美國濕地補償銀行制度經(jīng)驗對我國濱海濕地生態(tài)補償?shù)膯⑹?/h1>
2021-10-05 02:30:52張健劉倡陶以軍于平
環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展 2021年4期
張健，劉倡，陶以軍，于平
(國家海洋信息中心，天津 300171)
近年來，由于經(jīng)濟發(fā)展的需要，大量濕地被不合理利用，導致濕地環(huán)境被污染、水資源被過度利用、生物多樣性減少、濕地功能降低，甚至一些濕地已經(jīng)消失。原國家林業(yè)局第二次全國濕地資源調(diào)查結果顯示，2003—2013 年期間，濕地面積減少了339.63×104公頃，致使我國徑流季節(jié)變化增大、生物多樣性減少、生態(tài)環(huán)境惡化，甚至造成氣候失調(diào)。2016 年，國務院印發(fā)?濕地保護修復制度方案?，明確了到2020 年實現(xiàn)全國濕地面積不低于8 億畝(約5333 萬公頃)的總量管控目標，要求濕地開發(fā)者按照“先補后占、占補平衡”的原則使用濕地，并提出“建立退化濕地修復制度、明確濕地修復責任主體，對未經(jīng)批準擅自開發(fā)濕地的，能夠確認責任主體的，由其自行開展?jié)竦匦迯突蛭芯邆湫迯湍芰Φ牡谌綑C構進行修復”的管理政策構架?；趪覍竦氐男乱惠喺吖芾?，探討如何加快濕地修復補償，推進濕地修復的市場化運作，成為當前提升濕地管理政策績效亟待解決的重要課題。
1 美國濕地銀行主要經(jīng)驗
20 世紀70 年代以前，美國政府為追求經(jīng)濟利益鼓勵人們開發(fā)濕地，導致濕地大量減少和退化。隨著濕地重要性日益凸顯，美國政府開始注重濕地保護，此后的法律和政策逐步細化了開發(fā)者損害補償?shù)牧x務，建立了濕地補償銀行制度。濕地補償銀行制度不僅有效保障了美國濕地資源及其生態(tài)功能的動態(tài)平衡，還吸引了大量私人資本參與濕地修復，推動了濕地修復技術的進步和濕地修復產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其相關經(jīng)驗值得我國研究與借鑒。
濕地銀行是濕地銀行建設者通過修復和保護濕地創(chuàng)造“濕地信用”，然后將濕地信用以市場價格出售給濕地開發(fā)者并從中盈利的市場化補償機制[1]。例如，自1990 年起，美國濕地銀行數(shù)量不斷增長，至今已有2000 多個，基本覆蓋全美各州，在濕地補償與保護中發(fā)揮著重要作用。美國濕地銀行的本質(zhì)是政府監(jiān)管下的異地補償。濕地銀行有三個參與主體，即濕地開發(fā)者、銀行建設者與銀行監(jiān)管者。三者嚴格按照法定的規(guī)則進行濕地的建設、審查與交易。
(1)濕地開發(fā)許可取得:為控制濕地損失，美國規(guī)定濕地開發(fā)利用必須遵守“避免—最小化—補償”的治理順序。其中，“避免”即開發(fā)者必須優(yōu)先考慮避免破壞濕地；“最小化”即若無法避免，必須將損害最小化；“補償”指對無法避免且已最小化的不利影響，須按照濕地“零凈損失”要求，通過先補后占來補償對濕地造成的破壞。美國法律規(guī)定，從事濕地開發(fā)活動必須取得許可證，若對濕地的破壞無法通過補償方式抵消，則不能獲得許可證審批[2]。
(2)“濕地銀行”申請設立:濕地銀行建設者在政府或相關部門指導下選取適合濕地建設與恢復的場址，并制定科學合理的濕地建設方案，然后向美國陸軍工程兵團提出建設申請。該工程兵團組織成立聯(lián)合審核小組，針對濕地建設的目標、服務范圍、技術方法、監(jiān)測評估與長期管護等內(nèi)容進行審核。如果審核通過，建設者須與工程兵團簽署具有法律約束力的濕地銀行協(xié)議并按要求嚴格執(zhí)行濕地建設，通過驗收后才能取得“濕地信用”[3]。
(3)“濕地信用”確認交易:科學合理的濕地信用確認，才能保障市場化的補償交易順利進行。美國“濕地信用確認標準”包括基于面積和基于功能兩種方法[4]。前者通過對濕地面積進行測量，按不同比率折算濕地信用，不同類型濕地和不同濕地修復途徑所產(chǎn)生的濕地信用均有不同，該方法較簡潔高效但相對粗略；后者通過評估濕地銀行的生態(tài)功能來確定濕地信用，選取景觀支持、水環(huán)境、群落結構等指標進行專家評分，并通過算式得到濕地信用轉換比率，該方法較科學合理但相對復雜低效。
(4)濕地銀行長期管理:濕地銀行需要長期的管理和維護，如控制外來入侵物種、維持濕地水源結構以及確保濕地用途不發(fā)生改變等。濕地銀行信用交易完成后，濕地銀行建設者仍然對其建設與修復的濕地負有長期管理責任，包括提供資金支持。一般情況下，“濕地信用”全部賣出的濕地銀行，經(jīng)政府部門批準，可將其濕地銀行的長期管理責任移交給政府部門、私人土地管理者或非政府組織等實體組織[5－6]。
總之，美國通過創(chuàng)建濕地開發(fā)許可證以及“先補后占”的政策制度，為濕地補償銀行交易市場的產(chǎn)生創(chuàng)造了前提條件。政府通過建立完善的濕地銀行建設、交易與管理規(guī)則，保障了濕地銀行市場機制每個環(huán)節(jié)的順利運行。通過濕地銀行制度運轉，美國基本實現(xiàn)了濕地“零凈損失”目標，且有效吸引了社會資本參與濕地保護，客觀上減少了政府公共投入，推動了濕地保護修復產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相關經(jīng)驗值得學習與借鑒。
