杜力

摘 要：與西方國(guó)家政策執(zhí)行過程中政治與行政的二分結(jié)構(gòu)不同，我國(guó)的政策執(zhí)行是一個(gè)再政治化和再組織化的過程。執(zhí)政黨通過整合型嵌入和制度耦合，以“以黨領(lǐng)政”的政治結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，釋放政黨組織的政治勢(shì)能，推動(dòng)行政組織內(nèi)部的條塊整合，并以政治教化活動(dòng)賦予政策執(zhí)行活動(dòng)特殊的政治內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的再政治化;通過組織吸納和參與吸納，以區(qū)域化黨建和社區(qū)網(wǎng)格制度為平臺(tái)，強(qiáng)化政黨組織的政治引領(lǐng)功能，推動(dòng)社會(huì)力量和公民參與的有效整合，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的再組織化。在這兩種政策糾偏機(jī)制的作用下，執(zhí)政黨依托組織體系的嵌入和政治功能的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的整合，從而降低產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差的可能性。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行;政黨;再政治化;再組織化

公共政策從文本形態(tài)或者話語(yǔ)形態(tài)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐形態(tài)的政策執(zhí)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，不是一個(gè)清晰明了的單線運(yùn)動(dòng)過程，而是一個(gè)復(fù)雜多變的復(fù)線運(yùn)動(dòng)過程。在這個(gè)過程中，中央與地方的博弈、條塊部門之間的競(jìng)爭(zhēng)以及國(guó)家與社會(huì)之間的內(nèi)在張力都會(huì)造成政策的偏離。如何減少政策偏差，有效執(zhí)行公共政策，使政策真正成為政府引導(dǎo)市場(chǎng)和協(xié)調(diào)社會(huì)的行政管理工具，既是西方發(fā)達(dá)國(guó)家一直以來不斷探索的公共管理議題，也是轉(zhuǎn)型中的中國(guó)當(dāng)前亟須解決的關(guān)鍵問題。

自20世紀(jì)70年代中期以來，西方尤其是美國(guó)公共行政學(xué)界面對(duì)日益強(qiáng)大的行政國(guó)家（administrative state），掀起了一場(chǎng)研究政策執(zhí)行的熱潮，并逐漸形成了“自上而下”和“自下而上”兩條主要研究路徑[1]（pp.266-293）。其中，“自上而下”的研究路徑主要以公共政策的形成為起點(diǎn)，以行政系統(tǒng)的層級(jí)結(jié)構(gòu)為分析對(duì)象，考察行政科層體制的結(jié)構(gòu)因素在多大程度上影響以及如何影響公共政策的執(zhí)行過程。與之相反，“自下而上”的研究路徑以基層行政主體的行為選擇為原點(diǎn)，分析外部環(huán)境和基層行政主體行動(dòng)策略對(duì)政策執(zhí)行的影響。顯然，這兩種研究路徑都強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的過程性，認(rèn)為政策執(zhí)行是一個(gè)行政管理的過程，而非政治過程。

從歷史背景看，這種政治與行政二分的思維定式根植于西方尤其是美國(guó)政治體系的功能性分權(quán)結(jié)構(gòu)和“兩官分途”體制。在西方國(guó)家，立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)分立，政務(wù)官與事務(wù)官分流，兩者疊加使得政黨的活動(dòng)主要集中于立法機(jī)構(gòu)，政黨的功能側(cè)重于利益表達(dá)。因此，政黨對(duì)公共政策的影響主要體現(xiàn)在政策形成階段，而非政策執(zhí)行過程中。

從中國(guó)的政策過程來看，政黨既是公共政策形成過程中的關(guān)鍵主體，也是推動(dòng)公共政策落地、促進(jìn)政策穩(wěn)定有效執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要主體。首先，政黨提議和政治協(xié)商是我國(guó)公共政策形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一般而言，國(guó)家重大公共政策的制定主要遵循如下流程：執(zhí)政黨發(fā)出政策提議，并與參政黨和無黨派人士進(jìn)行政治協(xié)商，確定公共政策文本草案，進(jìn)而將其提交全國(guó)人大及其常委會(huì)審議通過。其次，政黨的組織整合功能是推進(jìn)我國(guó)公共政策執(zhí)行的重要法寶。在涉及多個(gè)行政主體的公共政策執(zhí)行過程中，執(zhí)政黨往往通過設(shè)立聯(lián)合工作組、創(chuàng)建跨區(qū)域或跨部門的政治協(xié)調(diào)平臺(tái)等方式，強(qiáng)化公共政策執(zhí)行主體間的溝通合作。由此可見，與西方國(guó)家的政行二分結(jié)構(gòu)不同，我國(guó)的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)是一個(gè)政治與行政相結(jié)合的連續(xù)體。所以，我們有必要將“政黨帶進(jìn)來”[2]，對(duì)政策執(zhí)行過程中的政黨因素進(jìn)行分析考察，為推動(dòng)政策執(zhí)行理論的本土化和建構(gòu)中國(guó)公共管理學(xué)的話語(yǔ)體系，做出有益的嘗試。本文從中國(guó)共產(chǎn)黨的現(xiàn)實(shí)重要性出發(fā)，分析在城市基層社會(huì)，中國(guó)共產(chǎn)黨的政黨組織網(wǎng)絡(luò)是如何有效組織多元主體并推動(dòng)公共政策有效執(zhí)行的。與既有的政策執(zhí)行研究相比，本研究確認(rèn)了政黨的組織能力和整合能力對(duì)政策執(zhí)行的重要性，表明政黨組織網(wǎng)絡(luò)在突破層級(jí)差異和條塊競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)形成行政合力方面具有重要影響。同時(shí)，由于中國(guó)共產(chǎn)黨既是國(guó)家的重要政治組織，也是社會(huì)的一部分，其政黨組織網(wǎng)絡(luò)在政策執(zhí)行過程中往往還扮演著推動(dòng)政社合作，實(shí)現(xiàn)公民有效政治參與，構(gòu)建公共對(duì)話式政策執(zhí)行[3]的重要角色。

一、文獻(xiàn)回顧

從西方國(guó)家政治與行政二分的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系來看，公共政策的正式制定往往意味著利益博弈的結(jié)束，而政策執(zhí)行由保持“政治中立”原則的事務(wù)官負(fù)責(zé)。一般而言，只要事務(wù)官?zèng)]有明確的黨派傾向，公共政策產(chǎn)生異化的可能性就比較小。但是，就中國(guó)的實(shí)際而言，公共政策的制定只是利益博弈的原點(diǎn)，政策執(zhí)行的過程也始終伴隨著利益競(jìng)爭(zhēng)和矛盾沖突。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中，“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對(duì)此，不僅實(shí)務(wù)界進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索，學(xué)術(shù)界也給予了必要的關(guān)切，取得了一定的學(xué)術(shù)成果。概括而言，學(xué)術(shù)界既有的政策執(zhí)行研究主要形成了理性選擇論、行政環(huán)境論和政行互動(dòng)論三大分析路徑。

