□文/張 燦

（北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院 北京）

［提要］PPP模式成為我國(guó)政府用于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的重要方式，發(fā)展?jié)摿薮?。搜?010年1月～2019年12月中央政府PPP政策，運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法對(duì)發(fā)文主體合作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析，運(yùn)用權(quán)力網(wǎng)絡(luò)視角對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的變遷規(guī)律進(jìn)行解釋，探究政策發(fā)文規(guī)律。隨著參與發(fā)文主體不斷擴(kuò)大，資源和地位極化現(xiàn)象出現(xiàn)，財(cái)政部、發(fā)改委以及資金管控部門的主體地位凸顯。政策工具仍舊以行政性工具為主，經(jīng)濟(jì)性和信息性政策工具比例較低。政策議題雖然逐漸豐富化和立體化，但是項(xiàng)目監(jiān)管等議題所占比例較低。未來(lái)，PPP發(fā)展要平衡各部門權(quán)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)性和信息性政策工具的使用，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管。

一、研究背景及意義

PPP在我國(guó)被譯為政府和社會(huì)資本合作，是私營(yíng)公司提供公共物品或者服務(wù)時(shí)和政府簽訂20～30年的長(zhǎng)期合同，近年來(lái)在我國(guó)得到廣泛應(yīng)用。以往的文獻(xiàn)資料大多是從PPP實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中的產(chǎn)品或者服務(wù)的供給、私營(yíng)部門和公眾的參與等角度探討，較少?gòu)恼咧贫ㄖ黧w視角探討。運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法可以發(fā)現(xiàn)主體發(fā)文和擁有政策資源的情況。不同主體間合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的變化是各主體擁有資源變化的反映，不同的政策制定者對(duì)應(yīng)著不同的資源，權(quán)力在制定者中的分配決定著資源分配，進(jìn)而決定著PPP的發(fā)展方向。運(yùn)用權(quán)力網(wǎng)絡(luò)視角對(duì)PPP制定主體進(jìn)行分析，探究中央政府PPP政策制定中主體間權(quán)力分配關(guān)系以及不均衡的權(quán)力分配帶來(lái)的問(wèn)題，進(jìn)而提出政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)PPP研究較多從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、運(yùn)行效率、激勵(lì)機(jī)制等層面開(kāi)展，從權(quán)力視角的研究付之闕如。政策文獻(xiàn)是一種描述性推論研究，它是利用觀察值來(lái)推導(dǎo)難以直接觀察到的結(jié)論，利用政策文獻(xiàn)的屬性特征，可以推導(dǎo)出政策變遷、機(jī)構(gòu)職能改革、合作模式、府際關(guān)系、政策體系結(jié)構(gòu)等。這種政策研究方法的好處是使政策研究建立在翔實(shí)的事實(shí)基礎(chǔ)上，研究政策問(wèn)題不再依托于原有的政策理論，而是先從政策文獻(xiàn)屬性的數(shù)量規(guī)律出發(fā)，發(fā)展和完善政策分析理論。利用政策文本中各主體的發(fā)文情況可以得出各主體擁有的政策資源，進(jìn)而判斷出PPP政策制定中的權(quán)力分配情況。

方俊智等運(yùn)用共詞分析和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析探究了2006～2018年P(guān)PP政策文本和文獻(xiàn)演變間的關(guān)系，繪制出了共詞聚類樹(shù)狀圖，但是對(duì)PPP政策文本分析的維度少，并未深入挖掘政策文本發(fā)展規(guī)律背后的原因。周付軍等運(yùn)用2008～2018年的中央政府和湖南省頒布的PPP政策文本對(duì)發(fā)文時(shí)間、單位、主體協(xié)同度和政策工具進(jìn)行分析，重點(diǎn)在于比較府際在PPP政策頒布上的異同點(diǎn)。主體所處的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)和占據(jù)的網(wǎng)絡(luò)資源構(gòu)成了主體的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，權(quán)力網(wǎng)絡(luò)體現(xiàn)了主體在網(wǎng)絡(luò)合作中的控制力和影響力，節(jié)點(diǎn)間網(wǎng)絡(luò)權(quán)力不僅取決于自身?yè)碛械馁Y源，也取決于其他的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)擁有的資源，權(quán)力分配失衡會(huì)導(dǎo)致組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題。