2 我國開展濱海濕地銀行的可行性分析
2.1 自然本底與需求分析
(1)自然本底:美國濱海濕地面積約4000 萬英畝[7](約1618.7 萬公頃)，占美國濕地面積的38%，2002—2014年期間，年均開發(fā)面積約0.8 萬英畝(約0.3 萬公頃，占全國濕地開發(fā)面積的10%)，年均補償濱海濕地約1.1 萬英畝(約0.45 萬公頃，占全國濕地補償面積的8%)[8]，市場化的補償方式在美國發(fā)展方興未艾。根據(jù)第二次全國濕地資源調(diào)查結果[9]，我國濱海濕地面積為579.6 萬公頃，占全國濕地面積的12.4%。其中，約38.4%被納入海洋生態(tài)紅線管理，約3%被圍填海項目占用，因此，初步判斷我國潛在可供開發(fā)的濱海濕地面積約340 萬公頃。與美國相比，我國濱海濕地面積雖然較小，但仍具有一定的開發(fā)利用潛力。
(2)需求分析:2016—2018 年，隨著?圍填海管控辦法??海岸線保護與利用管理辦法??關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知?等陸續(xù)出臺，我國圍填?？偭恐鹉杲档?。2019 年至今，全國重大戰(zhàn)略項目圍填海共審批2 個，面積共約370 公頃，參見圖1。
圖1 2002—2018 年我國審批圍填海面積情況
雖然我國已嚴控新增圍填海項目，但圍填海存量的閑置問題較為嚴重，閑置率為42.9%。原因主要為以下幾點:一是圍填海成本低?，F(xiàn)行海域使用金征收標準自2007 年頒布實施，一直到2018 年都未作調(diào)整，海域使用價格嚴重偏離正常價格。二是審批監(jiān)管不嚴。地方政府普遍存在化整為零、分散審批現(xiàn)象，將應由國家審批的項目變?yōu)榈胤街苯訉徟?。三是不符合實際需求。部分地區(qū)脫離實際需求盲目填海，后續(xù)又缺少利用規(guī)劃，致使部分已填海域用途功能無法明確，造成土地閑置。四是企業(yè)自身影響。國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、資金短缺、成本上升等原因也可能導致原項目難以實施，造成海域閑置。
圍填海存量問題目前仍缺少具體的解決方案，但總的原則是集約節(jié)約利用并注重生態(tài)修復:一是加快開發(fā)利用，監(jiān)督指導海域使用權人加快妥善處置，并積極創(chuàng)造條件引導符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目消化存量圍填海資源。二是進行必要的生態(tài)修復，由省級自然資源主管部門監(jiān)督指導海域使用權人開展圍填海工程生態(tài)建設，修復受損生境。
美國在20 世紀中葉也經(jīng)歷了濕地開發(fā)的盲目與無序階段，直到美國實施濕地開發(fā)許可和占補平衡制度以后，濕地開發(fā)受到約束，美國濱海濕地開發(fā)數(shù)量逐年減少并趨于穩(wěn)定，基本可以保證開發(fā)一塊，補償一塊，達到了開發(fā)與補償?shù)钠胶鉅顟B(tài)。參見圖2。
圖2 2002—2014 年美國開發(fā)濱海濕地面積情況[10]
從根本來說，不管我國還是美國，對于濱海濕地開發(fā)與利用的需求一直都有，但是美國采取了更具靈活性的占補機制，既滿足了濕地開發(fā)需求又遏止了濕地損失。對我國而言，隨著圍填海存量的不斷消化及海洋經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，港口用海、工業(yè)用海、城鎮(zhèn)建設用海等帶來的圍填海需求仍會不斷增加，當下的圍填海禁令不可能一直持續(xù)。此外，當前我國濕地面積為5360.26 萬公頃，距離8 億畝(約5333.33 萬公頃)控制線[11]僅一步之遙。因此，從滿足開發(fā)利用需求與保障濕地總量不減少來說，實施濱海濕地銀行既可行又十分必要。
2.2 制度條件分析
(1)濕地占用補償制度:濕地占用補償制度是美國濕地銀行政策得以實施的基礎，其具有兩大特點:一是具有法律保障。?清潔水法?第404 條明確開發(fā)濕地需要補償其對濕地產(chǎn)生的不良影響，不能補償?shù)?，則不予許可開發(fā)。二是強制以濕地形式進行補償。1988 年，時任美國總統(tǒng)提出了占補平衡的明確政策目標，即“零凈損失”，要求占用的濕地必須得以補償來維持甚至增加濕地總量規(guī)模。美國在上述制度出臺前，濕地開發(fā)商只需要購買土地所有權即可占用濕地，而出臺上述制度以后，開發(fā)商還須支付可觀的補償費用。以佛羅里達州為例，2013 年的平均土地價格為每英畝2.5 萬美元(每公頃約43 萬人民幣)，而濕地補償費用為每英畝至少4.8 萬美元[12](每公頃約84 萬人民幣)。因此，濕地占用補償制度的出臺，提升了濕地開發(fā)成本，創(chuàng)造了對受損濕地進行修復的市場需求，繼而催生了濕地補償銀行這一新的市場化模式和產(chǎn)業(yè)。