首先，理性選擇論聚焦于地方政府與官員群體在政策執(zhí)行過程中的行為選擇。國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界比較一致地指出，在晉升錦標(biāo)賽體制和GDP政績(jī)考核指標(biāo)的直接影響下，如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為地方政府和地方官員群體從事公共治理活動(dòng)的首要目標(biāo)，服務(wù)型政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橹\利型政權(quán)[4]，政府的公共服務(wù)職能未能得到有效發(fā)揮，這凸顯出地方政權(quán)在“委托—代理”結(jié)構(gòu)中的自利性[5]（pp.3-14）。由于層級(jí)差異的客觀存在，中央政府在政策制定的過程中往往使用比較宏大的政策設(shè)計(jì)和模糊的政治話語(yǔ)，給予地方政府一定的自主性空間。因此，在體制允許的范圍內(nèi)，地方政府會(huì)通過政策的變通執(zhí)行對(duì)中央的政策文本進(jìn)行再解釋和再規(guī)劃，在這個(gè)過程中融入地方利益的需求，以推動(dòng)文本政策向政策實(shí)踐轉(zhuǎn)變[6]（pp.554-683）。所以，公共政策的制定和執(zhí)行本質(zhì)上是一個(gè)中央政府與地方政府之間多階段的利益博弈過程[7]。在這個(gè)過程中，政策執(zhí)行主體的自利考慮成為其行為動(dòng)機(jī)和策略選擇的關(guān)鍵因素[8]。他們通過“共謀”[9]建立利益同盟，共同應(yīng)對(duì)中央政府的檢查，并運(yùn)用“逆向軟預(yù)算約束”[10]與中央政府進(jìn)行利益博弈，從而維護(hù)地方政府的利益。

其次，行政環(huán)境論側(cè)重于從行政系統(tǒng)的內(nèi)部環(huán)境來分析影響政策執(zhí)行的因素。該理論認(rèn)為，公共政策的執(zhí)行過程是一個(gè)復(fù)雜多變的動(dòng)態(tài)過程，制度規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制等因素都會(huì)影響公共政策的有效執(zhí)行。

第一，央地政府的層級(jí)差異是造成政策執(zhí)行偏差的體制性因素。這種層級(jí)差異主要體現(xiàn)為維護(hù)中央權(quán)威與實(shí)現(xiàn)有效治理的體制張力，表現(xiàn)在政策執(zhí)行過程中則是政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間的內(nèi)在矛盾[11]（pp.7-12）。一方面，中央政府與地方政府在政策網(wǎng)絡(luò)中具有不同的功能定位和政治需求[12]。這導(dǎo)致地方政府在政策執(zhí)行過程中往往采取“選擇性執(zhí)行”[13]的行動(dòng)策略，從而異化了公共政策的原初目標(biāo)。另一方面，在政治晉升錦標(biāo)賽體制下，官僚政績(jī)至上的行為邏輯與民眾需求導(dǎo)向邏輯之間的矛盾是導(dǎo)致行政官僚采取變通性執(zhí)行[6]和象征性執(zhí)行[14]策略的制度因素[15]。第二，條塊分割和雙重管理體制引發(fā)公共政策的多屬性特征是造成政策執(zhí)行偏差的結(jié)構(gòu)性因素。一方面，在基層治理場(chǎng)域中，基層政府或者自治組織既是多重治理任務(wù)的承擔(dān)者，也是多種公共政策的具體執(zhí)行者。這種“上面千條線，下面一根針”的單一代理人模式會(huì)導(dǎo)致代理人更傾向于完成能讓自身獲取最大收益的政策任務(wù)，使其他政策得不到有效執(zhí)行[16]。另一方面，高度分化的科層結(jié)構(gòu)，增加了公共政策與科層組織之間的摩擦力，使得公共政策陷入“碎片化”困境，造成政策執(zhí)行的梗阻現(xiàn)象[17]。第三，穩(wěn)定有效的激勵(lì)機(jī)制是影響政策執(zhí)行效果的重要因素。一方面，在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)下，政策路徑的模糊性不僅賦予了地方政府更大的行政自主性，鼓勵(lì)其大膽進(jìn)行政策的試驗(yàn)性執(zhí)行、提升對(duì)政策環(huán)境的感知和調(diào)整能力，而且有利于避免因政策偏差而損害中央政府權(quán)威性的問題[18]。另一方面，行政考核中的“一票否決”制，給基層政府和官僚帶來的政治壓力會(huì)影響其行政注意力的分配，從而使多重治理任務(wù)下的政策執(zhí)行壓力發(fā)生變化，最終引發(fā)消極執(zhí)行或運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行[19]。

最后，政行互動(dòng)論認(rèn)為，西方公共行政學(xué)界政治與行政二分的理論框架與中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)不符。在當(dāng)代中國(guó)的政府過程中，政治動(dòng)員往往與政策執(zhí)行相伴而行[20]。因此，行政本身也是政治過程的重要組成部分。地方官員在完成治理任務(wù)的過程中，會(huì)因地制宜不斷調(diào)整公共政策，而這個(gè)調(diào)整政策的過程本質(zhì)上也是作出政治性決策的過程[21]。所以，在中國(guó)的公共政策執(zhí)行過程中，政治推動(dòng)行政的現(xiàn)象廣泛存在。例如，通過成立黨的領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行的高位推動(dòng)[22]?？梢姡瑘?zhí)政黨在破除科層組織分化的結(jié)構(gòu)性弊端，促成政策執(zhí)行合力方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。它利用自身的政治權(quán)威，發(fā)揮其政治勢(shì)能，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)構(gòu)建權(quán)勢(shì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)借勢(shì)成事，實(shí)現(xiàn)公共政策的有效執(zhí)行[23]。

