程浩

摘 要：基建考古是我國考古工作的主要內(nèi)容，如何實現(xiàn)城市建設(shè)和文物保護的雙贏一直是廣州考古人必須面對且必須解答的難題。自黨的十八大以來，廣州考古工作者在考古前置、地下文物埋藏區(qū)、區(qū)域評估、分級確定考古面積、免于收費、建立協(xié)作機制等方面不斷探索與創(chuàng)新，形成了基建考古工作中的“廣州模式”，取得了較好的效果。

關(guān)鍵詞：基建考古;廣州模式;考古前置;考古經(jīng)費

基建考古是配合城市基本建設(shè)和國有土地出讓而開展的配合性或搶救性的考古調(diào)查、勘探和發(fā)掘工作。隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟建設(shè)的步伐逐漸加快，特別是近年來三舊改造、新城擴容、開發(fā)區(qū)建設(shè)如火如荼，不管是過去、現(xiàn)在還是未來的一段時間內(nèi)，基建考古一直都是我國考古工作的主要內(nèi)容。

自黨的十八大以來，黨和國家對考古工作十分重視，考古被提到了前所未有的高度。2015年以來，國家文物局出臺了多個基建考古工作程序和規(guī)范要求，特別是2020年9月28日，習近平總書記在主持中央政治局第二十三次集體學習時，提出要“努力建設(shè)中國特色、中國風格、中國氣派的考古學”，使中國考古學迎來了黃金時期。在這一背景下，筆者以廣州為例，結(jié)合近些年的工作實踐，剖析工作中的經(jīng)驗得失，希望能夠?qū)ν七M基建考古管理制度改革、實現(xiàn)城市建設(shè)和文物保護統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展有所裨益，不當之處，敬請指教。

1 廣州基建考古工作的實踐與探索

廣州是全國首批24座歷史文化名城之一，文化遺產(chǎn)資源豐富。同時，作為國家中心城市和綜合性門戶城市，廣州的城市建設(shè)也隨著發(fā)展的提速而日新月異。近十年來，廣州考古工作者在基建考古管理等領(lǐng)域不斷探索和創(chuàng)新，雖然遇到了不少困難，但總體效果明顯，取得了可喜成果，特別是“十三五”期間，我們完成了1400多宗基建考古項目，發(fā)現(xiàn)、搶救和保護了一大批地下文物資源。

1.1 率先通過地方立法實行“考古前置”制度

自2018年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳提出“完善基本建設(shè)考古制度，地方政府在土地儲備時，對于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得入庫”的改革意見后，“考古前置”成為業(yè)內(nèi)熱議的話題。其實早在2013年，廣州就已經(jīng)把考古前置納入地方性法規(guī)中。2013年5月1日，《廣州市文物保護規(guī)定》（以下簡稱《保護規(guī)定》）正式實施，其中創(chuàng)造性地將考古調(diào)查、勘探作為國有建設(shè)用地出讓、劃撥的前置條件，明確“屬于出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的，在出讓該地塊前，應(yīng)當進行考古調(diào)查、勘探，所需經(jīng)費在文物保護專項資金中安排;屬于劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)當在工程項目建議書或者可行性研究階段進行考古調(diào)查、勘探，所需經(jīng)費由建設(shè)單位承擔;本規(guī)定生效之前已經(jīng)取得土地使用權(quán)，但尚未進行考古調(diào)查、勘探的，建設(shè)單位應(yīng)當依法申請考古調(diào)查、勘探，所需經(jīng)費由建設(shè)單位承擔”，特別強調(diào)未經(jīng)考古調(diào)查、勘探的用地，不得出讓、劃撥或開工建設(shè)。