目前，我國印發(fā)的?關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見?提出，要圍繞生態(tài)文明建設總體目標，進一步推進生態(tài)保護補償制度建設，發(fā)揮生態(tài)保護補償?shù)恼邔蜃饔?，生態(tài)補償制度的地位不斷上升。但同美國相比，我國仍存在一定差距。首先，國家層面尚未有專門的法律對濕地占用補償制度予以明確。我國濱海濕地開發(fā)許可制度包括環(huán)境影響評價、海域使用論證等，上述制度旨在采取措施降低項目建設對濱海濕地的影響，并未提出強制補償要求，開發(fā)商基本上支付一筆遠低于周邊土地價格的費用即可占用濱海濕地(平均每公頃約40 萬元)[13]。其次，部分地方政府開展了濕地補償探索，但濕地補償形式主要是收取補償費，并未強制要求以新建濕地形式進行補償，如山東、廣西等地方通過地方立法、制定技術指南等要求海洋工程建設項目占用濱海濕地的，需要繳納補償費。整體來說，在我國實施濕地銀行政策尚缺乏完備的條件，可以首先在法律法規(guī)和政策文件中明確濕地占用補償制度，并要求采用先補后占方式予以補償，逐步建立濕地銀行的政策條件。在體制上，盡量保持政策的長期一致性，濕地銀行只有在已建立的強有力的且得到全面執(zhí)行的法律與制度保障機制中才能發(fā)揮作用，這也是美國濕地銀行逐步發(fā)展起來的經(jīng)驗歷程。
(2)濕地產(chǎn)權制度:產(chǎn)權清晰是美國濕地交易的前提，美國濕地銀行的濕地權屬涉及水資源管理權和土地所有權兩方面，水權主要歸陸軍工程兵團所有，地權主要歸個人所有。建設濕地銀行，建設者一方面需要取得陸軍工程兵團的許可，解決水權問題；另一方面需要購買土地所有權，并承擔濕地的修復和維護責任。總體來看，美國濕地的產(chǎn)權較為清晰，其流轉也比較順暢。然而，我國尚未圍繞濕地建立清晰的產(chǎn)權制度。一是濱海濕地所有者邊界不清，矛盾焦點是灘涂區(qū)域，大多數(shù)濕地修復都涉及灘涂。根據(jù)我國法律規(guī)定灘涂既可以屬于國家所有，又可以屬于集體所有，但是國家所有和集體所有的邊界不清，且灘涂多是農(nóng)村集體的傳統(tǒng)生活區(qū)，與之相關的是權利主體和效益分配具有不確定性，如果協(xié)調(diào)不好，相關權利主體就會發(fā)生沖突，濕地修復很難開展下去。二是濱海濕地權利缺乏統(tǒng)一登記。與濕地相關的權利包括海域使用權、土地承包經(jīng)營權、養(yǎng)殖權、采礦權等，這些權利由不同主體審批，分布于不同的系統(tǒng)中，濕地修復需要確認所有權利的合法性和有效性，并與所有相關主體達成一致意見。如不予以統(tǒng)一登記，濕地銀行建設者很難準確獲取上述全部信息，信息成本和協(xié)調(diào)難度大大提高，如遺漏某一主體，后續(xù)都有可能會阻礙修復項目的順利實施。為解決上述問題，建議在自然資源登記過程中，明確劃定國家所有和集體所有的邊界，對濱海濕地之上的權利進行統(tǒng)一登記，明確權利主體，為濕地交易奠定基礎。
總之，濕地占用補償制度和濕地產(chǎn)權制度為美國濕地銀行政策的實施提供了基礎條件。同時，美國通過法律法規(guī)明確了濕地銀行制度的合法性，保護并鼓勵濕地銀行政策的實施，并進一步完善了濕地銀行政策配套文件，對濕地補償制度的實施進行了明確的規(guī)定，具有很強的可操作性，促進了濕地補償制度的快速發(fā)展。而在我國，生態(tài)補償目前只作為踐行生態(tài)文明思想的理念被各部門文件提及，缺乏明確的法律法規(guī)約束、制度設計和實施細則。因此，我國建立濕地銀行制度，需制定相關指導意見和管理規(guī)定等，逐步完善制度條件。
2.3 技術條件分析
(1)選址設計方面:選址的科學性是美國濕地銀行成功實施的關鍵因素，其通常以各州海岸帶范圍為限劃分濱海濕地銀行的地理服務范圍，優(yōu)先選擇位于沿海功能性區(qū)域的濕地，并綜合考慮濕地的功能定位和需求、與周圍水域的連通性、受損濕地種類、是否與區(qū)域管理計劃相協(xié)調(diào)等因素，以抵消和補償原有濕地的功能。在設計上，充分考慮濱海濕地水質(zhì)凈化、護岸促淤、提供生境等多種生態(tài)效益，并通過人工干預手段促進濕地的自我恢復與向陸遷移能力，以應對海平面上升等氣候變化。目前我國濱海濕地生態(tài)修復領域具有較強的政策導向性，在生態(tài)退化診斷、修復目標確定、選址可行性等實施細則方面缺乏頂層設計，只針對紅樹林等少數(shù)類型制定了相關規(guī)范，導致標準化工作缺乏宏觀指導。
(2)修復實施方面:美國濕地銀行包括四種實施途徑，即恢復濕地、創(chuàng)建濕地、增強生態(tài)功能、保護現(xiàn)有濕地，其中恢復濕地因成功率最高而被優(yōu)先考慮。為更好地達到生態(tài)修復的完整性，每個濕地銀行均編寫了對應的濕地銀行文書以明確規(guī)劃實施、后期管護等環(huán)節(jié)的具體要求，并將水文條件、土壤條件、植物覆蓋率、物種比例等定量指標納入待售濱海濕地的功能恢復評價體系，以系統(tǒng)評估預期成效是否達標。在實施中，充分利用海岸人工促淤、挖塘堆土等地形整改、涵洞改造、建立潮汐通道等水動力學條件恢復、清除蘆葦?shù)韧鈦砣肭治锓N以及恢復和重建本地鹽生植物群落等多種修復措施進行系統(tǒng)性、整體性修復。我國尚未出臺完善的濱海濕地修復技術標準，已有的相關技術規(guī)范僅對濕地修復進行了原則性規(guī)定，對修復工程項目的借鑒和指導意義不強。此外，我國修復技術方法較為單一，大多依賴于植被種植等生態(tài)系統(tǒng)個別要素開展修復。
