王永明，任中山，桑宇，趙虎，滕婧杰

(生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029)

我國是世界上人口最多、產生固體廢物量最大的國家，每年新增固體廢物100 億噸左右，歷史堆存總量高達600 億～700 億噸[1]。固體廢物產生強度高、利用不充分，部分城市“垃圾圍城”問題十分突出，固體廢物污染風險隱患較高，如何破解這一難題急需開展創(chuàng)新探索。為適應固體廢物污染防治新形勢，新修訂的?中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法?(簡稱?固體廢物污染環(huán)境防治法?)總則第三條明確提出國家推行綠色發(fā)展方式，促進清潔生產和循環(huán)經濟發(fā)展；總則第四條明確提出國家固體廢物污染防治堅持減量化、資源化和無害化的原則。2019 年1 月，國務院辦公廳印發(fā)了?“無廢城市”建設試點工作方案?(簡稱方案)。該方案指出，“無廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領，通過推動形成綠色生產方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物的環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。從這一理念來看，“無廢城市”試點建設無疑更是貫徹落實?固體廢物污染環(huán)境防治法?的重大舉措。在“無廢城市”建設方面，日本、新加坡、歐盟等國家和地區(qū)已開展了大量的有益探索。本文結合我國實際，重點分析日本循環(huán)型社會建設做法、成效以及對我國“無廢城市”建設的啟示，助力新修訂的?固體廢物污染環(huán)境防治法?有效地實施。

1 日本循環(huán)型社會建設的四個階段

2000 年，日本頒布實施了?循環(huán)型社會形成推動基本法?，把構建循環(huán)型社會上升為基本國策，因此被稱為日本“循環(huán)型社會元年”[2－3]。事實上，在?循環(huán)型社會形成推動基本法?出臺之前，日本循環(huán)型社會建設已經經歷了一個較長時間的探索過程。有學者認為日本的循環(huán)型社會建設經歷了三個階段:公共衛(wèi)生的維護及改善階段(1954—1960)、環(huán)境保護治理階段(1960—2000)、循環(huán)型社會建設階段(2000 年至今)[4]。本文在梳理日本廢棄物管理相關法律制訂情況和實施效果基礎上，將日本循環(huán)型社會建設的歷程劃分為四個階段，分別為末端處置階段(1954—1970)、生活垃圾分類階段(1970—1990)、資源回收利用階段(1990—2000)和循環(huán)型社會構建階段(2000 年至今)。

1.1 第一階段:末端處置階段(1954—1970)

二戰(zhàn)后，伴隨著經濟社會的恢復，日本城市生活垃圾產生量快速增加。由于大量生活垃圾得不到及時處理，造成了嚴重的環(huán)境污染和公共衛(wèi)生問題，日本政府開始重視廢棄物處理。

1954 年，日本出臺了?清掃法?，該法明確了市鎮(zhèn)村生活垃圾收集和處置的責任，并對國家提供財政和技術援助以及居民配合收集和處置生活垃圾進行了相應規(guī)定。1964 年，日本又頒布?生活環(huán)境設施整頓緊急措施法?，進一步規(guī)范了城市生活垃圾的處理處置。這一階段的處置方式以填埋為主。?清掃法?的出臺標志著日本對城市生活垃圾的收集和處置從無序管理進入有序管理階段。

1.2 第二階段:生活垃圾分類階段(1970—1990)

進入20 世紀60 年代，日本經濟高速發(fā)展，廢棄物產生量大幅增加的同時，廢棄物的種類也發(fā)生了質的變化，如工業(yè)固廢、建筑垃圾、電子廢棄物的出現(xiàn)，使?清掃法?確立的市鎮(zhèn)村負責體制不能適應現(xiàn)實需求。為此，1970 年，日本對?清掃法?進行全面修訂，并頒布了?廢棄物處理法?。該法將固體廢棄物分為一般廢棄物和產業(yè)廢棄物，實行不同層級地方政府的分級管理:一般廢棄物由市町村負責制定處理計劃和監(jiān)督管理，產業(yè)廢棄物由從事生產活動的商業(yè)企業(yè)負責處理，都道府縣進行許可和指導監(jiān)督(圖1)。?廢棄物處理法?的出臺有力地推動了生活垃圾分類，但最初的分類只分為“可燃”和“不可燃”兩類，到20 世紀80 年代中后期才逐漸精細化。生活垃圾分類緩解了最終填埋場容量不足的問題，并推動了焚燒設施的建設。

