徐小峰，陳基偉

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院，上海 200072；3. 南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇·南京 210023）

國家歷年來高度重視農(nóng)村土地制度改革對農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的支撐作用。2013年十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。2015年部署開展農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。2018年中央一號文《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》要求“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給，深化農(nóng)村土地制度改革……完善農(nóng)村土地利用管理政策體系”。2020年中央一號文《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》指出要“破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題，完善鄉(xiāng)村含有發(fā)展用地政策體系，明確用地類型和供地方式，實(shí)行分類管理”。2020年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出“根據(jù)不同要素屬性、市場化程度差異和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，分類完善要素市場化配置體制機(jī)制”。2021年中央一號文《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》要求“積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度……根據(jù)鄉(xiāng)村休閑觀光等產(chǎn)業(yè)分散布局的實(shí)際需要，探索靈活多樣的供地新方式”。國家層面各項(xiàng)政策意圖明確，土地資源市場化配置是今后城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)的目標(biāo)；強(qiáng)化土地制度供給，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化配置體制機(jī)制和探索靈活多樣的供地新方式，是提高集體土地市場化配置效率、支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要舉措。

學(xué)術(shù)界對集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)或入市研究較多，普遍認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化配置是今后土地制度改革的方向和必然趨勢[1-6]。集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化改革的目標(biāo)是優(yōu)化集體建設(shè)用地資源配置、提高資源利用效率[7]，其中降低交易成本是重點(diǎn)、合理分配土地收益是核心[8-9]。有學(xué)者認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地配置過程中，收益分配比效率提升更重要，決定了市場化的實(shí)際路徑[7]。目前學(xué)術(shù)界對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市(流轉(zhuǎn))模式[10-11]、收益分配[12-13]的理論研究較多。但從農(nóng)村實(shí)際需求角度，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式的治理機(jī)制及其治理效應(yīng)的研究相對較少。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式有哪幾種？不同供應(yīng)方式的治理機(jī)制有什么差異，其治理效應(yīng)如何？相關(guān)利益主體如何選擇適合的供應(yīng)方式？本研究探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式的治理機(jī)制及其治理效應(yīng)比較分析框架，基于上海市典型案例，探討不同供應(yīng)方式的治理機(jī)制和及其治理效應(yīng)的差異，分析影響治理效應(yīng)的關(guān)鍵要素和機(jī)制，提出相關(guān)完善建議。

1 制度基礎(chǔ)與分析框架

1.1 制度基礎(chǔ)

系統(tǒng)梳理對比歷次《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地供應(yīng)相關(guān)條款，發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式主要包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用（自辦、入股、聯(lián)營等）和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（出讓、租賃、入股），具體見表1。結(jié)合《中華人民共和國土地管理法》（2019年修訂）和相關(guān)地區(qū)試點(diǎn)文件，本文將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式進(jìn)行了分類（見圖1）。其中，使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地自辦企業(yè)（簡稱：集體自用），是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合相關(guān)規(guī)劃前提下，使用集體建設(shè)用地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，土地使用權(quán)主體不發(fā)生變更，未發(fā)生土地交易行為。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)土地作價入股方式聯(lián)合舉辦企業(yè)（簡稱：作價入股），是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合相關(guān)規(guī)劃前提下，將集體建設(shè)用地作價入股，與社會資本共同舉辦企業(yè)，土地使用權(quán)由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移至合資舉辦企業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓（簡稱：出讓），是指集體土地使用權(quán)人在符合國家和地方土地管理規(guī)定下，將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，由土地使用者支付土地使用權(quán)出讓費(fèi)用的行為。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)租賃（簡稱：租賃），是指集體土地所有權(quán)人在符合國家和地方土地管理規(guī)定下，將土地使用權(quán)以一定年限租賃給土地使用者，由土地使用者作為承租人支付土地租金的行為。

表1 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式Table 1 Supply ways of rural collective construction land

圖1 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式Fig.1 Supply ways of rural collective construction land

1.2 分析框架

“治理機(jī)制”主要討論各相關(guān)利益主體在共同管理過程中互動行為，以及彼此締結(jié)的權(quán)力和利益關(guān)系[14]。相關(guān)治理機(jī)制或治理模式的比較研究，重點(diǎn)考察要素包括權(quán)利主體、治理資源、組織機(jī)制、權(quán)力關(guān)系、利益分配等方面[7,9,15-17]，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)作為國土資源治理的一個環(huán)節(jié)，也涉及以上重點(diǎn)要素。結(jié)合典型案例調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相關(guān)利益主體對于治理過程中的風(fēng)險防控也非常重視。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為一種鄉(xiāng)村要素資源和鄉(xiāng)村振興的基本載體，其供應(yīng)方式的配置效率和對鄉(xiāng)村發(fā)展可持續(xù)性[7,9,17-19]的影響，是考量農(nóng)村土地制度改革成效的重要目標(biāo)，應(yīng)該作為農(nóng)村集體建設(shè)用地供應(yīng)方式治理效應(yīng)的評價依據(jù)。因此，本文將從供應(yīng)方式、組織機(jī)制、利益格局、風(fēng)險防控四個方面和“資源配置效率”“發(fā)展可持續(xù)性”兩個維度，分別對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式的治理機(jī)制和治理效應(yīng)進(jìn)行對比分析（圖2），并提出相關(guān)完善建議。

