張禾裕，徐文海，李思聰，唐 鐵，楊青林

（1. 廣州市華南自然資源科學技術研究院，廣東·廣州 510642；2. 湖南地科院規(guī)劃設計有限公司，湖南·長沙 410007；3. 華南農(nóng)業(yè)大學資源環(huán)境學院，廣東·廣州 510642；4. 湖南省國土資源規(guī)劃院，湖南·長沙 410007；5. 四川函夏錦地科學技術研究院有限公司，四川·成都 610074）

作為珠三角地區(qū)極其重要的生態(tài)屏障、水源地和水生態(tài)文明引領地，廣東省一直在生態(tài)保護補償制度建設領域走在全國前列。為推進珠江流域的生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展，2020年全國兩會期間，地處珠江流域的廣東省等六省政協(xié)主席及住桂全國政協(xié)委員聯(lián)合呼吁將珠江流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提升為重大國家戰(zhàn)略?？梢?，廣東省對于省內(nèi)流域生態(tài)保護之重視程度。近年來，廣東省有關水資源、流域管理、環(huán)境保護的法律法規(guī)正逐步完善，《廣東省生態(tài)保護補償辦法》《廣東省人民政府辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》《廣東省跨省流域生態(tài)保護補償管理辦法》（試行）《廣東省生態(tài)保護區(qū)財政補償轉移支付辦法》等政策相繼出臺，為全國提供了可復制、可借鑒的經(jīng)驗。目前，廣東尚未出臺省級層面系統(tǒng)性的生態(tài)補償機制，就法律結構的完整性而言，進一步建立規(guī)范化和科學化的省內(nèi)流域生態(tài)保護補償制度，是解決廣東省流域生態(tài)保護補償具體政策問題的現(xiàn)實需求。

1 省內(nèi)流域生態(tài)保護補償?shù)膶嵺`現(xiàn)狀

1.1 流域基本情況

廣東省地處珠江流域下游，陸地國土面積17.97萬km2，水資源計算面積17.76萬km2。流域分區(qū)按珠江流域的東江、西江、北江、珠江三角洲、韓江、粵東諸河、粵西諸河，以及長江流域的湘江、贛江分類，共8個二級分區(qū)。行政分區(qū)包括了廣州、深圳、珠海、汕頭、佛山、韶關、河源、梅州、汕頭、汕尾、東莞、中山、江門、陽江、湛江、茂名、肇慶、清遠、潮州、揭陽、云浮共21個地級市見圖1。

圖1 廣東省水系流域圖Fig.1 Water system watershed map of Guangdong Province

1.2 流域水資源狀況

全省多年平均水資源總量1830億m3，其中地表水資源量1820億m3，地下水資源量450億m3，地表水與地下水重復計算量440億m3。除省內(nèi)產(chǎn)水量外，還有來自珠江、韓江等上游從鄰省入境水量2361億m3。廣東省水資源時空分布不均，夏秋易洪澇，冬春常干旱（圖2、圖3）。沿海臺地和低丘陵區(qū)不利蓄水，缺水現(xiàn)象突出，尤以粵西的雷州半島最為典型。部分河流中下游河段由于城市廢污水排放造成污染，存在水質(zhì)性缺水問題。

圖2 2019年廣東省各流域降水量Fig.2 Precipitation in various basins of Guangdong Province in 2019

圖3 2019年廣東省各流域用水量Fig.3 Water consumption of various basins in Guangdong Province in 2019

1.3 省內(nèi)流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`現(xiàn)狀

廣東省經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，水資源和水環(huán)境約束趨緊。由于流域上下游水功能區(qū)劃、環(huán)境容量及水環(huán)境質(zhì)量目標不一，各地水資源需求以及開發(fā)、利用程度差異顯著，導致流域內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護矛盾重重[1-2]。一直以來，廣東省都在積極探索開展建立生態(tài)補償機制，完善補償方式，總結補償模式[3-4]。多年來以轉移支付補助、環(huán)保專項資金、稅收返還等形式，重點對欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)境保護與整治項目不斷加大補償力度。2020年，廣東財政下達生態(tài)保護區(qū)財政補償轉移支付資金73.7億元，補償規(guī)模實現(xiàn)2017～2020年年均增長40%。