既有研究從政策執(zhí)行主體的理性選擇、政策執(zhí)行過程中的行政環(huán)境和政行互動(dòng)三個(gè)方面，對(duì)當(dāng)代中國(guó)情境下的政策執(zhí)行過程進(jìn)行了細(xì)致分析和深入思考。但是，這些研究依然存在如下不足之處。一是過分依賴?yán)硇匀思僭O(shè)，很少注意到地方政府或地方官僚群體的理性行為是在特定政治情境和組織結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生的。因此，理性選擇論未能充分揭示政策執(zhí)行偏差的制度邏輯和組織邏輯。二是主要聚焦于行政系統(tǒng)的內(nèi)部環(huán)境，忽視行政系統(tǒng)的外部環(huán)境對(duì)公共政策有效執(zhí)行的重要影響。雖然行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)差別、條塊差異和制度設(shè)計(jì)會(huì)直接影響行政主體的政策執(zhí)行效能，但在政策執(zhí)行過程中，社會(huì)并不是被動(dòng)的接受者，它能通過政黨、社會(huì)組織和社會(huì)精英的政治動(dòng)員將民眾組織起來，形成政策反饋，從而影響公共政策的執(zhí)行。研究發(fā)現(xiàn)，多元主體共同參與的共治性治理結(jié)構(gòu)，有利于政策執(zhí)行績(jī)效的改善和提高[24]。三是盡管已經(jīng)關(guān)注到執(zhí)政黨在中國(guó)公共政策執(zhí)行過程中的重要性，但相關(guān)研究主要集中于地方政府的政策執(zhí)行，對(duì)基層場(chǎng)域中的政策執(zhí)行缺乏必要的學(xué)術(shù)關(guān)注。

因此，本文在延續(xù)政行互動(dòng)研究范式的基礎(chǔ)上，不僅強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨對(duì)政府內(nèi)部層級(jí)結(jié)構(gòu)和條塊結(jié)構(gòu)的政治整合及其影響，而且對(duì)執(zhí)政黨如何動(dòng)員民眾、組織社會(huì)參與政策執(zhí)行，促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)予以充分關(guān)注。所以，本研究不僅是對(duì)政行互動(dòng)論的拓展性研究，也是對(duì)城市基層社會(huì)中政策執(zhí)行實(shí)踐的理論回應(yīng)。這對(duì)于總結(jié)政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而建構(gòu)政策執(zhí)行理論的中國(guó)話語(yǔ)體系也是有所裨益的。

二、政黨組織網(wǎng)絡(luò)：一個(gè)分析框架

剖析中國(guó)政治情境下的政策執(zhí)行過程，既要充分了解西方政策執(zhí)行理論，又要充分考量其理論適用性問題。就中國(guó)的制度環(huán)境而言，公共政策的執(zhí)行過程不是一個(gè)脫離政治、純粹的行政執(zhí)行過程，而是一個(gè)政黨領(lǐng)導(dǎo)行政執(zhí)行、將政治意圖嵌入政策執(zhí)行中的過程。執(zhí)政黨通過政策宣傳，強(qiáng)化政黨的政治社會(huì)化功能，進(jìn)而提高政策執(zhí)行主體的政治水平和執(zhí)行能力[25]。一方面，執(zhí)政黨通過發(fā)揮政策宣傳的引導(dǎo)性功能，推動(dòng)公民有序參與政策執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)有效的政治動(dòng)員和政治監(jiān)督。另一方面，政策宣傳具有勸誡性功能，它既是對(duì)公共政策意圖和邊界的直接表達(dá)，也是對(duì)政策執(zhí)行主體越軌或失范行為的防范和約束[26]?？梢?，在中國(guó)的公共政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)中，執(zhí)政黨有著舉足輕重的地位。它不僅是推動(dòng)行政組織實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的政治力量，也是整合社會(huì)進(jìn)行政策反饋、促進(jìn)公共政策再生產(chǎn)的組織載體。因此，將政黨帶入公共政策執(zhí)行過程，既是了解中國(guó)公共政策過程的前提，也具有重要的理論價(jià)值。

與既有研究聚焦于政策執(zhí)行過程中府際關(guān)系和科層結(jié)構(gòu)相比，本研究側(cè)重于探討公共政策在基層治理場(chǎng)域中的執(zhí)行過程。一方面，對(duì)地方政府與基層政府之間的條塊關(guān)系予以關(guān)注;另一方面，對(duì)政策執(zhí)行中的社會(huì)協(xié)同和公民參與也給予足夠的重視。本文試圖以政黨為線索，描繪基層社會(huì)中的政策執(zhí)行過程。首先，執(zhí)政黨通過組織嵌入實(shí)現(xiàn)“以黨領(lǐng)政”，為實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)提供政治保障。同時(shí)，以加強(qiáng)黨的建設(shè)為切口，執(zhí)政黨通過制度耦合將政治力量傳導(dǎo)給黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，從而賦予政策執(zhí)行過程以政治意蘊(yùn)。最后，執(zhí)政黨通過政治吸納和組織社會(huì)，將碎片化的科層結(jié)構(gòu)和分散化的社會(huì)主體重新組織起來，構(gòu)建多元治理主體共同參與的政策執(zhí)行體系，從而減少政策偏差的可能性。

（一） 組織嵌入與制度耦合：政策執(zhí)行的再政治化

隨著基層治理場(chǎng)域中的增長(zhǎng)錦標(biāo)賽向治理錦標(biāo)賽轉(zhuǎn)變，基層政府行為也隨之從求勝向求穩(wěn)轉(zhuǎn)變[27]。但是，條塊關(guān)系的復(fù)雜化與多重治理任務(wù)的疊加，使得基層政府在政策執(zhí)行過程中，往往容易陷入利益博弈和政策沖突的漩渦。對(duì)此，執(zhí)政黨以組織嵌入和制度耦合的方式打破科層結(jié)構(gòu)的組織壁壘，對(duì)“碎片化”和強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)對(duì)政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的重塑。