圖2 比較分析框架Fig.2 The comparative analysis framework

1.2.1 治理機(jī)制

（1）組織機(jī)制

治理主體、組織方式等，決定了資源配置的效率、治理成本和風(fēng)險程度。土地使用權(quán)主體的差異影響著企業(yè)經(jīng)營自主性，而不同主體的企業(yè)經(jīng)營管理能力也有著較大差異，治理主體會結(jié)合自己的能力和優(yōu)勢，來選擇不同的供應(yīng)方式，從而達(dá)到有效控制資源和高效利用資源的目的。規(guī)范的組織方式可以降低治理成本和風(fēng)險，是供應(yīng)主客體選擇供應(yīng)方式的關(guān)鍵考慮因素。不同供應(yīng)方式，其土地使用權(quán)控制主體和市場化配置程度不同，資源配置的風(fēng)險和治理成本也不盡相同。

（2）利益格局

主要是土地供應(yīng)過程中涉及到的治理主體在資源配置過程中的相關(guān)成本控制和利益分配。不同的利益分配格局，既涉及到主體之間的公平和區(qū)域之間的平衡，也涉及到代際之間的公平，是供應(yīng)方式選擇的關(guān)鍵因素。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)涉及各級政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)和農(nóng)民等多個利益主體，成本分?jǐn)偤屠娣峙涓窬种挥性诘玫较嚓P(guān)主體共同認(rèn)同的情況下，才能成為土地資源配置的有效方式，否則將帶來很多社會、經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險。

（3）風(fēng)險防控

風(fēng)險防控是政府和企業(yè)決策的重要依據(jù)之一，政府需要考慮政策路徑對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響；企業(yè)需要考慮到政策路徑對企業(yè)盈利空間和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響。因此，政府會通過設(shè)計(jì)制度政策、規(guī)范管理程序、設(shè)置管理主體權(quán)限等相關(guān)措施，來降低不同供應(yīng)方式的政策風(fēng)險，達(dá)到穩(wěn)定有序推進(jìn)制度改革和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。企業(yè)也會通過供應(yīng)方式選擇、合同約定、監(jiān)管協(xié)議等契約型規(guī)定，來規(guī)避投資經(jīng)營風(fēng)險，提高企業(yè)盈利空間。

1.2.2 治理效應(yīng)

（1）資源配置效率

集體經(jīng)營性建設(shè)用地配置是否合理成功，一方面要看現(xiàn)有集體經(jīng)營性建設(shè)用地有哪些供應(yīng)方式，路徑是否通暢，即制度供給是否有效；另一方面要看相關(guān)利益主體對集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式的響應(yīng)，其需求是否得到滿足，即供需是否匹配。前者體現(xiàn)為政府配套制度政策供給；后者體現(xiàn)為企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對制度政策供給的選擇。程序規(guī)范是政府管控風(fēng)險的重要方式，也是保護(hù)政府職員的重要手段，因此，在制度政策供給層面，政府特別強(qiáng)調(diào)程序規(guī)范；另外，程序規(guī)范也是體現(xiàn)公平、公正的重要方式，是指導(dǎo)實(shí)踐操作的準(zhǔn)繩，原則上所有利益相關(guān)主體都應(yīng)該在規(guī)范的程序中運(yùn)行，從而提高操作效率。土地資源市場化配置，是農(nóng)村土地制度改革的基本方向，有利于提高資源利用效率[7]。

（2）發(fā)展可持續(xù)性

主要是指某一種供應(yīng)路徑，能否轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)組織可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民可持續(xù)增收的能力，它不僅取決于交易成本與收益分配的平衡，也取決于該供應(yīng)方式是否風(fēng)險可控。因此，路徑可持續(xù)性與利益格局和風(fēng)險程度密切相關(guān)。

2 案例實(shí)證分析

2.1 案例選取

本文采用典型案例對比研究方法，選取上海嘉定區(qū)瀝江生態(tài)園、“鄉(xiāng)悅?cè)A亭”和松江區(qū)新浜鎮(zhèn)工業(yè)用地等3個項(xiàng)目作為研究對象。以上3個項(xiàng)目分別采取集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用（集體自用）、作價入股和出讓方式供地，其所在區(qū)域在供地前相關(guān)規(guī)劃已經(jīng)覆蓋、已完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革，具備了土地資源市場化配置的規(guī)劃基礎(chǔ)和產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，項(xiàng)目供應(yīng)方式基本特征見表2。