圖1 日本固體廢棄物分類示意圖

1.3 第三階段:資源回收利用階段(1990—2000)

20 世紀80 年代末至20 世紀90 年代初，日本步入泡沫經濟階段，大量生產—大量消費—大量浪費的線性經濟模式使廢棄物在產生量和種類兩方面的問題進一步突出。廢棄物末端處置能力(填埋場)不足、生活垃圾焚燒發(fā)電廠二噁英排放、工業(yè)固廢非法傾倒等問題，迫使日本政府將廢棄物管理的重點由被動末端處置轉向推進廢棄物減量化、再利用和循環(huán)化。1991 年，日本出臺了?資源有效利用促進法?，該法要求國家采取措施促進資源的有效利用；要求生產者合理使用原材料，同時要利用再生資源及再生物品；要求消費者盡可能長時間地使用產品，并努力促進再生資源及再生物品的利用。同年，?廢棄物處理法?再次修訂，增加了“控制廢棄物的排放，并適當?shù)靥幚?、分類、保管、收集、運輸、回收和處置廢棄物”的立法目的。之后，?容器及包裝物回收利用法?(1995)和?家電回收利用法?(1998)相繼出臺，為構建循環(huán)型社會奠定了堅實的法律基礎。

1.4 第四階段:循環(huán)型社會構建階段(2000 年至今)

2000 年，日本制定了?循環(huán)型社會形成推進基本法?，首次將建設循環(huán)型社會以法律的形式規(guī)范下來。該法對建立循環(huán)型社會的一些基本原則、各社會主體的責任、國家的基本施政方針進行了相關規(guī)定，具有總綱性質，因此亦被稱為日本建設循環(huán)型社會的“憲法”[5]。它的出臺標志著日本將發(fā)展循環(huán)經濟、建設循環(huán)型社會提升到國家戰(zhàn)略的高度。在該法的要求下，日本以?循環(huán)型社會形成推進基本計劃?(簡稱?循環(huán)型社會推進計劃?)為抓手，通過綜合并有計劃地推進相關措施，循環(huán)型社會建設步入“快車道”。

2 日本循環(huán)型社會建設主要做法及成效

2.1 制定長期戰(zhàn)略和定期評估機制，持續(xù)推動目標實現(xiàn)

日本循環(huán)型社會建設的發(fā)力點主要是針對自然資源和土地資源稀缺的基本國情，著力提高資源利用效率，控制最終進入填埋場的廢物量，盡可能充分循環(huán)利用已開發(fā)資源。因此，日本將資源產出率、資源循環(huán)利用率、廢棄物循環(huán)利用率、最終處置量(專指填埋量)作為循環(huán)型社會的統(tǒng)領性和約束性目標。

為了推動這些目標實現(xiàn)，日本自2003 年起，每5 年發(fā)布一次?循環(huán)型社會推進計劃?，至今已累計發(fā)布四次，相關目標已設定到2025 年(表1)。在這時期每1 年～2 年對計劃實施情況進行檢查，目前已累計進行了10 次檢查，檢查重點包括循環(huán)型社會形成推進指標目標進展情況(包括物質流指標和行動指標)、循環(huán)型社會形成推進進展總體評估和未來發(fā)展方向、各相關主體實施情況、國家層面主要進展等。

表1 日本歷次循環(huán)型社會推進計劃總體目標設定情況[6－9]

通過制定長期戰(zhàn)略和定期評估機制，日本循環(huán)型社會建設取得顯著成效。從物質流看，2016 年和2000 年相比，資源投入到最終處理的流動大幅減少，資源循環(huán)的流動正在增加，天然資源等投入量從2000 年的1921 萬噸，下降到2016 年的1319萬噸，降幅達45.6%。同期的資源循環(huán)利用量增加27 萬噸，增幅達12.6%(圖3)。2016 年的資源產出率約為39.7 萬日元/噸，與2000 年相比上升了約64%(圖2)。

圖2 日本循環(huán)型社會主要指標完成情況[10－12]

圖3 2016 年和2000 年物質流變化情況對比[10]

