徐文錦 陳洋庚 邱安民

摘 要：“急時(shí)行政”不同于傳統(tǒng)的“應(yīng)急管理”，它具有實(shí)施周期的短期性、應(yīng)對(duì)能力的極限性、應(yīng)對(duì)問(wèn)題的整體性等特征，適用于分析極限條件下的公共治理活動(dòng)?！凹睍r(shí)行政”在具體的運(yùn)行過(guò)程中，容易遭遇傳統(tǒng)官僚制管理困境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)失序、公民權(quán)利損害、輿論信息傳播等挑戰(zhàn)。有效的公共治理要求高效的資源動(dòng)員、高度的社會(huì)整合、高水平的社會(huì)互信、高效的信息流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)從科層管理走向合作治理。構(gòu)建合作治理機(jī)制，搭建智慧治理平臺(tái)，夯實(shí)“急時(shí)行政”的制度基礎(chǔ)，有利于實(shí)現(xiàn)極限條件下公共治理能力的最大化，助推“中國(guó)之治”走向更高水平。

關(guān)鍵詞：公共治理;“急時(shí)行政”;合作治理;極限條件;科層管理

2020年1月初，湖北省武漢市遭遇突如其來(lái)的新型冠狀病毒肺炎疫情，迅速蔓延的疫情打亂了正常的社會(huì)生產(chǎn)生活秩序，也對(duì)中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力形成一次大考。危難之際，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視疫情防控工作，全國(guó)上下迅速采取有效應(yīng)對(duì)措施：各地迅速對(duì)確診病例、疑似病例及密切接觸者實(shí)行強(qiáng)制隔離;武漢于2020年1月23日封閉全城，防止疫情向湖北之外地區(qū)擴(kuò)散;數(shù)十家單位密切配合，僅用10多天時(shí)間建成了共有2700個(gè)床位的火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院;16個(gè)省市醫(yī)療隊(duì)迅速集合，1.1萬(wàn)名醫(yī)生火速對(duì)口支援湖北;軍隊(duì)抽組1400名醫(yī)護(hù)人員奔赴抗疫最前線(xiàn);全國(guó)各地延長(zhǎng)春節(jié)假期，全面停工停學(xué)……我們堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，充分調(diào)動(dòng)了各方積極性，把集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，為戰(zhàn)勝疫情奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

從某種意義上說(shuō)，在此次疫情中，政府采取的一系列舉措，雖然具有應(yīng)急管理“行為措施的突發(fā)性”特征，但也具有“實(shí)施周期的短期性”“應(yīng)對(duì)能力的極限性”“應(yīng)對(duì)問(wèn)題的整體性”等顯著差異。本文試圖通過(guò)構(gòu)建“急時(shí)行政”概念來(lái)描述和分析這種差異，考察急時(shí)行政過(guò)程中面臨的主要挑戰(zhàn)，并為提升極限條件下的公共治理能力提出一些思考。

一、“急時(shí)行政”：概念與特征

“急時(shí)行政”是“應(yīng)急管理”的一種升級(jí)，二者之間有一定的聯(lián)系，但同時(shí)又存在明顯的區(qū)別。“急時(shí)行政”是指危機(jī)災(zāi)難暴發(fā)后在局部和短期內(nèi)全面超過(guò)政府應(yīng)對(duì)的極限能力，引起社會(huì)資源匱乏不足、常態(tài)社會(huì)秩序失范、傳統(tǒng)行政能力遲緩等困境，政府部門(mén)只能采取一種臨時(shí)性行政舉措，在非常態(tài)社會(huì)秩序和極限條件下提供社會(huì)公共物品或服務(wù)。

無(wú)論是急時(shí)行政還是應(yīng)急管理，政府都希望在短期內(nèi)快速解決突發(fā)危機(jī)。觸發(fā)急時(shí)行政的條件往往是超大型災(zāi)害引發(fā)的常態(tài)社會(huì)秩序失范或崩潰，此時(shí)，行政能力和公共資源極度匱乏，要想回歸社會(huì)穩(wěn)定和正常的治理秩序，需要全局性、整體性應(yīng)對(duì)。換句話(huà)說(shuō)，急時(shí)行政是一種在極限條件下，以政府為核心的公共部門(mén)動(dòng)員社會(huì)資源，激發(fā)全社會(huì)合作，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)的過(guò)程。急時(shí)行政常常面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)，而應(yīng)急管理面臨的危機(jī)影響力和范圍較窄，處置回應(yīng)力度和強(qiáng)度也較小。

急時(shí)行政的特征由其面臨的危機(jī)類(lèi)型決定，主要表現(xiàn)為“行為措施的突發(fā)性”“實(shí)施周期的短期性”“應(yīng)對(duì)能力的極限性”和“應(yīng)對(duì)問(wèn)題的整體性”等。這些特征對(duì)行政策略提出了不同要求。

一是行為措施的突發(fā)性。急時(shí)行政幾乎都發(fā)生在突發(fā)危機(jī)或?yàn)?zāi)難背景下，是被迫采取的一種行政形態(tài)。這主要是由自然災(zāi)害和事故災(zāi)難本身所具有的偶發(fā)性和突發(fā)性特征造成的。事實(shí)上，2019年12月武漢就已經(jīng)出現(xiàn)了相關(guān)肺炎病例，也有了疫情的相關(guān)報(bào)告。但由于對(duì)新型冠狀病毒認(rèn)知有限，政府一開(kāi)始并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到其人傳人的特點(diǎn)，所以在疫情初期仍然采用傳統(tǒng)的管控模式。隨后，疫情在2020年1月中旬開(kāi)始大暴發(fā)，傳染人數(shù)快速攀升，引起了突發(fā)重大公共衛(wèi)生危機(jī)。疫情的突發(fā)性要求政府在緊急狀態(tài)下采取果斷處置措施，這就不可避免地導(dǎo)致政府的急時(shí)行政過(guò)程缺乏社會(huì)共識(shí)。

