陳安琪，李永友

(1.武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

環(huán)境問題的嚴(yán)重性不僅使中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量受到質(zhì)疑，也對(duì)人民生命健康造成嚴(yán)重威脅[1][2]。隨著公眾參與意識(shí)的增強(qiáng)，圍繞環(huán)境問題展開的集體訴求次數(shù)也在持續(xù)增加[3]，環(huán)境群體性事件已成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要原因。尤其在新媒體技術(shù)普及化的今天，環(huán)境群體性事件的擴(kuò)散效應(yīng)對(duì)政府公信力產(chǎn)生的沖擊易被進(jìn)一步放大，公眾利用新媒體技術(shù)對(duì)各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)行為的監(jiān)督力量正在不斷彰顯[4]。

環(huán)境問題的實(shí)質(zhì)是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上的背景下地方官員沒有激勵(lì)去重視與其政治晉升無關(guān)的環(huán)境污染[5]。但隨著環(huán)境“問責(zé)制”和“一票否決制”的推行，環(huán)境指標(biāo)逐漸成為繼經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)后對(duì)地方官員的又一剛性約束，地方官員不得不在官方文件中加大對(duì)環(huán)境問題的提及和重視力度[6]。面對(duì)日益嚴(yán)格的環(huán)境考核及自上而下追求高質(zhì)量發(fā)展，環(huán)境質(zhì)量是否因地方政府對(duì)環(huán)境的重視程度得到改善？地方政府在各類環(huán)境治理工具上是否存有選擇偏好？這兩個(gè)問題實(shí)際上就是考察地方政府對(duì)環(huán)境問題的高度關(guān)注是否帶來實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的治理行為。為此，本文以我國省級(jí)政府工作報(bào)告為研究樣本，通過文本分析法識(shí)別地方政府對(duì)環(huán)境問題的重視程度，在此基礎(chǔ)上實(shí)證研究地方政府的環(huán)境重視程度能否帶來環(huán)境質(zhì)量的改善，并對(duì)其背后的作用機(jī)制進(jìn)行探討。本文的創(chuàng)新之處在于：一是通過挖掘政府工作報(bào)告，利用詞頻分析測(cè)度地方政府對(duì)環(huán)境問題的重視程度，并基于此識(shí)別地方政府環(huán)境重視度對(duì)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的影響，而已有環(huán)境問題的研究基本都集中于環(huán)境質(zhì)量變化的體制原因和環(huán)境管制工具的治理效應(yīng)；二是為解決環(huán)境質(zhì)量與地方政府環(huán)境重視度之間存在的反向因果問題，創(chuàng)造性地使用政治聯(lián)系作為地方政府環(huán)境重視度的工具變量，以確保實(shí)證結(jié)果更加穩(wěn)健、可靠。

二、理論分析與研究假說

在環(huán)境聯(lián)邦主義的理論框架下，中央政府是環(huán)境治理的發(fā)起人，地方政府則肩負(fù)執(zhí)行者的重任。盡管由中央統(tǒng)一采取環(huán)境治理措施能有效避免地方政府的“搭便車”行為，提高了環(huán)境公共品的供給效率[7]，但鑒于地區(qū)間環(huán)境自然稟賦差異較大、環(huán)境污染程度參差不齊，中央政府不可能采取一刀切的環(huán)境治理模式。相較之下，地方政府對(duì)轄區(qū)居民的環(huán)境訴求和治污技術(shù)更為了解，由此做出的環(huán)境決策更加符合居民的實(shí)際需要[8]。雖然在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)地方官員為贏得“政治錦標(biāo)賽”重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕公共服務(wù)而飽受詬病[9]，但隨著環(huán)保目標(biāo)被納入官員考核體系，地方政府不得不做出政治承諾以體現(xiàn)其對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注，地方環(huán)境執(zhí)法也獲得了新的保障。轄區(qū)內(nèi)眾多公共服務(wù)均由地方政府提供，在財(cái)政資源有限、政府治理目標(biāo)多元的情況下，如何保證環(huán)境治理工具的使用在規(guī)模和效率上滿足實(shí)際需要在很大程度上取決于地方政府對(duì)環(huán)境問題的重視程度。地方政府環(huán)境重視度越高，則可預(yù)期用于改善地區(qū)環(huán)境的政府投入和行動(dòng)力度就越大，相應(yīng)的地區(qū)環(huán)境質(zhì)量也更好。