(3)信用交易方面:美國濕地銀行設計了基于面積和基于功能的兩種信用確認方法，以便將不同區(qū)域、不同生態(tài)功能的受損濕地統(tǒng)一按照一定的比率折算成濕地信用。同時，考慮到區(qū)域的差異性，允許各州靈活選擇使用各種方法?；诿娣e的方法一般依據(jù)濕地面積和保護途徑的不同進行換算?；诠δ艿姆椒ㄔ跍y算面積的基礎上，評估了景觀支持、水文涵養(yǎng)、生物多樣性等生態(tài)系統(tǒng)服務功能，并引入“時間延后”和“風險因素”兩個因子來綜合確定。在濕地銀行完成建設前，濕地信用可按照濕地銀行文書的規(guī)定根據(jù)地役權登記記錄、外來入侵物種清除、群落覆蓋度等信用行為完成情況分階段獲取。
(4)查詢追蹤方面:美國建立了濕地補償銀行信息共享和管理跟蹤系統(tǒng)，提供了濕地銀行的服務區(qū)域、信用獲取情況、交易臺賬等基本信息。信息的公開性與透明性既提高了政府監(jiān)管的效率，又降低了企業(yè)的開發(fā)風險，為市場化的濕地生態(tài)補償提供基本保障。目前我國尚未建立濕地資源查詢與管理信息平臺，濕地資源動態(tài)追蹤能力建設不足。
綜上，美國濱海濕地銀行在設計、實施到監(jiān)管維護的各個環(huán)節(jié)均有統(tǒng)一而明確的指導準則，同時各州可依據(jù)需求和實際情況出臺相應的實施細則以兼顧通用性和靈活性，對我國構建濱海濕地銀行具有一定的技術參考和借鑒意義。從我國濱海濕地生態(tài)修復工程現(xiàn)狀來看，開展濱海濕地銀行建設雖已具備一定的技術實踐基礎，但由于尚未發(fā)布指導濱海濕地生態(tài)修復全過程的基本準則或規(guī)范，影響生態(tài)修復的預期成效?；谥忻罏I海濕地的特點及本底差異，我國可參照美國濱海濕地銀行建設相關技術指南，編制一套包含指導思想、選址規(guī)劃、建設實施、信用交易、養(yǎng)護管理等濱海濕地銀行建設全部過程的技術導則，并可針對特定類型的濱海濕地出臺細化的修復實踐技術規(guī)程，以提高濕地銀行建設成功率。
3 我國開展濱海濕地銀行建設的思路
基于以上分析，美國濕地銀行的成功運行依賴于其完善的法律制度保障、成熟的市場化機制與先進的技術經(jīng)驗，而我國目前在制度、技術等層面都與美國有著不小的差距，直接照搬照抄地建立我國濕地銀行制度也不符合當下國情。因此，建議在圍填海存量完全消化之前，可先將美國相關技術與經(jīng)驗轉化用于我國海域有償使用制度改革，提高國家重大戰(zhàn)略用海項目的補償成本，待圍填海禁令解除之后再啟動濱海濕地銀行機制，并納入全國濕地銀行制度進行統(tǒng)一實施。當前，可從以下幾方面開展相關工作。
3.1 美國濕地銀行核心技術研究
現(xiàn)階段，還需充分吸納與借鑒美國濕地銀行運行經(jīng)驗，針對其各個環(huán)節(jié)的核心技術開展深入研究，為我國濱海濕地銀行試點及后續(xù)工作提供技術支撐。一是濕地銀行選址:從濕地生態(tài)功能定位、受損評估、水系連通性等方面研究并明確濕地銀行建設最佳選址。二是濕地銀行建設與維護:從濕地修復、動態(tài)監(jiān)測、成效評估、長期管護等方面研究并掌握濱海濕地銀行建設技術與方法。三是濕地銀行信用確定與轉化:分析對比不同濕地信用確定與轉化評估方法，明晰各類方法的優(yōu)缺點及適用性。四是濕地銀行監(jiān)管與信息服務:系統(tǒng)研究與分析美國RIBITS 追蹤系統(tǒng)架構及其功能，為我國濱海濕地資源動態(tài)監(jiān)管與信息服務提供指導。五是濕地銀行投融資機制:研究分析美國各類濕地銀行投融資渠道及其優(yōu)勢，結合我國國情，提出相關機制建立與運行的對策建議。
3.2 濱海濕地銀行先行試點
建議由地方政府主導開展試點。一是針對行政區(qū)域內(nèi)的一般性濱海濕地的分布、面積、權屬及受損情況進行摸底與評估，明確區(qū)域內(nèi)適合開展?jié)竦劂y行建設的地點。二是探索制定類似于美國濕地銀行的濕地信用指標并進行標準化，形成有利于促進濕地補償市場化的濕地信用指標交易體系。三是結合地方濱海濕地開發(fā)利用需求，將濕地信用作為未來圍填海指標獲取的前置條件，提升濕地信用的交易價值。四是鼓勵和引導社會資本參與濕地銀行的建設，借鑒美國相關技術標準，開展?jié)竦氐慕ㄔO、監(jiān)測與長期維護，形成一批兼具規(guī)模與生態(tài)服務功能的濕地銀行，為濕地銀行制度在全國的推廣積累經(jīng)驗。
3.3 濱海濕地銀行制度設計
為建立我國濱海濕地銀行制度并實施有效管理，建議從以下方面開展相關工作:一是研究制定并逐步完善由上到下的法律制度政策體系，明確建立市場化的濕地補償銀行制度，并將市場參與主體、參與程序及各方權利義務做出明確詳細的規(guī)定，增強其實施的科學性和可操作性。二是構建分類更加科學的濱海濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系，對濱海濕地進行統(tǒng)一登記，處理好所有權和使用權的關系問題，明確各類權利主體，為構建市場化的生態(tài)補償?shù)於óa(chǎn)權基礎。三是完善濱海濕地占用補償協(xié)調(diào)管理，建立由自然資源部門主導，生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門協(xié)作配合的工作機制，由自然資源部門負責濱海濕地的開發(fā)、修復及新建活動審批，其他部門在自己管理權限內(nèi)共同予以監(jiān)督。四是制定我國濱海濕地銀行建設技術標準與規(guī)范，明確濕地銀行選址設計、信用交易、養(yǎng)護管理等各個環(huán)節(jié)規(guī)則，指導濱海濕地銀行建設。
