康曉婷，范 煒，雒 昊

(寶雞市林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，陜西 寶雞 721000)

為進一步提高全社會植樹造林積極性，加快我國造林綠化步伐，推進現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)[2008]10號)、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》(中發(fā)[2010]1號)和中央林業(yè)工作會議精神，財政部和國家林業(yè)局決定從2010年開展造林補貼試點工作[1]。2015-2020年寶雞市開展中央財政造林補貼試點項目造林任務(wù)10 426.67 hm2，財政補貼資金3 088萬元,有力推進了寶雞市綠化美化工程建設(shè)，在取得顯著成效的同時也出現(xiàn)了一些問題，值得總結(jié)分析。

1 林地與土地資源現(xiàn)狀

根據(jù)2018年資料，寶雞市森林覆蓋率56.04%。林地1 102 873.33 hm2，其中有林地837 893.3 hm2，灌木林地155 773.33 hm2，疏林地10 446.67 hm2，未成林造林地40 566.67 hm2，苗圃地440 hm2，無林地45 860 hm2，其他林地11 893.33 hm2，非林地551 046.67 hm2。

據(jù)2017年數(shù)據(jù)，寶雞市耕地360 560 hm2，基本農(nóng)田277 400 hm2，林地1 176 746.67 hm2，宜林荒山44 006.67，其他宜林地11 486.67 hm2。

2 寶雞市造林補貼試點項目實施現(xiàn)狀

2.1 造林縣區(qū)、樹種及投資

陜西省從2010年啟動此項工作，2011年第一次接到陜西省林業(yè)廳下達寶雞市關(guān)于造林補貼試點項目的計劃任務(wù)。

寶雞市2015-2020年項目實施共涉及鳳翔、岐山、扶風、麟游、隴縣、千陽、鳳縣、眉縣等8個縣和1個高新區(qū)。項目造林任務(wù)共10 426.67 hm2，其中涉及造林6 153.33 hm2、退化林修復(fù)任務(wù)2 380 hm2、貧困縣資金整合1 893.33 hm2。樹種主要涉及側(cè)柏、油松、白皮松、香花槐等綠化樹種，核桃、花椒、山茱萸、元寶楓、牡丹(油用)等經(jīng)濟樹種。6年來中央直接投資3 088萬元。各年度任務(wù)完成率100%。

2.2 資金整合情況

陜西省人民政府辦公廳《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的實施意見》(陜政辦發(fā)〔2016〕84號)規(guī)定實施范圍“全省56個國家扶貧開發(fā)工作重點縣涉及扶風縣、隴縣、千陽縣、麟游縣、太白縣等”、資金范圍“統(tǒng)籌整合使用的資金范圍是各級財政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面資金。中央層面主要有：財政專項扶貧資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補助資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)補助資金、林業(yè)補助資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補助資金等”[2]。根據(jù)文件精神寶雞市涉及國家扶貧開發(fā)工作重點縣四個(扶風、隴縣、千陽、麟游)，“林業(yè)補助資金”在資金整合使用范疇內(nèi)，6年四個扶貧開發(fā)工作重點縣造林任務(wù)5 006.67 hm2，中央直接投資1 502萬元；從2018年開始造林任務(wù)中的1 893.34 hm2，中央直接投資568萬元，由各級財政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.3 造林任務(wù)面積逐漸縮小

