黃汝娟 祝天智

摘要：由于征地制度改革與宏觀經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展、土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及社會(huì)保障制度改革的協(xié)同性不夠，現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的生成方式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求相矛盾，其組成結(jié)構(gòu)與土地產(chǎn)權(quán)配置及社會(huì)保障制度存在明顯張力。要使征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)，應(yīng)堅(jiān)持協(xié)同改革的思路，不僅需要改變征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的組成結(jié)構(gòu)，把原先由土地承擔(dān)、因土地征收而顯性化的農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、住房成本計(jì)算到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中去；而且需要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和已經(jīng)變化了的土地權(quán)利分配格局，徹底改變征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的生成方式。

關(guān)鍵詞：協(xié)同改革；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；生成方式；組成結(jié)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）09-0024-10

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的新鄉(xiāng)賢參與機(jī)制創(chuàng)新研究”（18BZZ110）；江蘇師范大學(xué)重點(diǎn)研究平臺(tái)“新時(shí)期城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究”。

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是政府和學(xué)界共同關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。在政府方面，雖然早已形成提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的共識(shí)，并先后多次強(qiáng)調(diào)：“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”[1]“確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。加快修訂土地管理法，盡快出臺(tái)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償條例”[2]“合理提高個(gè)人收益”[3]。但國(guó)家已有的改革措施對(duì)解決征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理的問(wèn)題收效不佳。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，“以現(xiàn)有的提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法來(lái)試圖‘還原被征用土地的市場(chǎng)價(jià)值是‘治標(biāo)不治本的，現(xiàn)有的提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法對(duì)于緩解征地價(jià)格扭曲上升之勢(shì)收效甚微”[4]。學(xué)者們同樣普遍認(rèn)為現(xiàn)行征地制度存在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性和公平性問(wèn)題以及“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低”[5]的問(wèn)題。在現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，難以保障被征地農(nóng)民生活水平不降低，更難以實(shí)現(xiàn)中央提出的失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生活有保障的目標(biāo)。

然而，關(guān)于如何改革征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界卻遠(yuǎn)未達(dá)成一致意見(jiàn)。有的學(xué)者主張給予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，允許農(nóng)民自由交易；也有人主張將農(nóng)民因征地而增加的住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障成本計(jì)算進(jìn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；還有人主張?jiān)诂F(xiàn)有制度框架內(nèi)由政府隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。總之，雖然政府和學(xué)界就改革征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的必要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)高度一致，但就改革的具體思路尚存在較大分歧。學(xué)界之所以對(duì)改革征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)成共識(shí)，一方面是因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償本身的復(fù)雜性造成的；另一方面是由于現(xiàn)行的研究主要集中于征地制度本身，很少?gòu)闹贫茸兏锏囊暯翘接懻鞯刂贫扰c相鄰制度的關(guān)系，更缺少對(duì)制度協(xié)同變革的研究，因此尚未能很好地揭示制度非協(xié)同變革誘發(fā)的各種制度邊界矛盾以及這些邊界矛盾對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的誘發(fā)過(guò)程。

從制度協(xié)同變革的角度看，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)征地制度與相關(guān)制度的變革存在明顯的非協(xié)同性：一方面，雖然改革開(kāi)放以來(lái)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)曾多次改革，但征地制度的總體框架并沒(méi)有發(fā)生根本性改變，即由地方政府單方面制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照土地原有用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)恼鞯刂贫葲](méi)有變；另一方面，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和深入發(fā)展，使人們的經(jīng)濟(jì)行為準(zhǔn)則和行為模式都發(fā)生了根本性變化，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，土地產(chǎn)權(quán)配置和社會(huì)保障制度也發(fā)生了深刻變革。上述變化的非協(xié)同性導(dǎo)致征地制度與宏觀經(jīng)濟(jì)體制、土地產(chǎn)權(quán)配置及社會(huì)保障制度存在諸多邊界矛盾，進(jìn)而誘發(fā)一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

本文著眼于促進(jìn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化，從制度協(xié)同改革的視角，將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)放到當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展、土地產(chǎn)權(quán)深刻變革和社會(huì)保障制度發(fā)生重大變化的宏觀背景下進(jìn)行考察，探索通過(guò)推進(jìn)協(xié)同改革重塑征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的生成方式和組成結(jié)構(gòu)。