表2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式的基本特征Table 2 Basic characteristics of rural collective construction land supply ways

2.2 治理機(jī)制

2.2.1 組織機(jī)制

（1）集體自用方式

供地過程涉及的主要利益相關(guān)方為村集體經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)。村集體經(jīng)濟(jì)組織通過集體建設(shè)用地使用方式獲得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，按照租賃企業(yè)需求，開發(fā)建設(shè)游客綜合服務(wù)中心后，租賃給社會經(jīng)營企業(yè)。由社會經(jīng)營企業(yè)裝修后投入運(yùn)營。村集體經(jīng)濟(jì)組織不參與企業(yè)實(shí)際經(jīng)營。政府部門主要提供相關(guān)政策支持、行政審批服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

（2）作價入股方式

在政府引導(dǎo)下，由國資集團(tuán)公司搭建平臺，引入市場投資主體與村集體經(jīng)濟(jì)組織合作，實(shí)現(xiàn)多方合作共建。供地過程涉及的主要利益相關(guān)方為村集體經(jīng)濟(jì)組織、國資投資企業(yè)、合資項(xiàng)目公司、第三方資產(chǎn)評估公司等。村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，作價入股與投資公司合作成立合資項(xiàng)目公司。村集體經(jīng)濟(jì)組織與合資項(xiàng)目公司簽訂作價入股合同，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)移交到合資項(xiàng)目公司名下。相關(guān)過程需要得到村集體經(jīng)濟(jì)組織社員代表大會決議通過，方可生效。第三方資產(chǎn)評估公司，受村集體經(jīng)濟(jì)組織委托開展土地使用權(quán)價格評估，經(jīng)村集體組織集體決策同意后生效。項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)以及后續(xù)經(jīng)營由合資項(xiàng)目公司具體承擔(dān)，村集體經(jīng)濟(jì)組織代表作為合資項(xiàng)目公司董事會3人之一，參與涉及股權(quán)變更、產(chǎn)權(quán)質(zhì)押等重大事項(xiàng)的決策，并享有一票否決權(quán)，保證了村集體經(jīng)濟(jì)組織的核心利益。政府部門負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)、管理協(xié)調(diào)以及行政審批等相關(guān)服務(wù)，提供必要市政基礎(chǔ)設(shè)施支撐。

（3）出讓方式

在政府政策指導(dǎo)下，通過公開市場交易平臺，集體經(jīng)濟(jì)組織將土地使用權(quán)出讓給社會資本企業(yè)。供地過程中涉及主體包括各級政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民、社會資本企業(yè)。集體經(jīng)濟(jì)組織采取集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓等方式，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在一定年期內(nèi)一次性供應(yīng)給企業(yè)，并獲得一次性土地出讓收益；企業(yè)在后續(xù)經(jīng)營中自負(fù)盈虧，承擔(dān)相關(guān)經(jīng)營風(fēng)險，政府、集體和農(nóng)民與后續(xù)企業(yè)經(jīng)營虧損或收益沒有關(guān)聯(lián)。各級政府根據(jù)職能在入市過程中扮演著入市制度環(huán)境和交易規(guī)則的構(gòu)建者、市場準(zhǔn)入事項(xiàng)的管理者、市場培育者；土地增值收益分配的協(xié)調(diào)者、市場秩序的維護(hù)者等重要角色[20]。鎮(zhèn)聯(lián)合社或村合作社（含農(nóng)民）作為出讓主體，享有完全的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，入市意向和出讓方案均須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或成員代表會議決議，取得2/3以上成員或代表成員同意，方可進(jìn)行出讓。社會資本企業(yè)作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)受讓方，參與市場競爭以及受讓后的開發(fā)建設(shè)運(yùn)營等。

2.2.2 利益格局

（1）集體自用方式

村集體經(jīng)濟(jì)組織使用自有土地，不需繳納土地使用相關(guān)費(fèi)用，但需要向政府交納土地指標(biāo)費(fèi)用。村集體經(jīng)濟(jì)組織將建設(shè)好的旅游綜合服務(wù)中心，租賃給社會經(jīng)營公司，按年度獲得租金收益，后續(xù)將根據(jù)企業(yè)經(jīng)營狀況建立租賃費(fèi)用遞增機(jī)制。農(nóng)民則通過前期集體產(chǎn)權(quán)制度改革，每年獲得股份分紅收益。社會經(jīng)營公司，前期成本主要包括裝修費(fèi)用和租賃費(fèi)用。在開發(fā)建設(shè)過程中，水電氣網(wǎng)等相關(guān)市政基礎(chǔ)配套由政府承擔(dān)。政府投資更多的關(guān)注社會效應(yīng)，后續(xù)該區(qū)域作為工業(yè)園區(qū)生態(tài)后花園，為園區(qū)內(nèi)企業(yè)提供商務(wù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府功能完善與企業(yè)經(jīng)營增收雙贏。