2.2 構建完善的法律體系和行動措施，有效促進廢棄物減量化、再利用和資源化

日本循環(huán)型社會法制建設經歷了“從具體到概括，再到具體”的過程[14]。目前，已形成由基本法、綜合法以及專項法三個層次構成的法律體系(圖4)。

圖4 日本循環(huán)型社會法律體系框架

在基本法層面，以?循環(huán)型社會形成推進基本法?為核心，提出了產生者負責和生產者責任延伸原則，明確了固體廢物管理的優(yōu)先次序，源頭抑制和減量為第一目標，其次是再使用、再生利用、能源回收，最后才為適當處置，為后續(xù)專門法的制定奠定了基礎。

在綜合法層面，以1970 年制定并經多次修改的?廢棄物處理法?和1991 年制定、2000 年修改的?資源有效利用促進法?為代表。這兩部法律分別從廢棄物分類管理和促進廢棄物“減量化、再利用、資源化”的角度，對廢棄物全生命周期管理要求作出相應規(guī)定。

在專門法層面，針對特定廢棄物制定更加詳細具體的管理規(guī)定。主要包括?容器包裝再生利用法??家用電器再生利用法??建筑材料循環(huán)利用法??食品再生利用法??廢舊汽車再生利用法??廢舊小型電子電器等再生利用法?等。

除了構建完善的法律體系，日本還制定了一系列行動措施，并通過四次?循環(huán)型社會推進計劃?不斷鞏固、深化和拓展。

一是推進基于產廢者責任和生產者責任延伸的廢棄物減量化、再利用和資源化措施。在產廢者責任方面，對于一般廢棄物，重點是普及收費制度和分類標準，包括?一般廢棄物統(tǒng)計標準??一般廢棄物處理收費化指南??面向市鎮(zhèn)村創(chuàng)建循環(huán)型社會的一般廢棄物處理體系指南?等。對于產業(yè)廢棄物，重點是通過積極活用電子賬票、強化信息追溯，以及向優(yōu)良的產業(yè)廢棄物處理企業(yè)進行處理委托等，落實產廢者責任。在生產者責任延伸方面，則強調全生命周期的最優(yōu)化，在產品的設計、生產、流通、使用、廢棄的各環(huán)節(jié)貫徹3R(reduce、reuse、recycle)理念，實現(xiàn)徹底的資源循環(huán)利用。從一般廢棄物的處理情況看，2017 年廢棄物總產生量為4289 萬噸，人均每日產生量為920 克。其中，通過焚燒、破碎、分選等過程資源化總量為868 萬噸，資源化率達到20.2%，最終處理量為386 萬噸，占總排放量的8.9%(圖5)。相比于2000 年廢物總產生量5483 萬噸，減少了近1200 萬噸。2000 年以后，人均每日廢物產生量同樣呈下降趨勢，2008 年已降至1kg 以下(圖6)。

圖5 2017 年日本一般廢棄物處理情況[10]

圖6 日本一般廢棄物產生總量和人均產生量變化情況[13]

二是構筑多種多樣的“地區(qū)循環(huán)圈”。為了在最適合的范圍內實現(xiàn)資源循環(huán)，日本在第二次?循環(huán)型社會推進計劃?中提出“地區(qū)循環(huán)圈”的概念，即根據(jù)地域的不同，以及循環(huán)資源的量、設施規(guī)模、再生品的需求等，合理規(guī)劃最適合的循環(huán)范圍。比如對于生物質循環(huán)資源，以社區(qū)和地區(qū)級的循環(huán)為中心，構建具有綜合生物資源利用系統(tǒng)的“生物城”。對于產品類循環(huán)資源和枯竭型資源，則通過“廣域認證制度”，在更廣的范圍考慮循環(huán)。在第三次和第四次?循環(huán)型社會推進計劃?中，“地域循環(huán)圈”的概念被進一步深化和拓展，圍繞農林水產廢棄物、食品廢棄物、污水污泥、產品類廢棄物等構筑不同層次的“地區(qū)循環(huán)圈”，其中以“生物城”為代表市町村在2018 年已經達到了83 個。通過構筑“地區(qū)循環(huán)圈”，不僅有效促進了區(qū)域資源循環(huán)，而且推動了地域文化的形成。