同時，也對大型建設(shè)工程進行定義，廣州市越秀區(qū)、荔灣區(qū)、海珠區(qū)、天河區(qū)、白云區(qū)5區(qū)1萬平方米以上，郊區(qū)黃埔、花都、番禺、南沙、增城、從化6區(qū)3萬平方米以上，新建或擴建的線形工程均為大型建設(shè)工程。此外，還要求市、區(qū)、縣級市人民政府設(shè)立文物保護專項資金，用于本級國有建設(shè)用地出讓前的考古工作等用途。為進一步明確考古前置的要求和程序，2015年3月，經(jīng)廣州市人民政府批準，廣州市文物部門發(fā)布了《廣州市國有建設(shè)用地供應(yīng)前考古調(diào)查勘探程序暫行規(guī)定》，并于2018年進行修訂，明確了考古工作的實施步驟、申請要求、工作時間等事項，推動了考古前置工作的順利開展。

在《保護規(guī)定》實施以前，大多數(shù)建設(shè)工程在辦理報批時未被要求依法在建設(shè)施工前開展考古工作，除一些由政府主導的大型市政建設(shè)工程外，絕大多數(shù)建設(shè)工程都只能依靠考古工作者在巡查中發(fā)現(xiàn)，之后再與建設(shè)單位聯(lián)系、談判，取得建設(shè)單位的理解和配合后，開展搶救性考古工作，甚至還出現(xiàn)了拒絕考古人員進場，或公然損毀古代文化遺存的惡性事件。可以說自《保護規(guī)定》施行以來，在國土、規(guī)劃等部門的配合下，廣州的考古工作邁入了新的臺階，杜絕了未經(jīng)考古擅自施工建設(shè)的違法現(xiàn)象，有效保護了地下文物，緩解了經(jīng)濟建設(shè)與考古之間的矛盾。

1.2 多部門聯(lián)動，劃定“地下文物埋藏區(qū)”，推進“區(qū)域評估”機制

建立地下文物埋藏區(qū)是保護未定級地下文物的具體措施。①1997年，廣州考古工作者在古城區(qū)及近郊劃出23片地下文物埋藏區(qū)，但相關(guān)資料一直未公布，僅作城建時內(nèi)部控制。2013年《保護規(guī)定》的施行，為劃定埋藏區(qū)工作提供了政策支持，并明確規(guī)定了什么是地下文物埋藏區(qū)、由誰劃定、誰公布等關(guān)鍵問題。2014年，廣州市人民政府公布了廣州市第一批共16片地下文物埋藏區(qū)，其范圍基本上是以現(xiàn)在的越秀區(qū)為中心，向外輻射，主要涵蓋越秀區(qū)、荔灣區(qū)、海珠區(qū)3區(qū)全部和天河區(qū)、白云區(qū)兩區(qū)各一部分，涉及面積約200平方千米。各埋藏區(qū)范圍的劃定主要參考本區(qū)域歷史沿革、地貌特征，以及過往在本區(qū)域開展的考古調(diào)查、勘探和發(fā)掘工作情況。按照規(guī)定，凡在地下文物埋藏區(qū)內(nèi)的工程建設(shè)，市規(guī)劃部門、國土部門在審批前都要求建設(shè)單位征求文物部門的意見。從目前的實施效果來看，地下文物埋藏區(qū)的劃定作為一種預防性策略，不僅有利于文物保護，更有利于建設(shè)單位減少企業(yè)成本，減輕企業(yè)負擔。

2018年，為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的部署要求，由廣州市國土規(guī)劃委聯(lián)合廣州市發(fā)展改革委員會、廣州市環(huán)保局、廣州市水務(wù)局、廣州市文廣新局、廣州市地震局六部門聯(lián)合制訂了廣州市區(qū)域評估工作的實施細則，把文物考古調(diào)查等工作納入評估事項，由園區(qū)管委會直接向考古發(fā)掘單位申請開展文物考古調(diào)查評估，評估結(jié)果由園區(qū)建設(shè)主體共享，并上傳“多規(guī)合一”平臺，進一步簡化工作程序，提高審批效率。