三、PPP政策文本多維分析

（一）PPP發(fā)文主體政策網(wǎng)絡(luò)分析。毛壽龍等認(rèn)為有三種研究政策網(wǎng)絡(luò)的視角，即描述性、解釋性和規(guī)范性。他認(rèn)為基于解釋性功能視角的政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)注政策過(guò)程中行動(dòng)者間的結(jié)構(gòu)關(guān)系、相互依賴，可以提升政策網(wǎng)絡(luò)“結(jié)構(gòu)觀”的解釋力，有效地與描述性政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)接。本文的政策網(wǎng)絡(luò)分析融合了上述三個(gè)視角。本文選取的時(shí)間跨度為2010～2019年，將2014年設(shè)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，分析中央政策主體差異。研究流程主要體現(xiàn)為：政策文獻(xiàn)收集——政策文本數(shù)據(jù)化——小型數(shù)據(jù)庫(kù)——數(shù)據(jù)分類與分析——理論分析。

本文用Ucinet軟件對(duì)2010～2019年間參與政策頒發(fā)的主體運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)方法進(jìn)行分析。用Netdraw構(gòu)建出聯(lián)合發(fā)文各部門間的合作關(guān)系，對(duì)個(gè)體位置結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，選取的測(cè)度指標(biāo)為點(diǎn)度中心度。點(diǎn)度中心度描述的就是網(wǎng)絡(luò)主體中單個(gè)成員在網(wǎng)絡(luò)中的地位，點(diǎn)度中心度越大說(shuō)明該節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中處于核心地位，具有較大影響力。連線的粗細(xì)代表的是聯(lián)合行文的頻次，線條越深代表聯(lián)合發(fā)文次數(shù)越多，部門間聯(lián)系越緊密。可以直觀觀察到部門間的合作關(guān)系以及資源。

首先對(duì)2010～2013年的政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析，圖1和圖2是用Netdraw繪制的政策網(wǎng)絡(luò)圖，圖中已去除了孤立點(diǎn)，即和其他部門無(wú)聯(lián)系的部門并未顯示在圖中。（圖1、圖2）

圖1 2010～2013年P(guān)PP政策主體分布圖

圖2 2014～2019年P(guān)PP政策主體分布圖

根據(jù)點(diǎn)的大小可以判斷不同部門的影響力。在這一時(shí)期，權(quán)力在各主體間分配較為均衡。依據(jù)中央政府各部門在PPP領(lǐng)域的影響力將其分為三個(gè)主要的群體：最有影響力的政治行動(dòng)者、相對(duì)有影響力的政治行動(dòng)者以及其他參與者。PPP項(xiàng)目的推動(dòng)者實(shí)際上是國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院是最有影響力的行動(dòng)者，主要職能是引導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)體制改革，提供科學(xué)分析和政策建議。國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部的許多PPP政策的發(fā)行都是以國(guó)務(wù)院的政策為基準(zhǔn)的，是相對(duì)有影響力的行動(dòng)者。財(cái)政部主要負(fù)責(zé)的是公共服務(wù)類項(xiàng)目，頒布了較多的項(xiàng)目領(lǐng)域發(fā)展方向的政策，國(guó)家發(fā)展改革委主要負(fù)責(zé)的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目。財(cái)政部和發(fā)改委的合作較為密切，聯(lián)合發(fā)文頻率較高。政策網(wǎng)絡(luò)中金融部門所占的比例較高，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委除了彼此聯(lián)系較為緊密之外，還和中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)系較為緊密。PPP項(xiàng)目大多是資本密集型產(chǎn)業(yè)，前期需要大量的資金投入，因此PPP領(lǐng)域產(chǎn)生的融資需求需要依靠銀行和證券公司出臺(tái)相關(guān)政策推動(dòng)。中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)的功能分別是制定貨幣政策、維持金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和監(jiān)督管理銀行業(yè)、維護(hù)銀行業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行。中國(guó)工商總局（現(xiàn)為市場(chǎng)管理監(jiān)督總局）、國(guó)家稅務(wù)總局、商務(wù)部、證監(jiān)會(huì)在政策網(wǎng)絡(luò)中與其他部門聯(lián)系緊密，這幾個(gè)部門的主要目的是通過(guò)提供高效的登記管理服務(wù)、減稅、拓寬民間投資領(lǐng)域吸引社會(huì)資本的投資，正是吸引民間資本投資這一共同的目標(biāo)將這幾個(gè)部門緊密地聯(lián)系起來(lái)。