（2）作價入股方式

村集體經(jīng)濟(jì)組織與開發(fā)企業(yè)在推動鄉(xiāng)村振興和村莊治理過程中達(dá)成了目標(biāo)共識，通過股權(quán)配置實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的長期共享。股權(quán)配置的本質(zhì)就是利益分配，“鄉(xiāng)悅?cè)A亭”項(xiàng)目通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地作價入股（占股20%），明確了集體經(jīng)濟(jì)組織和投資企業(yè)的收益分配格局；結(jié)合前期完成的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，明確了集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的收益分配格局，從而在投資企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民之間建立了利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)了整個項(xiàng)目共建、企業(yè)共治和收益共享。同時，通過項(xiàng)目區(qū)域整體開發(fā)，區(qū)域環(huán)境狀況和風(fēng)貌品質(zhì)得到較大提高，宅基地資產(chǎn)得到較大程度提高，也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民資產(chǎn)增收。

（3）出讓方式

政府層面制定了《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理制度》《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地集體收益分配管理規(guī)定》，采取分用途、分市場的差別化調(diào)節(jié)金制度，建立了合理的增值收益分配機(jī)制，明確了集體收益分配要求。參照國有土地出讓收益征繳、分配模式，按入市成交總價計(jì)提一定比例的增值收益調(diào)節(jié)金（即商服用地50%，工業(yè)用地20%）。在入市試點(diǎn)期間，由于尚未明確契稅征收，土地受讓方須再按成交價款3%繳納調(diào)節(jié)金。收益分配方面，市級財政明確不收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，由區(qū)、鎮(zhèn)兩級統(tǒng)籌使用。其中，調(diào)節(jié)金的30%在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，其余70%撥付地塊所在街鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用，通過財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱地區(qū)的反哺，優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的浦南地區(qū)低效用地減量化、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)民集中居住等，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)發(fā)展權(quán)的有效統(tǒng)籌。出讓收入扣除土地增值收益調(diào)節(jié)金和土地開發(fā)成本后的剩余部分，歸鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，納入集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)經(jīng)營，不以現(xiàn)金形式直接分配到農(nóng)民，而是以股權(quán)增值方式追加量化成員股份，年終產(chǎn)生收益后按一定比例按份額發(fā)放紅利。分配情況納入農(nóng)村“三資”監(jiān)管平臺公開，接受集體內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和政府監(jiān)管。

2.2.3 風(fēng)險防控

（1）集體自用方式

采取該供應(yīng)方式，村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收益相對固定，分別按照合同約定和股份占比獲得相對穩(wěn)定的年收益。社會經(jīng)營公司則需要自己承擔(dān)相關(guān)經(jīng)營風(fēng)險，自負(fù)盈虧。調(diào)研了解到，該區(qū)域村集體經(jīng)濟(jì)組織相對富裕，普遍采取開發(fā)建設(shè)產(chǎn)權(quán)物業(yè)用于租賃獲得穩(wěn)定收益，基本不直接投資實(shí)體產(chǎn)業(yè)；政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)為，直接自己投資建設(shè)經(jīng)營實(shí)體企業(yè)，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營能力具有較高要求，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如果缺乏企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)，容易造成企業(yè)虧損和倒閉。為監(jiān)督雙方合同履約情況，村集體經(jīng)濟(jì)組織與社會經(jīng)營企業(yè)簽訂的租賃合同，需要納入工業(yè)園區(qū)管委會集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺，實(shí)施動態(tài)監(jiān)管，以保障雙方利益。