1.3 因地制宜，建立考古面積分級制度

考古工作面積決定了考古經(jīng)費和工作時間，而經(jīng)費和時間又是考古機構(gòu)和建設(shè)單位最大的矛盾沖突點。目前國內(nèi)大部分地區(qū)均按項目紅線面積來計算考古勘探面積，而廣州則較早地實施了分級制度。按照《中華人民共和國文物保護法》的要求，在進行大型基本建設(shè)工程前，考古發(fā)掘單位在工程范圍內(nèi)有可能埋藏文物的地方需要進行考古調(diào)查、勘探。

經(jīng)過幾代考古人的接續(xù)奮斗，我們對廣州地區(qū)“有可能埋藏文物的地方”有了深刻的認識：首先，廣州各區(qū)縣的文物埋藏分布極不均衡;其次，古代文化遺存多分布在丘陵崗地。具體來說，在廣州的11個區(qū)縣中，以越秀區(qū)為中心的廣州古城及近郊文物埋藏最為集中，在白云區(qū)中部和東北部、天河區(qū)北部、黃埔區(qū)中部和北部、番禺區(qū)北部和中西部、南沙區(qū)北部和增城區(qū)內(nèi)的丘陵山地地帶，以及從化流溪河流域兩岸的河谷、臺地及盆地邊緣地帶，也都發(fā)現(xiàn)了較為豐富的文化遺存，而其他區(qū)域則較少有文物發(fā)現(xiàn)。

在實際工作中，分級制度的基礎(chǔ)是詳盡的考古調(diào)查，考古調(diào)查是決定考古項目后續(xù)工作開展最為關(guān)鍵的一步，我們采用實地踏查和查閱文獻相結(jié)合的辦法，并通過試來劃定下一步勘探工作的范圍。在近些年的考古工作中，凡在考古調(diào)查工作中未發(fā)現(xiàn)文物的項目，在考古勘探工作中也未發(fā)現(xiàn)文化遺存。少數(shù)項目在考古調(diào)查中發(fā)現(xiàn)文物，但在勘探中并未發(fā)現(xiàn)文化層堆積及遺跡現(xiàn)象，但絕無調(diào)查未發(fā)現(xiàn)文物，卻在勘探時發(fā)現(xiàn)古代文化遺存的情況發(fā)生。

故此，在考古調(diào)查階段，我們按照項目紅線面積進行100%踏查。在考古勘探階段，則分為4級：位于地下文物埋藏區(qū)的項目，原則上100%勘探;在埋藏區(qū)以外的項目，以丘陵崗地為主的，如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)文物，則按照項目紅線面積的30%來安排勘探工作，如果調(diào)查未發(fā)現(xiàn)文物，則按照紅線面積的10%進行勘探，以確定調(diào)查成果;在埋藏區(qū)以外，以平地為主的項目，如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)文物，按照項目紅線面積的10%進行勘探，如果調(diào)查未發(fā)現(xiàn)文物，則無須再進行勘探工作;在發(fā)掘階段，采用布設(shè)探方的方法，按照古代文化遺存的分布范圍進行發(fā)掘，因各種原因無法布設(shè)探方的（主要指墓葬群），則以墓口面積進行發(fā)掘。這樣既可以節(jié)省考古工作時間，也不會造成資金的浪費，還能有助于專業(yè)技術(shù)人員把更多的時間和精力投入到更加重要的項目中，可謂一舉三得。