二是實(shí)施周期的短期性。急時(shí)行政是一種極限條件下的行政行為，是非常態(tài)社會(huì)秩序下的不得已之舉，因而從實(shí)施周期來(lái)看具有典型的“短期性”特征，其持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)則半年三個(gè)月，短則十天半個(gè)月。急時(shí)行政的實(shí)際實(shí)施周期既由危機(jī)自身特點(diǎn)決定，又受社會(huì)層面影響。從危機(jī)自身特點(diǎn)來(lái)看，突發(fā)公共危機(jī)的持續(xù)時(shí)間往往不會(huì)特別長(zhǎng)，因此應(yīng)對(duì)危機(jī)所實(shí)施的急時(shí)行政時(shí)間自然也不可能很長(zhǎng)。從社會(huì)層面來(lái)看，急時(shí)行政涉及社會(huì)資源的整合供給、民眾生活的臨時(shí)管控、社會(huì)秩序的強(qiáng)制穩(wěn)定等多種任務(wù)，這種超高難度的組織動(dòng)員體系是對(duì)其運(yùn)作持久性的考驗(yàn)。此外，由于急時(shí)行政將嚴(yán)重影響民眾正常生活，長(zhǎng)時(shí)間管控很容易引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。上述兩方面原因，導(dǎo)致了急時(shí)行政內(nèi)在的短期性。例如，2020年1月24日湖北省宣布進(jìn)入突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)后，全國(guó)其他省份也快速響應(yīng)，并啟動(dòng)了相應(yīng)的急時(shí)行政措施，但至2月24日，全國(guó)大部分省份因疫情好轉(zhuǎn)而下調(diào)響應(yīng)級(jí)別，這反映出急時(shí)行政的短期性。

三是應(yīng)對(duì)能力的極限性。急時(shí)行政和應(yīng)急管理最大的區(qū)別就在于急時(shí)行政接近或達(dá)到應(yīng)對(duì)能力的極限性。所謂應(yīng)對(duì)能力的極限性是指危機(jī)暴發(fā)后，政府在局部和短期內(nèi)往往面臨資源的匱乏和不足，與此同時(shí)，還要面對(duì)常態(tài)社會(huì)秩序失范、傳統(tǒng)行政能力遲緩等困境，這些都大大超出了政府應(yīng)對(duì)的極限能力。實(shí)際上，也正是危機(jī)治理面臨的極限性挑戰(zhàn)迫使政府部門(mén)采取急時(shí)行政策略。例如，疫情暴發(fā)的中心點(diǎn)湖北省武漢市，在2020年1月中旬至2月中旬這段疫情高峰期內(nèi)，醫(yī)生、護(hù)士、藥物、口罩、防護(hù)服、隔離病床等應(yīng)急資源極度匱乏。疫情早期，大量疑似病例、輕癥患者甚至是確診病例、重癥患者都無(wú)法得到有效救治，一定程度上增加了疫情的二次傳染風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)如此極限挑戰(zhàn)，即使當(dāng)時(shí)舉全國(guó)之力采取了一些應(yīng)對(duì)措施，還是有一些問(wèn)題無(wú)法立即得到解決。

四是應(yīng)對(duì)問(wèn)題的整體性。急時(shí)行政意味著社會(huì)面臨的是一種系統(tǒng)性、全局性、全方位的危機(jī)，需要包括政府、企業(yè)、人民團(tuán)體、志愿組織、公民個(gè)人等各方力量有效合作，對(duì)正在發(fā)生的危機(jī)采取整體性治理。韋伯曾指出，官僚制行政組織天然趨向于職能分工精細(xì)化。這種職能分工在很大程度上提升了常態(tài)社會(huì)秩序下的工作效率，但在非常態(tài)社會(huì)秩序下，整個(gè)行政組織體系有可能在極限條件下出現(xiàn)短時(shí)癱瘓，加之公共危機(jī)的全局性挑戰(zhàn)，單純依靠某個(gè)或某些專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)危機(jī)。尤其是當(dāng)區(qū)域內(nèi)部出現(xiàn)資源匱乏時(shí)，政府就必須借助足夠強(qiáng)大的外部資源輸入維持區(qū)域內(nèi)部社會(huì)秩序的穩(wěn)定，為回歸常態(tài)創(chuàng)造條件。湖北省在疫情初期應(yīng)對(duì)危機(jī)問(wèn)題上出現(xiàn)的種種不足，便印證了急時(shí)行政極限性下內(nèi)部秩序的混亂。隨后，在中央政府的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)介入下，政府通過(guò)大量整合社會(huì)有生力量，動(dòng)員全國(guó)資源，實(shí)施全員抗疫、全社會(huì)抗疫，才使得疫情在短期內(nèi)得到有效控制。

二、“急時(shí)行政”背景下公共治理面臨的挑戰(zhàn)

急時(shí)行政作為政府特殊時(shí)期為了應(yīng)對(duì)緊急情況而采取的一種公共治理模式，在具體運(yùn)行過(guò)程中必然會(huì)與正常社會(huì)狀態(tài)下的社會(huì)系統(tǒng)發(fā)生沖突，遭遇各個(gè)方面的挑戰(zhàn)。分析急時(shí)行政背景下公共治理可能面臨的挑戰(zhàn)，顯然有助于更好地探究急時(shí)行政的路徑選擇。

（一）應(yīng)對(duì)官僚制治理模式的挑戰(zhàn)

韋伯指出，“官僚制組織是一個(gè)有固定、充足辦公經(jīng)費(fèi)的非人格化的等級(jí)組織”[1]（p.8）。官僚制組織的最大優(yōu)勢(shì)是由可預(yù)見(jiàn)性帶來(lái)的高效率，但在急時(shí)行政治理模式下，官僚制組織存在問(wèn)題卻隨之被放大。