我國的環(huán)境管理體制是縱向和橫向相結(jié)合的雙重管理模式(如圖1所示)，地區(qū)環(huán)境質(zhì)量交由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)，各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門承擔(dān)統(tǒng)一的監(jiān)督管理職責(zé)，本級(jí)政府接受上一級(jí)和同級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的監(jiān)督管理。2005年12月，國務(wù)院在《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(以下簡(jiǎn)稱“《決定》”)中明確將污染治理績(jī)效作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用和獎(jiǎng)勵(lì)懲罰的依據(jù)。緊隨其后，生態(tài)環(huán)境部(原環(huán)境保護(hù)部)從2007年開始逐漸同各省(市)政府簽訂環(huán)保責(zé)任書。在2007年11月頒布的《主要污染物總量減排考核辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”)中，中央正式推行對(duì)地方官員的環(huán)保考核問責(zé)制和“一票否決”制。由此，環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和污染治理績(jī)效的規(guī)范和強(qiáng)化對(duì)地方政府的環(huán)境治理提出了更高的要求。雖然環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)也有區(qū)分，但基本上各地區(qū)都是在統(tǒng)一的時(shí)間執(zhí)行統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)[10]。盡管體制上存在明確分工，但實(shí)際上我國環(huán)境保護(hù)行政主管部門的獨(dú)立性始終處于缺失狀態(tài)，本應(yīng)主導(dǎo)環(huán)境監(jiān)管的地區(qū)環(huán)保部門卻處處受制于地方政府，其資金安排、人事任免和福利薪酬等重要事項(xiàng)均需得到地方政府的支持才能落實(shí)，且地方政府對(duì)環(huán)保行政部門的財(cái)政資金控制尤為明顯[11]。地方政府有動(dòng)機(jī)且有能力對(duì)環(huán)保部門的決策和執(zhí)行加以干預(yù)，因此地方政府環(huán)境重視度對(duì)環(huán)保部門工作的順利開展十分重要。如若環(huán)境問題成為地方政府的重點(diǎn)工作，不僅地方政府加大環(huán)境治理力度，環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法行為也能得到有力保障。為此，本文提出研究假說1：在控制其他影響因素的情況下，地方政府環(huán)境重視度越高，地區(qū)環(huán)境質(zhì)量越好。

圖1 中國環(huán)境管理體制

官員是地方政府行動(dòng)的直接主體，地方政府表現(xiàn)的行為多樣性正是地方官員動(dòng)機(jī)的體現(xiàn)，地方官員的偏好影響地區(qū)政策的選擇[12][13]。要將環(huán)境治理落到實(shí)處，地方政府的首要決策是治理工具的選擇。從各國環(huán)境治理的實(shí)踐看，常見的治理工具有三種：一是環(huán)境立法，即通過制定環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范市場(chǎng)主體行為；二是排污稅費(fèi)，即依據(jù)外部性理論對(duì)污染企業(yè)征收懲罰性稅費(fèi)；三是環(huán)保投資，即在財(cái)政支出中直接安排財(cái)政資金用于污染治理。有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，任期長(zhǎng)、年齡小的省委書記更偏好利用法律手段進(jìn)行環(huán)境管制[14]。環(huán)境立法的優(yōu)勢(shì)在于成本較小，地方政府只需付諸行政監(jiān)管成本。但環(huán)境立法在管制市場(chǎng)主體行為的同時(shí)也縮小了地方政府在環(huán)境治理中的相機(jī)抉擇空間，由此帶來的環(huán)境質(zhì)量改善效應(yīng)較為有限。相較之下，征收排污稅費(fèi)不僅內(nèi)部化排污成本以激勵(lì)企業(yè)降污減排，而且可增加地方政府的收入。尤其在現(xiàn)有的政府間收入分配關(guān)系下，地方政府擁有環(huán)境稅費(fèi)的獨(dú)占權(quán)和自由處置權(quán)，因而征收排污稅費(fèi)受到地方政府青睞[15][16]。相比于前兩者，環(huán)保投資從目前的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)看更多的是一種事后治理，即通過專業(yè)處理設(shè)備將污染物在排入水、氣、土壤前進(jìn)行凈化處理，以降低對(duì)環(huán)境的污染程度。伴隨綠色生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，環(huán)保投資也可通過提高企業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)的綠色化水平實(shí)現(xiàn)源頭治理。但無論事后治理還是激勵(lì)企業(yè)綠色化生產(chǎn)，環(huán)保投資對(duì)地方政府來說都是一筆不菲的投入，給原本就拮據(jù)的地方財(cái)政造成較大的壓力。