我國(guó)在2014年迎來(lái)了PPP的“全面爆發(fā)期”，多部門協(xié)同推動(dòng)發(fā)展。但是部門間政策資源分配的不均衡程度加深，出現(xiàn)支配性主體，政策網(wǎng)絡(luò)中的主體呈現(xiàn)極化效應(yīng)。政策網(wǎng)絡(luò)規(guī)模擴(kuò)大，聯(lián)合發(fā)文數(shù)目增多，但主體的節(jié)點(diǎn)大小有明顯差異。多個(gè)部門之所以協(xié)同發(fā)文的原因有兩個(gè)：一是國(guó)務(wù)院的政策壓力推動(dòng)社群內(nèi)部成員的聯(lián)結(jié)，共同制定政策推動(dòng)各領(lǐng)域發(fā)展PPP項(xiàng)目；二是部門之間存在利益耦合，發(fā)展互補(bǔ)。由各部委組成的政策社群具有交流頻率高、持續(xù)性強(qiáng)的特點(diǎn)。處于政策網(wǎng)絡(luò)較為邊緣位置的主體數(shù)目較多、占有的政策資源少。除了財(cái)政部、發(fā)改委、金融相關(guān)部門占有的政策資源相對(duì)較多，大部分部委占有較少的政策資源。財(cái)政部依舊是發(fā)文最多的部門，國(guó)家發(fā)展改革委位居其次。財(cái)政部和發(fā)改委分別與眾多部門建立了緊密的聯(lián)系，處于發(fā)布政策的核心位置。銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行依舊是發(fā)文較多的部門，成為財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文較多的部門。國(guó)家工商總局、證監(jiān)會(huì)、國(guó)家稅務(wù)總局、商務(wù)部、國(guó)土資源部（現(xiàn)為自然資源部）、交通運(yùn)輸部屬于次網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的點(diǎn)，上述部門的職能分別為：主管市場(chǎng)監(jiān)督、監(jiān)督證券期貨市場(chǎng)、稅務(wù)、國(guó)內(nèi)外貿(mào)易、規(guī)劃管理土地等自然資源、推進(jìn)運(yùn)輸體系建設(shè)。

PPP不僅僅是依靠資本驅(qū)動(dòng)，更需要技術(shù)和管理的支撐。PPP后期的監(jiān)督和技術(shù)離不開(kāi)相關(guān)部門的支持，不同的中央部委擔(dān)負(fù)不同的職責(zé)，PPP發(fā)展需要多部委合作。如果其他部委較少參與其中，PPP政策的協(xié)同效應(yīng)會(huì)大大降低。部門間注重政策的協(xié)同制定，聯(lián)系密切，有助于保證政策的連貫性和一致性，提升政策制定的科學(xué)性和效率。政策的協(xié)同性也可以減少利益可能存在分歧部門的矛盾，政策的協(xié)同性為各政策制定主體間矛盾的解決及合作的達(dá)成提供解決途徑。邊緣網(wǎng)絡(luò)中的部委在相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)和管理中擁有較高的主導(dǎo)權(quán)和豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此，要提升邊緣網(wǎng)絡(luò)中政策主體地位，賦予其更多的政策資源，提升主動(dòng)性和積極性。

（二）政策工具分析。將中央層面的PPP政策工具分為三種，分別為規(guī)制型政策工具、經(jīng)濟(jì)型政策工具和信息型政策工具。政策工具的性質(zhì)不同，作用的對(duì)象不同，所帶來(lái)的效果也不同。工具的選擇不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是政治問(wèn)題，涉及重要的權(quán)力、目標(biāo)和效率問(wèn)題。規(guī)制類工具具有高強(qiáng)制性、低自主性。將規(guī)制型政策工具分為直接行政和經(jīng)濟(jì)管制兩種形式。經(jīng)濟(jì)型政策工具是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)治理客體進(jìn)行作用，利用市場(chǎng)機(jī)制解決問(wèn)題。理論來(lái)源是“科斯定理”及“庇古理論”。通過(guò)財(cái)稅補(bǔ)貼和特殊許可證等方式調(diào)控客體的發(fā)展。信息型政策工具是指通過(guò)宣傳和信息公布的方式讓各主體知悉政策方針，便于各主體調(diào)整行為方式。