省級層面，2016年廣東省政府頒布了《廣東省人民政府辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》（粵府辦[2016]第135號），在廣佛跨界河流、深莞茅洲河、汕揭練江、湛茂小東江、深惠淡水河、深莞石馬河等重點跨市域河流試行水質(zhì)考核激勵機制。并先后與廣西、福建、江西分別建立了九州江、汀江—韓江、東江流域橫向生態(tài)補償機制[5]。2018年廣東省率先在東江流域開展試點工作，借鑒上述跨省流域生態(tài)補償?shù)慕?jīng)驗，以“雙向補償”的原則探索建立省內(nèi)流域上游橫向生態(tài)保護補償機制。2020年廣東省生態(tài)環(huán)境廳、省財政廳、省水利廳聯(lián)合印發(fā)了《廣東省東江流域省內(nèi)生態(tài)保護補償試點實施方案》，標志著跨市流域生態(tài)保護補償機制初步建成。該方案在建立多元化的流域綜合整治體系、多渠道的整治資金籌措機制、多層次的財政政策支持方式上實現(xiàn)了新的突破。參照東江流域生態(tài)保護補償政策實施情況及其他兄弟省份政策實施情況，廣東省其他具備實施條件的流域，也在積極推動建立具備地方特色的流域上下游橫向生態(tài)保護補償政策，為后續(xù)全省推進開展流域橫向生態(tài)保護補償工作逐步奠定基礎。東江流域上游縣域城市主要包括龍川縣、和平縣、東源縣、連平縣、紫金縣及新豐縣六縣，根據(jù)該流域上下游生態(tài)補償效果分析發(fā)現(xiàn)，2019年各縣域地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）同比上一年分別增速6.5%、5.0%、5.8%、7.4%、4.1%及8.5%，流域生態(tài)補償工作未對上游經(jīng)濟發(fā)展造成負面影響，但仍需在扶持綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)、加快產(chǎn)業(yè)轉型等方面加大力度[5]。

市級層面，在20世紀90年代初期，江門市創(chuàng)建了“潭江模式”，流域各市區(qū)建立目標責任制，量化考核并設立水質(zhì)保護專項資金。2012年，佛山市委、市政府建立環(huán)境保護責任制考核獎懲制度，設立環(huán)境保護責任制考核獎勵資金[6]。2014年，珠海市首次建立對特定地區(qū)的生態(tài)保護補償機制《蓮洲鎮(zhèn)生態(tài)保護補償財政轉移支付方案》，按照“誰受益，誰補償”的原則，由市本級和各區(qū)財政共同出資設立生態(tài)保護專項資金。2015年，惠州市出臺《惠州市水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》實施，采用雙向補償和單項補償相結合的模式進行市級流域生態(tài)補償。2019年，廣州市發(fā)布《廣州生態(tài)保護補償辦法（試行）》，依據(jù)廣州市確定或認定的水質(zhì)檢測指標等因素綜合考量，對因承擔生態(tài)保護責任而使經(jīng)濟發(fā)展受約束的單位或個人進行補償。2019年11月，東莞市實行《石馬河流域水環(huán)境生態(tài)補償暫定機制》，以“誰超標、誰補償，誰達標、誰受益”為實施原則實行“雙向補償”。自實行機制以來，石馬河流域斷面水質(zhì)改善成效顯著。2021年，東莞市根據(jù)該市推出的2021年重點河涌水環(huán)境生態(tài)補償制度，每月對市內(nèi)135條重點河涌進行考核，根據(jù)水質(zhì)檢測結果對屬地鎮(zhèn)街（園區(qū)）實施獎懲。