地方政府對(duì)環(huán)境問題的重視要真正落實(shí)到地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善上關(guān)鍵在于選擇相應(yīng)的治理工具并加以利用，使其實(shí)現(xiàn)預(yù)期的治理效果。比較三種治理工具的優(yōu)劣可看出，沒有哪種治理工具始終處于占優(yōu)地位，所以地方政府的治理決策在很大程度上是既有財(cái)力約束下的偏好使然。環(huán)境治理歸根結(jié)底作用于企業(yè)層面，這對(duì)地方政府而言會(huì)帶來稅基的暫時(shí)性下降，而地區(qū)間激烈的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)及轄區(qū)內(nèi)剛性的民生支出迫使地方政府在選擇環(huán)境治理工具時(shí)不得不偏好直接成本最小化的治理工具。就三種治理工具的作用方式來看，排污稅費(fèi)不僅可通過懲罰手段實(shí)現(xiàn)污染減排，還可利用相關(guān)稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)市場(chǎng)主體的綠色生產(chǎn)和消費(fèi)行為[17]。懲罰性稅費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)性稅收優(yōu)惠在邊際上均提高了市場(chǎng)主體污染行為的相對(duì)成本，理論上可預(yù)期征收排污稅費(fèi)能帶來環(huán)境質(zhì)量的改善。盡管現(xiàn)實(shí)中由于地方保護(hù)主義而存在排污稅費(fèi)征收不嚴(yán)和降低標(biāo)準(zhǔn)的情況[18]，但征收排污稅費(fèi)的積極作用仍得到大部分研究的支持[19][20]。為此，本文提出研究假說2：地方政府環(huán)境重視度的提高使其表現(xiàn)對(duì)不同治理工具的選擇偏好，而地方政府環(huán)境重視度之所以能帶來環(huán)境質(zhì)量的改善是源于其選擇的治理工具發(fā)揮了顯著的治理效果。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)模型構(gòu)建

本文構(gòu)建如下的模型，以檢驗(yàn)地方政府環(huán)境重視度的提高對(duì)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的影響。

enviit=α0+α1attit+∑Controlit+γi+μt+εit

(1)

其中，enviit表示地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，attit為地方政府環(huán)境重視度，系數(shù)α1體現(xiàn)地方政府環(huán)境重視度對(duì)環(huán)境質(zhì)量的作用大小和方向，Controlit為一系列影響環(huán)境質(zhì)量的控制變量。為排除其他因素的影響，本文采用雙向固定效應(yīng)模型。

(二)變量設(shè)定和數(shù)據(jù)說明

基于研究目標(biāo)及數(shù)據(jù)的可得性，本文采用2000—2016年中國31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)(不包括港澳臺(tái)地區(qū))?，F(xiàn)對(duì)所有變量做出如下說明，變量的具體定義和描述性統(tǒng)計(jì)見表1所示。

表1 變量的描述性統(tǒng)計(jì)(N=523)