本文根據(jù)這種分類方法，將收集的167份政策文本進(jìn)行分類。得到的三類政策工具所占比重如圖3所示。我國(guó)中央政府出臺(tái)的PPP政策大部分是“行政型”政策工具，占總政策文本的70.3%?！靶畔⒁龑?dǎo)型”工具的應(yīng)用次之，主要是政府運(yùn)用其專業(yè)分析能力，為行業(yè)的發(fā)展提供建議。具有信息引導(dǎo)、指明方向的作用?！敖?jīng)濟(jì)型”政策工具主要是政府運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格手段刺激參與的企業(yè)和其他社會(huì)主體參與PPP項(xiàng)目?！敖?jīng)濟(jì)型”政策文本所占比重為7.27%，所占比重最小。（圖3）

圖3 三種政策工具所占比重圖

這種政策工具的組合搭配與我國(guó)PPP發(fā)展的階段有關(guān)。我國(guó)目前處于PPP發(fā)展的初始起步階段，以行政型手段為主，頒布了PPP可以進(jìn)入的領(lǐng)域以及操作指南等。隨著PPP進(jìn)入的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，相關(guān)的政策主體的增加，市場(chǎng)環(huán)境的變化，應(yīng)該基于市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具給予經(jīng)濟(jì)主體一定的利益作為激勵(lì)，借助經(jīng)濟(jì)手段使民營(yíng)企業(yè)能夠獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益。在當(dāng)前PPP政策的戰(zhàn)略發(fā)展階段，順應(yīng)多元化社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)型和信息引導(dǎo)型政策工具解決PPP實(shí)施和運(yùn)作問(wèn)題，形成綜合的多元化的政策工具使用模式。同時(shí)，基于大數(shù)據(jù)背景推進(jìn)政策工具創(chuàng)新，用技術(shù)手段推進(jìn)政策工具的升級(jí)。政策網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者如專家學(xué)者、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本方等也在政策網(wǎng)絡(luò)中，龐大的利益群體的運(yùn)行依靠大量的行政型政策工具對(duì)各行動(dòng)主體參與進(jìn)行動(dòng)員和規(guī)制顯然是不夠的。

（三）政策議題分析。如圖4所示，通過(guò)對(duì)政策議題進(jìn)行分類，得出各個(gè)年份政策內(nèi)容演變的趨勢(shì)，可以看出項(xiàng)目投資、金融和財(cái)政支持、項(xiàng)目示范共同構(gòu)成了中央層面PPP政策的重心。此外，還涉及到項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則、項(xiàng)目信息平臺(tái)建設(shè)、項(xiàng)目監(jiān)管和采購(gòu)、第三方評(píng)估等內(nèi)容。形成了以項(xiàng)目投資為引領(lǐng)、金融財(cái)政支持為主線、示范監(jiān)管等為支撐的政策和實(shí)踐取向。（圖4）

圖4 各年份PPP政策議題演進(jìn)趨勢(shì)圖

通過(guò)政策議題分析可以看出中央政府出臺(tái)PPP政策的發(fā)展脈絡(luò)。文章通過(guò)對(duì)自建數(shù)據(jù)庫(kù)中的政策文本中的議題進(jìn)行提煉，依據(jù)時(shí)間順序?qū)ζ渑判虻玫秸咦h題演化圖。從圖4可以看出，PPP政策的頒布呈現(xiàn)倒U型發(fā)展的趨勢(shì)，政策數(shù)目呈現(xiàn)先增加后減少的趨勢(shì)。將政策議題變遷分為前期、發(fā)展期和調(diào)整期。其中，前期是2010～2013年，發(fā)展期是2014～2016年，調(diào)整期是2017年至今。通過(guò)政策議題的變遷分析，可以發(fā)現(xiàn)政府在PPP領(lǐng)域的政策注意力和政策偏好的變遷態(tài)勢(shì)，有助于進(jìn)一步分析政策過(guò)程和方向。