2 省內(nèi)流域生態(tài)保護補償?shù)念愋团c特征

2.1 省內(nèi)流域生態(tài)保護補償?shù)念愋?/h3>

根據(jù)流域的規(guī)模，流域生態(tài)補償可分為大流域生態(tài)補償、跨界的中型流域補償及地方行政轄區(qū)的小流域補償，從政府介入程度又可分為政府的強干預和弱干預，從補償?shù)男Ч煞譃椤拜斞汀焙汀霸煅汀毖a償。

（1）按流域規(guī)模

所謂的大流域是指流經(jīng)地域廣，影響范圍大的河水流域。珠江流域的生態(tài)補償始于該流域下游的珠三角城市的飲用水保障因環(huán)境污染受到嚴重威脅，不得不從上游引水，上游城市為發(fā)展經(jīng)濟也會導致環(huán)境污染日益嚴重，為保證珠江三角流域的飲用水安全，必須由下游發(fā)達地區(qū)對上游的發(fā)展中地區(qū)實施補償，由此產(chǎn)生珠江流域生態(tài)補償問題。

相對于大流域生態(tài)補償來說，跨省界的中型流域補償中責任主體相對明確。以東江流域生態(tài)補償為例，資金補償將與水質(zhì)考核結果掛鉤，江西、廣東兩省共同設立補償資金，兩省每年各出資1億元，依據(jù)考核目標完成情況撥付資金。中央財政依據(jù)考核目標完成情況確定獎勵資金。

地方行政轄區(qū)的小流域補償相對于以上兩類生態(tài)補償來說在制度設計上相對簡單。以省內(nèi)跨市流域生態(tài)補償為例，需要省級政府在國家統(tǒng)一的生態(tài)補償法律制度下制定省內(nèi)流域生態(tài)補償辦法，明確規(guī)定生態(tài)補償?shù)呢熑沃黧w、補償標準等。具體的補償措施應由流域內(nèi)的各市進行協(xié)商解決，如協(xié)商不一致導致流域生態(tài)補償不能正常進行的，則提請省級政府相關部門作出決議。

（2）按政府介入程度

政府的“強干預”補償即是通過政府的轉移支付實施生態(tài)保護補償機制。流域生態(tài)補償機制探索初期，補償機制不完善，外加流域資源環(huán)境的公共物品屬性，流域生態(tài)問題的外部性、滯后性及社會矛盾復雜和社會關系變異性強等因素，使市場補償參與程度較低。目前廣東省的省際流域生態(tài)補償實踐都是以政府的“強干預”為主，例如九洲江流域，治理期間廣西、廣東兩省共同出資設立九洲江流域生態(tài)補償資金。此外，若完成協(xié)議約定的年度目標，中央將撥付9億元的專項資金支持。由于政府干預的強制性、無償性等特點，由其主導的流域生態(tài)補償往往取得了積極效果，對已污染或破壞的流域生態(tài)環(huán)境的治理恢復的效果是十分顯著的，但政府“強干預”下缺乏激勵機制，使得所消耗的資源遠遠高于市場補償。

政府的“弱干預”補償即是在政府引導或參與下實現(xiàn)流域生態(tài)保護者和受益者之間自愿協(xié)商的補償。以廣東省為例，2018年省政府提出設想，將在省內(nèi)建立橫向流域補償機制，設想由省財政、下游城市、供水企業(yè)共同籌資。政府“強干預”式的補償是必不可少的，但隨著流域補償機制的完善，市場化程度的提高，政府“弱干預”式的補償也將越來越重要。

（3）按補償效果

“輸血型”補償是政府或者補償者將資金定期或達到標準后轉移給被補償方。這種支付方式的優(yōu)點是被補償方擁有極大的靈活性，缺點是增加省內(nèi)各級政府財政壓力，補償資金可能轉化為消費性支出，生態(tài)補償效果不顯著，政府和民眾缺乏參與積極性[7]。廣東省的省際流域生態(tài)補償屬于“輸血型”補償。