1.地區(qū)環(huán)境質(zhì)量。地方政府的環(huán)境治理通常并非針對(duì)某一特定污染物，故采用任何一類污染物代理地區(qū)環(huán)境質(zhì)量都會(huì)存在以偏概全的問題。借鑒已有研究，本文采集《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》中各地工業(yè)廢水、工業(yè)二氧化硫、工業(yè)煙粉塵和工業(yè)固體廢棄物的排放數(shù)據(jù)，利用熵值法編制地區(qū)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)，以全面反映地區(qū)環(huán)境綜合狀況[21][22]。該指數(shù)是一個(gè)負(fù)向指標(biāo)，數(shù)值越大，說明地區(qū)環(huán)境質(zhì)量越差。

2.地方政府環(huán)境重視度。本文利用文本分析法對(duì)地方政府環(huán)境重視度加以測(cè)度。文本分析法通過對(duì)大量文本進(jìn)行信息挖掘，研究者由此可獲知文本編寫者的關(guān)注點(diǎn)，文本中出現(xiàn)的詞語類別則能有效顯示被著重強(qiáng)調(diào)的領(lǐng)域[23]。由于政府的施政內(nèi)容總是通過政府工作報(bào)告等重要文件向社會(huì)公布，所以近年來利用政府發(fā)布的各種施政文本來研究政府施政行為及其決策過程成為學(xué)術(shù)研究的一個(gè)重要途徑[24]。目前，圍繞政府工作報(bào)告展開的研究基本都采用這種文本分析方法，借助詞頻統(tǒng)計(jì)和語篇分析手段挖掘文本信息，以識(shí)別政府工作的重點(diǎn)[25][26]。該方法在環(huán)境問題的研究中也開始逐漸被應(yīng)用[27][28][29]。為刻畫地方政府對(duì)環(huán)境問題的重視程度，本文借鑒已有文獻(xiàn)并通過挖掘政府工作報(bào)告中的環(huán)境相關(guān)信息，測(cè)度中國省級(jí)層面的地方政府環(huán)境重視度，具體做法是以政府工作報(bào)告中環(huán)境相關(guān)詞語出現(xiàn)的頻次衡量地方政府對(duì)環(huán)境問題的重視程度。其中，環(huán)境關(guān)鍵詞的選擇參考王印紅和李萌竹(2017)的做法[27]，包括生態(tài)、污染、生態(tài)環(huán)境、節(jié)能、新能源、綠化、環(huán)境保護(hù)(環(huán)保)、綠色、可持續(xù)發(fā)展、排放、環(huán)境治理。在確定關(guān)鍵詞之后，利用Python的中文分詞組件Jieba爬取523份省區(qū)市地方政府工作報(bào)告的原文內(nèi)容(1)由于無法獲得2000年河南、寧夏、西藏和新疆的政府工作報(bào)告原文，故做缺失處理。。對(duì)上述關(guān)鍵詞的詞頻加以統(tǒng)計(jì)并剔除重復(fù)計(jì)算的部分，最終匯總各關(guān)鍵詞的詞頻并求和。政府工作報(bào)告的原文取自中央人民政府網(wǎng)站和各省級(jí)政府的官方網(wǎng)站。

3.環(huán)境治理工具。其中，環(huán)境立法以當(dāng)年各省區(qū)市通過的環(huán)境政策法律法規(guī)數(shù)量來衡量，并根據(jù)北大法意網(wǎng)中的地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫手動(dòng)整理得到。借鑒郭俊杰等(2019)和盧洪友等(2018)的做法[20][30]，我們將排污稅費(fèi)定義為單位污染物收費(fèi)水平，數(shù)據(jù)來自各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門網(wǎng)站和《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》。環(huán)保投資以工業(yè)污染治理投資的對(duì)數(shù)衡量，數(shù)據(jù)源于《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》。由于《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》的環(huán)境治理投資中有小部分資金源于企業(yè)治污投入，并不能完整呈現(xiàn)地方政府的投入，但環(huán)境治理投資的絕大部分仍是政府財(cái)政資金，故本文沒有考慮這種極為有限的誤差[31]。