二、改革開(kāi)放以來(lái)土地征收與相關(guān)制度改革的非協(xié)同性

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的征地制度經(jīng)歷了多次改革。1982年制定的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定，征用耕地（包括菜地）的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地年產(chǎn)值的三至六倍；征用耕地（包括菜地）的每一個(gè)農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地每畝年產(chǎn)值的二至三倍。1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍；但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。如果按上述標(biāo)準(zhǔn)仍不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和最高可以提高到土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。2005年7月，原國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》，要求各地制訂區(qū)片綜合地價(jià)，開(kāi)始糾正單純按畝產(chǎn)計(jì)算補(bǔ)償?shù)钠H。與此同時(shí)，國(guó)家開(kāi)始更加重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，2006年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》強(qiáng)調(diào)，“社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地”。

雖然改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家多次改革和調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是，它的改革過(guò)程卻遠(yuǎn)未跟上宏觀經(jīng)濟(jì)體制和土地產(chǎn)權(quán)改革的步伐，也未與社會(huì)保障制度的改革保持同步，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)制度的改革出現(xiàn)比較明顯的非協(xié)同性，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)生成方式的變革與宏觀經(jīng)濟(jì)體制的非協(xié)同性。

雖然征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直在增長(zhǎng)，但這種變化主要局限于量的增長(zhǎng)，并沒(méi)有隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而改變生成的方式，更無(wú)法適應(yīng)使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求，因此與宏觀經(jīng)濟(jì)體制的變革表現(xiàn)出明顯的非協(xié)同性。

1.從微觀角度看，我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然由政府單方面制定，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下自愿平等和等價(jià)交換的基本原則相違背。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》都已明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)，是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則，財(cái)產(chǎn)權(quán)的處置既需要堅(jiān)持自愿交易的原則，更需要奉行等價(jià)交換的準(zhǔn)則；然而在我國(guó)土地征收過(guò)程中，“征地價(jià)格的確定大多依靠行政方式，沒(méi)有真正發(fā)揮市場(chǎng)作用”[6]。這不僅表現(xiàn)為征地補(bǔ)償方案仍然是由地方政府單方面制定的，并不需要農(nóng)民同意；而且也沒(méi)有真正考慮農(nóng)民土地的市場(chǎng)價(jià)格，無(wú)論是按土地年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算補(bǔ)償，還是按區(qū)片綜合地價(jià)生成土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，都不能反映土地的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)格，因此與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的自愿平等和等價(jià)的原則明顯相悖。

2.從宏觀角度看，現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的生成過(guò)程不符合“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”[7]的要求。通過(guò)公開(kāi)統(tǒng)一的市場(chǎng)來(lái)反映土地資源的稀缺性，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)形成合理的價(jià)格，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，也是國(guó)家明確的政策導(dǎo)向。中央文件明確規(guī)定，資源配置要“依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”[3]，早在2000年，國(guó)務(wù)院就明確指出：“土地要素市場(chǎng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，遵循市場(chǎng)規(guī)律配置土地是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇?！盵8]2002年國(guó)土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合通知要求，“必須充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)作用，經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓必須通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)運(yùn)作。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不得干預(yù)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓”[9]；然而，在現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，政府既是唯一的買(mǎi)家，又是定價(jià)方，所形成的價(jià)格既不能反映土地的市場(chǎng)稀缺性，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化配置。

（二）現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)組成結(jié)構(gòu)的調(diào)整沒(méi)有與土地產(chǎn)權(quán)配置的變革保持協(xié)同。

改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了多次調(diào)整，并有了很大提高，但其與我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)改革的過(guò)程仍然呈現(xiàn)出明顯的非協(xié)同性。

1.土地所有權(quán)與土地承包權(quán)的權(quán)能發(fā)生了此消彼長(zhǎng)的巨大變化，但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的組成結(jié)構(gòu)卻沒(méi)有相應(yīng)地調(diào)整。在改革初期，土地所有權(quán)權(quán)能包括切實(shí)的發(fā)包權(quán)、收益權(quán)，而土地承包權(quán)作為從土地所有權(quán)中派生出的債權(quán)，不僅權(quán)能有限，而且要附帶諸如交稅、納糧等較多義務(wù)。更重要的，由于土地所有權(quán)包含定期或不定期調(diào)整土地的權(quán)利，這意味著被征地農(nóng)民很快就會(huì)通過(guò)土地調(diào)整重新獲得承包地。在當(dāng)時(shí)的背景下，對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償占補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的大部分，是與當(dāng)時(shí)產(chǎn)權(quán)配置相匹配的。