在中國(guó)公共政策執(zhí)行過程中，政黨的組織嵌入是指中國(guó)共產(chǎn)黨通過其組織網(wǎng)絡(luò)將自身嵌入到行政體系之中。一般而言，執(zhí)政黨的組織嵌入有兩種具體的方式。一是同構(gòu)型嵌入，即執(zhí)政黨的組織體系與政府的行政組織體系同構(gòu)，執(zhí)行政黨通過在科層組織體系內(nèi)部建立相應(yīng)的組織，實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)政權(quán)的政治領(lǐng)導(dǎo)和控制。值得肯定的是，同構(gòu)型嵌入實(shí)現(xiàn)了執(zhí)政黨在各級(jí)政府及其職能部門中的組織附著。但是，這種嵌入方式是參照政府的條塊結(jié)構(gòu)進(jìn)行的對(duì)應(yīng)式嵌入。所以，它不僅未能突破科層組織的“碎片化”權(quán)力結(jié)構(gòu)，反而強(qiáng)化了政策執(zhí)行的分化結(jié)構(gòu)。二是整合型嵌入，即執(zhí)政黨以成立領(lǐng)導(dǎo)小組的方式將條塊部門予以整合，打通條塊分割結(jié)構(gòu)中的政策執(zhí)行“梗阻”。與行政組織內(nèi)部成立的行政領(lǐng)導(dǎo)小組不同，執(zhí)政黨這種基于治理工作需要成立的跨部門、跨系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，是通過發(fā)揮執(zhí)政黨的政治勢(shì)能實(shí)現(xiàn)“高位推動(dòng)”的結(jié)果。在這種整合型嵌入中，執(zhí)政黨通過領(lǐng)導(dǎo)小組的嵌入實(shí)現(xiàn)組織附著，對(duì)基層政府面臨的多重政策執(zhí)行任務(wù)進(jìn)行政治化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)復(fù)雜治理任務(wù)的簡(jiǎn)約化處理。就基層社會(huì)而言，執(zhí)政黨成立的領(lǐng)導(dǎo)小組往往將基層政府中街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要行政負(fù)責(zé)人、“塊塊”部門的負(fù)責(zé)人以及基層政黨組織和自治組織的負(fù)責(zé)人納入其中，以實(shí)現(xiàn)基層治理場(chǎng)域中的條塊整合和政治溝通，推動(dòng)政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的再政治化。

政黨的制度耦合是指中國(guó)共產(chǎn)黨通過利用其嵌入行政體系中的組織網(wǎng)絡(luò)和黨管干部的組織原則，以加強(qiáng)黨的建設(shè)為切口，運(yùn)用政黨的制度和規(guī)范加強(qiáng)對(duì)政府中黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和動(dòng)員。在當(dāng)代中國(guó)的政府結(jié)構(gòu)中，執(zhí)政黨不僅通過組織嵌入實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，還通過政黨的細(xì)胞——黨員的嵌入實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)政府的控制。然而，由于行政組織體系中的地位差異和權(quán)力差別，這些散落在條塊結(jié)構(gòu)中的黨員會(huì)受到科層體制的組織束縛。因此，在政策執(zhí)行過程中，他們常常將個(gè)人利益和組織利益的最大化作為行動(dòng)選擇的依據(jù)，進(jìn)行“成本-收益”的精心計(jì)算，在此基礎(chǔ)上對(duì)公共政策進(jìn)行內(nèi)容替換或者變通執(zhí)行，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差[28]。對(duì)此，執(zhí)政黨通過制度耦合的方式，以加強(qiáng)黨的思想建設(shè)強(qiáng)化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自身初心和使命的認(rèn)識(shí)。在此基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨將政治教化與治理任務(wù)結(jié)合起來，促進(jìn)政治力量的有效傳導(dǎo)，增加政策執(zhí)行主體的政治壓力。在當(dāng)前的政治晉升錦標(biāo)賽體制下，基層政府官員的晉升之路往往伴隨著黨的組織部門的政治考核。因此，執(zhí)政黨能以制度耦合的方式較為有效地對(duì)處于耗散結(jié)構(gòu)中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政治整合，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行主體的再政治化。

（二） 政治吸納與組織社會(huì)：政策執(zhí)行的再組織化

一般而言，公共政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)需要有一個(gè)完整有力的執(zhí)行結(jié)構(gòu)予以貫徹落實(shí)。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，以政府為中心的國(guó)家治理體系逐漸失靈，構(gòu)建各社會(huì)主體協(xié)同參與的復(fù)合治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的重要路徑[29]。這意味著傳統(tǒng)治理過程中僅僅依靠政府權(quán)力結(jié)構(gòu)推動(dòng)國(guó)家治理的政策執(zhí)行模式難以為繼，以政府和社會(huì)共同參與的政策執(zhí)行模式亟待建立。與西方國(guó)家作為“部分”的政黨相比，中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)的國(guó)家治理過程中始終是一個(gè)作為“整體”的政黨。它不僅是國(guó)家機(jī)器的一部分，也是社會(huì)中的重要部分;它既超然于國(guó)家與社會(huì)之外，又融入國(guó)家和社會(huì)之中[30]。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨能通過政治吸納將社會(huì)重新組織起來，建立多元共治的合作治理框架，推動(dòng)政策執(zhí)行有效化。

隨著單位制的解體，國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的再組織化一直備受關(guān)注。為了避免國(guó)家現(xiàn)代化過程帶來解構(gòu)國(guó)家的危險(xiǎn)，一個(gè)政體必須具有將現(xiàn)代化進(jìn)程中產(chǎn)生的新興社會(huì)群體吸收引進(jìn)現(xiàn)有體制的能力[31]（p.29）。因此，吸納的目的就是將一個(gè)異己的事物納入自我體系之中，為我所用，甚至將其同化為一個(gè)整體[32]。所以，政治吸納就是通過執(zhí)政黨的政治過程將其他治理主體納入政策執(zhí)行框架，以促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的融合[33]。其實(shí)質(zhì)就是，國(guó)家通過一系列手段與基層社會(huì)建立聯(lián)系、實(shí)現(xiàn)社會(huì)再組織化的國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力建構(gòu)過程[34]。

具體而言，執(zhí)政黨主要通過組織吸納和參與吸納兩種機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)中治理主體的再組織化。組織吸納是指執(zhí)政黨通過區(qū)域化黨建，將同一治理場(chǎng)域中分散的社會(huì)主體重新組織起來，強(qiáng)化多元治理主體集體行動(dòng)的能力。同時(shí)，這種區(qū)域化黨建的方式突破了單位化黨建的組織邊界，拓展了黨建的社會(huì)空間，將退休黨員、流動(dòng)黨員、社區(qū)黨員和居民黨員重新納入政黨組織網(wǎng)絡(luò)中，從而最大限度地盤活了基層黨員存量。參與吸納是指執(zhí)政黨通過社區(qū)網(wǎng)格制度，將原子化的居民群體整合起來，助推其主動(dòng)參與政策執(zhí)行的過程。隨著單位社會(huì)的解體，國(guó)家無法通過單位組織將分散在社會(huì)中的個(gè)體組織起來，進(jìn)而準(zhǔn)確地捕捉和回應(yīng)公民的利益訴求。同時(shí)，行政組織復(fù)雜的垂直體系和水平網(wǎng)絡(luò)，更增加了公民向上反映利益訴求的溝通成本，降低了公民政治參與的效能感，使得公民與國(guó)家逐漸疏離。對(duì)此，執(zhí)政黨通過功能調(diào)適，即增強(qiáng)服務(wù)功能而弱化控制功能，密切與個(gè)體黨員和普通民眾的日常聯(lián)系，從而提高動(dòng)員社會(huì)的能力[35]。