“造血型”補償是指政府或補償者運用項目支持的形式，將補償金轉化為技術項目安排到被補償方，幫助流域生態(tài)保護區(qū)建立替代產(chǎn)業(yè)，或者對無污染產(chǎn)業(yè)給以補助以發(fā)展地方生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，補償?shù)哪繕耸窃黾勇浜蟮貐^(qū)發(fā)展能力，形成“造血干細胞”與自我發(fā)展機制，使外部補償轉化為自我積累能力和自我發(fā)展能力。廣東的省內(nèi)流域補償正在積極開展“造血型”補償方式。

2.2 省內(nèi)流域生態(tài)保護補償?shù)奶卣?/h3>

（1）靈活的水質(zhì)考核目標

當前跨省流域中，各生態(tài)補償協(xié)議均按照雙指標進行考核，也就是說同時考核污染達標和水質(zhì)達標，可有效解決傳統(tǒng)補償機制中可能出現(xiàn)的水質(zhì)性缺水的問題。例如在汀江-韓江流域中，其考核要求為汀江和梅潭河2016和2017年達到Ⅲ類水質(zhì)，其水質(zhì)達標率為100%，也考慮到水質(zhì)會受到季節(jié)和天氣等因素的影響，允許水質(zhì)達標率在10%范圍內(nèi)波動；而其他幾條水質(zhì)較差的支流則采用了達標率逐年遞增的規(guī)定，達標率采用達標水質(zhì)乘以水量占斷面總水量比率的計算方法，體現(xiàn)出水質(zhì)與水量相結合的原則。

（2）充分運用市場激勵

一方面，省級層面正在進一步規(guī)范排污權有償使用和交易試點工作。廣東省出臺了《廣東省排污權有償使用和交易試點管理辦法》及相關配套規(guī)范性文件。初步形成廣東排污權有償使用和交易政策框架體系。其次，穩(wěn)步推進碳普惠制試點工作。截至目前，累計簽發(fā)省級碳普惠核證減排量（PHCER）105.52萬噸。

另一方面，積極探索水權交易激勵機制。廣東省被列為全國七個水權試點省區(qū)之一，重點在東江流域上下游開展水權交易試點工作[8]。2017年底廣東順利完成了試點方案確定的各項工作任務。下一步，廣東將結合最嚴格水資源管理考核和水資源稅改革等，圍繞廣東省水權交易市場培育的關鍵要素，研究提出廣東省水權交易市場培育方面的理論基礎、總體思路、重點舉措和政策建議等，為廣東水權制度建設提供支撐。

（3）積極探索多元化的補償機制

除鼓勵受益地區(qū)與保護生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游通過資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓和共建園區(qū)等方式建立多元化的橫向補償機制外，廣東省結合扶貧、環(huán)境綜合整治等，加大對貧困地區(qū)和重點生態(tài)地區(qū)的資金扶持力度，加大環(huán)境綜合整治力度，安排了多個專項資金支持重點流域流地市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的環(huán)境綜合整治。

3 省內(nèi)流域生態(tài)保護補償?shù)娘@著問題

3.1 全省系統(tǒng)性生態(tài)補償機制尚未構建

近幾年來，廣東省有關生態(tài)補償、流域管理的法規(guī)在逐漸完善，但當前的法律法規(guī)體系仍然相對薄弱，體制不健全，對流域生態(tài)補償制度進行規(guī)制的法律法規(guī)仍然偏少也較散亂，法律結構不完整。目前國家正在起草《生態(tài)保護補償條例》，廣東也正在積極開展生態(tài)補償相關政策研究制定。當前流域生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系相對薄弱，主要體現(xiàn)在以下三方面：一是對流域生態(tài)補償利益相關者的界定，補償內(nèi)容、方式和標準的規(guī)定不明確；二是立法落后于流域生態(tài)保護和建設的發(fā)展，對新的流域生態(tài)保護問題和流域生態(tài)補償方式缺乏有效的法律支持；三是部門立法中存在矛盾與沖突，難以形成合力指導流域生態(tài)補償工作。國家層面上，各部門之間法規(guī)不同；地方層面上，省和地市政府職責不清、權責分配不明，生態(tài)效益及經(jīng)濟利益關系矛盾。