一是官僚制的分工與協(xié)調(diào)困境。這是管理學(xué)的經(jīng)典命題。傳統(tǒng)官僚制等級(jí)制奉“精細(xì)分工帶來(lái)理性和效率”為圭臬。精細(xì)分工的前提是專(zhuān)業(yè)性，而專(zhuān)業(yè)性就要求“地方化”“部門(mén)化”和占據(jù)信息資源的優(yōu)勢(shì)。所以，條塊分割和部門(mén)墻始終是游蕩在官僚組織上空的幽靈。為了應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題，急時(shí)行政往往采用“統(tǒng)一指揮”的行動(dòng)模式。這就不可避免地侵占了官僚制模式的地方化和專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)。而“統(tǒng)一指揮”恰恰不是官僚制組織模式的特長(zhǎng)。在“急時(shí)行政”中，問(wèn)題的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性使得治理過(guò)程中的問(wèn)題界定、決策選擇、有效執(zhí)行都遠(yuǎn)超出單個(gè)組織、部門(mén)的能力范疇，合作成為有效治理的必要選擇。如前分析，單靠“強(qiáng)有力的中央指揮樞紐，難以獲得分散個(gè)體的所處情境、行動(dòng)信息，行動(dòng)主體隱藏信息或隱藏行動(dòng)的道德風(fēng)險(xiǎn)始終存在”[2]（p.167），這極大地影響了急時(shí)行政的工作效率，增加了公共治理成本。

二是層級(jí)控制與信息失真困境?！敖鹱炙蹦Ｐ褪强茖咏M織的形象刻畫(huà)，代表了傳統(tǒng)官僚制通過(guò)增加管理層次、縮小管理幅度以實(shí)現(xiàn)有效控制的努力。層級(jí)的增加導(dǎo)致基層信息需要穿過(guò)更多的阻隔才能到達(dá)某個(gè)集中點(diǎn)，這一過(guò)程會(huì)因客觀意義上的信息壓縮（出于上級(jí)處理便利考慮隱去次要信息）和主觀意義的信息過(guò)濾（隱去對(duì)自己不利的信息）產(chǎn)生信息損失，也會(huì)因增加信息傳遞的時(shí)間而發(fā)生信息滯后。急時(shí)行政是短期內(nèi)極限條件下應(yīng)對(duì)危機(jī)的行為，其對(duì)信息傳遞的速度、信息的真實(shí)程度都有極高的要求，而信息滯后和信息失真不僅影響問(wèn)題界定的可靠性，還會(huì)影響決策、執(zhí)行的科學(xué)性和有效性。同時(shí)，在急時(shí)行政條件下，權(quán)威信息的缺失或滯后還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾出現(xiàn)認(rèn)知誤差、惡化焦慮狀態(tài)、滋生社會(huì)謠言、損害政府公信力，導(dǎo)致合作治理的失敗。

三是晉升制度與基層能力的矛盾?？茖又频臅x升制度中，有兩種代表性觀點(diǎn)：一種是以馬克斯·韋伯為代表的“年功制”;另一種是彼得的“層級(jí)組織學(xué)”。前者認(rèn)為職務(wù)晉升是根據(jù)資歷、業(yè)績(jī)兩者的結(jié)合，并加上領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià);后者認(rèn)為一個(gè)等級(jí)制度中，每個(gè)雇員都傾向于上升到不能稱(chēng)職的地位。這兩種觀點(diǎn)都有一個(gè)共同點(diǎn)，即優(yōu)秀精英傾向于被提拔到更高的、脫離一線(xiàn)靈活決策的管理崗位。在可謀劃的、相對(duì)靜態(tài)的組織環(huán)境下，由高層次的精英人才對(duì)社會(huì)整體福利進(jìn)行謀劃在理論上是恰當(dāng)?shù)?。然而，后工業(yè)社會(huì)的動(dòng)蕩性、多元性、復(fù)雜性要求基層必須在第一時(shí)間采取有效措施應(yīng)對(duì)危機(jī)和困境，以抓住危機(jī)應(yīng)對(duì)的“最佳窗口期”，避免其擴(kuò)散蔓延以至失控。而現(xiàn)有的晉升制度、人才激勵(lì)制度與后工業(yè)社會(huì)中急時(shí)行政對(duì)基層治理能力的要求存在難以調(diào)和的矛盾。

（二）應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)失序的挑戰(zhàn)

作為一種極限條件下的特殊行政模式，急時(shí)行政往往需要采取大規(guī)模交通管制、區(qū)域性封鎖、強(qiáng)制隔離等極端措施，這些措施帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果及其后遺癥也極為明顯。

一是經(jīng)濟(jì)失序的潛在挑戰(zhàn)。急時(shí)行政可能采取類(lèi)似“戰(zhàn)時(shí)管制”措施，破壞正常的市場(chǎng)供求體系，沖擊正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)失序的潛在挑戰(zhàn)。例如，大規(guī)模交通管制將打斷物流供應(yīng)鏈，影響企業(yè)的正常運(yùn)行。2020年2月，北京大學(xué)針對(duì)湖北、四川、江西、陜西、河北、浙江、遼寧和廣東8省48縣233行政村的351位農(nóng)村住戶(hù)開(kāi)辦的企業(yè)調(diào)查顯示①，25%的企業(yè)反映自身因市場(chǎng)訂單減少、產(chǎn)品銷(xiāo)售受制（16%）和上游企業(yè)未開(kāi)工導(dǎo)致原材料不足（9%）而無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，大規(guī)模交通管制也限制了企業(yè)員工及時(shí)返崗，使生產(chǎn)陷入停滯狀態(tài)。上述調(diào)查中35%的企業(yè)反映“人力不足無(wú)法開(kāi)工”。此外，政府對(duì)某些行業(yè)的停工命令，使相關(guān)企業(yè)面臨倒閉的風(fēng)險(xiǎn)。