1.4 明確考古收費性質(zhì)，逐步實現(xiàn)考古經(jīng)費全部由財政承擔

廣州實行考古前置后，土地出讓項目的考古經(jīng)費分別由市、區(qū)兩級財政承擔，但對于劃撥項目、已出讓未建設(shè)項目的考古經(jīng)費仍由建設(shè)單位承擔。故此，長期以來，考古經(jīng)費的收繳一直是考古專業(yè)人員最大的困擾。一方面對考古單位而言，考古收費的性質(zhì)和政策不斷變化。廣州在20世紀90年代，就已經(jīng)實行了考古經(jīng)費收支兩條線的財務(wù)制度。在1996年以前，考古收費屬于行政事業(yè)性收費。1997年，根據(jù)國家部委相關(guān)規(guī)定，取消了考古行政事業(yè)收費，將文物勘探發(fā)掘收入納入事業(yè)單位收入中，即由考古單位將收取的考古經(jīng)費上繳財政指定專戶，財政按照年度預算批復下?lián)芸脊耪{(diào)查勘探發(fā)掘經(jīng)費，考古單位將收到的考古調(diào)查勘探發(fā)掘經(jīng)費納入預算外資金，作為日?？脊彭椖康拈_支。

自2012年起，政策又有所變化，考古單位要通過廣州市非稅系統(tǒng)開具非稅繳款通知書，由建設(shè)單位將考古經(jīng)費直接上繳到財政專戶，考古經(jīng)費支出由廣州市財政按照年度預算批復下?lián)埽侔凑漳甓瓤脊殴ぷ髁可暾堈{(diào)整。到2016年，廣州市財政部門將考古調(diào)查勘探發(fā)掘經(jīng)費納入預算內(nèi)資金管理，取消考古經(jīng)費專戶，實行統(tǒng)一管理①，即考古單位與建設(shè)單位簽訂工作合同，按照合同約定的分期支付形式開具非稅繳款通知書，建設(shè)單位通過代收銀行分期將考古經(jīng)費上繳國庫。考古單位所需考古工作經(jīng)費則納入廣州市文物部門年度預算，由廣州市財政部門統(tǒng)籌安排。

另一方面，對于建設(shè)單位來說，將考古經(jīng)費列入建設(shè)工程預算后，一般都將考古項目納入工程項目管理，在工作開始之前，對于超出一定金額的項目，要求考古單位要參加建設(shè)單位組織的招標工作，而公益一類事業(yè)單位不能參與承接政府購買服務(wù)，不具備投標資格，這就使一些大型建設(shè)項目的考古工作無法如期開展，嚴重影響了項目的建設(shè)進度，這一問題直到2018年廣州市政府明確“建設(shè)單位可直接委托廣州市文物考古研究院開展考古調(diào)查、勘探工作”后才得以緩解。在項目結(jié)算階段，有的單位將考古工作視為整個建設(shè)工程的一部分，需要等到工程整體竣工后再進行結(jié)算，個別地鐵、機場等大型項目甚至在考古工作完成8年后因整體項目未竣工而無法結(jié)算。有的單位需要套用工程項目的結(jié)算形式，生搬硬套各類結(jié)算資料，由考古專業(yè)人員反復填報，甚至需要工程監(jiān)理單位簽字。有的財政投資項目，結(jié)算時需要進行財政評審，財評單位往往會要求對項目經(jīng)費進行核減，而考古單位又無權(quán)對非稅收入進行核減。這些問題不僅需要考古人員花費大量時間和精力用于非專業(yè)領(lǐng)域的結(jié)算等行政工作，更嚴重的是可能導致建設(shè)單位未履行繳納義務(wù)，造成了考古單位作為執(zhí)收單位未按相關(guān)規(guī)定履行職責的嚴重后果。

可喜的是，2020年8月，廣州市人大常委會對《保護規(guī)定》進行了修訂，今后屬于出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的項目，所需考古經(jīng)費按財政分級的原則，分別在市文物保護專項資金中安排，或者由區(qū)財政承擔。屬于劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)的項目，所需考古經(jīng)費由市財政承擔;《保護規(guī)定》生效前已出讓未建設(shè)的項目，所需考古經(jīng)費也由市財政承擔。這一改變體現(xiàn)了廣州政府保護文物的主體責任，進一步優(yōu)化了營商環(huán)境，把考古專業(yè)人員從繁復的合同談判和工程結(jié)算中解放出來，也杜絕了人情關(guān)系，減少了廉政風險，提高了文物部門的社會形象。