3.2 生態(tài)補償標準不明確，補償方式及要素單一

生態(tài)補償標準的確定是生態(tài)補償機制建立的重點和難點，補償標準的測算也是生態(tài)補償實施的核心依據(jù)[9]。由于生態(tài)補償涉及流域上下游等多方利益，需要明確各方利益者之間的責任與義務，才能便于構建統(tǒng)一的生態(tài)補償標準。例如東江流域的生態(tài)環(huán)境復雜，除水資源外，還包含了礦山、森林等其他生態(tài)資源，生態(tài)資本的量化確定比較困難，始終難以形成一個統(tǒng)一合理的標準，在一定程度上阻礙了生態(tài)補償?shù)捻樌麑嵤?/p>

廣東省內(nèi)各流域盡管在流域生態(tài)補償方式做了多種嘗試，但是目前的補償渠道仍然以政府補償為主，“輸血型”的補償方式不利于調(diào)動受補償者流域生態(tài)補償?shù)姆e極性和主動性，不利于多元化補償渠道的發(fā)展。此外，補償方式單一，多以資金為主，而在技術、人才等方面的補償十分欠缺。在補償要素上，多是對單一的自然資源補償，缺乏對山、土地、水、林、田、湖、草等多種相關聯(lián)自然資源的綜合補償[10]。

3.3 生態(tài)補償資金籌集困難，資金設定缺乏定量科學依據(jù)

現(xiàn)在我國的財政轉移支付制度大部分是按經(jīng)濟發(fā)展水平來確定，在一定程度上體現(xiàn)了對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的支持，但未能充分的反映流域生態(tài)補償?shù)囊?，與財政轉移支付目標不一致，大多數(shù)的財政轉移支付的生態(tài)補償指向不明確，財政資金補貼與該地區(qū)所承擔的生態(tài)環(huán)境建設和流域環(huán)境保護任務有待進一步掛鉤。從東江流域生態(tài)補償資金來看，主要依靠政府財政縱向轉移，流域各個省政府之間以及民間組織的橫向轉移支付較少。

廣東省雖然開始執(zhí)行征收環(huán)境保護稅，但是總體力度有限，對流域的生態(tài)補償來說只是杯水車薪。補償協(xié)議的定價機制和重要條款基本上采用的是行政主導的方式，缺乏科學的計算方法和充分的技術論證。

3.4 非政府組織及公眾參與度不夠

廣東省跨省流域生態(tài)補償?shù)耐緩街饕钦a償，缺少社會補償和市場補償。但流域生態(tài)保護具有很強的社會性，流域生態(tài)環(huán)境保護應是人人參與、人人出力、人人收益，應是流域上下游所有公眾共同的責任。前期以政府為主導可以有效調(diào)動各方面積極參與，但長此以往必會出現(xiàn)多種問題，例如資金缺乏，監(jiān)管不力、成果難以鞏固等。非政府組織及公眾參與，能做到政府所不能做的事，可以擴展資金來源渠道，監(jiān)管嚴格，可有效實施流域生態(tài)治理。

4 省內(nèi)流域生態(tài)保護補償機制的政策建議

建立和完善流域生態(tài)補償機制，是推進流域生態(tài)省建設的一項重要舉措，是建立有效保護流域資源環(huán)境的重要途徑，是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方面。廣東省依托著雄厚的資本、完善的市場機制，以及公民較高的法律意識及生態(tài)保護意識，對于發(fā)展完善的生態(tài)補償機制具有自身的優(yōu)勢。

4.1 盡快出臺省級生態(tài)補償法規(guī)