二是社會(huì)失序的潛在挑戰(zhàn)。大規(guī)模交通管制和區(qū)域性封鎖隔離直接影響公眾的生產(chǎn)和生活，在一定程度上破壞了常態(tài)社會(huì)秩序。此外，封鎖隔離造成的信息不對(duì)稱(chēng)，還有可能引發(fā)一定程度的社會(huì)恐慌，甚至導(dǎo)致公眾哄搶本就不足的應(yīng)急物資。在權(quán)威信息缺位情況下，各種社會(huì)謠言也不斷滋生蔓延，肆意傳播，各種小沖突和小問(wèn)題被無(wú)限放大，甚至被“有心人”操縱利用，帶來(lái)嚴(yán)重社會(huì)惡果。綜觀世界各國(guó)，政權(quán)更替往往都伴隨著危機(jī)處置不當(dāng)引起的社會(huì)矛盾大暴發(fā)現(xiàn)象。幸運(yùn)的是，盡管中國(guó)在新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作中出現(xiàn)了一些不和諧現(xiàn)象，但因?yàn)楣妼?duì)政府采取的封鎖隔離措施在整體上比較理解和支持，這些不和諧因素并沒(méi)有演化為嚴(yán)重的社會(huì)沖突，這也體現(xiàn)了中國(guó)公眾對(duì)政府的信任和支持。

經(jīng)濟(jì)失序和社會(huì)失序兩者之間可能產(chǎn)生的“加成”效應(yīng)尤其值得重視，其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成的雙重影響是急時(shí)行政必須要面對(duì)并解決的挑戰(zhàn)。

（三）應(yīng)對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的挑戰(zhàn)

為了解決突發(fā)危機(jī)，急時(shí)行政采取的措施往往是“不惜一切代價(jià)”。這里的代價(jià)不僅包括經(jīng)濟(jì)層面的硬代價(jià)，也包括對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行暫時(shí)性約束的軟代價(jià)。換句話(huà)說(shuō)，這是一種出于善意且基于大局層面考慮而必須付出的代價(jià)。在急時(shí)行政時(shí)，公民正常的醫(yī)療、工作、社交、心理等公民權(quán)利常常無(wú)法正常行使。

一是醫(yī)療健康權(quán)受到有限約束。在應(yīng)對(duì)本次新冠肺炎疫情過(guò)程中，近千萬(wàn)武漢市民被強(qiáng)制封鎖隔離。疫情初期，許多患者在患病之后因診斷技術(shù)、防疫藥品、救治床位等醫(yī)療資源有限而無(wú)法得到及時(shí)救治，這導(dǎo)致初期感染人數(shù)呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)。實(shí)際上，這不僅侵犯了新冠肺炎患者的醫(yī)療健康權(quán)，還侵犯了其他非新冠肺炎患者的醫(yī)療健康權(quán)。在從2020年1月23號(hào)開(kāi)始的武漢市封城到疫情得到有效控制這一漫長(zhǎng)過(guò)程中，因疫情防控的需要，政府部門(mén)將注意力主要集中在新冠肺炎患者身上，大量醫(yī)院被指定為新冠肺炎患者的定點(diǎn)收治醫(yī)院。在這種情況下，提供給非新冠肺炎患者的常規(guī)醫(yī)療服務(wù)床位數(shù)銳減，導(dǎo)致大量非新冠肺炎患者的就醫(yī)治療權(quán)利無(wú)法正常行使。武漢全城封鎖，進(jìn)一步剝奪了患者轉(zhuǎn)向異地治療的權(quán)利，導(dǎo)致部分患者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)求助。幸運(yùn)的是，在后續(xù)醫(yī)療資源相對(duì)充足后，政府適時(shí)調(diào)整了管制措施，公眾醫(yī)療健康權(quán)得到了有效保障。

二是生存就業(yè)權(quán)受到影響。生存權(quán)是公民最基本的權(quán)利。新冠肺炎疫情對(duì)疫區(qū)群眾最直接的影響就是生存權(quán)和就業(yè)權(quán)。因缺乏對(duì)疫情困難形勢(shì)的充分估計(jì)，大部分居民正常生活物資儲(chǔ)備不足，加之部分家庭儲(chǔ)蓄較少，較長(zhǎng)的居家隔離時(shí)間會(huì)影響其生存權(quán)。如果不是政府和社會(huì)多方提供的大力救助，這些人可能出現(xiàn)嚴(yán)重的生存危機(jī)。即使是政府盡了全力給予救助，有限的資源也難以滿(mǎn)足龐大的、迅速增長(zhǎng)的救助需求，特別是社會(huì)各界對(duì)許多滯留在武漢的外地群眾關(guān)注相對(duì)較少，導(dǎo)致部分外地群眾被迫成為“流浪者”。除此之外，急時(shí)行政的交通管制措施影響了群眾的正常就業(yè)，特別是農(nóng)民工群體的就業(yè)。北京大學(xué)在8省農(nóng)村的兩輪跟蹤調(diào)研表明，截至2020年2月13日，農(nóng)村小微企業(yè)復(fù)工率只有23%，至22日也只有44%，而2019年這些企業(yè)同期的開(kāi)工率分別為62%、84%;根據(jù)北京大學(xué)的相關(guān)測(cè)算，至2月22日，全國(guó)有2億農(nóng)民工未返崗就業(yè)。因政府限制開(kāi)工、交通管制導(dǎo)致工人無(wú)法返崗、企業(yè)缺乏工人和產(chǎn)業(yè)鏈中斷，部分企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)或倒閉，這進(jìn)一步惡化了就業(yè)問(wèn)題。