1.5 建立考古協(xié)作機制，加強協(xié)作管理

實施考古前置后，大量的考古任務(wù)接踵而來，工作人員不足的問題尤為凸顯，一位工作人員同時負責多個項目的情況已成為常態(tài)。面對繁重的工作任務(wù)，我們逐步建立了考古協(xié)作機制。自2014年起，我們通過公開招標形式選擇專業(yè)公司為考古調(diào)查、勘探和發(fā)掘工作提供協(xié)作服務(wù)。2014年，我們選擇了兩家有考古勘探資質(zhì)的單位提供考古勘探協(xié)作服務(wù);2015年，又選擇一家單位提供考古發(fā)掘勞務(wù)服務(wù);2016年年底，我們選擇三家單位提供考古勘探協(xié)作和考古發(fā)掘勞務(wù)服務(wù);2018年，將考古發(fā)掘技術(shù)納入?yún)f(xié)作范圍;2020年，又將考古調(diào)查納入?yún)f(xié)作范圍。協(xié)作機制的建立，有效地解決了技術(shù)力量不足的問題，同時減少了直接管理勞務(wù)人員的壓力和風險。但是，必須要注意的是考古工作有較強的專業(yè)性和地域性，外省、市的技術(shù)人員到達本地后，必須要經(jīng)過再學習才能達到工作要求，而且企業(yè)逐利的本質(zhì)，使商業(yè)公司必然會高度重視成本和支出，所以一直以來，我們要求協(xié)作單位提供的只是勞務(wù)和技術(shù)上的協(xié)助，而不是項目的外包。在整個工作過程中，我們的工作人員要牢牢把握主動權(quán)和主導權(quán)，把控項目進度，規(guī)范技術(shù)要求，確保協(xié)作質(zhì)量，甚至全程跟進項目的開展，為此，我們制定了一系列的協(xié)作工作管理辦法、驗收辦法、檢查辦法和資料歸檔要求，建立了評分機制、退出機制和重要項目的每日匯報機制。

2 廣州基建考古工作中存在的問題與困難

盡管廣州在搶救和保護古代文化遺存上的力度不斷加強，但是問題依然突出，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

2.1 考古經(jīng)費的支出難以準確預估

目前，廣州考古經(jīng)費支出已納入部門預算，一般每年6月左右要編制下一年的預算，經(jīng)過有關(guān)部門審核并通過人大審議后，于下一年年初下?lián)?。?jīng)費在使用過程中，在6月、9月、11月可以進行調(diào)減，而進行調(diào)增時則需要財政部門批準，一般一年可能有一次調(diào)增的機會。在當前審計制度愈加完善、問責機制愈加嚴格的情況下，這就要求考古經(jīng)費預算編制要盡量準確，申請的經(jīng)費太多，又沒有及時調(diào)減，資金執(zhí)行率不達標，會嚴重影響單位的績效考核;若申請的經(jīng)費過少，則又無法開展基建考古工作，也會阻礙土地出讓和市政項目的建設(shè)。但考古項目的立項和支出則有很大的不可預見性和不確定性，項目的立項取決于國土部門和建設(shè)部門的出讓和建設(shè)計劃，而項目的支出則取決于已經(jīng)立項的項目是否具備考古工作的條件。在實際工作中，一些區(qū)縣往往會臨時增加一批項目，并要求盡快完成考古工作，而已經(jīng)立項的項目則會因為拆遷、補償?shù)葐栴}遲遲無法開展工作，進而影響經(jīng)費支出。