2010～2013年是發(fā)展前期，政策議題種類單一且數(shù)目較少。中央政府將政策重心置于拓寬社會(huì)資本進(jìn)入的領(lǐng)域以及金融和財(cái)政支持方面。社會(huì)資本在進(jìn)入這一領(lǐng)域前持觀望態(tài)度，原因有兩個(gè)：首先，PPP領(lǐng)域的特點(diǎn)是投資周期長(zhǎng)、金額大、不確定因素多；其次，社會(huì)資本對(duì)PPP政策和項(xiàng)目的信任度不高。中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期的官本位思想影響著民眾，社會(huì)資本對(duì)政府合作抱有懷疑的態(tài)度。為了激勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域，政策選擇菜單是挑選合適的社會(huì)資本，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域，為社會(huì)資本提供優(yōu)惠稅收條件、融資條件，減少繁雜的行政審批手續(xù)，通過(guò)政府去管制提升社會(huì)資本投資信心和吸引社會(huì)資本。政府過(guò)去是基于目標(biāo)責(zé)任制的壓力型體制，圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，在社會(huì)管理和保障領(lǐng)域的職能較弱。這一時(shí)期政府鼓勵(lì)進(jìn)入的醫(yī)療和保障性住房領(lǐng)域都是公共服務(wù)類項(xiàng)目，這類項(xiàng)目有助于政府職能的轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期也鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入物流領(lǐng)域、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域、市政工程領(lǐng)域、保障性住房領(lǐng)域。在金融財(cái)政支持方面，國(guó)務(wù)院和發(fā)改委牽頭頒發(fā)關(guān)于同等對(duì)待民間投資主體的通知（發(fā)改投資［2012］1580號(hào)），指出應(yīng)用投資補(bǔ)助和貸款貼息的方式確保社會(huì)資本享受優(yōu)惠。項(xiàng)目投資和金融財(cái)政支持內(nèi)容仍舊占主要地位。繼續(xù)強(qiáng)調(diào)民間投資、對(duì)項(xiàng)目的金融財(cái)政支持的同時(shí)，優(yōu)化投資環(huán)境和項(xiàng)目人才庫(kù)管理與建設(shè)的政策議題進(jìn)入政策議程。

2014年被稱之為PPP發(fā)展元年，從2014年至2016年是我國(guó)PPP迅速發(fā)展和擴(kuò)張的時(shí)期，PPP模式以“大推進(jìn)”模式發(fā)展，政策場(chǎng)域內(nèi)充斥著各類政策議題。這一年許多政策頒布構(gòu)成了PPP能夠蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)框架。這一時(shí)期政策議題相互支持、互為補(bǔ)充。政策議題的協(xié)同性增強(qiáng)，融資和財(cái)政補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠仍舊是這一階段主要的議題之一。從上圖可以看出政策議題種類和數(shù)目都在增加，投資領(lǐng)域持續(xù)擴(kuò)大。投資總額不斷攀升。投資領(lǐng)域在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。如地下綜合管廊建設(shè)和海綿城市建設(shè)。城市地下綜合管廊建設(shè)不僅有利于保障城市安全、美化城市景觀，同時(shí)還促進(jìn)城市向集約高效的方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。為了保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，規(guī)范各方主體行為，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施政府出臺(tái)了操作指南。項(xiàng)目信息平臺(tái)建設(shè)、項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范以及人才庫(kù)管理建設(shè)與前一時(shí)期相比數(shù)目增多，政府的政策偏好項(xiàng)目的建設(shè)、監(jiān)管和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)移。融資是項(xiàng)目得以生存發(fā)展的“血液”，對(duì)項(xiàng)目固然重要，規(guī)范和監(jiān)管則是“骨骼架構(gòu)”，是項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的支撐。與前幾個(gè)時(shí)期相比，項(xiàng)目生命周期后端的項(xiàng)目示范和項(xiàng)目信息平臺(tái)的議題數(shù)量上升，但是政策執(zhí)行中的實(shí)施和監(jiān)管數(shù)目卻在下降。這一時(shí)期，許多項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入建設(shè)階段，涉及的利益主體眾多，為保障項(xiàng)目的質(zhì)量、規(guī)范利益主體的行為、維護(hù)公共利益，應(yīng)提升政策執(zhí)行階段的政策議題的比例。這一時(shí)期有3個(gè)文件聯(lián)合發(fā)文的政策主體都多達(dá)20個(gè)，部門間聯(lián)系交錯(cuò)、利益分散。主管部門為財(cái)政部和發(fā)改委，但是兩部門職能交叉不清，會(huì)導(dǎo)致下屬部門執(zhí)行政策時(shí)無(wú)所適從。應(yīng)加快理清主管部門的職能并制度化。加強(qiáng)各部門的交流，在現(xiàn)有的體制下構(gòu)建PPP項(xiàng)目的洽談活動(dòng)。統(tǒng)籌各部門資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，助力PPP全面發(fā)展。