三是社交心理問(wèn)題。人是天生的政治動(dòng)物[3]（p.7），生來(lái)就有合群的性情。長(zhǎng)時(shí)間的封鎖隔離直接阻斷人們的合群社交需要，易導(dǎo)致人的抑郁和焦慮情緒[4]，引發(fā)諸多心理問(wèn)題。疫情期間多地報(bào)道公民沖擊疫情檢查點(diǎn)、毆打疫情防控工作人員的事件，其主要原因可能在于部分公民缺乏公共精神，或者素質(zhì)不高，但同時(shí)，阻斷社交引發(fā)的抑郁、焦慮、心理逆反等也是造成上述事件的重要誘因。較長(zhǎng)時(shí)期的隔離不僅可能在短期內(nèi)讓人產(chǎn)生對(duì)自身及家人身體狀況不確定的焦慮緊張等負(fù)面情緒[5]，還可能導(dǎo)致個(gè)人性格某種程度的扭曲。更重要的是，如果缺少應(yīng)對(duì)危機(jī)的方法、不適時(shí)進(jìn)行心理干預(yù)，重大危機(jī)可能導(dǎo)致個(gè)體心理恐慌、無(wú)助甚至崩潰[6]（p.285）。因此，在地震、海嘯、病毒傳染等自然災(zāi)害以及戰(zhàn)爭(zhēng)、交通事故等人為災(zāi)害之后，政府必須對(duì)幸存者和經(jīng)歷者進(jìn)行心理干預(yù)，撫平其可能留下的心理創(chuàng)傷，幫助其建立正常的生活適應(yīng)能力。

因此，在危機(jī)處置過(guò)程中采用的急時(shí)行政措施，不僅要注意消除危機(jī)可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果，更要解決實(shí)施過(guò)程中可能產(chǎn)生的侵犯公民權(quán)利的問(wèn)題，采取相應(yīng)的救濟(jì)措施，將代價(jià)減少到最小。

（四）應(yīng)對(duì)輿論信息傳播的挑戰(zhàn)

進(jìn)入信息時(shí)代，傳統(tǒng)的信息封鎖模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。自媒體的快速發(fā)展，則有可能使急時(shí)行政中的微小問(wèn)題被扭曲放大進(jìn)而演變成輿論危機(jī)，挑戰(zhàn)正常的社會(huì)秩序。

一是治理問(wèn)題被扭曲放大后變成攻擊政府治理的輿論危機(jī)。急時(shí)行政的極限性和整體性特征決定了決策和執(zhí)行的高度模糊性。在決策方面，即使是在程序性決策背景下，“不確定的未來(lái)結(jié)果”和“不確定的未來(lái)偏好”也構(gòu)成了“決策的模糊基礎(chǔ)”[7]（p.139）。在急時(shí)行政中，因政府行政能力處于極限狀態(tài)，決策必然面臨著“失控的電車(chē)”式難題[8]（pp.22-25），而“功利主義”原則似乎成為不二選擇。換句話(huà)說(shuō)，總體而言，疫情防控中的“整體敘事”超過(guò)“個(gè)體敘事”似乎成為一種無(wú)奈的選擇。另外，危機(jī)應(yīng)對(duì)的整體性（跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨組織、跨部門(mén)）、參與主體的多元化、工作人員組成的復(fù)雜性，容易造成政府對(duì)一些問(wèn)題的處置不當(dāng)，進(jìn)而被危機(jī)中焦慮的公眾不斷放大，引發(fā)輿論危機(jī)，甚至是政府的信任危機(jī)。疫情初期武漢紅十字會(huì)捐贈(zèng)物資發(fā)放問(wèn)題一度成為輿論的焦點(diǎn)，甚至遮蔽了無(wú)數(shù)公職人員一線(xiàn)奮戰(zhàn)的努力，被扭曲成了政府職能部門(mén)不作為的“集體標(biāo)簽”。在急時(shí)行政過(guò)程中，政府如果沒(méi)有對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行及時(shí)有效的問(wèn)責(zé)，公眾極易產(chǎn)生非理性的心理宣泄，結(jié)果造成輿論環(huán)境的惡化，進(jìn)而形成治理的障礙。

二是權(quán)威信息滯后（甚至缺失）催生社會(huì)謠言、影響社會(huì)秩序。真相不在現(xiàn)場(chǎng)，謠言將占領(lǐng)陣地。首先，急時(shí)行政環(huán)境可能意味科學(xué)界、公共部門(mén)和社會(huì)大眾同樣缺乏有關(guān)決策對(duì)象、決策前景的權(quán)威信息，而社會(huì)公眾因?qū)Σ淮_定未來(lái)的焦慮產(chǎn)生大量信息渴求，給謠言滋生提供了土壤。其次，急時(shí)行政過(guò)程聚焦于危機(jī)應(yīng)對(duì)，公共部門(mén)無(wú)法第一時(shí)間處理行政執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的一些負(fù)面問(wèn)題，而自媒體則可能讓這些“非理性宣泄情緒”插上翅膀。最后，部分不法分子為達(dá)到個(gè)人目的，大肆渲染急時(shí)行政中的漏洞，甚至完全歪曲事實(shí)真相，造成恐慌并引發(fā)公眾對(duì)政府的不滿(mǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)失范。由此可見(jiàn)，因主觀或客觀原因，急時(shí)行政面臨著“準(zhǔn)確、權(quán)威信息不及時(shí)傳播，虛假、歪曲的信息搞亂人心”[9]的輿論信息挑戰(zhàn)，一旦對(duì)這些問(wèn)題處理不當(dāng)，可能引發(fā)社會(huì)秩序混亂。