改革開(kāi)放以來(lái)，土地所有權(quán)與承包權(quán)的關(guān)系發(fā)生了巨大變化。

一方面，“土地集體所有權(quán)日趨虛化”[10]，土地所有權(quán)的權(quán)能被嚴(yán)重壓縮限制。它既不表現(xiàn)為切實(shí)的占有權(quán)，土地發(fā)包和調(diào)整權(quán)因土地承包期的不斷延長(zhǎng)以及承包期內(nèi)禁止調(diào)整土地也變得有名無(wú)實(shí)。在2006年農(nóng)業(yè)稅被徹底廢除之后，基于土地所有權(quán)向農(nóng)民征收各種費(fèi)用的權(quán)利實(shí)際也被廢止。因此，甚至有學(xué)者認(rèn)為“集體土地所有權(quán)‘徒有形式，幾乎喪失了司法上的意義”[11]。

另一方面，農(nóng)民土地承包權(quán)的權(quán)能極大地?cái)U(kuò)展，甚至有學(xué)者認(rèn)為“農(nóng)村土地已經(jīng)相當(dāng)程度地具有了類(lèi)私有的特征”[12]。在占用和使用權(quán)能方面，隨著承包期的不斷延長(zhǎng)和承包期內(nèi)禁止調(diào)地政策的實(shí)施，不僅農(nóng)民的土地占用權(quán)能得到極大的擴(kuò)展，而且基本保證了其在農(nóng)業(yè)使用范圍內(nèi)完整的使用權(quán)能；在收益權(quán)方面，國(guó)家不僅取消了農(nóng)業(yè)稅和附加其上的各種雜費(fèi)和負(fù)擔(dān)，還賦予其通過(guò)轉(zhuǎn)包、互換、入股等各種形式流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)收益的渠道，農(nóng)民的收益權(quán)得到更大保障；不僅如此，國(guó)家政策還允許農(nóng)民依法依規(guī)就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，這意味著在農(nóng)業(yè)使用范圍內(nèi)，農(nóng)民已經(jīng)獲得了相當(dāng)?shù)奶幹脵?quán)。

然而，現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成并未隨上述變化而進(jìn)行協(xié)同改革。在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成上，只有土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗費(fèi)三部分。而作為最主要構(gòu)成部分的土地補(bǔ)償費(fèi)，土地管理法明確規(guī)定是對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償，并非對(duì)土地承包權(quán)的補(bǔ)償；補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是集體經(jīng)濟(jì)組織，而不是承包土地的農(nóng)民。因此，現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在與現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)配置不完全匹配的問(wèn)題。

2.現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成也未隨土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立化而進(jìn)行相應(yīng)改革。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是繼聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后“中國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新”[13]，這次改革的核心，是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。盡管目前學(xué)界關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能還存在分歧，但其作為一項(xiàng)新的獨(dú)立的權(quán)利則是學(xué)界的共識(shí)。然而，現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻未隨上述權(quán)利的出現(xiàn)進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整：既沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，也未規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體提出補(bǔ)償訴求的程序性權(quán)利。

（三）現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)組成結(jié)構(gòu)的調(diào)整和補(bǔ)償水平的提高也未與社會(huì)保障制度改革保持協(xié)同。

盡管現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中包含了安置補(bǔ)助費(fèi)，而且國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)發(fā)文要求，在解決失地農(nóng)民安置補(bǔ)助費(fèi)之前，不允許批準(zhǔn)征地。然而，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的改革仍未與社會(huì)保障制度的變化保持協(xié)同，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的通過(guò)工作安置或招工的辦法對(duì)農(nóng)民進(jìn)行的就業(yè)保障不復(fù)存在，這意味著一旦土地被征收，農(nóng)民必然產(chǎn)生再就業(yè)的成本，而我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未充分考慮對(duì)新增就業(yè)成本的補(bǔ)償，現(xiàn)行的安置補(bǔ)助費(fèi)仍基本延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下提供就業(yè)安置時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.隨著人民公社體制的解體，原先由生產(chǎn)隊(duì)承擔(dān)的養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障成本必須由農(nóng)民家庭承擔(dān)，而隨著社會(huì)保障制度市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老成本不斷提升。然而，我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中卻未反映社會(huì)保障成本的變化。一方面，現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中沒(méi)有考慮失地農(nóng)民的醫(yī)療保障；另一方面，由于現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中未考慮土地的“保障價(jià)值及養(yǎng)老替代率風(fēng)險(xiǎn)等因素，按此標(biāo)準(zhǔn)，根本無(wú)法補(bǔ)償失地農(nóng)民的生計(jì)，更談不上克服失地農(nóng)民的養(yǎng)老替代率風(fēng)險(xiǎn)”[14]。