借助組織吸納和參與吸納，執(zhí)政黨成功推動(dòng)了社會(huì)的再組織化。它通過將黨建與治理相融合的方式挖掘基層黨組織潛力，激發(fā)了基層自治組織的活力，促進(jìn)了社會(huì)公共性的再生產(chǎn)[36]。第一，組織吸納將黨建工作與基層治理任務(wù)結(jié)合起來，促進(jìn)了黨員的社會(huì)化。單位化黨建模式下，黨的自身建設(shè)活動(dòng)具有清晰的組織邊界，將黨員與群眾割裂起來。隨著區(qū)域化黨建的推進(jìn)，基層黨建工作圍繞治理任務(wù)展開，黨建活動(dòng)的服務(wù)性功能顯著增強(qiáng)，這使黨員與群眾之間的事務(wù)性聯(lián)系不斷增強(qiáng)。第二，參與吸納不僅增強(qiáng)了執(zhí)政黨的組織動(dòng)員能力，而且密切了居民之間的聯(lián)系。在社區(qū)網(wǎng)格制度下，執(zhí)政黨通過將黨員嵌入網(wǎng)格體系之中，實(shí)現(xiàn)黨員聯(lián)戶，增強(qiáng)基層黨組織的動(dòng)員能力。同時(shí)，在動(dòng)員居民參與基層治理的過程中，圍繞政策執(zhí)行展開的公共議題不斷被建構(gòu)，居民之間的公共交往活動(dòng)和公共協(xié)商空間被拓展，這就密切了居民之間的日常聯(lián)系。簡(jiǎn)而言之，執(zhí)政黨通過政治吸納實(shí)現(xiàn)組織社會(huì)，本質(zhì)上是鼓勵(lì)釋放多元政策執(zhí)行主體的能動(dòng)性，增強(qiáng)公共政策的調(diào)適能力，實(shí)現(xiàn)公共政策的有效執(zhí)行，推動(dòng)社會(huì)建構(gòu)的過程[37]。

三、上海市H區(qū)X街道舊區(qū)改造項(xiàng)目的執(zhí)行分析

在中國(guó)的政策過程中，宏觀的公共政策經(jīng)過不同層級(jí)政府的細(xì)化和再解釋，在基層治理場(chǎng)域中往往以項(xiàng)目的方式進(jìn)行運(yùn)作。因此，對(duì)基層社會(huì)中政策執(zhí)行的考察，有必要以具體的治理項(xiàng)目為分析對(duì)象，從政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估的政策過程對(duì)項(xiàng)目制進(jìn)行剖析[38]。所以，本文將以上海市H區(qū)X街道舊區(qū)改造項(xiàng)目的政策執(zhí)行過程為分析對(duì)象，力圖描繪出基層治理場(chǎng)域中政策執(zhí)行的政黨組織網(wǎng)絡(luò)圖景，挖掘政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

H區(qū)是上海市中心城區(qū)，X街道轄區(qū)內(nèi)既有正在不斷建設(shè)和升級(jí)的世界級(jí)商圈，也有散布于現(xiàn)代化都市之中的老舊住房小區(qū)。這些老舊小區(qū)不僅存在住房質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境等硬治理問題，而且存在房屋糾紛、鄰里沖突等軟治理困境。與西方國(guó)家采取的保守消極的治理態(tài)度不同，中國(guó)政府對(duì)治理“城市之癬”始終保持著積極的政策立場(chǎng)，提出建設(shè)人民城市的政策主張[39]。

為了落實(shí)中央和上級(jí)政府建設(shè)人民城市的公共政策，H區(qū)X街道自2018年起開始著手對(duì)轄區(qū)內(nèi)的老舊住房小區(qū)實(shí)施舊區(qū)改造項(xiàng)目，提出用三年的時(shí)間完成老舊小區(qū)的硬件設(shè)施和治理環(huán)境的“雙升級(jí)”。H區(qū)X街道黨政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到，舊區(qū)改造項(xiàng)目是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及改造小區(qū)居民的切身利益，單純依靠基層政府的行政力量難以實(shí)現(xiàn)政策的有效執(zhí)行。因?yàn)椋姓α康慕槿胍馕吨鴩?guó)家強(qiáng)制力量的入場(chǎng)，若處置不當(dāng)，容易引起基層社會(huì)的反感甚至反抗，損害國(guó)家政權(quán)的政治合法性。所以，H區(qū)X街道在舊區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施過程中，注重利用政黨組織網(wǎng)絡(luò)將原子化的居民個(gè)體和碎片化的組織結(jié)構(gòu)整合起來，助推社會(huì)成長(zhǎng)的同時(shí)，促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的合作。政黨來源于社會(huì)并且扎根于社會(huì)，本質(zhì)上是一個(gè)社會(huì)性組織，而非純粹的政治性組織。所以，政黨在社會(huì)領(lǐng)域的活動(dòng)空間并不像公共權(quán)力組織那樣處處受限，它更能以柔性的方式實(shí)現(xiàn)政治嵌入和政治吸納，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的統(tǒng)合[40]。

（一） 嵌入與耦合：X街道舊區(qū)改造項(xiàng)目執(zhí)行中的政治整合

從組織學(xué)的角度來看，中國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的分散權(quán)威主義使得條塊矛盾始終存在于行政官僚組織中[41]。政策執(zhí)行不僅需要區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，還要區(qū)分不同層級(jí)政府和不同職能部門之間的權(quán)責(zé)邊界。當(dāng)一項(xiàng)公共政策需要跨層級(jí)、跨部門甚至跨區(qū)域執(zhí)行時(shí)，碎片化的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)便會(huì)因爭(zhēng)利和避責(zé)意識(shí)而擴(kuò)大組織裂隙，導(dǎo)致公共政策執(zhí)行不力，引發(fā)治理危機(jī)。對(duì)此，X街道在舊區(qū)改造項(xiàng)目的執(zhí)行過程中采取了政黨組織嵌入和政黨制度耦合的策略，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行主體的政治整合，推動(dòng)政策執(zhí)行的再政治化。