自2017年起，PPP發(fā)展進(jìn)入調(diào)整期。PPP政策頒布與發(fā)展階段仍然呈現(xiàn)一定的錯(cuò)配現(xiàn)象。截至2018年4月23日，各地累計(jì)清理政府和社會(huì)資本合作（PPP）退庫(kù)項(xiàng)目1，695個(gè)、涉及投資額1.8萬(wàn)億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2，005個(gè)、涉及投資額3.1萬(wàn)億元；各地還退出儲(chǔ)備清單項(xiàng)目430個(gè)，涉及投資額6，551億元。從全國(guó)范圍看，PPP的集中爆發(fā)推動(dòng)了大量項(xiàng)目的建造，經(jīng)歷了前期“大推進(jìn)”式的發(fā)展，大量項(xiàng)目退庫(kù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。PPP項(xiàng)目因?yàn)榍捌谡撟C不足導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗案例數(shù)目上升，項(xiàng)目的監(jiān)督力度和實(shí)施中的監(jiān)管尚待加強(qiáng)，但是在調(diào)整期這兩種議題的數(shù)量在下降。我國(guó)發(fā)展PPP的時(shí)間相較歐美國(guó)家短，國(guó)內(nèi)各個(gè)省份初始條件不同，地方政府對(duì)PPP的認(rèn)知尚未成熟，社會(huì)資本發(fā)展PPP經(jīng)驗(yàn)不足，這些因素決定了我國(guó)的PPP發(fā)展必然要經(jīng)歷漸進(jìn)式發(fā)展和調(diào)整，才可以走向高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的道路。在進(jìn)行政策議題的設(shè)定時(shí)，應(yīng)以系統(tǒng)管理思想為指導(dǎo)。政策議題之間有前后順序、相互支持和互補(bǔ)的關(guān)系，政策議題的整體性和連貫性可以幫助政府實(shí)現(xiàn)PPP政策制定的優(yōu)化。

四、結(jié)語(yǔ)

運(yùn)用政策文本計(jì)量分析方法，從權(quán)力網(wǎng)絡(luò)視角對(duì)我國(guó)中央政府近年來(lái)的PPP政策進(jìn)行剖析，旨在從政策制定網(wǎng)絡(luò)者之間的權(quán)力關(guān)系揭示PPP發(fā)展存在的問(wèn)題。多元政策主體網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大的同時(shí)形成了交錯(cuò)不一的網(wǎng)絡(luò)，中心型主體為國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和發(fā)展改革委。次中心型主體為銀行、證券部門、稅務(wù)部門、交通運(yùn)輸部門。雖然跟隨型主體眾多，但是參與度不高，且主體間合作關(guān)系有待進(jìn)一步加深。發(fā)改委和財(cái)政部擁有絕對(duì)權(quán)力，占據(jù)主導(dǎo)地位。在之后的政策制定中，提升邊緣網(wǎng)絡(luò)主體的參與程度，發(fā)揮主體間協(xié)同性?？傮w上，政府偏好使用行政型政策工具，其次是信息型政策工具，經(jīng)濟(jì)型政策工具使用頻率最少。實(shí)際上這種政策工具的組合方式和社會(huì)資本具有的逐利性不相匹配。應(yīng)增加經(jīng)濟(jì)型政策工具中的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等激勵(lì)手段，吸引更多優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本加入。我國(guó)PPP政策議題發(fā)展與社會(huì)需求、政府偏好、PPP發(fā)展階段相關(guān)。隨著時(shí)間的發(fā)展，政策議題間的互補(bǔ)性和協(xié)同性雖然不斷上升，但是監(jiān)管類議題卻隨著更多項(xiàng)目的開(kāi)展而減少，滯后于項(xiàng)目的發(fā)展階段，這也可能是PPP近年來(lái)出現(xiàn)大量退庫(kù)現(xiàn)象的原因。從目前中央政府PPP政策的出臺(tái)情況來(lái)看，我國(guó)PPP政策已經(jīng)具有完備性和整體性。未來(lái)應(yīng)平衡社會(huì)資本的激勵(lì)和項(xiàng)目監(jiān)管間的關(guān)系，讓社會(huì)資本“造福于民”的同時(shí)覺(jué)得項(xiàng)目“物有所值”。

本文是對(duì)PPP政策制定的分析，政策制定需要政策執(zhí)行才能落到實(shí)處。未來(lái)會(huì)對(duì)影響PPP政策有效執(zhí)行的因素和路徑進(jìn)行探究，為更好地推進(jìn)PPP發(fā)展提供理論依據(jù)。