寶雞市2016年造林補貼任務(wù)1 400 hm2比2015年2 713.33 hm2減少1 313.33 hm2；2017年2 533.33 hm2，比2015年減少180.00 hm2；2018年1 600.01 hm2比2015年任務(wù)減少1 113.32 hm2；2019年無任務(wù)下達；2020年2 180 hm2比2015年減少533.33 hm2(表1)。各造林任務(wù)實施縣區(qū)不同程度存在當年造林任務(wù)難以完成的情況，有些縣造林任務(wù)面積不大，設(shè)計過程中造林主體——農(nóng)戶過多，且比較分散,每個小班面積過小，造林小班個數(shù)增多，前期調(diào)查和作業(yè)設(shè)計難度增大。如麟游縣2015年造林任務(wù)200.00 hm2，涉及6個鎮(zhèn)、9個行政村、90個造林作業(yè)小班；2017年造林任務(wù)133.33 hm2，涉及6個鎮(zhèn)、12個作業(yè)區(qū)、24個造林作業(yè)小班。眉縣2017年造林任務(wù)1 333.33 hm2，涉及8個鎮(zhèn)、64個行政村、429個作業(yè)小班。

3 項目實施中存在的問題

3.1 作業(yè)設(shè)計說明簡單

在作業(yè)設(shè)計審批過程中發(fā)現(xiàn)有些任務(wù)實施縣提交的設(shè)計說明書過于簡單。如造林作業(yè)設(shè)計的內(nèi)容中區(qū)劃調(diào)查方法、作業(yè)區(qū)評價、作業(yè)面積分布情況、立地類型劃分及其對應(yīng)面積等表述過于簡單，需要準確清晰說明的事項表述籠統(tǒng)不清晰，而不需要重點說明的事項又表述繁瑣；設(shè)計中沒有明確的造林主體表述；退化林修復(fù)設(shè)計沒有依據(jù)不同地類設(shè)計不同修復(fù)措施原則；沒有嚴格按照省統(tǒng)一作業(yè)設(shè)計綱要表式內(nèi)容填寫表格等。

3.2 造林標準低，與其他工程造林項目投資標準不統(tǒng)一

自2010年中央財政造林補貼試點工作實施以來，造林補貼標準一直維持在1 500～3 000元·hm-2較低標準(木本藥材1 500元·hm-2)，需3 a分2次兌付。目前寶雞市天保工程、三北防護林工程造林投資7 500元·hm-2，同樣造林但補助標準不統(tǒng)一，廣大林農(nóng)意見較大，也是引起基層林業(yè)主管部門開展工作難度大、林農(nóng)積極性不高的主要原因之一。

3.3 造林地短缺，補貼對象范圍較窄，制約造林項目實施

隨著國家對林業(yè)發(fā)展的高度重視，造林綠化步伐的不斷推進，當前適宜造林的地塊越來越少、面積也越來越小，適于造林土地短缺的問題日益突出。

同時隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，農(nóng)村勞動力流失嚴重，尤其是年輕勞動力向城市的大量涌入，使得農(nóng)村人口老齡化嚴重，導致農(nóng)村出現(xiàn)大量的“撂荒地”，有些公司有時想承包這些“撂荒地”造林，但苦于沒有相應(yīng)的政策補貼支持[3]。而造林補貼項目的造林主體僅限于國有林場、林業(yè)職工(含林區(qū)人員)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)民，一定程度限制了形成全社會參與造林綠化的良好局面。

3.4 基層林業(yè)技術(shù)人員流動性大，不利于項目的持續(xù)開展

近幾年由于各縣區(qū)脫貧工作和其他工作的開展，各任務(wù)實施縣區(qū)具體負責項目技術(shù)人員流動性較大，每年任務(wù)下達后從設(shè)計施工到省級檢查驗收最少3 a，期間不少縣區(qū)項目技術(shù)負責人員(有的同時負責幾個造林項目)時常發(fā)生崗位變動，新接手人員需重新熟悉項目相關(guān)政策、造林地塊立地條件、造林主體情況、合同任務(wù)書內(nèi)容、檔案管理、資金兌付等情況和技能，給造林補貼項目的順利實施造成一定困難。