首先，X街道黨工委采取整合型嵌入的方式將政黨組織嵌入政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政黨組織的附著，為推動(dòng)政治整合、形成政策執(zhí)行合力提供組織基礎(chǔ)。X街道黨工委在街道層面成立了舊區(qū)改造項(xiàng)目治理領(lǐng)導(dǎo)小組。街道黨工委、辦事處從總體上統(tǒng)籌舊區(qū)改造的藍(lán)圖規(guī)劃，這就避免了以往各職能科室各自規(guī)劃、單獨(dú)執(zhí)行引起的資源浪費(fèi)和政策沖突問題。在具體操作層面，X街道采取“政治高配”的方式將街道黨工委主要領(lǐng)導(dǎo)和街道辦事處各職能科室的主要負(fù)責(zé)人納入領(lǐng)導(dǎo)小組中，以政黨的高位推動(dòng)為行政組織體系“借力”[42]，從而突破職能分權(quán)的組織困境。一方面，治理領(lǐng)導(dǎo)小組是同級(jí)黨委主導(dǎo)成立的政治性組織，在政治位階上一般高于同級(jí)行政組織。因此，治理領(lǐng)導(dǎo)小組釋放的政治勢(shì)能能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)基層政府塊狀結(jié)構(gòu)的整合。同時(shí)，治理領(lǐng)導(dǎo)小組以政黨權(quán)威推動(dòng)街道政府權(quán)威的再造，以政府的“實(shí)質(zhì)權(quán)威”取代部門的“正式權(quán)威”，實(shí)現(xiàn)基層政府政策執(zhí)行主體的整合[43]。另一方面，治理領(lǐng)導(dǎo)小組還負(fù)責(zé)街道與上級(jí)政府及其職能部門關(guān)于舊區(qū)改造工作的溝通協(xié)調(diào)，理順條塊關(guān)系，避免因條塊溝通不暢引起政策執(zhí)行主體選擇性執(zhí)行。

其次，X街道黨工委運(yùn)用制度耦合的策略，將政黨的制度要求融入政策執(zhí)行過程中，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的再政治化。與西方國(guó)家文官制度的“政治中立”原則不同，我國(guó)公務(wù)員在政策執(zhí)行過程中必須持有正確的政治立場(chǎng)，貫徹執(zhí)政黨的宗旨、政策、方針和路線。對(duì)此，X街道將政治教育與政策執(zhí)行相結(jié)合，推動(dòng)服務(wù)與治理的融合。X街道黨工委將黨的群眾路線教育制度置于舊區(qū)改造的政策執(zhí)行過程中，以制度耦合實(shí)現(xiàn)政治力量向基層治理場(chǎng)域的有效傳導(dǎo)。X街道黨工委以舊區(qū)改造項(xiàng)目為政治教育的活動(dòng)平臺(tái)，結(jié)合“不忘初心，牢記使命”的主題教育，發(fā)動(dòng)全街道黨員干部下基層，開展大走訪、大調(diào)研，主動(dòng)問需于民、問計(jì)于民，形成了舊區(qū)改造項(xiàng)目的居民需求清單、困難群眾清單和黨員骨干清單。通過這種政治教化活動(dòng)，政策執(zhí)行過程被賦予了政治內(nèi)涵，不再是純粹的行政工作，政策執(zhí)行主體也再度被政治化，從而實(shí)現(xiàn)政治整合。

（二） 吸納與組織：X街道舊區(qū)改造項(xiàng)目執(zhí)行中的社會(huì)整合

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，執(zhí)政黨通過單位組織中的基層黨組織將社會(huì)整合起來，推動(dòng)政策執(zhí)行。隨著改革開放的推進(jìn)，政黨組織網(wǎng)絡(luò)所依附的組織實(shí)體已被解構(gòu)，執(zhí)政黨無法依靠單位制實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人的控制和對(duì)社會(huì)的整合。如何將“國(guó)家-社會(huì)”二分結(jié)構(gòu)中分散的社會(huì)主體重新組織起來，形成多元共治的治理合力，成為建立政策執(zhí)行溝通對(duì)話機(jī)制的關(guān)鍵。對(duì)此，X街道在舊區(qū)改造項(xiàng)目的執(zhí)行過程中采取了組織吸納和參與吸納的行動(dòng)策略，通過區(qū)域化黨建和社區(qū)網(wǎng)格制度實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，推動(dòng)政策執(zhí)行的再組織化。

與政黨控制社會(huì)的目的不同，政黨組織和整合社會(huì)是為了促進(jìn)社會(huì)建設(shè)，增強(qiáng)居民的主體意識(shí)和參與意識(shí)，進(jìn)而激發(fā)社會(huì)的活力，形成良好的政治互動(dòng)。X街道黨工委通過區(qū)域化黨建實(shí)現(xiàn)政黨的再社會(huì)化[44]，以政黨在場(chǎng)的方式整合分散的社會(huì)力量，形成舊區(qū)改造項(xiàng)目的執(zhí)行合力。具體而言，X街道區(qū)域化黨建主要從組織吸納和服務(wù)融入兩個(gè)方面促進(jìn)執(zhí)政黨的再社會(huì)化。首先，區(qū)域化黨建以治理場(chǎng)域?yàn)辄h建活動(dòng)的空間平臺(tái)，將原本封閉的黨建活動(dòng)置于基層社會(huì)中開展，打破了黨建活動(dòng)依托固定黨組織開展的組織束縛。它通過吸納機(jī)制將同一社會(huì)空間中的多個(gè)黨組織聯(lián)系起來，拓展黨建活動(dòng)組織邊界的同時(shí)，強(qiáng)化了不同治理主體之間的溝通協(xié)調(diào)能力，提升了政策執(zhí)行過程中的集體行動(dòng)力。其次，區(qū)域化黨建將黨建活動(dòng)與舊區(qū)改造項(xiàng)目的治理任務(wù)相結(jié)合，吸納多元主體參與提供社區(qū)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行、黨的建設(shè)和公共服務(wù)的融合，滿足群眾對(duì)公共權(quán)力的期待。例如，X街道以區(qū)域化黨建為紐帶，動(dòng)員駐區(qū)單位為舊區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施地的居民服務(wù)，整合轄區(qū)27家單位資源，開展微心愿認(rèn)領(lǐng)活動(dòng)，幫助社區(qū)居民解決其在舊區(qū)改造項(xiàng)目中遇到的現(xiàn)實(shí)困難。