（2）作價入股方式

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的信任，是資本下鄉(xiāng)的社會基礎(chǔ)，也會降低企業(yè)下鄉(xiāng)的交易成本[21]。該項(xiàng)目通過嘉定區(qū)政府與地產(chǎn)集團(tuán)簽訂整體開發(fā)意向、華亭鎮(zhèn)政府與地產(chǎn)鄉(xiāng)悅簽訂合作協(xié)議的方式，增強(qiáng)了企業(yè)、村集體和農(nóng)民對項(xiàng)目可行性和穩(wěn)定性的預(yù)期，提高了彼此之間合作的信任度，從而為后續(xù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體表決、項(xiàng)目審批推進(jìn)奠定了較好的基礎(chǔ)。企業(yè)作為市場主體，其性質(zhì)是追求利益最大化，尤其當(dāng)市場發(fā)生波動、企業(yè)遭遇經(jīng)營危機(jī)時，更容易使市場風(fēng)險由企業(yè)向村集體和農(nóng)民傳導(dǎo)，使農(nóng)民成為企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險的共擔(dān)者[21]。該項(xiàng)目通過作價入股，集體經(jīng)濟(jì)組織與企業(yè)建立了利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，村集體經(jīng)濟(jì)組織需要和投資經(jīng)營公司共同承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險。因此該項(xiàng)目對社會資本企業(yè)要求比較高，需要具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)營能力，這也是該項(xiàng)目考慮與國資企業(yè)合作的因素之一，國企一般資本雄厚，承擔(dān)著一定的社會責(zé)任，也有政府背書，與國企合作穩(wěn)定性相對較高。同時，為了降低集體資產(chǎn)流失風(fēng)險，該項(xiàng)目在簽訂合同時，明確了區(qū)規(guī)劃資源局和鎮(zhèn)政府作為合同見證人，并將項(xiàng)目自持比例提高至100%，明確相關(guān)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押等重大事項(xiàng)必須經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，村集體經(jīng)濟(jì)組織代表（3個董事之一）具有一票否決權(quán)。

（3）出讓方式

試點(diǎn)過程中，政府對于風(fēng)險防控進(jìn)行了重點(diǎn)考慮和安排。一是政府明確劃定可入市情形。為合理規(guī)避交易風(fēng)險，保障農(nóng)民利益不受損，基于入市地塊權(quán)屬清晰、具備開發(fā)建設(shè)基本條件等“凈地”出讓原則等入市條件，甄別和篩選地上物動遷成本高、涉法涉訴、已列入征地計(jì)劃等不宜入市情形。同時通過建立了入市研判制度，由政府職能部門對擬地塊情況進(jìn)行研判，以確保入市地塊符合用地、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)要求，產(chǎn)權(quán)清晰，具備開發(fā)利用的基本條件。二是規(guī)范了民主決策程序。入市試點(diǎn)的決策過程堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在入市過程中充分享有知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)等自治權(quán)，集體決策過程明確“兩次委托、兩次決策、兩次匯報”程序，入市意向與出讓方案均須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或社員代表大會決議，并取得三分之二以上成員或社員代表同意。三是統(tǒng)一平臺監(jiān)管。集體建設(shè)用地入市與國有建設(shè)用地一樣，統(tǒng)一納入全市土地全生命周期管理平臺，落實(shí)土地全要素（社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等要素）和全流程（開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營、管理、退出等要求）系統(tǒng)化、動態(tài)化、精細(xì)化管理。為確保在集體建設(shè)用地開發(fā)利用中，政府各相關(guān)部門行使土地出讓后續(xù)監(jiān)管職能，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增設(shè)出讓人、受讓人、區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作協(xié)調(diào)小組三方共同簽訂的《上海市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)開發(fā)建設(shè)與利用監(jiān)管協(xié)議》，由于區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作協(xié)調(diào)小組不具法律主體資格，委托區(qū)規(guī)劃資源局簽訂開發(fā)建設(shè)與利用監(jiān)管協(xié)議。同時，政府制定了不同土地用途的出讓合同模板，減少由于合同不規(guī)范或合同信息疏漏造成了利用低效和違法違規(guī)行為，通過合同契約關(guān)系約束出讓人和受讓人行為。

表3 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式的治理機(jī)制比較Table 3 The governance mechanisms comparison of rural collective construction land supply ways

2.3 治理效應(yīng)

2.3.1 資源配置效率

（1）集體自用方式

采取集體建設(shè)用地使用方式自用，交易成本低。但考慮到后續(xù)租賃，目前缺乏租賃供需信息公開發(fā)布平臺，需要村集體經(jīng)濟(jì)組織和社會企業(yè)分別各自私下搜尋需求方和供給方，信息搜尋成本和談判成本較高，且達(dá)成交易的可能性不高。結(jié)合前期實(shí)踐，目前市級層面已經(jīng)建立了規(guī)范的操作程序，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用尚未納入規(guī)劃資源部門統(tǒng)一審批和交易平臺，規(guī)劃資源部門缺乏相關(guān)的監(jiān)管手段。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流動，交易范圍受限制，不存在市場競爭，土地資產(chǎn)價值無法通過市場配置得到更好體現(xiàn)；村集體經(jīng)濟(jì)組織租金的確定缺乏相應(yīng)程序和標(biāo)準(zhǔn)，主要通過雙方協(xié)商確定，無法有效保障村集體經(jīng)濟(jì)組織利益。