3.5 根據(jù)地方扶貧政策，造林補貼項目形式有所偏離

受中央財政造林補貼標準較低、造林主體資金兌付程序繁瑣、人工費用提高等諸多因素影響，中央財政造林補貼造林項目實施縣區(qū)造林成本提高，實施難度加大，造林主體對實施項目熱情降低，而各地林業(yè)主管部門對項目完成情況設(shè)置考核制，一些貧困縣為了完成任務(wù)，便將中央財政造林補貼項目任務(wù)納入貧困地區(qū)資金整合范疇，偏離了造林補貼的實施形式。

4 對策和建議

4.1 加強業(yè)務(wù)技術(shù)培訓、提高設(shè)計質(zhì)量

年度任務(wù)實施前期做好專業(yè)技術(shù)人員的技術(shù)培訓，對此項目實施的原則、補貼的對象和標準及作業(yè)設(shè)計各部分內(nèi)容、后期的檢查驗收辦法、檔案管理辦法等做詳細的培訓，以此提高技術(shù)人員對補貼項目的充分認知和技術(shù)能力。技術(shù)人員在作業(yè)設(shè)計前期現(xiàn)地踏查時要按照設(shè)計標準認真踏查，填寫現(xiàn)地調(diào)查表，嚴格按照設(shè)計提綱編寫作業(yè)設(shè)計。

4.2 參照重點工程投資標準，提高造林補貼標準

雖然在項目實施中政策宣傳力度不夠，導致造林主體認知上的一些誤解，對國家的項目政策理解不夠透徹。但在加大對政策宣傳力度的同時，提高造林補貼標準才能從根本上提高林農(nóng)參與此項目的積極性。目前每公頃補助3 000元已遠遠低于農(nóng)戶造林成本，農(nóng)戶存在消極心理，一般只維持原有林地現(xiàn)狀，不愿意投入過多精力和財力完成新造林任務(wù)。建議中央財政造林補貼標準與其他林業(yè)重點工程標準統(tǒng)一，以緩解林農(nóng)造林資金投入壓力。

4.3 加大政策宣傳力度，增加間接費用，促進項目有序開展

為完成好中央財政造林補貼試點項目任務(wù)，各實施縣區(qū)林業(yè)主管部門應(yīng)成立臨時專門工作機構(gòu)，召開工作部署會議，利用各種宣傳方式向農(nóng)民宣傳造林補貼政策，組織和監(jiān)督技術(shù)人員深入生產(chǎn)一線，對項目實施地逐個現(xiàn)場勘查、指導造林、檢查驗收、檔案管理等，針對工作量大、任務(wù)要求嚴、加班加點、經(jīng)費支出增加等，應(yīng)增加部分間接費用，保障項目按質(zhì)按量按時完成。

4.4 擴大補貼對象范圍，更好地調(diào)動全社會造林積極性

針對農(nóng)村勞動力不足問題，建議擴大中央財政造林補貼造林主體，吸引并將技術(shù)較強的造林大戶、造林公司納入造林補貼對象范疇之內(nèi)，形成嚴格的管理體系，減少千家萬戶分散實施的比例，便于集中采購苗木，平衡各種苗木價格，減少工作難度，提高造林成效。同時減少作業(yè)設(shè)計和資金兌現(xiàn)的工作量，以此更好地調(diào)動全社會參與造林的積極性，促進林農(nóng)增收，真正推進現(xiàn)代林業(yè)健康有序地發(fā)展。

4.5 嚴格管理、落實責任，充分發(fā)揮基層林業(yè)技術(shù)人員的作用

中央財政造林補貼項目實施結(jié)果很大程度決定于基層技術(shù)人員的工作態(tài)度和技術(shù)水平，對其在業(yè)務(wù)培訓基礎(chǔ)上，還應(yīng)進一步加大中央財政造林補貼項目政策和正確政績觀宣傳，使其真正認識和全面掌握項目的重要性、必要性和各環(huán)節(jié)技術(shù)要點難點；建議各任務(wù)實施縣區(qū)將責任落實到人并以三年為周期，自始至終參與項目全過程，保證項目實施不脫節(jié)并順利完成。