與此同時(shí)，X街道黨工委以參與吸納的方式引領(lǐng)社區(qū)居民積極有序地參與舊區(qū)改造項(xiàng)目的執(zhí)行過程。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市化的滲透，個(gè)人的自主性和自利性得以充分發(fā)展，居民之間的社會(huì)聯(lián)系逐漸衰弱。X街道黨工委以社區(qū)黨員為聯(lián)系紐帶，依托社區(qū)網(wǎng)格制度和居住空間，推行黨員聯(lián)戶制度。一是實(shí)行黨員家庭掛牌和黨員業(yè)主亮身份、亮承諾、亮行動(dòng)，將社區(qū)不同空間網(wǎng)格的黨員符號(hào)化，強(qiáng)化政黨在場(chǎng)的象征性，增強(qiáng)了黨員與居民的聯(lián)系，同時(shí)也厚植了鄰里資本。二是以黨員聯(lián)戶形成的社區(qū)“熟人圈子”為基礎(chǔ)，動(dòng)員居民參與政策執(zhí)行。X街道通過引導(dǎo)居民成立自治理事會(huì)，以舊區(qū)改造項(xiàng)目為公共議題，開展民主協(xié)商活動(dòng)，定期討論社區(qū)事務(wù)，為社區(qū)居民的政治參與和公共交往提供社會(huì)空間。例如，通過社區(qū)網(wǎng)格中的黨員提議和居民倡導(dǎo)，“樂活社區(qū)”“手‘工藝慧家園”“溫馨樓道建設(shè)”“瓶子菜園”等一系列自治項(xiàng)目有序開展。居民之間的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以聯(lián)戶黨員為紐帶，以自治項(xiàng)目為交往空間，被重新建構(gòu)起來，其結(jié)果促進(jìn)了舊區(qū)改造項(xiàng)目執(zhí)行中的社會(huì)整合，并助推了社區(qū)共同體的成長(zhǎng)。

（三） 雙向整合：政黨組織網(wǎng)絡(luò)的邏輯

從X街道的舊區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)踐不難看出，在落實(shí)“人民城市”的政策過程中，街道巧妙地運(yùn)用黨的組織體系和制度規(guī)范，將黨建工作融入政策執(zhí)行的全過程，以政治整合破解行政科層組織政策執(zhí)行的碎片化困境。這種政治整合功能的有效發(fā)揮需要政黨組織嵌入與制度耦合的密切配合。首先，整合型嵌入通過組織網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化了執(zhí)政黨的組織動(dòng)員能力，為傳遞執(zhí)政黨的政治勢(shì)能奠定了組織基礎(chǔ)。一方面，政黨組織的整合型嵌入在復(fù)雜的行政科層結(jié)構(gòu)中建構(gòu)了一個(gè)協(xié)調(diào)集體行動(dòng)的組織平臺(tái)，以政治意圖的確定性和政治溝通的流暢性降低基層政府政策的復(fù)雜性。另一方面，政黨組織的整合型嵌入以工作型黨組織附著在行政科層結(jié)構(gòu)中，并借助“以黨領(lǐng)政”的制度結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨政治勢(shì)能的有效傳遞。但是，行政科層結(jié)構(gòu)中政治勢(shì)能轉(zhuǎn)換為政策執(zhí)行過程中的政治壓力并非一個(gè)自動(dòng)生成的過程。在中國(guó)基層治理情境中，它往往是通過執(zhí)政黨的政治教化活動(dòng)，以黨建的政治儀式實(shí)現(xiàn)話語(yǔ)轉(zhuǎn)換來完成的。因此，執(zhí)政黨以制度耦合的方式在政策執(zhí)行過程中建立有效的話語(yǔ)轉(zhuǎn)換機(jī)制、實(shí)現(xiàn)行政話語(yǔ)向政治話語(yǔ)的轉(zhuǎn)換，是傳遞政治壓力、確保政治整合有效性的關(guān)鍵。

同時(shí)，政黨組織通過政治吸納與組織動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的再組織化。首先，在區(qū)域化黨建過程中，多元治理主體不僅被吸納到協(xié)同共治的治理框架中，而且依托黨建儀式的政治教化功能，推動(dòng)了舊區(qū)改造項(xiàng)目的空間治理話語(yǔ)向公共服務(wù)話語(yǔ)的轉(zhuǎn)變。這意味著區(qū)域化黨建不僅具有吸納社會(huì)力量和公民群體參與政策執(zhí)行的政治吸納功能，還通過黨建儀式的話語(yǔ)轉(zhuǎn)換機(jī)制發(fā)揮著增進(jìn)政策執(zhí)行共識(shí)、協(xié)調(diào)集體行動(dòng)的政治協(xié)調(diào)功能。其次，執(zhí)政黨的政治吸納是政黨組織社會(huì)的基礎(chǔ)。一方面，執(zhí)政黨通過區(qū)域化黨建將政治符號(hào)和政治話語(yǔ)傳遞給基層社會(huì)，促進(jìn)政黨與社會(huì)之間的政治溝通，并吸納公民群體參與政策執(zhí)行，增強(qiáng)基層社會(huì)的政策理解能力，形成對(duì)政策執(zhí)行主體的反向約束，從而降低政策偏離的可能性。另一方面，執(zhí)政黨通過黨建網(wǎng)格與社會(huì)網(wǎng)格融合，以黨員為關(guān)系節(jié)點(diǎn)重構(gòu)基層社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。在“兩網(wǎng)融合”的基礎(chǔ)上，以開放性黨建活動(dòng)推動(dòng)基層社會(huì)公共議題的建構(gòu)和公共交往的產(chǎn)生，最終促進(jìn)基層社會(huì)公共性的再生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨對(duì)基層社會(huì)的組織動(dòng)員。

總之，在中國(guó)基層治理情境下的政策執(zhí)行過程，具有鮮明的政黨特色。政黨組織網(wǎng)絡(luò)通過雙向整合，實(shí)現(xiàn)條塊整合和社會(huì)成長(zhǎng)[45]。其中，整合型嵌入和政治吸納機(jī)制共同形塑了政策執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)，它們通過條塊整合和政社合作，以整體性和對(duì)話式政策執(zhí)行避免公共政策的執(zhí)行偏差。制度耦合和組織動(dòng)員機(jī)制共同營(yíng)造了政策執(zhí)行的政治氛圍，它們通過話語(yǔ)轉(zhuǎn)換和社會(huì)重聯(lián)，實(shí)現(xiàn)政治壓力和政治意圖的傳遞?？梢?，在中國(guó)基層社會(huì)，公共政策過程是一個(gè)政黨、國(guó)家與社會(huì)三者交織互動(dòng)的過程，其目的是以政策執(zhí)行的再政治化和再組織化避免政策執(zhí)行偏差。