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張健，劉倡，陶以軍，于平
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近年來，由于經(jīng)濟發(fā)展的需要，大量濕地被不合理利用，導致濕地環(huán)境被污染、水資源被過度利用、生物多樣性減少、濕地功能降低，甚至一些濕地已經(jīng)消失。原國家林業(yè)局第二次全國濕地資源調(diào)查結果顯示，2003—2013 年期間，濕地面積減少了339.63×104公頃，致使我國徑流季節(jié)變化增大、生物多樣性減少、生態(tài)環(huán)境惡化，甚至造成氣候失調(diào)。2016 年，國務院印發(fā)?濕地保護修復制度方案?，明確了到2020 年實現(xiàn)全國濕地面積不低于8 億畝(約5333 萬公頃)的總量管控目標，要求濕地開發(fā)者按照“先補后占、占補平衡”的原則使用濕地，并提出“建立退化濕地修復制度、明確濕地修復責任主體，對未經(jīng)批準擅自開發(fā)濕地的，能夠確認責任主體的，由其自行開展?jié)竦匦迯突蛭芯邆湫迯湍芰Φ牡谌綑C構進行修復”的管理政策構架?；趪覍竦氐男乱惠喺吖芾?，探討如何加快濕地修復補償，推進濕地修復的市場化運作，成為當前提升濕地管理政策績效亟待解決的重要課題。
1 美國濕地銀行主要經(jīng)驗
20 世紀70 年代以前，美國政府為追求經(jīng)濟利益鼓勵人們開發(fā)濕地，導致濕地大量減少和退化。隨著濕地重要性日益凸顯，美國政府開始注重濕地保護，此后的法律和政策逐步細化了開發(fā)者損害補償?shù)牧x務，建立了濕地補償銀行制度。濕地補償銀行制度不僅有效保障了美國濕地資源及其生態(tài)功能的動態(tài)平衡，還吸引了大量私人資本參與濕地修復，推動了濕地修復技術的進步和濕地修復產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其相關經(jīng)驗值得我國研究與借鑒。
濕地銀行是濕地銀行建設者通過修復和保護濕地創(chuàng)造“濕地信用”，然后將濕地信用以市場價格出售給濕地開發(fā)者并從中盈利的市場化補償機制[1]。例如，自1990 年起，美國濕地銀行數(shù)量不斷增長，至今已有2000 多個，基本覆蓋全美各州，在濕地補償與保護中發(fā)揮著重要作用。美國濕地銀行的本質(zhì)是政府監(jiān)管下的異地補償。濕地銀行有三個參與主體，即濕地開發(fā)者、銀行建設者與銀行監(jiān)管者。三者嚴格按照法定的規(guī)則進行濕地的建設、審查與交易。
(1)濕地開發(fā)許可取得:為控制濕地損失，美國規(guī)定濕地開發(fā)利用必須遵守“避免—最小化—補償”的治理順序。其中，“避免”即開發(fā)者必須優(yōu)先考慮避免破壞濕地；“最小化”即若無法避免，必須將損害最小化；“補償”指對無法避免且已最小化的不利影響，須按照濕地“零凈損失”要求，通過先補后占來補償對濕地造成的破壞。美國法律規(guī)定，從事濕地開發(fā)活動必須取得許可證，若對濕地的破壞無法通過補償方式抵消，則不能獲得許可證審批[2]。
(2)“濕地銀行”申請設立:濕地銀行建設者在政府或相關部門指導下選取適合濕地建設與恢復的場址，并制定科學合理的濕地建設方案，然后向美國陸軍工程兵團提出建設申請。該工程兵團組織成立聯(lián)合審核小組，針對濕地建設的目標、服務范圍、技術方法、監(jiān)測評估與長期管護等內(nèi)容進行審核。如果審核通過，建設者須與工程兵團簽署具有法律約束力的濕地銀行協(xié)議并按要求嚴格執(zhí)行濕地建設，通過驗收后才能取得“濕地信用”[3]。
(3)“濕地信用”確認交易:科學合理的濕地信用確認，才能保障市場化的補償交易順利進行。美國“濕地信用確認標準”包括基于面積和基于功能兩種方法[4]。前者通過對濕地面積進行測量，按不同比率折算濕地信用，不同類型濕地和不同濕地修復途徑所產(chǎn)生的濕地信用均有不同，該方法較簡潔高效但相對粗略；后者通過評估濕地銀行的生態(tài)功能來確定濕地信用，選取景觀支持、水環(huán)境、群落結構等指標進行專家評分，并通過算式得到濕地信用轉換比率，該方法較科學合理但相對復雜低效。
(4)濕地銀行長期管理:濕地銀行需要長期的管理和維護，如控制外來入侵物種、維持濕地水源結構以及確保濕地用途不發(fā)生改變等。濕地銀行信用交易完成后，濕地銀行建設者仍然對其建設與修復的濕地負有長期管理責任，包括提供資金支持。一般情況下，“濕地信用”全部賣出的濕地銀行，經(jīng)政府部門批準，可將其濕地銀行的長期管理責任移交給政府部門、私人土地管理者或非政府組織等實體組織[5－6]。
總之，美國通過創(chuàng)建濕地開發(fā)許可證以及“先補后占”的政策制度，為濕地補償銀行交易市場的產(chǎn)生創(chuàng)造了前提條件。政府通過建立完善的濕地銀行建設、交易與管理規(guī)則，保障了濕地銀行市場機制每個環(huán)節(jié)的順利運行。通過濕地銀行制度運轉，美國基本實現(xiàn)了濕地“零凈損失”目標，且有效吸引了社會資本參與濕地保護，客觀上減少了政府公共投入，推動了濕地保護修復產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相關經(jīng)驗值得學習與借鑒。
2 我國開展濱海濕地銀行的可行性分析