（2）作價入股方式

采取集體經(jīng)營性建設(shè)用地作價入股方式供地，其供給和需求隱蔽性強(qiáng)，供需較難匹配。案例項(xiàng)目的投資公司是主動尋找供給信息的一方。投資公司前期對上海各郊區(qū)進(jìn)行了充分的調(diào)研和考察，綜合考慮區(qū)政府推進(jìn)鄉(xiāng)村振興意愿和魄力、郊區(qū)資源環(huán)境稟賦、村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、規(guī)劃建設(shè)空間和用地指標(biāo)等前提下確定，歷時一年多，時間成本和搜尋成本較高；村集體經(jīng)濟(jì)組織相對屬于被動接受的一方，在區(qū)和鎮(zhèn)政府牽線和背書的情況下確定與投資公司開展合作。關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地作價入股，政府層面并沒有明確的政策規(guī)定和規(guī)范性操作流程，整個項(xiàng)目都是在探索中試點(diǎn)，目前上海市正結(jié)合該項(xiàng)目研究制定相關(guān)政策和規(guī)范操作流程。關(guān)于土地作價入股合同，也缺乏規(guī)范的合同模板，是由項(xiàng)目公司主動對比國有建設(shè)用地出讓合同和入市試點(diǎn)出讓合同基礎(chǔ)上，與村集體協(xié)商確定。土地要素作價，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到合資企業(yè)（含集體經(jīng)濟(jì)組織股份）名下，實(shí)現(xiàn)了土地資源的流轉(zhuǎn)；土地價格通過聘請第三方估價機(jī)構(gòu)評估確定，并作為股本金入股合資企業(yè)。土地評估過程雖然引入了第三方資產(chǎn)評估公司，但第三方資產(chǎn)評估公司對集體土地使用權(quán)價格評估，并非完全按照市場價值進(jìn)行評估，而是在區(qū)鎮(zhèn)兩級政府與投資企業(yè)簽訂投資協(xié)議基礎(chǔ)上，綜合考慮投資企業(yè)對項(xiàng)目所在村及相鄰村區(qū)域整體開發(fā)成本的基礎(chǔ)上綜合確定。由于缺乏集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)，評估價格缺乏底價參考。另外，在作價入股過程中，沒有其他公司參與相關(guān)的競爭性談判，市場化程度相對較低。

（3）出讓方式

案例項(xiàng)目地塊納入了上海市統(tǒng)一的土地交易市場平臺實(shí)施公開出讓，通過互聯(lián)網(wǎng)公示交易信息，明確使用權(quán)獲取方式、申請使用對象、使用用途、抵押融資和土地登記等相關(guān)內(nèi)容，有效降低了用地意向企業(yè)土地交易成本，包括搜尋成本、談判成本和尋租成本，提高了用地企業(yè)獲取土地的效率[8]。有意向企業(yè)均可提交用地申請，公平參與項(xiàng)目交易。程序相對規(guī)范，政府部門參照城市建設(shè)用地出讓管理要求，制定了《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市出讓細(xì)則》和《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市操作流程》，案例項(xiàng)目出讓采取審批制，除省去征地審批與國有建設(shè)用地同等要求，包括項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃選址、勘測定界、環(huán)境評估、地價核查等，審批流程納入全市統(tǒng)一的土地審批平臺，由市土地交易中心統(tǒng)一組織出讓。政府制定出臺了《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價》，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供價格參考。村集體委托第三方資產(chǎn)評估公司開展土地出讓價格評估，評估底價不得低于基準(zhǔn)地價。土地使用權(quán)通過公開市場交易，引入了市場競爭機(jī)制，市場化程度相對較高。

2.3.2 發(fā)展可持續(xù)性

（1）集體自用方式

案例項(xiàng)目通過集體建設(shè)用地使用方式+物業(yè)租賃方式，將村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和社會經(jīng)營公司捆綁形成共同利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，可以在前期土地取得成本較低情況下，為村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民獲得長期較為穩(wěn)定的收益。但村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益受社會經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營狀況影響較大，租賃方（社會經(jīng)營企業(yè)）需具有較好的經(jīng)營能力，能夠持續(xù)盈利，否則租賃合同將因?yàn)樯鐣?jīng)營企業(yè)經(jīng)營不善而終止。該路徑對于集體經(jīng)濟(jì)組織資金有一定要求（承擔(dān)前期指標(biāo)費(fèi)用和開發(fā)建設(shè)費(fèi)用），對其經(jīng)營管理能力要求不高，適合缺乏經(jīng)營管理運(yùn)作能力、但有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資源稟賦的村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（2）作價入股方式