3.隨著城市化的快速推進(jìn)和房地產(chǎn)的市場(chǎng)化，相當(dāng)一部分農(nóng)民，尤其是土地全部被征收的農(nóng)民，無(wú)法像以前一樣在村莊內(nèi)重新建房，而必須進(jìn)城購(gòu)房。這意味著住房成本的大幅度提高，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中并未考慮農(nóng)民因土地被征收而被迫進(jìn)城購(gòu)房造成的住房保障成本的增加。

三、非協(xié)同變革的影響

由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與宏觀經(jīng)濟(jì)體制、土地產(chǎn)權(quán)配置及社會(huì)保障制度之間變革的非協(xié)同性，誘發(fā)了諸如土地調(diào)控失靈、征地沖突頻仍、失地農(nóng)民社會(huì)保障困難等一系列負(fù)面影響。

（一）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與宏觀經(jīng)濟(jì)體制的非協(xié)同變革，嚴(yán)重扭曲了土地的價(jià)格，既造成土地調(diào)控的政府和市場(chǎng)雙重失靈，又易誘發(fā)農(nóng)民與政府之間的征地沖突。

1.由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的生成方式改革長(zhǎng)期滯后于宏觀經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，造成土地調(diào)控的政府和市場(chǎng)雙重失靈，導(dǎo)致土地被嚴(yán)重浪費(fèi)。由于土地征收的價(jià)格不是通過(guò)土地市場(chǎng)形成，而是由行政手段決定的，造成征地補(bǔ)償價(jià)格無(wú)法反映土地真實(shí)的市場(chǎng)稀缺性，農(nóng)地價(jià)格被嚴(yán)重低估，最終“土地征用和轉(zhuǎn)讓行為成了地方政府新的生財(cái)之道”[15]。盡管中央政府建立了嚴(yán)格的審批制度、嚴(yán)密的巡查制度和嚴(yán)厲的處罰制度，但在土地財(cái)政的巨大利益誘惑下，地方政府違法、違規(guī)征地和浪費(fèi)土地的行為普遍存在，土地的政府調(diào)控在某種程度上陷入失靈；甚至一些地方官員為獲取政績(jī)，以非常低的價(jià)格甚至零地價(jià)大量出讓工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)用地，造成土地調(diào)控的市場(chǎng)失靈。上述雙重失靈的“表面原因在于地方政府的利己行為對(duì)中央政策的違反，深層原因在于計(jì)劃型征地制度與市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的要求之間的矛盾”[16]。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)改革長(zhǎng)期滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，是農(nóng)民與地方政府之間征地沖突頻繁發(fā)生的重要原因之一。

一方面，地方政府單方面制定的標(biāo)準(zhǔn)總體補(bǔ)償水平較低，是農(nóng)民與地方政府之間征地沖突的主要原因。據(jù)肖屹、錢(qián)忠好、曲福田等人對(duì)江蘇南京地區(qū)的調(diào)查顯示，“超過(guò)86.5%的農(nóng)民是因?yàn)檠a(bǔ)償偏低和征地后缺乏生活保障而拒絕被征地”[17]，這些拒絕被征地的農(nóng)民與地方政府的強(qiáng)征行為之間的博弈，最終極易演化為征地沖突。

