段九州

2021年7月22日，以色列外交部宣布，以色列作為觀察員國(guó)加入非洲聯(lián)盟。

7月22日，以色列外交部宣布，以色列作為觀察員國(guó)加入了非洲聯(lián)盟，這將有助于以色列和非盟國(guó)家在抗擊新冠疫情和打擊恐怖主義方面進(jìn)行更好的合作。雖然以色列已與包括部分阿拉伯國(guó)家在內(nèi)的非洲國(guó)家實(shí)現(xiàn)了關(guān)系正常化，但其取得非盟內(nèi)部身份仍遭到諸多地區(qū)國(guó)家的質(zhì)疑。以色列曾在非盟前身非洲統(tǒng)一組織中擁有觀察員國(guó)身份，但當(dāng)該組織在2002年解散并由非盟取代之后，以色列失去了這一身份，隨后其為恢復(fù)這一身份進(jìn)行的多次嘗試也遭到挫敗。那么，時(shí)隔近20年后，以色列為何得以重返非盟？非盟內(nèi)部對(duì)于以色列身份存在何種博弈？

以在非實(shí)現(xiàn)外交突破的美國(guó)因素

非洲在以色列的整體外交中屬于“邊緣戰(zhàn)略”的一環(huán)，即為了規(guī)避阿拉伯鄰國(guó)的敵對(duì)行為，在更外圍的周邊地區(qū)發(fā)展關(guān)系。在經(jīng)歷了第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致的斷交潮后，以色列于20世紀(jì)80年代和90年代重建了與大多數(shù)非洲國(guó)家的外交關(guān)系。以非關(guān)系的恢復(fù)與巴以和平進(jìn)程高度相關(guān)，1993年巴以簽署《奧斯陸協(xié)議》，促使非洲國(guó)家緩和了對(duì)以關(guān)系，但21世紀(jì)爆發(fā)的第二次巴勒斯坦大起義又再次弱化了雙邊關(guān)系。目前，40個(gè)撒哈拉以南非洲國(guó)家與以色列有外交關(guān)系，其中13個(gè)國(guó)家在特拉維夫設(shè)有使館。傳統(tǒng)上與以色列較為友好的非洲國(guó)家包括埃塞俄比亞、厄立特里亞、喀麥隆、加納、科特迪瓦、烏干達(dá)和盧旺達(dá)，它們被以色列視為需要鞏固的非洲伙伴;而薩赫勒地區(qū)和中非國(guó)家則被以色列視為目前可以拓展關(guān)系的國(guó)家。截至2016年，以色列政府的對(duì)非外交都止于相互承認(rèn)，并未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的突破。以色列外交部國(guó)際開(kāi)發(fā)合作署曾在20世紀(jì)60年代派遣2500名技術(shù)援助人員前往非洲，另有近9000名非洲人在以色列接受農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，這一合作在第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)后陷入低潮。以色列也曾試圖成為非洲地區(qū)銀行的董事會(huì)成員，但是非洲發(fā)展銀行一直拒絕以色列加入，這事實(shí)上限制了以色列在非洲大陸的援助活動(dòng)。

事實(shí)上，最近幾年以色列在非洲取得的外交突破背后都有美國(guó)的因素，尤其是特朗普政府的助力。特朗普在2016年當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，以色列和非洲國(guó)家的關(guān)系出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折。以色列時(shí)任總理內(nèi)塔尼亞胡在2016年底穿梭訪問(wèn)了盧旺達(dá)、埃塞俄比亞、肯尼亞和烏干達(dá)，成為幾十年來(lái)首位訪問(wèn)非洲大陸的以色列總理。他在2017年參加了肯尼亞總統(tǒng)肯雅塔的就職典禮，以及在2020年2月再次訪問(wèn)烏干達(dá)，并會(huì)見(jiàn)烏干達(dá)總統(tǒng)穆塞維尼和其他東非國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人。美國(guó)與非洲國(guó)家關(guān)系的改善和升級(jí)，附帶的前提條件是這些非洲國(guó)家對(duì)以色列采取某種積極的外交行為。蘇丹和摩洛哥在2020年實(shí)現(xiàn)了與以色列的外交關(guān)系正常化。2020年10月，美國(guó)、蘇丹、以色列發(fā)表聯(lián)合聲明，三國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人同意蘇丹與以色列實(shí)現(xiàn)關(guān)系正常化。同一天，特朗普決定將蘇丹從美方“支持恐怖主義國(guó)家”名單中移除。同年12月，美國(guó)政府宣布，摩洛哥與以色列已同意建立全面外交關(guān)系。與此同時(shí)，美國(guó)宣布承認(rèn)摩洛哥對(duì)西撒哈拉地區(qū)的主權(quán)。乍得也是在特朗普任期內(nèi)與以色列關(guān)系快速升溫的非洲國(guó)家之一，雙方在2019年恢復(fù)了中斷46年的外交關(guān)系。內(nèi)塔尼亞胡于當(dāng)年訪問(wèn)乍得，并向乍得提供武器技術(shù)和情報(bào)支持以對(duì)抗武裝叛亂，乍得方面也希望借助以色列拉近與美國(guó)的關(guān)系。