一是建議率先制定《廣東省生態(tài)補償條例》，明確省和地市政府保護生態(tài)的法律職責以及相互之間的權責利益分配，理順省市政府、相鄰區(qū)域生態(tài)效益關系和經(jīng)濟利益關系，確定生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t，就體制、機制、程序、方式和法律責任等作出明確規(guī)定，明確生態(tài)補償領域、補償范圍、補償對象、補償標準、資金來源、省級水質(zhì)斷面標準等執(zhí)行標準、考核評估辦法等。二要修訂相關法律法規(guī)，使之與生態(tài)補償專項立法銜接得當，豐富和拓展生態(tài)補償要素，形成水、土、林、草、海、荒漠、濕地等全方位、多層次、廣覆蓋的生態(tài)補償體系。三是建立績效評價模型。對省內(nèi)流域生態(tài)補償?shù)挠绊懸蛩剡M行科學全面的分析研究，構建出適用于省內(nèi)的統(tǒng)一的生態(tài)補償績效評價指標體系。

4.2 構建多元化的生態(tài)補償機制

一要建立系統(tǒng)、動態(tài)的生態(tài)補償標準。針對流域及重點生態(tài)功能區(qū)的特點，制定生態(tài)補償標準，形成系統(tǒng)的生態(tài)補償標準體系。不同市域依據(jù)省級標準，根據(jù)當?shù)夭煌淖匀画h(huán)境和生態(tài)問題及面臨的不同壓力，發(fā)展區(qū)域差異化的生態(tài)補償標準。二是擴大適用范圍、拓寬資金渠道、豐富補償方式。加大財政支持力度，優(yōu)化財政支出結構；引導銀行機構加大對節(jié)能減排環(huán)保行業(yè)綠色項目的信貸投放力度，推動形成具有廣東特色的綠色金融體系；完善排污權、水權、碳匯交易等市場化補償機制[11]，大力促進低碳融資，鼓勵引導民間資本的參與，逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的多元投融資渠道。三是搭建廣東省生態(tài)補償相關信息共享平臺和跨市域協(xié)調(diào)機制，便于市域間、各部門間共享資料、數(shù)據(jù)，為開展聯(lián)合防治提供便捷。四是要健全生態(tài)補貼政策標準。如農(nóng)業(yè)面源污染防治補貼標準、化肥農(nóng)藥減量補貼政策、畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防控補貼標準等[12]。五是推進多學科協(xié)同治理。生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體，流域生態(tài)補償最終的目的是推進可持續(xù)發(fā)展，涉及經(jīng)濟學、社會學、地理學、生態(tài)學等多方面。因此需要開展多學科學者的共同治理，協(xié)同聯(lián)動攻關。

4.3 充分調(diào)動社會力量參與，實現(xiàn)補償機制社會化

流域生態(tài)補償更多的是屬于一項社會性工作，必須依靠社會力量才能持久推行。動員充分的社會力量支持流域的生態(tài)補償是生態(tài)補償工作的一項重要保障，一方面可保障公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權、申訴權等，一方面可促進流域生態(tài)補償措施的科學化、民主化。一是必要時可采用設立公益管理機構或公益基金的方式來開展生態(tài)補償事業(yè)，監(jiān)督落實流域生態(tài)補償資金的使用，盡可能做到專款專用，公開透明。例如，美國田納西河流域管理局通過發(fā)行債券的方式籌集其開展生態(tài)補償所需巨額資金。二是地方政府還應該拓寬公眾參與渠道[13]，進一步加強流域生態(tài)補償?shù)男麄?，明示生態(tài)補償?shù)南嚓P政策措施，方便公眾參與生態(tài)環(huán)境建設管理。

4.4 建立流域生態(tài)補償長效保障體系

在國家生態(tài)文明建設戰(zhàn)略思想的總體指導下，且考慮到流域水資源外部性的存在，必須著手建立起廣東省流域生態(tài)補償長效保障機制[14]。一是突發(fā)事件處理機制；二是多方監(jiān)督管理機制，借助多方力量進行監(jiān)督，如補償資金透明化監(jiān)管平臺等；三是省級生態(tài)損害程度評估標準及機制，為市域生態(tài)補償工作開展提供基礎性分析依據(jù)；四是生態(tài)補償獎懲機制，明確各方責任；五是積極探索基礎性理論研究，如生態(tài)服務價值評定、生態(tài)資產(chǎn)的核算，以便支撐生態(tài)補償工作的長期開展。