4.地區(qū)控制變量。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平采用實(shí)際人均GDP的對(duì)數(shù)表示，經(jīng)濟(jì)增速以GDP的增長(zhǎng)率表征，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重衡量，地區(qū)投資水平以地區(qū)固定資產(chǎn)投資占GDP的比重衡量，經(jīng)濟(jì)開放程度以實(shí)際外商投資占GDP的比重衡量，人口規(guī)模以人口增長(zhǎng)率表征，城市化水平以城鎮(zhèn)化率衡量，財(cái)政壓力為財(cái)政支出與財(cái)政收入之比，科技投入以用于科學(xué)技術(shù)的財(cái)政支出占比衡量。上述數(shù)據(jù)均來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

5.官員特征變量。地方最高行政長(zhǎng)官的個(gè)體特征變量具體包括年齡、學(xué)歷、任期及此后是否獲得政治晉升等維度。最高行政長(zhǎng)官的確定依據(jù)為當(dāng)年政府工作報(bào)告的匯報(bào)人，所有信息均由各級(jí)政府網(wǎng)站的官員簡(jiǎn)歷手動(dòng)整理得到。

四、實(shí)證研究結(jié)果及分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

基于式(1)，表2匯報(bào)了地方政府環(huán)境重視度能否帶來地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善的實(shí)證結(jié)果?？梢钥吹?，無論是否考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其他影響因素，地方政府環(huán)境重視度對(duì)地區(qū)環(huán)境污染的影響均顯著為負(fù)。雖然假說1的內(nèi)容得到證實(shí)，但仍要考慮地區(qū)環(huán)境污染狀況與地方政府環(huán)境重視度可能存在反向因果關(guān)系，畢竟地方政府之所以加大對(duì)環(huán)境問題的重視力度，一個(gè)很重要的原因就是環(huán)境質(zhì)量低下、社會(huì)輿論壓力大所致?；谶@一現(xiàn)實(shí)，忽略內(nèi)生性的基準(zhǔn)回歸結(jié)果是有問題的。為此，我們需在解決內(nèi)生性問題的情況下重新估計(jì)式(1)。

表2 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

(二)內(nèi)生性問題的處理

為解決內(nèi)生性問題，本文選擇政治聯(lián)系作為地方政府環(huán)境重視度的工具變量并展開進(jìn)一步的實(shí)證分析(2)這里，政治聯(lián)系是指地區(qū)最高行政長(zhǎng)官匯報(bào)政府工作報(bào)告的所在地與其政治仕途的起步地的一致性。若一致，則政治聯(lián)系強(qiáng)；若不一致，則政治聯(lián)系弱。。該政治聯(lián)系主要通過追蹤和記錄歷任地區(qū)最高行政長(zhǎng)官的個(gè)人簡(jiǎn)歷，將政府工作報(bào)告的匯報(bào)地與其政治仕途起步地比對(duì)后整理得到。不同于西方國家的地方官員要對(duì)所在區(qū)域的選民負(fù)責(zé)而難以在地區(qū)間橫向調(diào)動(dòng)[32]，中國實(shí)行的是領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度。地方官員異地調(diào)任的頻繁出現(xiàn)為我們找到并估測(cè)政治聯(lián)系提供了一個(gè)窗口，進(jìn)而使研究能繼續(xù)開展。從理論上來說，如若政府工作報(bào)告的匯報(bào)地恰好是地方官員的政治仕途起步地，則在該官員帶領(lǐng)下的地方政府將會(huì)著重發(fā)展短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)績(jī)效顯著的領(lǐng)域，環(huán)境問題由于投入大、見效慢、難以對(duì)官員晉升產(chǎn)生決定性作用而被忽視，地區(qū)環(huán)境質(zhì)量缺乏有效保障?？梢姡温?lián)系與地方政府環(huán)境重視度之間存在相關(guān)性，對(duì)這兩個(gè)變量相關(guān)關(guān)系的檢驗(yàn)結(jié)果符合理論預(yù)期：在控制地區(qū)環(huán)境污染水平后，政治聯(lián)系與地方政府環(huán)境重視度呈顯著負(fù)相關(guān)、與地區(qū)環(huán)境污染指數(shù)之間不存在顯著相關(guān)性。同時(shí)，該政治聯(lián)系取決于地方官員的自身能力和政治機(jī)遇及上級(jí)政府的任命安排，故只能通過地方官員對(duì)環(huán)境問題的重視程度來影響地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，并不存在其他的作用渠道。因此，以政治聯(lián)系作為地方政府環(huán)境重視度的工具變量符合選擇標(biāo)準(zhǔn)。