三、“急時(shí)行政”：極限條件下公共治理的路徑選擇

急時(shí)行政是政府在短期、極限條件下應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等重大公共危機(jī)挑戰(zhàn)而采取的系統(tǒng)性治理模式。與局部的危機(jī)治理不同，急時(shí)行政的有效性以高度資源動(dòng)員、高度社會(huì)整合、高度社會(huì)互信、高效信息流動(dòng)為基礎(chǔ)。我們必須從共識(shí)凝聚、理念革新、機(jī)制重塑、技術(shù)支撐和法治保障等方面提升極限條件下的治理能力。

（一）共識(shí)凝聚：從個(gè)體自由走向整體福利

建立一個(gè)兼顧個(gè)體自由和整體福利的良善治理秩序是人類(lèi)社會(huì)的永恒追求。然而，面對(duì)個(gè)體自由和整體福利的沖突，人類(lèi)該如何選擇？換句話(huà)說(shuō)，個(gè)人自由和整體福利在急時(shí)行政中應(yīng)遵循何種價(jià)值排序？無(wú)論是古典自由主義、新自由主義還是馬克思主義都從未否認(rèn)整體福利的優(yōu)先性。人類(lèi)一旦進(jìn)入集體生活就意味著部分權(quán)利的讓渡，意味著將互助、合作以及遵從共同體意義上的善作為實(shí)現(xiàn)個(gè)體權(quán)利與自由的前提。恩格斯認(rèn)為，“國(guó)家是承認(rèn)：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序的范圍以?xún)?nèi)。這種從社會(huì)上產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量，就是國(guó)家”[10]（p.170）?；舨妓拐J(rèn)為，“如果沒(méi)有某種權(quán)威使人們遵從，各種自然法本身便跟那些驅(qū)使我們走向自私、自傲、復(fù)仇的自然激情相沖突”[11]（p.128）。其實(shí)，這就是要避免“公地悲劇”[12]，達(dá)成集體行動(dòng)。

急時(shí)行政狀態(tài)如何界定整體福利，這恐怕是最具爭(zhēng)議的問(wèn)題。不管爭(zhēng)議多大，集體層面還是應(yīng)該形成基本共識(shí)：第一，在同等條件下，生存權(quán)優(yōu)先于發(fā)展權(quán);第二，當(dāng)下的生存權(quán)優(yōu)先于未來(lái)的生存權(quán);第三，多數(shù)人的生存權(quán)優(yōu)先于少數(shù)人的生存權(quán)。這實(shí)際上也是大部分現(xiàn)代政治制度遵循的基本原則，是各類(lèi)決策遵循的基本原則。基于此，急時(shí)行政在極限狀態(tài)下為保障更多個(gè)體的生存權(quán)對(duì)自由的某種限制就成為必然選擇。值得注意的是，在程序上這種優(yōu)先權(quán)不應(yīng)該是某個(gè)人、某個(gè)群體的決定，而應(yīng)該通過(guò)憲法予以確立。國(guó)家通過(guò)憲法明確這種優(yōu)先權(quán)的基本價(jià)值框架、啟動(dòng)條件、啟動(dòng)方式及損失補(bǔ)償?shù)?，以凝聚基本的共識(shí)。

總之，急時(shí)行政并未無(wú)視個(gè)體自由，只不過(guò)是通過(guò)法定途徑要求個(gè)體讓渡某種自由，并對(duì)其實(shí)施一定程度的補(bǔ)償，這是整個(gè)人類(lèi)在面對(duì)難以?xún)扇默F(xiàn)實(shí)決策時(shí)，個(gè)體自由對(duì)共同體善的讓步，是為避免陷入“公地悲劇”，達(dá)成集體行動(dòng)，保障共同體延續(xù)所做出的無(wú)奈選擇，也是最不壞的選擇。

（二）模式革新：從科層管理走向合作治理

作為工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物，科層管理具有準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律性和可靠性特征，它可以出色地完成專(zhuān)業(yè)的、不需要判斷力而只需整齊劃一執(zhí)行的日常工作任務(wù)?！皬募兗夹g(shù)的觀點(diǎn)來(lái)看，無(wú)一例外地傾向于顯示，純粹的行政官僚模型能夠?qū)崿F(xiàn)最高的效率，因而也是形式上已知的對(duì)人進(jìn)行控制的最理性方式?！盵1]（p.32）

然而，在急時(shí)行政中，權(quán)力分散、組織界限模糊，各種治理問(wèn)題變得越來(lái)越整體化、越來(lái)越地方化，這使以理性見(jiàn)長(zhǎng)的科層管理模式捉襟見(jiàn)肘。多元流動(dòng)的人們?nèi)找娣磳?duì)用簡(jiǎn)單統(tǒng)一的方式處理復(fù)雜問(wèn)題，一方治百病的模式就必須讓位給那些個(gè)性化的治理模式。然而，傳統(tǒng)的科層治理模式根本不能滿(mǎn)足這一復(fù)雜而快速變革的時(shí)代需求，靠命令與控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營(yíng)模式維系起來(lái)的嚴(yán)格的科層治理制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復(fù)雜問(wèn)題[13]（p.6）。

急時(shí)行政通過(guò)多方協(xié)同或合作的方式，將不同機(jī)構(gòu)或部門(mén)的權(quán)力、職能、信息、資源進(jìn)行整合，通過(guò)共享裁量的原則[14]（p.5）和聯(lián)合行動(dòng)的合作治理救治科層管理弊病。實(shí)際上，合作治理包括了公共行政領(lǐng)域中相互交織的諸多概念，如政府間合作、跨區(qū)域合作、跨部門(mén)合作、公私伙伴關(guān)系、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和公共參與等[15]。如前文所述，急時(shí)行政是一種極限條件下的治理活動(dòng)，其所具有的突發(fā)性、短期性、極限性和整體性特征極大考驗(yàn)著政府的治理能力。因此，合作治理恰恰是解決急時(shí)行政中高度資源動(dòng)員、高度社會(huì)整合、高度社會(huì)互信、高效信息流動(dòng)問(wèn)題的重要治理模式。