案例項(xiàng)目在實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地作價入股的同時，通過與村集體簽訂區(qū)域整體開發(fā)協(xié)議，實(shí)現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地集中安置和區(qū)域空間布局優(yōu)化，將原本分散、碎片化的土地進(jìn)行了集中開發(fā)，保障了開發(fā)功能的實(shí)現(xiàn)、降低了交易成本和土地統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的難度，實(shí)現(xiàn)了土地增值收益的整合和提升[22]。通過作價入股方式，建立了村集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)、農(nóng)民等主題之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目共建、共治和共享。同時，通過該項(xiàng)目實(shí)施，改善了鄉(xiāng)村整體風(fēng)貌和居住品質(zhì)，也提供了一些就業(yè)崗位，促進(jìn)了村集體部分青年人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為后續(xù)鄉(xiāng)村振興可持續(xù)發(fā)展帶來了活力。該路徑對于集體經(jīng)濟(jì)組織資金要求較低（調(diào)研了解到，項(xiàng)目所在村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，項(xiàng)目過程中不承擔(dān)相關(guān)開發(fā)建設(shè)費(fèi)用，前期費(fèi)用均由投資公司提供），對其經(jīng)營管理能力要求也不高，適合缺乏經(jīng)營管理運(yùn)作能力且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差、但具有一定資源稟賦的村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（3）出讓方式

集體經(jīng)濟(jì)組織采取集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓等方式，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在一定年期內(nèi)一次性供應(yīng)給企業(yè)，并獲得一次性土地出讓收益；企業(yè)在后續(xù)經(jīng)營中自負(fù)盈虧，承擔(dān)相關(guān)經(jīng)營風(fēng)險，政府、集體和農(nóng)民與后續(xù)企業(yè)經(jīng)營虧損或收益沒有關(guān)聯(lián)。該路徑，村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展是否可持續(xù)，取決于村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理能力的強(qiáng)弱，經(jīng)營能力強(qiáng)則可長期穩(wěn)定增收，否則存在一定不穩(wěn)定風(fēng)險。

表4 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)方式的治理效應(yīng)比較Table 4 The governance effects comparison of rural collective construction land supply ways

2.4 治理效應(yīng)影響因素分析

2.4.1 村集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力偏低，影響農(nóng)村環(huán)境品質(zhì)可持續(xù)發(fā)展

作價入股案例中，投資企業(yè)反映目前項(xiàng)目所在村集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力相對較弱，低水平治理將嚴(yán)重影響區(qū)域環(huán)境衛(wèi)生和建筑風(fēng)貌，從而影響鄉(xiāng)村旅游客流量，不利于企業(yè)整體經(jīng)營和區(qū)域環(huán)境品質(zhì)穩(wěn)定。但投資企業(yè)全權(quán)代理行使很多村莊治理職能，實(shí)施保姆式物業(yè)管理又會導(dǎo)致投資企業(yè)成本持續(xù)高企，希望政府能夠明確治理主體、內(nèi)容和責(zé)任，加快提高村集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力。

2.4.2 村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)經(jīng)營管理能力偏弱，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

出讓案例通過部分收益區(qū)域統(tǒng)籌和壯大集體經(jīng)濟(jì)組織方式來分別解決區(qū)域間平衡問題和長效增收問題，但路徑是否可持續(xù)依賴于集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理能力的強(qiáng)弱。如果集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理能力不夠，會出現(xiàn)集體資產(chǎn)虧損問題，不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民的長效增收，需要政府通過完善土地收益分配機(jī)制、增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織自造血能力等方式來降低此類風(fēng)險。集體自用案例反映由于村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)經(jīng)營管理能力不足，一般考慮采取簡單而單一的物業(yè)租賃方式獲得收益，不利于集體經(jīng)濟(jì)組織的持續(xù)壯大。

2.4.3 利益分配和保障制度不健全，影響區(qū)域社會穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配不僅要考慮政府與集體、農(nóng)民間的均衡，同時也要兼顧不同集體或區(qū)域間的公平[11]。作價入股案例相關(guān)收益主要按照股份占比，在投資企業(yè)和村集體之間分配，沒有考慮政府在收益分配中的調(diào)節(jié)作用，存在不同村集體之間的利益平衡問題。畢竟鄉(xiāng)村建設(shè)空間和指標(biāo)有限，各村集體在發(fā)展空間上存在競爭關(guān)系，如果將20%的股權(quán)收益全部只分配給聯(lián)一村，其他村集體存在一定的不滿情緒，影響社會穩(wěn)定?；鶎诱痛寮w經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)心后續(xù)收益不穩(wěn)定，引發(fā)農(nóng)村社會穩(wěn)定問題。比如作價入股案例中，村集體經(jīng)濟(jì)組織需要與企業(yè)共同承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，在未建立最低收益保障和風(fēng)險保障金制度的前提下，受企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險影響較大，可能因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營不善造成村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收益不穩(wěn)定或降低的情況，從而引發(fā)社會不穩(wěn)定。

2.4.4 集體建設(shè)用地管理制度不完善，影響相關(guān)主體參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性