三是推動循環(huán)型社會商業(yè)的振興。為積極推進循環(huán)型社會形成，日本在前三次?循環(huán)型社會推進計劃?中，積極推進政府綠色采購、綠色產品和服務環(huán)境標簽制度、環(huán)境報告書和環(huán)境審計公開制度、優(yōu)良廢棄物處置者第三方評價制度、熱回收設施設置者認定制度和優(yōu)良事例發(fā)布、金融和稅收優(yōu)惠支持等措施。第四次?循環(huán)型社會推進計劃?則更加關注環(huán)境技術和制度以及環(huán)境基礎設施的出口，制定了?環(huán)境基礎設施海外發(fā)展基本戰(zhàn)略?。2014 年日本循環(huán)型社會商業(yè)的市場規(guī)模達到467.9 千億日元，約為2000 年的1.2 倍，從業(yè)人數(shù)達到142 萬人，較2000 年提高27%(圖7)。

圖7 日本循環(huán)型社會商業(yè)市場規(guī)模和從業(yè)人數(shù)情況[12]

四是推進循環(huán)領域的技術開發(fā)和新技術的推廣應用。在歷次?循環(huán)型社會推進計劃?中，新技術的研發(fā)和推廣都是重要行動措施之一，但是各階段因國家需求的不同，技術研發(fā)和推廣的重點是不同的。在第一次?循環(huán)型社會推進計劃?中，主要以廢棄物的再利用、能源回收、解決二噁英類問題等為著眼點，推進關鍵技術的研發(fā)和應用。之后，隨著食品再生利用法等3R 相關法律制度的深入實施，對產品全生命周期、全供應鏈的3R技術需求增加，在第二次?循環(huán)型社會推進計劃?中，面向環(huán)境的產品設計、制造、系統(tǒng)升級技術成為重點，比如通過延長產品或建筑物壽命等減量化技術、通過供應鏈公司之間的合作減少制造過程中產生的副產品的減量化技術、產品和零部件的再利用技術等。在第三次?循環(huán)型社會推進計劃?中，考慮到日本大地震后，廢棄物處理設施作為分散型能源發(fā)揮的重要作用，提高廢棄物處理設施的發(fā)電效率和中低溫余熱利用技術成為重點。第四次?循環(huán)型社會推進計劃?則面向構建“5.0 社會”，致力于通過物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析技術的組合提高廢棄物收集效率以及運用感應技術、機器人技術、人工智能技術的高度分類技術的普及。

五是確保廢棄物無害化處置。為了將廢棄物處置帶來的環(huán)境影響降到最低，日本根據(jù)廢棄物的特性和物質流情況，制定有效且系統(tǒng)的治理方案。對于一般廢棄物的最終處理場，主要開展剩余容量預測和適當延長使用年限。對于產業(yè)廢棄物最終處理場，在完善私營處置設施的基礎上，積極推進廢棄物處理中心等公共設施的建設。另外，為了徹底消除非法傾倒事件，日本在第二次?循環(huán)型社會推進計劃?中制定了“非法傾倒鏟除行動計劃”，并通過設置非法投棄熱線，開展“全國垃圾違法傾倒監(jiān)測周”等監(jiān)測活動，穩(wěn)步推進防止非法傾倒的措施。截至2015 年，每年新發(fā)現(xiàn)的非法傾倒案件為143 起，與1998 年的1197 件高峰相比，新發(fā)現(xiàn)的非法傾倒案件數(shù)量已大大減少(圖8)。

圖8 日本非法案件數(shù)量和非法傾倒量變化情況[12]

2.3 建立行之有效的宣傳教育機制，引導全社會參與

日本在循環(huán)型社會的構建過程中，始終將普及3R 理念、引導公民生活方式變革作為常態(tài)化工作，廣泛開展多種形式的宣傳教育。一是制定?環(huán)境教育促進法?，通過環(huán)境教育人才登記制度、環(huán)境教育支持團體指定制度、環(huán)境教育體驗機會場所的認定制度等，努力培養(yǎng)環(huán)境教育等方面的指導者。二是將環(huán)境教育納入中小學課程，采用體驗式的環(huán)境教育方式，引導學生參與3R 實踐。三是依托NGO 組織、NPO 組織、企業(yè)等，開展各類環(huán)境教育主題活動，并通過“Re－Style”等專業(yè)網(wǎng)站，提供各類學習信息。四是規(guī)定每年10 月為“3R 推進月”，集中開展宣傳教育活動，舉辦“3R 推進全國大會”，表彰為推進3R 作出突出貢獻的個人、團體、學校和企業(yè)等，營造良好的社會氛圍。