另一方面，圍繞征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程的合規(guī)性所產(chǎn)生的矛盾，也是征地沖突的重要誘因之一?，F(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的生成方式仍然帶有比較濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，相當(dāng)多的地方政府對(duì)安置補(bǔ)償方案不公告、不聽(tīng)證；或者不規(guī)范、不如實(shí)公告、聽(tīng)證。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的程序意識(shí)已大大提高，不少農(nóng)民會(huì)以地方政府安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程違規(guī)或者存在瑕疵為由，拒絕進(jìn)行補(bǔ)償?shù)怯?，進(jìn)而拒絕領(lǐng)取補(bǔ)償款和交出土地，最終誘發(fā)征地沖突。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地產(chǎn)權(quán)的非協(xié)同變革既是農(nóng)民內(nèi)部各群體之間征地沖突的重要誘因，又是“三權(quán)分置”改革的隱性障礙。

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成與土地產(chǎn)權(quán)配置的不一致，容易導(dǎo)致農(nóng)民內(nèi)部的征地沖突頻繁發(fā)生。這主要表現(xiàn)在以下兩類(lèi)。

第一類(lèi)是圍繞征地補(bǔ)償款分配的沖突，在土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變的背景下，雖然征地?fù)p害的主要是土地承包人的權(quán)益，但現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織為土地補(bǔ)償款的補(bǔ)償對(duì)象，然后再由集體經(jīng)濟(jì)組織按一定規(guī)則進(jìn)行分配。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)留存多大比例？被征地農(nóng)民應(yīng)占多大份額？這些問(wèn)題容易誘發(fā)大量?jī)?nèi)部沖突。

第二類(lèi)是圍繞征地過(guò)程中參與權(quán)的沖突。目前征地過(guò)程中的談判權(quán)仍主要由代表所有權(quán)的村干部行使，村干部是否全力為被征地農(nóng)民爭(zhēng)取利益？村干部是否存在與地方政府勾結(jié)損害被征地農(nóng)民利益的行為？這類(lèi)問(wèn)題也容易誘發(fā)農(nóng)民內(nèi)部的征地沖突。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的組成結(jié)構(gòu)與土地產(chǎn)權(quán)的非協(xié)同變革，在某種程度上阻礙著“三權(quán)分置”改革的順利推進(jìn)?！叭龣?quán)分置”是繼聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后我國(guó)農(nóng)村的又一項(xiàng)重大戰(zhàn)略改革，其最核心的內(nèi)容是把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包權(quán)中獨(dú)立出來(lái)，而“賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵”[18]。然而，現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻并沒(méi)有對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。從短期來(lái)看，易使流轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營(yíng)者心存顧慮，從而限制“三權(quán)分置”改革的順利推進(jìn)；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可能會(huì)在未來(lái)的土地征收中誘發(fā)流轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)民與相關(guān)主體之間的征地沖突，影響“三權(quán)分置”改革效能的發(fā)揮。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)保障制度的非協(xié)同變革不僅造成失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活難以保障，而且致使征地沖突不斷復(fù)發(fā)，成為難以根治的頑疾。

1.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)保障制度之間的矛盾致使失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活難以保障，成為我國(guó)社會(huì)建設(shè)中一個(gè)難以解決的頑疾。由于現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未考慮社會(huì)保障制度的改革，失地農(nóng)民社會(huì)保障仍基本保持在20世紀(jì)90年代的補(bǔ)償水平。國(guó)家規(guī)定，地方政府必須先解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題，才能辦理征地審批，地方政府基本采取以安置補(bǔ)償款為失地農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)的方式來(lái)解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題。這種方式不僅未包括醫(yī)療等方面的保障，而且由于繳費(fèi)水平較低養(yǎng)老保障水平也非常有限。趙丹等對(duì)四川的實(shí)證調(diào)查顯示，“樣本中有32%的失地農(nóng)民沒(méi)有獲得養(yǎng)老金，其他68%的農(nóng)民能夠獲得養(yǎng)老金。養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，一般在80～330元/月之間不等，平均為156元/月”[19]。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所副所長(zhǎng)華迎放的調(diào)查，“一直以來(lái)，地方政府對(duì)被征地農(nóng)民參保繳費(fèi)的配套補(bǔ)助資金到位率低”“地方政府對(duì)參保繳費(fèi)的配套補(bǔ)助資金到位率只有30%～50%”[20]，導(dǎo)致失地農(nóng)民本來(lái)就不高的養(yǎng)老保障經(jīng)常難以及時(shí)足額發(fā)放。冀縣卿和錢(qián)忠好對(duì)江蘇省469戶(hù)失地農(nóng)民的調(diào)查顯示，對(duì)社會(huì)保障“‘非常不滿意‘比較不滿意和‘無(wú)所謂的否定式評(píng)價(jià)分別占了21.54%、27.93%和28.14%；而代表肯定評(píng)價(jià)的‘比較滿意和‘非常滿意分別只占21.32%和1.07%”[21]。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)保障制度的非協(xié)同變革是各類(lèi)征地沖突頻繁復(fù)發(fā)的重要誘因。主要原因有兩點(diǎn)。