以色列觀察員國(guó)身份的爭(zhēng)議

8月3日，阿爾及利亞、埃及、利比亞、突尼斯、毛里塔尼亞、科摩羅和吉布提七個(gè)非洲阿拉伯國(guó)家對(duì)非盟接納以色列為觀察員國(guó)提出了反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為這是“非盟委員會(huì)主席在程序和政治上的不可接受的違規(guī)行為”，違反了“給予非洲聯(lián)盟觀察員國(guó)地位和認(rèn)證制度的標(biāo)準(zhǔn)”。而非洲聯(lián)盟的其他阿拉伯成員國(guó)摩洛哥、蘇丹和索馬里則保持沉默。南非譴責(zé)了非盟委員會(huì)，并宣稱(chēng)這一決定是不公平和不合理的。目前阿爾及利亞開(kāi)始動(dòng)員非盟內(nèi)部國(guó)家呼吁非盟委員會(huì)撤回決定，可能加入該倡議的非洲國(guó)家包括南非、突尼斯、塞內(nèi)加爾、坦桑尼亞、尼日利亞、津巴布韋、納米比亞、博茨瓦納、馬里和塞舌爾等。

在此之前，以色列加入非盟的請(qǐng)求曾于2013年、2015年和2016年被三次拒絕。南非強(qiáng)調(diào)非盟一貫支持巴勒斯坦人民爭(zhēng)取獨(dú)立建國(guó)，并呼吁以色列“遵守國(guó)際法規(guī)定的義務(wù)，同時(shí)明確表示：“除了過(guò)去拒絕以色列以觀察員國(guó)身份加入非盟的政治考慮之外，還有以色列的行為已經(jīng)與《非洲聯(lián)盟憲章》的價(jià)值觀發(fā)生了沖突?！币陨幸杂^察員國(guó)身份加入非盟在程序上也被視為具有爭(zhēng)議：2月6日至7日舉行的非洲聯(lián)盟第34屆首腦會(huì)議上并沒(méi)有討論以色列以觀察員國(guó)身份加入非盟的要求，因此這被很多非洲國(guó)家認(rèn)為是非盟委員會(huì)主席單方面的行為。在當(dāng)前制度下，非盟委員會(huì)的確有權(quán)接受?chē)?guó)家或者政治實(shí)體的觀察員國(guó)身份申請(qǐng)，但非盟執(zhí)行理事會(huì)同樣有權(quán)最終駁回申請(qǐng)。由于具有爭(zhēng)議性，以色列的觀察員國(guó)身份將在下一屆非盟執(zhí)行理事會(huì)上被重點(diǎn)討論。

以色列加入非盟的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響

以色列外長(zhǎng)拉皮德形容非盟委員會(huì)的決定“對(duì)于加強(qiáng)以色列對(duì)外關(guān)系非常重要”。首先，此舉將使以色列與非洲國(guó)家的關(guān)系更加實(shí)質(zhì)化。盡管以色列在12個(gè)非洲國(guó)家派駐大使，但其機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)氐幕顒?dòng)仍然非常有限。非盟觀察員國(guó)的資格為以和非洲國(guó)家及其附屬機(jī)構(gòu)打交道提供了便利，有助于以合法地進(jìn)入非洲框架內(nèi)的地區(qū)組織和機(jī)構(gòu)。其次，此舉將有助于以色列在國(guó)際舞臺(tái)上對(duì)抗巴勒斯坦運(yùn)動(dòng)。通過(guò)加入非盟，以色列可以改善其在非洲的形象，從而減少后者對(duì)巴勒斯坦事業(yè)的同情。再次，以色列在非洲影響力的擴(kuò)大，將成為其與世界大國(guó)博弈的籌碼。考慮到非洲大陸在各種國(guó)際組織中的投票權(quán)重，以色列未來(lái)可以從中受益，尤其是在安理會(huì)、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)和聯(lián)合國(guó)教科文組織等國(guó)際組織中對(duì)涉以問(wèn)題的投票。

此外，以加入非洲聯(lián)盟所反映出的最重要的權(quán)力格局變化就是阿拉伯國(guó)家在非洲影響力的下降。在20世紀(jì)反殖民主義的民族解放運(yùn)動(dòng)中，非洲是阿拉伯事業(yè)最堅(jiān)定的支持力量之一，這是建立在對(duì)巴勒斯坦問(wèn)題的共同立場(chǎng)上，而阿拉伯國(guó)家本身紛紛與以色列建交的行為令阿拉伯國(guó)家在非盟內(nèi)部抵制以的呼吁失去了原有的動(dòng)員能力。自從20世紀(jì)阿以沖突以來(lái)，以色列就產(chǎn)生過(guò)拉攏尼羅河上游的非洲國(guó)家來(lái)遏制埃及的戰(zhàn)略，當(dāng)前以加入非盟必將進(jìn)一步削弱埃及在包括地區(qū)安全等問(wèn)題上的主動(dòng)性。當(dāng)非洲國(guó)家未來(lái)再次出現(xiàn)與阿拉伯國(guó)家的分歧時(shí)，非洲國(guó)家甚至可能打“以色列牌”加之制衡。

（作者為清華大學(xué)國(guó)際與地區(qū)研究院助理研究員）