四、結(jié)論與討論

組織規(guī)模與政策執(zhí)行效率之間的矛盾，一直以來都是超大型國(guó)家實(shí)現(xiàn)有效治理面臨的組織困境。隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大和行政層級(jí)的增加，組織內(nèi)部的信息溝通機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制逐漸失靈，信息不對(duì)稱和利益博弈時(shí)有發(fā)生?？梢?，國(guó)家治理規(guī)模的擴(kuò)大不得不以犧牲治理效率為代價(jià)[46]。在中國(guó)的政治情境中，這種現(xiàn)象主要表現(xiàn)為條塊分割型政府組織結(jié)構(gòu)中的政策執(zhí)行問題。在這種組織結(jié)構(gòu)中，條塊關(guān)系的復(fù)雜性表現(xiàn)為一種“雙重從屬制”：地方各級(jí)政府的職能部門在縱向上從屬于上級(jí)職能部門，以保證條線結(jié)構(gòu)行政指令的一統(tǒng)性;在橫向上從屬于本級(jí)政府，以實(shí)現(xiàn)塊面結(jié)構(gòu)的一體化，從而保證地方政府有效且全面地管理本地區(qū)[47]。盡管這種政府組織結(jié)構(gòu)有利于強(qiáng)化國(guó)家對(duì)社會(huì)的有效控制。但條塊矛盾引起的利益博弈和組織耗散問題，最終將導(dǎo)致政府權(quán)力碎片化和政策執(zhí)行效率的損耗[48]。而在基層治理場(chǎng)域，公共政策執(zhí)行過程遭遇縱橫交錯(cuò)的權(quán)力線路就更容易引起政策執(zhí)行偏差[49]。

為了避免政策執(zhí)行偏差，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，公共管理學(xué)者應(yīng)當(dāng)從建立公共對(duì)話式政策執(zhí)行框架的角度出發(fā)，探求促進(jìn)碎片化的權(quán)力結(jié)構(gòu)向一體化的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、構(gòu)建多元共治的治理體系的可行路徑。就中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)而言，層級(jí)分化、部門分割的行政結(jié)構(gòu)為條塊矛盾的滋生和政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生增添了更多可能性。但是，黨政一體化的政治結(jié)構(gòu)和發(fā)達(dá)的政黨組織網(wǎng)絡(luò)為政策執(zhí)行的再政治化和再組織化提供了可能。通過執(zhí)政黨的組織嵌入、制度耦合和政治吸納，政府條塊結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的組織裂隙得以修補(bǔ)。同時(shí)，國(guó)家與社會(huì)分化所產(chǎn)生的空間隔閡也得以跨越，政府和社會(huì)實(shí)現(xiàn)了再整合。因此，政策執(zhí)行過程中的組織縫隙被縮減，因組織之間利益摩擦而產(chǎn)生的政策偏離也隨之被淡化。

就X街道舊區(qū)改造項(xiàng)目的執(zhí)行實(shí)踐而言，一方面，執(zhí)政黨的整合型嵌入，打破了科層組織內(nèi)部的分化結(jié)構(gòu)，推動(dòng)了政府一體化建設(shè)，再造了政府的實(shí)質(zhì)性權(quán)威，從而能有效避免部門主義引發(fā)的政策執(zhí)行博弈。同時(shí)，X街道以政黨制度的耦合，促進(jìn)政治教化活動(dòng)與政策執(zhí)行任務(wù)融合，賦予政策執(zhí)行活動(dòng)特殊的政治意蘊(yùn)，從而強(qiáng)化了政策執(zhí)行主體的政治意識(shí)，避免了自利動(dòng)機(jī)引起的政策執(zhí)行偏差。另一方面，執(zhí)政黨的黨建創(chuàng)新，增強(qiáng)了黨組織的政治吸納能力，有利于實(shí)現(xiàn)同一治理場(chǎng)域多種治理主體和資源的政治整合。同時(shí)，黨員嵌入網(wǎng)格，觸發(fā)執(zhí)政黨的參與吸納機(jī)制，強(qiáng)化黨員與居民的社會(huì)聯(lián)系，從而助推現(xiàn)代熟人社區(qū)的建構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)政黨對(duì)社會(huì)的整合。正是在政治整合和社會(huì)整合的基礎(chǔ)上，政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)了再政治化和再組織化。因此，政黨組織網(wǎng)絡(luò)以其嵌入機(jī)制和吸納機(jī)制實(shí)現(xiàn)了政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的再造和政策執(zhí)行多元共治體系的建構(gòu)。

從學(xué)術(shù)研究的角度來看，西方公共行政學(xué)界經(jīng)典的“政治-行政”二分的理論框架是對(duì)西方國(guó)家公共政策過程的理論總結(jié)與學(xué)術(shù)回應(yīng)。它根植于西方國(guó)家政治分權(quán)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。然而，中國(guó)的公共政策過程始終處在“以黨領(lǐng)政”的政治結(jié)構(gòu)影響下，執(zhí)政黨不僅深度參與并領(lǐng)導(dǎo)了公共政策的決策過程，而且全面參與了公共政策的執(zhí)行過程。因此，在政策執(zhí)行研究中，引入政黨視角，對(duì)政策執(zhí)行過程中的執(zhí)政黨角色定位、功能發(fā)揮和作用機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性分析是十分必要的。一方面，立足中國(guó)場(chǎng)景，發(fā)現(xiàn)好的研究問題，是解釋中國(guó)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而建構(gòu)中國(guó)公共管理話語(yǔ)體系的基本前提。另一方面，以“中國(guó)”作為方法論是實(shí)現(xiàn)公共管理理論本土化的關(guān)鍵[50]。正是基于這種理論自覺性，本文以政策執(zhí)行的中國(guó)情境為研究對(duì)象，嘗試建立以執(zhí)政黨為中心的政策執(zhí)行分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，在執(zhí)政黨組織嵌入與制度耦合機(jī)制、政治吸納與組織動(dòng)員機(jī)制的交互作用下，行政科層結(jié)構(gòu)的組織縫隙通過政治整合的方式得以彌合，“國(guó)家-社會(huì)”的內(nèi)在張力通過社會(huì)整合的方式得以緩解。在此基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨以再政治化和再組織化的方式建構(gòu)了基層社會(huì)政策執(zhí)行的雙向整合模式，增強(qiáng)了公共政策的整體性和有效性。但是，對(duì)于執(zhí)政黨影響政策執(zhí)行的機(jī)制為何有效，這些影響機(jī)制是否能夠超越基層社會(huì)的范疇在更大空間范圍內(nèi)起作用，以及是政黨類型還是政治結(jié)構(gòu)造成中西方公共政策執(zhí)行的差異性結(jié)果等相關(guān)問題，本文未能予以解釋和論證。這些問題也構(gòu)成了深化政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)研究的主要內(nèi)容。

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