表3匯報(bào)了工具變量法的回歸結(jié)果?？梢?，第一階段回歸的F值均大于10，說明本文選取的工具變量并不存在弱工具變量問題。根據(jù)(1)—(4)列顯示的第二階段估計(jì)結(jié)果，地方政府通過政府工作報(bào)告反映的環(huán)境重視度對(duì)地區(qū)環(huán)境污染指數(shù)產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響。其中，在加入其他地區(qū)控制變量后，當(dāng)?shù)胤秸h(huán)境重視度提高1個(gè)單位時(shí)，地區(qū)環(huán)境污染指數(shù)平均降低0.0175個(gè)單位，說明地方政府環(huán)境重視程度的提高確實(shí)能帶來地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善。同時(shí)，政治聯(lián)系的系數(shù)顯著為負(fù)，說明匯報(bào)地是地區(qū)最高行政長(zhǎng)官的政治仕途起步地時(shí)，地方政府在政府工作報(bào)告中呈現(xiàn)的環(huán)境重視程度明顯降低，這與理論預(yù)期保持一致。

表3 工具變量法的估計(jì)結(jié)果

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

我們分別采用每?jī)|元工業(yè)增加值的工業(yè)固體廢棄物排放量、工業(yè)廢水排放量、工業(yè)煙粉塵排放量和工業(yè)二氧化硫排放量作為地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的代理變量，對(duì)地方政府環(huán)境重視程度的環(huán)境績(jī)效進(jìn)行異質(zhì)性檢驗(yàn)。表4的估計(jì)結(jié)果顯示，地方政府環(huán)境重視度的提高對(duì)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善作用不會(huì)因污染物的種類而發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，地方政府提高對(duì)環(huán)境問題的重視程度能有效降低各類工業(yè)污染物的排放。

表4 地方政府重視度和各工業(yè)污染物排放的回歸結(jié)果

以2008年為界限，我們分時(shí)段考察地方政府環(huán)境重視度的影響(估計(jì)結(jié)果如表5所示)?？梢?，2008年以后，地方政府環(huán)境重視程度的影響更為顯著，其原因在于：一是北京奧運(yùn)會(huì)的召開使全國各級(jí)政府積極響應(yīng)中央號(hào)召，共創(chuàng)優(yōu)良環(huán)境，相關(guān)文件條例明確奧運(yùn)會(huì)期間達(dá)到的環(huán)境目標(biāo)，各地方政府參照要求均予以落實(shí)；二是從2008年開始，環(huán)境保護(hù)逐漸成為地方政府政績(jī)考核體系和領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任中的一環(huán)，環(huán)保指標(biāo)成為地方官員政績(jī)考核的剛性約束，地方政府在政府工作報(bào)告中呈現(xiàn)的環(huán)境重視程度在環(huán)境治理實(shí)踐中一一落實(shí)，地區(qū)環(huán)境質(zhì)量因地方政府的重視而得到顯著改善。

表5 分時(shí)段的回歸結(jié)果

接下來，我們分樣本考察地方政府環(huán)境重視度的環(huán)境改善效應(yīng)。根據(jù)每?jī)|元地區(qū)生產(chǎn)總值的能源消耗量(萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤)，全國31個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃分為高能耗地區(qū)和低能耗地區(qū)，以比較不同能耗地區(qū)的地方政府環(huán)境重視度對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方政府環(huán)境重視度的提高對(duì)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善效應(yīng)在高能耗地區(qū)更為明顯，而低能耗地區(qū)稍顯不足?？赡艿脑蛟谟冢旱湍芎牡貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較慢，地方政府優(yōu)先考慮的仍是經(jīng)濟(jì)績(jī)效而非環(huán)境治理，由此產(chǎn)生地方政府環(huán)境重視度的環(huán)境改善效應(yīng)在地區(qū)間存在較大的差異。