一是雖然征地過(guò)程中的沖突容易因較大數(shù)額的補(bǔ)償而得以平息，但失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活往往難以得到保障，當(dāng)失地農(nóng)民因各種原因而生活困難時(shí)，往往會(huì)將其歸因于被征地，并依據(jù)中央關(guān)于“使失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生活有保障”的規(guī)定要求追加補(bǔ)償或者解決生活困難，從而使征地沖突復(fù)發(fā)。

二是后被征地的農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)往往比此前被征地的農(nóng)民高，先被征地的農(nóng)民往往參照后被征地的農(nóng)民，要求地方政府追加安置補(bǔ)助或者提高社會(huì)保障待遇，這同樣會(huì)導(dǎo)致征地沖突的復(fù)發(fā)。

四、基于協(xié)同改革的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)生成方式及組成結(jié)構(gòu)重構(gòu)

要從根本上解決上述系列難題，必須按照市場(chǎng)對(duì)土地資源配置起決定性作用的要求，并考慮土地產(chǎn)權(quán)配置深刻變革和社會(huì)保障制度巨大變化的現(xiàn)實(shí)，既對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行大幅度調(diào)整，又對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的生成方式進(jìn)行徹底改革，使其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、土地產(chǎn)權(quán)配置和社會(huì)保障制度相匹配，從根本上消除因非協(xié)同變革造成的各類(lèi)制度摩擦。

（一）適應(yīng)市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的要求，建設(shè)市場(chǎng)化的農(nóng)地非農(nóng)化制度。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則和程序生成土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既解決當(dāng)前農(nóng)地價(jià)格被嚴(yán)重扭曲和農(nóng)民權(quán)益難以保障的問(wèn)題，又提高土地配置的效率和科學(xué)性。

1.在已有改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，打通耕地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地的藩籬，探索建立農(nóng)業(yè)用地通過(guò)市場(chǎng)化路徑進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)的制度。國(guó)家已經(jīng)初步建立了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市制度，并且明確了與國(guó)有建設(shè)用地同地同價(jià)同權(quán)的原則。這打開(kāi)了征地制度改革的突破口，為建立全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)奠定了初步基礎(chǔ)[22]。同時(shí)，國(guó)家已經(jīng)在試點(diǎn)宅基地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)的辦法。雖然國(guó)家對(duì)宅基地進(jìn)入統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)持相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度，但從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度看，不僅必須打破宅基地進(jìn)入統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的阻隔，還必須探索農(nóng)業(yè)用地通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)的通道。從已有的政策文件看，國(guó)家關(guān)于打通上述四類(lèi)用地通道的宏觀改革思路已經(jīng)明確，即在區(qū)分公共利益需要用地與營(yíng)利性建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，“縮小征地范圍”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”[3]。要達(dá)到黨的十八屆三中全會(huì)提出的上述目標(biāo)，一方面，需要盡快區(qū)分公益用地與營(yíng)利性建設(shè)用地，對(duì)于營(yíng)利性建設(shè)用地，探索在政府規(guī)劃指導(dǎo)和監(jiān)督之下用地單位與供地人直接交易的制度，即“最終解決途徑應(yīng)該是創(chuàng)建土地市場(chǎng)，通過(guò)自愿原則交易土地”[5]；另一方面，對(duì)于公共利益需要的建設(shè)用地，也應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則進(jìn)行改革，由現(xiàn)在政府單方面決定征收并自行決定補(bǔ)償?shù)囊?guī)則，變?yōu)樵趨⒄諣I(yíng)利性建設(shè)用地價(jià)格的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)議征購(gòu)。因?yàn)椤霸谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，按平等保護(hù)物權(quán)的原則，征收集體土地就應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行的等價(jià)交換原則”[23]。