2.2 基建考古任務(wù)繁重，資料整理和研究滯后

當前在國家經(jīng)濟發(fā)展大局下，基建考古任務(wù)更加繁重?？脊殴ぷ魅藛T不得不把主要時間和精力放在考古現(xiàn)場，無暇顧及發(fā)掘后的資料整理和開展有學術(shù)目的主動性考古工作。只發(fā)掘不整理、重視現(xiàn)場、輕視研究等現(xiàn)象，不僅不利于田野技術(shù)的提升，更重要的是不利于文化遺產(chǎn)的保護，甚至可以說是對文化遺產(chǎn)的破壞。

2.3 考古成果呈現(xiàn)碎片化特征，缺乏系統(tǒng)性和課題意識

近年來，廣州的考古工作絕大部分是基建考古，這種被動的工作形式導致考古發(fā)現(xiàn)的遺存呈碎片化特征。而且同一區(qū)域、同一文化面貌的不同項目，可能是由不同的工作人員負責，相應(yīng)的考古資料也由不同的人員進行整理?？脊刨Y料和研究人員的分散，較大程度地影響了對廣州地區(qū)的考古研究和探索工作。

3 解決當前基建考古工作問題的思考與對策

筆者認為，在城市發(fā)展過程中，必須要正確處理城市建設(shè)和考古工作的關(guān)系，針對當前基建考古工作中存在的問題，可以采取以下對策。

3.1 繼續(xù)加強政府各職能部門的聯(lián)動

文物保護法律法規(guī)的落實不能單靠文物部門，還需要國土、規(guī)劃、建設(shè)等各部門的通力協(xié)作，一方面在項目開展前，需要各職能部門繼續(xù)嚴把審批關(guān);另一方面，國土、建設(shè)等部門應(yīng)當摸清家底，做好下一年的土地出讓計劃與大型項目建設(shè)計劃，掌握各項目的具體情況，定期與文物部門溝通，以便文物部門盡可能準確地編制和及時調(diào)整考古經(jīng)費預算。

3.2 加強對協(xié)作單位的管理

在基建考古任務(wù)繁重、人員編制不可能大規(guī)模增加的情況下，要改變考古專業(yè)人員在各工地間疲于奔命的局面，較為可行的辦法就是對協(xié)作單位提高要求，加強對協(xié)作單位的管理，用科技的手段督導項目的運行，考古單位與協(xié)作公司共同尋找利益的平衡點，從而形成良性的循環(huán)，把考古專業(yè)人員從部分簡單的基建項目中解脫出來，有更多的時間和精力從事資料整理和研究工作。此外，對考古資料整理，也可以通過招標的形式尋找有能力的公司，提供繪圖、拍照、修復、拓片等技術(shù)服務(wù)，以便及時向社會公布考古發(fā)現(xiàn)和研究的成果。

3.3 帶著課題意識開展基建考古工作

一方面，考古專業(yè)人員要練好內(nèi)功，自己有明確的研究方向，了解國內(nèi)本研究領(lǐng)域的最新進展和研究方法，對本地區(qū)該領(lǐng)域內(nèi)的問題和成果有基本的認識，這樣才能夠抓住機遇，取得成績;另一方面，考古單位也要轉(zhuǎn)變思想，不再機械地配合建設(shè)施工，應(yīng)該根據(jù)本地情況設(shè)立研究課題，并將課題貫穿考古工作的始終，將配合基建發(fā)掘視為解決學術(shù)課題的機會，根據(jù)工作人員的研究方向培養(yǎng)和安排工作任務(wù)。

4 結(jié)語

總之，基建考古是我國文物事業(yè)的重要組成部分，與經(jīng)濟社會發(fā)展具有密不可分的聯(lián)系。經(jīng)過近70年的探索和實踐，特別是自黨的十八大以來，廣州考古人在考古前置、地下文物埋藏區(qū)、區(qū)域評估、分級制定考古面積、免于收費、考古項目協(xié)作等方面不斷地規(guī)范、創(chuàng)新，使廣州基建考古工作從無序走向和諧發(fā)展，對其他地方而言，也有著重要的借鑒和啟發(fā)意義。