表6 按能耗分組的回歸結(jié)果

此外，剔除其他的中央政府制定的環(huán)境政策可能造成的影響。本文在模型中分別加入兩個(gè)政策變量(環(huán)境績(jī)效獎(jiǎng)懲制erp和環(huán)?？己藛栘?zé)制eas)及地方政府環(huán)境重視度與政策變量的交互項(xiàng)，以考察中央制度約束對(duì)地方政府環(huán)境重視度的環(huán)境績(jī)效的影響(結(jié)果如表7所示)?？梢?，地方政府環(huán)境重視度、中央制度約束及兩者交互項(xiàng)的系數(shù)均顯著為負(fù)，說明中央政府的干預(yù)和介入進(jìn)一步提升了地方政府環(huán)境重視度對(duì)地區(qū)環(huán)境的改善效應(yīng)。地方政府因中央層面的考核制度約束加大對(duì)環(huán)境問題的重視力度，并落實(shí)到地區(qū)環(huán)境治理的實(shí)踐中。若將兩個(gè)政策變量同時(shí)納入研究，相比于《決定》將環(huán)保指標(biāo)納入考核體系，《辦法》明確環(huán)?？己藛栘?zé)和“一票否決”的推行對(duì)地方政府的環(huán)境重視起到更為有效的激勵(lì)和約束作用。

表7 考慮中央政府制度約束影響的回歸結(jié)果

以上的穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果與前文基本一致。以政治聯(lián)系作為地方政府環(huán)境重視度的工具變量的合理性和有效性得到進(jìn)一步確認(rèn)，地方政府加大對(duì)環(huán)境問題的重視力度的確能帶來地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善。

五、進(jìn)一步的分析

(一)地方政府環(huán)境重視度和環(huán)境治理工具選擇偏好

結(jié)合理論分析，地方政府環(huán)境重視度之所以帶來地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善，關(guān)鍵是地方政府在一系列約束條件下選擇了改善環(huán)境質(zhì)量的治理工具?，F(xiàn)就對(duì)既定財(cái)政約束下地方政府環(huán)境重視帶來的治理工具選擇偏好進(jìn)行分析，本文采用系統(tǒng)GMM法進(jìn)行估計(jì)(結(jié)果見表8所示)。

表8 地方政府環(huán)境治理工具選擇偏好的回歸結(jié)果

由(1)—(3)列可見，在控制地區(qū)財(cái)政壓力及其他影響因素后，地方政府環(huán)境重視度對(duì)排污稅費(fèi)和環(huán)境立法的影響系數(shù)顯著為正，而對(duì)環(huán)保投資的影響系數(shù)為負(fù)且不顯著，說明在給定的財(cái)政壓力約束下，地方政府對(duì)環(huán)境問題的重視使其更加偏好利用環(huán)境立法和排污稅費(fèi)兩個(gè)工具對(duì)地區(qū)環(huán)境污染加以治理。之所以出現(xiàn)這一選擇偏好，一個(gè)很重要的原因就是環(huán)保投資需地方政府給予必要的財(cái)政支持，這給財(cái)力原本就很緊張的地方政府造成了較大壓力。而環(huán)境立法和排污稅費(fèi)不僅未造成額外的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還能為地方政府帶來一定的收入。地方政府在環(huán)境治理工具的選擇上表現(xiàn)較強(qiáng)的行政管制偏好和收入偏好，也是地方政府在激烈的橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)中和剛性支出壓力下做出的成本最小化選擇。