2.1 自然本底與需求分析
(1)自然本底:美國濱海濕地面積約4000 萬英畝[7](約1618.7 萬公頃)，占美國濕地面積的38%，2002—2014年期間，年均開發(fā)面積約0.8 萬英畝(約0.3 萬公頃，占全國濕地開發(fā)面積的10%)，年均補償濱海濕地約1.1 萬英畝(約0.45 萬公頃，占全國濕地補償面積的8%)[8]，市場化的補償方式在美國發(fā)展方興未艾。根據(jù)第二次全國濕地資源調(diào)查結果[9]，我國濱海濕地面積為579.6 萬公頃，占全國濕地面積的12.4%。其中，約38.4%被納入海洋生態(tài)紅線管理，約3%被圍填海項目占用，因此，初步判斷我國潛在可供開發(fā)的濱海濕地面積約340 萬公頃。與美國相比，我國濱海濕地面積雖然較小，但仍具有一定的開發(fā)利用潛力。
(2)需求分析:2016—2018 年，隨著?圍填海管控辦法??海岸線保護與利用管理辦法??關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知?等陸續(xù)出臺，我國圍填?？偭恐鹉杲档?。2019 年至今，全國重大戰(zhàn)略項目圍填海共審批2 個，面積共約370 公頃，參見圖1。
圖1 2002—2018 年我國審批圍填海面積情況
雖然我國已嚴控新增圍填海項目，但圍填海存量的閑置問題較為嚴重，閑置率為42.9%。原因主要為以下幾點:一是圍填海成本低?，F(xiàn)行海域使用金征收標準自2007 年頒布實施，一直到2018 年都未作調(diào)整，海域使用價格嚴重偏離正常價格。二是審批監(jiān)管不嚴。地方政府普遍存在化整為零、分散審批現(xiàn)象，將應由國家審批的項目變?yōu)榈胤街苯訉徟?。三是不符合實際需求。部分地區(qū)脫離實際需求盲目填海，后續(xù)又缺少利用規(guī)劃，致使部分已填海域用途功能無法明確，造成土地閑置。四是企業(yè)自身影響。國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、資金短缺、成本上升等原因也可能導致原項目難以實施，造成海域閑置。
圍填海存量問題目前仍缺少具體的解決方案，但總的原則是集約節(jié)約利用并注重生態(tài)修復:一是加快開發(fā)利用，監(jiān)督指導海域使用權人加快妥善處置，并積極創(chuàng)造條件引導符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目消化存量圍填海資源。二是進行必要的生態(tài)修復，由省級自然資源主管部門監(jiān)督指導海域使用權人開展圍填海工程生態(tài)建設，修復受損生境。
美國在20 世紀中葉也經(jīng)歷了濕地開發(fā)的盲目與無序階段，直到美國實施濕地開發(fā)許可和占補平衡制度以后，濕地開發(fā)受到約束，美國濱海濕地開發(fā)數(shù)量逐年減少并趨于穩(wěn)定，基本可以保證開發(fā)一塊，補償一塊，達到了開發(fā)與補償?shù)钠胶鉅顟B(tài)。參見圖2。
圖2 2002—2014 年美國開發(fā)濱海濕地面積情況[10]
從根本來說，不管我國還是美國，對于濱海濕地開發(fā)與利用的需求一直都有，但是美國采取了更具靈活性的占補機制，既滿足了濕地開發(fā)需求又遏止了濕地損失。對我國而言，隨著圍填海存量的不斷消化及海洋經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，港口用海、工業(yè)用海、城鎮(zhèn)建設用海等帶來的圍填海需求仍會不斷增加，當下的圍填海禁令不可能一直持續(xù)。此外，當前我國濕地面積為5360.26 萬公頃，距離8 億畝(約5333.33 萬公頃)控制線[11]僅一步之遙。因此，從滿足開發(fā)利用需求與保障濕地總量不減少來說，實施濱海濕地銀行既可行又十分必要。
2.2 制度條件分析
(1)濕地占用補償制度:濕地占用補償制度是美國濕地銀行政策得以實施的基礎，其具有兩大特點:一是具有法律保障。?清潔水法?第404 條明確開發(fā)濕地需要補償其對濕地產(chǎn)生的不良影響，不能補償?shù)?，則不予許可開發(fā)。二是強制以濕地形式進行補償。1988 年，時任美國總統(tǒng)提出了占補平衡的明確政策目標，即“零凈損失”，要求占用的濕地必須得以補償來維持甚至增加濕地總量規(guī)模。美國在上述制度出臺前，濕地開發(fā)商只需要購買土地所有權即可占用濕地，而出臺上述制度以后，開發(fā)商還須支付可觀的補償費用。以佛羅里達州為例，2013 年的平均土地價格為每英畝2.5 萬美元(每公頃約43 萬人民幣)，而濕地補償費用為每英畝至少4.8 萬美元[12](每公頃約84 萬人民幣)。因此，濕地占用補償制度的出臺，提升了濕地開發(fā)成本，創(chuàng)造了對受損濕地進行修復的市場需求，繼而催生了濕地補償銀行這一新的市場化模式和產(chǎn)業(yè)。