2.在上述改革的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，重構(gòu)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的生成方式。在未來(lái)市場(chǎng)化農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中，非公益用地可以由用地單位和承包土地的農(nóng)民直接按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行自愿交易，將不再涉及政府補(bǔ)償事宜，政府只是負(fù)責(zé)土地規(guī)劃、交易審批、合規(guī)性監(jiān)督和收取相關(guān)稅費(fèi)。公益用地則可以參照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，先由政府按照市場(chǎng)交易的原則進(jìn)行征購(gòu)，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的生成可以由雙方聘請(qǐng)的權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。如果雙方都能夠接受，則構(gòu)成補(bǔ)償價(jià)格；如果其中任何一方不能接受，則由特別設(shè)定的土地強(qiáng)制征收評(píng)估機(jī)關(guān)進(jìn)行批準(zhǔn)，并由人民法院內(nèi)設(shè)的權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地征收價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，啟動(dòng)強(qiáng)制征收程序。土地強(qiáng)制征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，由作為第三方的人民法院土地評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)估結(jié)果制定。

（二）根據(jù)產(chǎn)權(quán)配置的變化重設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成和分配程序。

1.根據(jù)土地所有權(quán)與土地承包權(quán)權(quán)能的變化，明確增加對(duì)土地承包權(quán)的補(bǔ)償份額，至少要在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中清晰界定集體經(jīng)濟(jì)組織和承包土地的農(nóng)民之間分配補(bǔ)償款的份額。

一方面，修改“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”的相關(guān)規(guī)定，改變目前承包土地的農(nóng)民不能直接求償，而必須通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織再次分配才能從土地補(bǔ)償款中獲得補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，無(wú)論在未來(lái)的自愿交易中，還是在政府征購(gòu)中，都將被征地農(nóng)民作為直接交易對(duì)象；

另一方面，修改關(guān)于“土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定”的規(guī)定，根據(jù)土地所有權(quán)不斷虛化而承包權(quán)權(quán)能不斷擴(kuò)展的趨勢(shì)，以法律形式明確規(guī)定被征地農(nóng)民在土地補(bǔ)償中所占的最低份額，從根本上解決目前由于缺少統(tǒng)一的法律規(guī)定導(dǎo)致的不僅被征地農(nóng)民的土地權(quán)益容易受到侵害，而且各地在實(shí)際操作中差異很大容易誘發(fā)糾紛等問(wèn)題①。建議以法律的形式，或者至少以行政法規(guī)的形式，統(tǒng)一規(guī)定一個(gè)固定或者浮動(dòng)比例，將“絕大部分比例分配給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被征農(nóng)戶(hù)，其余則留給集體組織或者平均分配給本集體成員”[24]，這既符合目前多數(shù)地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也符合多數(shù)學(xué)者主張的按市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)母母锼悸?，更重要的是能夠匹配目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的占有格局。

2.適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的需要，賦予被征地農(nóng)民參與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的談判權(quán)和糾紛解決的請(qǐng)求權(quán)等程序性權(quán)利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，程序公正不僅具有保證結(jié)果公正的工具意義，更具有滿足權(quán)利人程序性權(quán)利的價(jià)值意義。為了使農(nóng)民的承包權(quán)得到有效保護(hù)，在征地程序中必須賦予被征地農(nóng)民切實(shí)的程序性權(quán)利。其中最重要的應(yīng)該包括兩項(xiàng)。

一是參與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的談判權(quán)。從理論的角度看，承包權(quán)作為重要的物權(quán)，在未來(lái)的自愿交易、征購(gòu)或強(qiáng)制征收中，承包者應(yīng)該有充分的議價(jià)權(quán)。從實(shí)踐的角度看，農(nóng)民的談判權(quán)決定著補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。據(jù)調(diào)查，“只要存在征地談判，被征地農(nóng)民實(shí)際獲取的土地征收補(bǔ)償水平就會(huì)超出地方政府制訂的征地補(bǔ)償方案”[25]；此外，農(nóng)民的談判權(quán)還是解決頻繁發(fā)生的征地糾紛的必要條件，據(jù)劉祺祥等調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“只有事先與農(nóng)民就征地補(bǔ)償水平進(jìn)行了協(xié)商，那些征地補(bǔ)償水平較高的村農(nóng)民對(duì)征地的滿意度才顯著更高”[26]。