(二)機(jī)制識(shí)別

為進(jìn)一步識(shí)別地方政府環(huán)境重視度帶來地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善的作用機(jī)制，我們?cè)谑?1)的基礎(chǔ)上加入環(huán)境治理工具的使用規(guī)模及地方政府環(huán)境重視度與環(huán)境治理工具的交互項(xiàng)，并根據(jù)交互項(xiàng)的系數(shù)加以識(shí)別。表9的估計(jì)結(jié)果顯示，地方政府環(huán)境重視度與排污費(fèi)征收規(guī)模、環(huán)境立法數(shù)量的交互項(xiàng)系數(shù)均顯著為負(fù)，意味著地方政府環(huán)境重視度的提高通過加大排污稅費(fèi)的征收力度、推進(jìn)環(huán)境法律法規(guī)建設(shè)來改善地區(qū)環(huán)境質(zhì)量。而地方政府環(huán)境重視度與環(huán)保投資的交互項(xiàng)系數(shù)為負(fù)且不顯著，說明地方政府對(duì)環(huán)境問題的重視并不會(huì)使其加大環(huán)境污染治理的財(cái)政投入。地方政府環(huán)境重視度之所以能積極作用于地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，主要是源于地方政府加強(qiáng)了排污稅費(fèi)和環(huán)境立法兩種治理工具的管制力度。與此同時(shí)，比較三種環(huán)境治理工具的系數(shù)可知，排污稅費(fèi)和環(huán)境立法的系數(shù)顯著為負(fù)，而環(huán)保投資的系數(shù)為負(fù)且不顯著，說明前兩種治理工具在實(shí)際應(yīng)用中均發(fā)揮了顯著的治污效果，而環(huán)保投資的作用則不盡如人意。由此可見，在地方政府對(duì)環(huán)境問題高度重視的情況下，地方政府根據(jù)自身偏好選擇加大排污稅費(fèi)征收力度和推動(dòng)環(huán)境立法進(jìn)程來實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)，以回應(yīng)社會(huì)的環(huán)境訴求和落實(shí)中央的綠色、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展要求，這兩種環(huán)境治理工具也的確發(fā)揮了顯著的治理績(jī)效。至此，研究假說2的內(nèi)容全部得證。

表9 地方政府環(huán)境重視的作用機(jī)制的回歸結(jié)果

六、結(jié)論與政策建議

本文利用Python技術(shù)對(duì)地方政府工作報(bào)告中有關(guān)環(huán)境的信息進(jìn)行深度挖掘，由此構(gòu)建地方政府環(huán)境重視度，進(jìn)一步探究地方政府環(huán)境重視度的改變對(duì)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的影響。本文的研究主要有兩點(diǎn)發(fā)現(xiàn)：第一，地方政府對(duì)環(huán)境問題的重視的確帶來了地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善，這一結(jié)論在解決內(nèi)生性問題、經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)后依然成立；第二，地方政府環(huán)境重視度之所以能積極作用于地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，主要在于其選擇了效果顯著的治理工具，即通過征收排污稅費(fèi)和推進(jìn)環(huán)境立法實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的提升。

針對(duì)以上的研究發(fā)現(xiàn)，本文提出如下的政策建議：第一，中央政府及各部門應(yīng)加大對(duì)環(huán)境問題的監(jiān)管力度，加強(qiáng)環(huán)境類指標(biāo)在地方官員考核中的激勵(lì)和約束作用，可考慮對(duì)地方官員實(shí)行環(huán)境問題和環(huán)境事故終身問責(zé)，督促地方政府對(duì)環(huán)境治理問題保持高度關(guān)注；第二，優(yōu)化以財(cái)政支出為主的環(huán)境治理工具，中央政府可通過設(shè)立環(huán)保專項(xiàng)資金來提高環(huán)保投資的專用性和有效性，避免因地方財(cái)政約束限制環(huán)保投資的投入力度和使用績(jī)效；第三，進(jìn)一步完善現(xiàn)階段環(huán)境管理體制，充分發(fā)揮地方環(huán)保行政部門監(jiān)管執(zhí)行和轄區(qū)民眾參與的積極作用，以防地方官員消極怠工或決策失誤給地區(qū)環(huán)保事業(yè)造成的損失。