（三）機(jī)制重塑：搭建急時(shí)行政的合作機(jī)制

合作機(jī)制的建立離不開(kāi)對(duì)合作本性的認(rèn)知[16]。合作以信任為基礎(chǔ)，主體之間秉持的是合作理性。因此，急時(shí)行政應(yīng)當(dāng)重塑開(kāi)放的信息交流機(jī)制、互惠的決策權(quán)共享機(jī)制、協(xié)同的組織整合機(jī)制和高效的社會(huì)資源配置機(jī)制。

一是重塑開(kāi)放的信息交流機(jī)制。急時(shí)行政中的決策者要摒棄為吸引上級(jí)官員注意力、名譽(yù)、影響范圍而故意遮擋重要信息的行為，積極地為孤立、封閉、相互競(jìng)爭(zhēng)的各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的信息共享和信息交換創(chuàng)造條件;在決策情境復(fù)雜、決策前景不明朗的情況下，坦誠(chéng)地向社會(huì)公眾傳遞政府面臨的困難并表達(dá)政府積極應(yīng)對(duì)問(wèn)題的擔(dān)當(dāng)作為態(tài)度，以求得公眾的諒解及維持公眾對(duì)政府信息的高度信任。決策者與執(zhí)行者要多層次、高密度發(fā)布權(quán)威信息，正視存在的問(wèn)題，回應(yīng)群眾的關(guān)切，引導(dǎo)群眾增強(qiáng)信心、堅(jiān)定信心，著力穩(wěn)定公眾情緒[17]。大眾傳媒應(yīng)以社會(huì)責(zé)任和人文關(guān)懷為先，遵循“快說(shuō)實(shí)話(huà)、明說(shuō)計(jì)劃、慎說(shuō)猛話(huà)、善說(shuō)益話(huà)、少說(shuō)反話(huà)”[18]的報(bào)道原則，強(qiáng)調(diào)理性而非煽情，協(xié)助政府進(jìn)行有效的危機(jī)傳播。社會(huì)公眾也應(yīng)以合作的態(tài)度，自覺(jué)從人類(lèi)生活的整體性出發(fā)，以一個(gè)公民應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任客觀、理性地公開(kāi)自己掌握的信息，讓關(guān)鍵信息自由流通，讓謠言無(wú)處遁形。

二是重塑互惠的決策權(quán)共享機(jī)制。急時(shí)行政的行動(dòng)時(shí)限性限制了利用充足的時(shí)間達(dá)成共識(shí)的機(jī)會(huì)，但這并不意味著政府應(yīng)當(dāng)壟斷決策權(quán)。合作治理將合作意識(shí)作為核心價(jià)值觀念并將合作精神作為行為的向?qū)?，通過(guò)簡(jiǎn)練、靈活和打破規(guī)則，推動(dòng)多主體在決策過(guò)程中彼此考慮，積極回應(yīng)社會(huì)需求，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。具體而言，政府通過(guò)開(kāi)放的信息渠道深刻感知公眾關(guān)切，并將之納入決策過(guò)程，形成與其他主體之間“超理性的默契”[19]（p.159），超越復(fù)雜煩瑣的討價(jià)還價(jià)、反復(fù)協(xié)商與理性取舍的過(guò)程。值得注意的是，這種超理性的默契是急時(shí)行政共同行動(dòng)目標(biāo)的反映，是對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域中重要議題的基礎(chǔ)價(jià)值共識(shí)，是多主體在長(zhǎng)期共享決策權(quán)的經(jīng)驗(yàn)中彼此發(fā)現(xiàn)共性的自然結(jié)果。

三是重塑協(xié)同的組織整合機(jī)制。推動(dòng)縱向跨層級(jí)組織整合與橫向跨組織主體協(xié)同是急時(shí)行政超越科層治理中的“制度碎片化”和“管理分割化”[20]及其帶來(lái)的協(xié)調(diào)溝通成本的重要機(jī)制。然而，當(dāng)前急時(shí)行政中的組織整合主要依賴(lài)于政治動(dòng)員或行政指令，這種組織整合機(jī)制雖然已經(jīng)在實(shí)踐中被證明具有很高的效率，但因被整合組織或部門(mén)在目標(biāo)方面存在的沖突，整合后的組織可能出現(xiàn)運(yùn)行效率的耗散，甚至可能出現(xiàn)新的“碎片化”。如果政府在伙伴網(wǎng)絡(luò)中不留意政府及其伙伴在共同價(jià)值觀和目標(biāo)問(wèn)題上能否達(dá)成共識(shí)的話(huà)[13]，就很可能引發(fā)嚴(yán)重的問(wèn)題。有鑒于此，我們要根據(jù)組織特性重塑組織整合機(jī)制：在政府內(nèi)部，可以在明確不同層級(jí)組織、不同區(qū)域組織、不同部門(mén)各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，通過(guò)目標(biāo)共享、信息互通，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨部門(mén)整合;在政府外部，在目標(biāo)共享、信息互通的基礎(chǔ)上，建立組織整合的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，讓主動(dòng)參與、配合急時(shí)行政的主體在社會(huì)上有聲譽(yù)、經(jīng)濟(jì)上有待遇，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)跨主體整合。