目前，我國印發(fā)的?關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見?提出，要圍繞生態(tài)文明建設總體目標，進一步推進生態(tài)保護補償制度建設，發(fā)揮生態(tài)保護補償?shù)恼邔蜃饔?，生態(tài)補償制度的地位不斷上升。但同美國相比，我國仍存在一定差距。首先，國家層面尚未有專門的法律對濕地占用補償制度予以明確。我國濱海濕地開發(fā)許可制度包括環(huán)境影響評價、海域使用論證等，上述制度旨在采取措施降低項目建設對濱海濕地的影響，并未提出強制補償要求，開發(fā)商基本上支付一筆遠低于周邊土地價格的費用即可占用濱海濕地(平均每公頃約40 萬元)[13]。其次，部分地方政府開展了濕地補償探索，但濕地補償形式主要是收取補償費，并未強制要求以新建濕地形式進行補償，如山東、廣西等地方通過地方立法、制定技術指南等要求海洋工程建設項目占用濱海濕地的，需要繳納補償費。整體來說，在我國實施濕地銀行政策尚缺乏完備的條件，可以首先在法律法規(guī)和政策文件中明確濕地占用補償制度，并要求采用先補后占方式予以補償，逐步建立濕地銀行的政策條件。在體制上，盡量保持政策的長期一致性，濕地銀行只有在已建立的強有力的且得到全面執(zhí)行的法律與制度保障機制中才能發(fā)揮作用，這也是美國濕地銀行逐步發(fā)展起來的經(jīng)驗歷程。
(2)濕地產(chǎn)權制度:產(chǎn)權清晰是美國濕地交易的前提，美國濕地銀行的濕地權屬涉及水資源管理權和土地所有權兩方面，水權主要歸陸軍工程兵團所有，地權主要歸個人所有。建設濕地銀行，建設者一方面需要取得陸軍工程兵團的許可，解決水權問題；另一方面需要購買土地所有權，并承擔濕地的修復和維護責任。總體來看，美國濕地的產(chǎn)權較為清晰，其流轉也比較順暢。然而，我國尚未圍繞濕地建立清晰的產(chǎn)權制度。一是濱海濕地所有者邊界不清，矛盾焦點是灘涂區(qū)域，大多數(shù)濕地修復都涉及灘涂。根據(jù)我國法律規(guī)定灘涂既可以屬于國家所有，又可以屬于集體所有，但是國家所有和集體所有的邊界不清，且灘涂多是農(nóng)村集體的傳統(tǒng)生活區(qū)，與之相關的是權利主體和效益分配具有不確定性，如果協(xié)調(diào)不好，相關權利主體就會發(fā)生沖突，濕地修復很難開展下去。二是濱海濕地權利缺乏統(tǒng)一登記。與濕地相關的權利包括海域使用權、土地承包經(jīng)營權、養(yǎng)殖權、采礦權等，這些權利由不同主體審批，分布于不同的系統(tǒng)中，濕地修復需要確認所有權利的合法性和有效性，并與所有相關主體達成一致意見。如不予以統(tǒng)一登記，濕地銀行建設者很難準確獲取上述全部信息，信息成本和協(xié)調(diào)難度大大提高，如遺漏某一主體，后續(xù)都有可能會阻礙修復項目的順利實施。為解決上述問題，建議在自然資源登記過程中，明確劃定國家所有和集體所有的邊界，對濱海濕地之上的權利進行統(tǒng)一登記，明確權利主體，為濕地交易奠定基礎。
總之，濕地占用補償制度和濕地產(chǎn)權制度為美國濕地銀行政策的實施提供了基礎條件。同時，美國通過法律法規(guī)明確了濕地銀行制度的合法性，保護并鼓勵濕地銀行政策的實施，并進一步完善了濕地銀行政策配套文件，對濕地補償制度的實施進行了明確的規(guī)定，具有很強的可操作性，促進了濕地補償制度的快速發(fā)展。而在我國，生態(tài)補償目前只作為踐行生態(tài)文明思想的理念被各部門文件提及，缺乏明確的法律法規(guī)約束、制度設計和實施細則。因此，我國建立濕地銀行制度，需制定相關指導意見和管理規(guī)定等，逐步完善制度條件。
2.3 技術條件分析
(1)選址設計方面:選址的科學性是美國濕地銀行成功實施的關鍵因素，其通常以各州海岸帶范圍為限劃分濱海濕地銀行的地理服務范圍，優(yōu)先選擇位于沿海功能性區(qū)域的濕地，并綜合考慮濕地的功能定位和需求、與周圍水域的連通性、受損濕地種類、是否與區(qū)域管理計劃相協(xié)調(diào)等因素，以抵消和補償原有濕地的功能。在設計上，充分考慮濱海濕地水質(zhì)凈化、護岸促淤、提供生境等多種生態(tài)效益，并通過人工干預手段促進濕地的自我恢復與向陸遷移能力，以應對海平面上升等氣候變化。目前我國濱海濕地生態(tài)修復領域具有較強的政策導向性，在生態(tài)退化診斷、修復目標確定、選址可行性等實施細則方面缺乏頂層設計，只針對紅樹林等少數(shù)類型制定了相關規(guī)范，導致標準化工作缺乏宏觀指導。
(2)修復實施方面:美國濕地銀行包括四種實施途徑，即恢復濕地、創(chuàng)建濕地、增強生態(tài)功能、保護現(xiàn)有濕地，其中恢復濕地因成功率最高而被優(yōu)先考慮。為更好地達到生態(tài)修復的完整性，每個濕地銀行均編寫了對應的濕地銀行文書以明確規(guī)劃實施、后期管護等環(huán)節(jié)的具體要求，并將水文條件、土壤條件、植物覆蓋率、物種比例等定量指標納入待售濱海濕地的功能恢復評價體系，以系統(tǒng)評估預期成效是否達標。在實施中，充分利用海岸人工促淤、挖塘堆土等地形整改、涵洞改造、建立潮汐通道等水動力學條件恢復、清除蘆葦?shù)韧鈦砣肭治锓N以及恢復和重建本地鹽生植物群落等多種修復措施進行系統(tǒng)性、整體性修復。我國尚未出臺完善的濱海濕地修復技術標準，已有的相關技術規(guī)范僅對濕地修復進行了原則性規(guī)定，對修復工程項目的借鑒和指導意義不強。此外，我國修復技術方法較為單一，大多依賴于植被種植等生態(tài)系統(tǒng)個別要素開展修復。