如作價入股相關(guān)法律政策對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)作價入股的股權(quán)持有、轉(zhuǎn)讓抵押、爭議處置以及退出機(jī)制等方面未作明確，且作價入股缺乏統(tǒng)一規(guī)范的合同模板，存在一定的制度風(fēng)險，一旦出現(xiàn)股權(quán)轉(zhuǎn)移、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)等問題，將影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。集體經(jīng)濟(jì)組織集體自用方式，集體利益風(fēng)險較小，但也存在市場化配置效率不高、審批監(jiān)管缺乏相關(guān)規(guī)范管理，容易出現(xiàn)土地利用低效和民事糾紛等問題，不利于土地資源合理高效利用。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套政策如稅收、金融支持政策，需要國家層面給予統(tǒng)一指導(dǎo)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場中介服務(wù)組織及管理規(guī)范有待加快完善。由于缺乏相關(guān)明確制度和政策規(guī)定，投資企業(yè)主體擔(dān)心因?yàn)檎畵Q屆等原因取消和變更原本支持的政策或事項(xiàng)，導(dǎo)致企業(yè)利益受損；集體經(jīng)濟(jì)組織則擔(dān)心土地利用過程中存在違反后續(xù)制定的法律、法規(guī)的行為，造成項(xiàng)目無法正常推進(jìn)或擱置?；鶎庸芾聿块T也擔(dān)心目前的主動擔(dān)當(dāng)作為會成為今后的違法行為。

3 結(jié)論與建議

3.1 主要結(jié)論

一是村集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)實(shí)力是影響供應(yīng)方式選擇和治理機(jī)制的主要因素；搭建市場交易平臺、規(guī)范交易價格機(jī)制，是提高市場化配置效率的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力、政府政策程序規(guī)范程度、收益分配和保障機(jī)制、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理能力是影響村集體經(jīng)濟(jì)組織后續(xù)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵治理因素。

二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地不同供應(yīng)方式都有其獨(dú)特的特點(diǎn)和適用價值，也存在不同程度的制度缺陷和政策風(fēng)險，需要政府管理部門加強(qiáng)制度和政策的供給側(cè)改革，提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化配置水平，增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力和資產(chǎn)經(jīng)營管理能力，完善集體建設(shè)用地管理制度和風(fēng)險管理制度，為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

3.2 政策建議

針對案例中尚存在的問題，提出以下建議：

一是提高村集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力和資產(chǎn)經(jīng)營管理能力。上述供應(yīng)方式是否可推廣，農(nóng)民財產(chǎn)性收益是否可持續(xù)增長，最終還是取決于村集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力和資產(chǎn)經(jīng)營管理能力。建議加大力度培植或聘請職業(yè)經(jīng)理管理集體資產(chǎn)管理公司[23]，提高資產(chǎn)管理公司運(yùn)作管理能力，確保集體資產(chǎn)能夠長期穩(wěn)定保值增值；加強(qiáng)村集體基層隊(duì)伍能力建設(shè)和村集體自治組織規(guī)范化建設(shè)，增強(qiáng)村民自治的主動參與性和村莊集體行動能力，提高農(nóng)村社區(qū)治理水平。

二是建立企業(yè)風(fēng)險管理基金制度等保障制度。考慮到企業(yè)經(jīng)營性風(fēng)險，建議采取企業(yè)年度收益部分比例預(yù)留方式，建立企業(yè)風(fēng)險管理基金[21]，或者探索建立“保底收益+股份分紅”的收益分配機(jī)制。當(dāng)企業(yè)受社會經(jīng)濟(jì)影響發(fā)生經(jīng)營危機(jī)或虧損時，可用企業(yè)風(fēng)險管理基金或保底收益保障村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得長期穩(wěn)定收益，確保農(nóng)民年度分紅收益相對穩(wěn)定，防止企業(yè)經(jīng)營危機(jī)影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

三是建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地基金制度?？紤]到區(qū)域分配公平問題，集體建設(shè)用地收益需要更多地體現(xiàn)集體建設(shè)用地對于農(nóng)村集體空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任[24]，建議按照“集體空間區(qū)域同責(zé)”的原則，從集體建設(shè)用地收益中提取一定比例，探索建立集體建設(shè)用地基金制度[25]，為促進(jìn)區(qū)域之間平衡、農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供資金保障。

四是完善集體建設(shè)用地管理制度體系。針對集體建設(shè)用地管理中存在的部分標(biāo)準(zhǔn)缺失、程序不規(guī)范、政策不健全、市場交易制度不完善、基準(zhǔn)地價未覆蓋、利益分配不合理、閑置處置制度缺失、監(jiān)管措施不到位等問題，加快完善集體建設(shè)用地管理制度體系和配套政策[26]，形成標(biāo)準(zhǔn)合理、審批規(guī)范、政策健全、市場完整、處置有據(jù)的制度管理格局，為集體建設(shè)用地有序順暢供應(yīng)提供良好的制度環(huán)境，保障集體建設(shè)用地市場的健康可持續(xù)發(fā)展。