四是重塑高效的社會(huì)資源配置機(jī)制。急時(shí)行政往往面臨著嚴(yán)峻的資源短缺問(wèn)題，而且短缺資源的需求形式模糊且多變，這給極限條件下的公共治理帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。我們要通過(guò)激勵(lì)政策提高緊缺資源的生產(chǎn)供應(yīng)能力，通過(guò)擴(kuò)大供給解決供應(yīng)量不足的問(wèn)題;要將現(xiàn)有多部門(mén)的緊缺資源分類(lèi)整合到集中的管理部門(mén)，提高資源的使用效率;鼓勵(lì)不同區(qū)域、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、人員之間在資源使用的過(guò)程中達(dá)成合作行為，使得緊缺社會(huì)資源利用達(dá)到最優(yōu);要通過(guò)舉報(bào)、查處等多元化的手段，嚴(yán)厲打擊特殊情境下部分群體和人員過(guò)度囤積緊缺資源的行為。

（四）技術(shù)支撐：打造急時(shí)行政的智慧平臺(tái)

準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的缺乏必然弱化公共治理的效率。急時(shí)行政所要求的合作治理的四大機(jī)制要以高效的信息溝通、數(shù)據(jù)集成為基礎(chǔ)，而技術(shù)則是有效傳遞信息的前提。因此，我們應(yīng)該利用技術(shù)支撐，建立網(wǎng)絡(luò)、共享的數(shù)據(jù)庫(kù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)普通數(shù)據(jù)的相互交換，建立包括智慧大腦、智慧政府云、智慧媒體三者在內(nèi)[21]的急時(shí)行政智慧治理平臺(tái)。智慧大腦以5G、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器為載體廣泛快速收集信息，并通過(guò)人工智能對(duì)這些信息加以分析處理;智慧云則基于云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的傳輸、存儲(chǔ)、分析等;智慧媒體則依托現(xiàn)有全媒體（政府+社會(huì)+公眾）融合架起溝通政府與各治理單元間的橋梁，促進(jìn)政府間、政社、政企、政府公民間的互動(dòng)交流。智慧治理平臺(tái)可以有效解決當(dāng)前政府部門(mén)間廣泛存在的“信息孤島”和“條塊分割”問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)治理信息共享共通，減少謠言滋生的土壤。更重要的是，智慧治理平臺(tái)將革新傳統(tǒng)管理模式。一方面，它使得內(nèi)部事務(wù)辦理由各部門(mén)間“分頭辦”轉(zhuǎn)向依托智慧平臺(tái)“協(xié)同辦”，能夠最大限度減少協(xié)調(diào)溝通成本;另一方面，它還可以最大限度為公眾提供便利，推動(dòng)傳統(tǒng)的“線(xiàn)下跑”轉(zhuǎn)向“云端辦”，提升急時(shí)行政治理績(jī)效。

（五）法治保障：夯實(shí)急時(shí)行政的制度基礎(chǔ)

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提[22]。越是急時(shí)行政最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法行政，在法治軌道上統(tǒng)籌公共治理行為。

急時(shí)行政要始終把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，做到在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法上全過(guò)程發(fā)力。其一，要科學(xué)立法。針對(duì)當(dāng)前公共治理過(guò)程中的不足，我們應(yīng)從法律層面補(bǔ)短板、堵漏洞。全國(guó)人大要加快新型冠狀病毒肺炎疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系。其二，要嚴(yán)格執(zhí)法。極限條件下的公共治理必須嚴(yán)格依據(jù)應(yīng)急處置法律法規(guī)執(zhí)行，對(duì)違反法律的有關(guān)行為要加強(qiáng)懲處。同時(shí)，急時(shí)行政也要求執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中要科學(xué)文明，不能隨意執(zhí)法。其三，要重視公正司法。急時(shí)行政在司法過(guò)程中要堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩。其四，要推進(jìn)全民守法。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。

急時(shí)行政還要做好公民權(quán)利救濟(jì)。急時(shí)行政難免會(huì)損害部分公民的利益。因此，急時(shí)行政要充分考慮危機(jī)應(yīng)對(duì)與公民權(quán)利救濟(jì)二者的平衡。尤其值得注意的是，急時(shí)行政最有可能傷害社會(huì)弱勢(shì)群眾和底層公眾的利益，如封城、強(qiáng)制隔離可能會(huì)損害公民健康醫(yī)療權(quán)、生存就業(yè)權(quán)，政府需要盡最大努力暢通公民權(quán)利救濟(jì)渠道，完善救濟(jì)制度。事實(shí)上，在武漢新冠肺炎疫情后期，弱勢(shì)群體的境遇大有好轉(zhuǎn)，比如他們獲得了及時(shí)的醫(yī)療救助，貧困家庭獲得了一定生活補(bǔ)助，“流浪人員”得到有效安置，非武漢籍貫外地滯留人員得到了3000元補(bǔ)助等。但國(guó)家在保障公民權(quán)利方面仍有不小的改革空間，如盡快完善《緊急狀態(tài)法》以改變這種救濟(jì)的隨意性，為公民權(quán)利救濟(jì)提供法治保障;針對(duì)急時(shí)行政過(guò)程中可能侵犯的公民權(quán)利提前設(shè)置預(yù)案，避免出現(xiàn)事后救濟(jì)的困境;針對(duì)一些事實(shí)侵犯給予適當(dāng)?shù)膰?guó)家補(bǔ)償或者賠償?shù)取Ｖ挥胁粩嗤晟凭葷?jì)制度，急時(shí)行政的非常舉措才能獲得更多理解和認(rèn)同，也只有盡最大努力保護(hù)好每一位公民的合法權(quán)益，個(gè)人權(quán)利對(duì)集體福利的讓步才閃爍著人性的光輝。

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①本文的數(shù)據(jù)分析均來(lái)自北京大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)學(xué)院、北京大學(xué)中國(guó)農(nóng)業(yè)政策研究中心、北京大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院所做的“農(nóng)村小微企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)現(xiàn)狀、問(wèn)題和對(duì)策”調(diào)查，參見(jiàn)《應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村影響系列咨詢(xún)報(bào)告匯編（精簡(jiǎn)版）》，2020年2月28日。

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