二是便捷有效的糾紛解決請(qǐng)求權(quán)。當(dāng)前法律雖然賦予了農(nóng)民申請(qǐng)裁決、復(fù)議等權(quán)利，但現(xiàn)有的程序性權(quán)利不僅存在成本過(guò)高和效率過(guò)低的問(wèn)題，更重要的是權(quán)利的種類(lèi)和覆蓋面嚴(yán)重不全，主要集中在土地征收之后，而缺少在征地開(kāi)始之前和征地方案實(shí)施過(guò)程中的糾紛解決請(qǐng)求權(quán)。因此，建議賦予農(nóng)民在征地啟動(dòng)之初對(duì)不合理征地的阻止請(qǐng)求權(quán)、在正式征地之前對(duì)安置方案糾紛的解決請(qǐng)求權(quán)、以及對(duì)有爭(zhēng)議的征地方式的阻止請(qǐng)求權(quán)等。

（三）適應(yīng)社會(huì)保障制度變化的新現(xiàn)實(shí)，在此后的土地征購(gòu)和征收中，對(duì)農(nóng)民因失地造成的社會(huì)保障成本增加部分予以合理補(bǔ)償。

1.重組征地補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成部分，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成中明確增加農(nóng)民因失地造成的社會(huì)保障損失的補(bǔ)償。在以往的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，雖然有安置補(bǔ)助費(fèi)的設(shè)置，但從其最初產(chǎn)生時(shí)的功能看，主要是彌補(bǔ)農(nóng)民因失地造成的失業(yè)損失，并未充分考慮農(nóng)民因失地造成的養(yǎng)老、醫(yī)療和住房等社會(huì)保障損失，更未考慮到在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下農(nóng)民社會(huì)保障成本的增加。因此，“依據(jù)現(xiàn)行‘產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算得出的征地補(bǔ)償費(fèi)用，不管是低限還是高限，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以使失地農(nóng)民保持原有的生活水平”[27]。有學(xué)者以南京市為例，通過(guò)成本還原的方法，將農(nóng)民因失地而造成的養(yǎng)老、醫(yī)療和住房成本算進(jìn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)“基于耕地綜合價(jià)值征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于南京市現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下所得，約為其6.6倍”[28]。因此，在未來(lái)的土地征購(gòu)和強(qiáng)制征收過(guò)程中，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不僅應(yīng)該充分考慮農(nóng)民因失地造成的社會(huì)保障成本增加的額度，而且應(yīng)隨著社會(huì)保障制度的改革，適時(shí)地提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中社會(huì)保障補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。

2.在計(jì)算對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障損失補(bǔ)償?shù)臄?shù)額時(shí)，還要充分考慮承包期延長(zhǎng)的影響。國(guó)家已宣布實(shí)行第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年的承包政策，這意味著一旦農(nóng)民失去土地，其在未來(lái)四十年的時(shí)段內(nèi)將無(wú)法重新獲得土地保障。因此，在計(jì)算農(nóng)民的社會(huì)保障損失時(shí)，一方面，需要將第三輪承包期內(nèi)的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和住房成本的增加都計(jì)算進(jìn)去，充分考慮失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障問(wèn)題；另一方面，還要考慮隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全社會(huì)保障水平不斷提高造成的失地農(nóng)民社會(huì)保障成本的增加，前瞻性地將未來(lái)失地農(nóng)民社會(huì)保障的成本計(jì)算進(jìn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。唯有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)中央提出的確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的目標(biāo)。

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責(zé)任編輯：夏曉暢

①各地分配給被征地農(nóng)民土地補(bǔ)償款的比例差異很大，大致可以分為兩類(lèi)：第一類(lèi)是固定比例制，如吉林省規(guī)定對(duì)于土地全部被征收的，補(bǔ)償款“全部用于農(nóng)戶(hù)分配”；而山西省則規(guī)定“80%分配給被征地農(nóng)戶(hù)，其余20%平均分配給征地補(bǔ)償方案確定時(shí)本集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的成員”。第二類(lèi)是浮動(dòng)比例制，如河南和甘肅分別規(guī)定“以不得低于80%的比例分配給被征地農(nóng)戶(hù)”和“應(yīng)當(dāng)按不少于70%的比例支付給被征地農(nóng)民”。