié)作,但是協(xié)作關系缺乏有效理論指導和約束,導致跨地區(qū)、跨部門網(wǎng)絡化協(xié)作效力有限。由于各網(wǎng)絡成員擁有不同目標、利益和資源,同時網(wǎng)絡具有主體跨邊界、相互依賴以及相互依賴關系不確定等特點,導致網(wǎng)絡成員間的關系并不穩(wěn)定。基于國外海洋災害治理經(jīng)驗,我國海洋災害應急管理機制建設需要以適應性框架為機制建設的基礎。發(fā)揮政府控制、協(xié)作和溝通職能,引導企業(yè)、學校、社會組織、社區(qū)、公民等多元社會主體力量參與海洋災害應急,實現(xiàn)多元社會主體間權力的平衡。特別需要重視地區(qū)間跨部門整合、協(xié)同與整體運作,從而提升海洋災害應急管理的網(wǎng)絡化協(xié)同績效。
綜上,我國海洋災害應急管理體系建設需要關注以上三個方面展開建設和籌備。基于相關領域應急管理體制建設的經(jīng)驗,以適應性治理理論為指導,建設我國海洋災害多主體參與的應急結(jié)構、國家物資儲備保障體系、跨區(qū)域物資共享調(diào)配機制等相關內(nèi)容,創(chuàng)新建設我國海洋災害的適應性治理模式,提升我國海洋災害應急管理工作的績效。