(3)信用交易方面:美國濕地銀行設計了基于面積和基于功能的兩種信用確認方法，以便將不同區(qū)域、不同生態(tài)功能的受損濕地統(tǒng)一按照一定的比率折算成濕地信用。同時，考慮到區(qū)域的差異性，允許各州靈活選擇使用各種方法?；诿娣e的方法一般依據(jù)濕地面積和保護途徑的不同進行換算?；诠δ艿姆椒ㄔ跍y算面積的基礎上，評估了景觀支持、水文涵養(yǎng)、生物多樣性等生態(tài)系統(tǒng)服務功能，并引入“時間延后”和“風險因素”兩個因子來綜合確定。在濕地銀行完成建設前，濕地信用可按照濕地銀行文書的規(guī)定根據(jù)地役權登記記錄、外來入侵物種清除、群落覆蓋度等信用行為完成情況分階段獲取。
(4)查詢追蹤方面:美國建立了濕地補償銀行信息共享和管理跟蹤系統(tǒng)，提供了濕地銀行的服務區(qū)域、信用獲取情況、交易臺賬等基本信息。信息的公開性與透明性既提高了政府監(jiān)管的效率，又降低了企業(yè)的開發(fā)風險，為市場化的濕地生態(tài)補償提供基本保障。目前我國尚未建立濕地資源查詢與管理信息平臺，濕地資源動態(tài)追蹤能力建設不足。
綜上，美國濱海濕地銀行在設計、實施到監(jiān)管維護的各個環(huán)節(jié)均有統(tǒng)一而明確的指導準則，同時各州可依據(jù)需求和實際情況出臺相應的實施細則以兼顧通用性和靈活性，對我國構建濱海濕地銀行具有一定的技術參考和借鑒意義。從我國濱海濕地生態(tài)修復工程現(xiàn)狀來看，開展濱海濕地銀行建設雖已具備一定的技術實踐基礎，但由于尚未發(fā)布指導濱海濕地生態(tài)修復全過程的基本準則或規(guī)范，影響生態(tài)修復的預期成效?；谥忻罏I海濕地的特點及本底差異，我國可參照美國濱海濕地銀行建設相關技術指南，編制一套包含指導思想、選址規(guī)劃、建設實施、信用交易、養(yǎng)護管理等濱海濕地銀行建設全部過程的技術導則，并可針對特定類型的濱海濕地出臺細化的修復實踐技術規(guī)程，以提高濕地銀行建設成功率。
3 我國開展濱海濕地銀行建設的思路
基于以上分析，美國濕地銀行的成功運行依賴于其完善的法律制度保障、成熟的市場化機制與先進的技術經(jīng)驗，而我國目前在制度、技術等層面都與美國有著不小的差距，直接照搬照抄地建立我國濕地銀行制度也不符合當下國情。因此，建議在圍填海存量完全消化之前，可先將美國相關技術與經(jīng)驗轉化用于我國海域有償使用制度改革，提高國家重大戰(zhàn)略用海項目的補償成本，待圍填海禁令解除之后再啟動濱海濕地銀行機制，并納入全國濕地銀行制度進行統(tǒng)一實施。當前，可從以下幾方面開展相關工作。
3.1 美國濕地銀行核心技術研究
現(xiàn)階段，還需充分吸納與借鑒美國濕地銀行運行經(jīng)驗，針對其各個環(huán)節(jié)的核心技術開展深入研究，為我國濱海濕地銀行試點及后續(xù)工作提供技術支撐。一是濕地銀行選址:從濕地生態(tài)功能定位、受損評估、水系連通性等方面研究并明確濕地銀行建設最佳選址。二是濕地銀行建設與維護:從濕地修復、動態(tài)監(jiān)測、成效評估、長期管護等方面研究并掌握濱海濕地銀行建設技術與方法。三是濕地銀行信用確定與轉化:分析對比不同濕地信用確定與轉化評估方法，明晰各類方法的優(yōu)缺點及適用性。四是濕地銀行監(jiān)管與信息服務:系統(tǒng)研究與分析美國RIBITS 追蹤系統(tǒng)架構及其功能，為我國濱海濕地資源動態(tài)監(jiān)管與信息服務提供指導。五是濕地銀行投融資機制:研究分析美國各類濕地銀行投融資渠道及其優(yōu)勢，結合我國國情，提出相關機制建立與運行的對策建議。
3.2 濱海濕地銀行先行試點
建議由地方政府主導開展試點。一是針對行政區(qū)域內(nèi)的一般性濱海濕地的分布、面積、權屬及受損情況進行摸底與評估，明確區(qū)域內(nèi)適合開展?jié)竦劂y行建設的地點。二是探索制定類似于美國濕地銀行的濕地信用指標并進行標準化，形成有利于促進濕地補償市場化的濕地信用指標交易體系。三是結合地方濱海濕地開發(fā)利用需求，將濕地信用作為未來圍填海指標獲取的前置條件，提升濕地信用的交易價值。四是鼓勵和引導社會資本參與濕地銀行的建設，借鑒美國相關技術標準，開展?jié)竦氐慕ㄔO、監(jiān)測與長期維護，形成一批兼具規(guī)模與生態(tài)服務功能的濕地銀行，為濕地銀行制度在全國的推廣積累經(jīng)驗。
3.3 濱海濕地銀行制度設計
為建立我國濱海濕地銀行制度并實施有效管理，建議從以下方面開展相關工作:一是研究制定并逐步完善由上到下的法律制度政策體系，明確建立市場化的濕地補償銀行制度，并將市場參與主體、參與程序及各方權利義務做出明確詳細的規(guī)定，增強其實施的科學性和可操作性。二是構建分類更加科學的濱海濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系，對濱海濕地進行統(tǒng)一登記，處理好所有權和使用權的關系問題，明確各類權利主體，為構建市場化的生態(tài)補償?shù)於óa(chǎn)權基礎。三是完善濱海濕地占用補償協(xié)調(diào)管理，建立由自然資源部門主導，生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門協(xié)作配合的工作機制，由自然資源部門負責濱海濕地的開發(fā)、修復及新建活動審批，其他部門在自己管理權限內(nèi)共同予以監(jiān)督。四是制定我國濱海濕地銀行建設技術標準與規(guī)范，明確濕地銀行選址設計、信用交易、養(yǎng)護管理等各個環(huán)節(jié)規(guī)則，指導濱海濕地銀行建設。
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