在國家、地方公共團體、NPO/NGO 組織、企事業(yè)單位的聯(lián)合推動下，日本民眾普遍樹立了3R意識，并親身參與到循環(huán)型社會建設中。根據(jù)日本環(huán)境省的調查數(shù)據(jù)，開展生活垃圾分類的民眾超過80%以上，60%以上的民眾自帶購物袋(圖9)。

圖9 日本公眾“3R”理念認知度及具體的3R 行動實施率[11]

3 對我國建設“無廢城市”的啟示

我國“無廢城市”與日本循環(huán)型社會在理念上是相通的，學習吸收日本循環(huán)型社會建設的成功做法和經驗，對我國加快建設“無廢城市”，并最終建成“無廢社會”具有重要的啟示和借鑒意義。

3.1 制定梯次推進“無廢城市”試點和“無廢社會”建設的長期戰(zhàn)略

對比日本循環(huán)型社會建設歷程，我國建設“無廢城市”注定也是一項長期工程，必須立足現(xiàn)實，建立長期戰(zhàn)略。一是結合美麗中國2035 年和2050 年目標，制定建設“無廢社會”的時間表和路線圖，按照每5 年～10 年一個階段，明確各階段的主要目標和重點任務，久久為功，梯次推進。二是支持浙江省、吉林省等地，開展全省域“無廢城市”建設試點；同時，結合京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略，推進區(qū)域“無廢城市”建設試點，實現(xiàn)“無廢城市”建設試點“由點到面”推進。三是建立和完善“無廢城市”指標體系和定期評估機制，并在實施過程中邊建設邊評估，把準方向穩(wěn)步推進。

3.2 加快推進與“無廢城市”建設需求相適應的固體廢物治理體系和治理能力現(xiàn)代化

從日本循環(huán)型社會建設的成功經驗來看，加強立法，不斷完善法制體系是建設循環(huán)型社會的關鍵所在[4]。根據(jù)本次新修訂的?固體廢物污染環(huán)境防治法?要求，建議我國“無廢城市”應著力建設完善制度、技術、市場、監(jiān)管“四大體系”。

在制度體系方面，加快完善?固體廢物污染環(huán)境防治法?的配套制度，如生活垃圾分類制度和處理收費制度，電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者責任延伸制度等。加快資源綜合利用立法，設立資源產出率、資源循環(huán)利用率等指標，并完善物質流統(tǒng)計與分析體系，全面建立資源高效利用制度。

在技術體系方面，加強固體廢物減量化、資源化和無害化技術創(chuàng)新，形成大宗工業(yè)固體廢物規(guī)?；?、高值化、協(xié)同利用，農業(yè)廢棄物全量利用，生活垃圾分類和資源化循環(huán)利用，建筑垃圾再生利用，危險廢物源頭減量和安全處置等有效技術模式。

在市場體系方面，引入市場化機制，通過優(yōu)化財政、稅收和價格政策，完善環(huán)境信用評價、環(huán)境責任保險、綠色金融、綠色采購、生態(tài)補償?shù)葯C制，促進固體廢物利用處置產業(yè)發(fā)展。

在監(jiān)管體系方面，加快固體廢物監(jiān)管能力和風險防范能力建設，完善工業(yè)固廢集中處置設施建設，建立聯(lián)合執(zhí)法機制，應用信息化手段實現(xiàn)固體廢物全過程監(jiān)管。

3.3 建立多渠道、常態(tài)化宣傳教育體系，引導全社會踐行“無廢城市”理念

環(huán)境優(yōu)先理念的確立和環(huán)境教育的普及是日本環(huán)保公眾參與的前提和保證[15]。建議將“無廢文化”培育作為“無廢城市”建設的重要任務。一是積極推動常態(tài)化環(huán)保教育，將環(huán)保課程納入中小學教學計劃，努力提高公民的環(huán)境素質和環(huán)境責任感。二是積極利用媒體平臺、環(huán)境教育基地等向社會大力宣傳“無廢城市”理念、工作舉措和進展，提升公眾“無廢城市”認知水平。三是支持社會公益組織開展相關的活動，凝聚社會力量參與“無廢城市”建設。四是積極開展節(jié)約型機關、綠色家庭、綠色學校、綠色社區(qū)、綠色出行、綠色商場、綠色建筑等“無廢城市細胞”創(chuàng)建工作，樹立“無廢生活”示范樣板，引導全社會共同踐行“無廢城市”理念。