董一凡

2021年6月1日，用于“北溪-2”項(xiàng)目的管道在德國穆克蘭港被運(yùn)上船。

7月21日，德國與美國就“北溪-2”天然氣管道項(xiàng)目相關(guān)爭(zhēng)端達(dá)成協(xié)議，德國接受圍繞歐俄能源關(guān)系的一系列條件，以此換取美國放棄對(duì)“北溪-2”天然氣管道項(xiàng)目運(yùn)營方及企業(yè)負(fù)責(zé)人實(shí)施制裁，這在一定程度上化解了該項(xiàng)目半途而廢的風(fēng)險(xiǎn)。自2015年提出至今，圍繞“北溪-2”的爭(zhēng)議和博弈紛繁不休，這不僅反映了美國、歐洲和俄羅斯三方長期的地緣政治與能源利益爭(zhēng)奪，也映射了歐盟成員國之間能源政策的理念、目標(biāo)與利益差異。

自《里斯本條約》以來，歐盟制定并塑造共同能源政策的法律依據(jù)和目標(biāo)即已確立，同時(shí)歐盟多年來一直通過宏觀能源和氣候政策框架、具體能源行業(yè)發(fā)展指令、能源市場(chǎng)治理規(guī)則等塑造共同能源政策，包括《歐洲綠色協(xié)定》、“減碳55” （Fit for 55）政策框架以及歐盟共同關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通計(jì)劃等，不斷努力推動(dòng)歐盟各國在能源政策發(fā)展目標(biāo)和趨勢(shì)方面的趨同性，以及各國市場(chǎng)、規(guī)則及軟硬件設(shè)施方面的融合。然而到目前為止，能源很大程度上仍然是國家層面掌控和主導(dǎo)的政策領(lǐng)域，各國對(duì)于掌握能源政策的主權(quán)和自主性仍然相當(dāng)敏感。同時(shí)歐盟各國能源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、轉(zhuǎn)型路徑、地緣政治環(huán)境與認(rèn)知、外交偏好等均不盡相同，使得各國在能源政策問題上立場(chǎng)差異明顯。歐盟內(nèi)部關(guān)于“北溪-2”的爭(zhēng)議即是一個(gè)典型的案例。

德國基于經(jīng)濟(jì)利益和能源轉(zhuǎn)型訴求力挺“北溪-2”

作為“北溪-2”管道的最終目的地，德國在歐盟內(nèi)部持有明顯力挺立場(chǎng)。近年來，歐俄關(guān)系因?yàn)蹩颂m、白俄羅斯、納瓦內(nèi)利“中毒事件”等問題對(duì)立不斷，在冰點(diǎn)上持續(xù)徘徊。在此背景下，德國作為歐盟領(lǐng)袖雖不斷提升對(duì)俄譴責(zé)調(diào)門，但始終表示應(yīng)展開歐俄對(duì)話，并呼吁將政治關(guān)系與包括“北溪-2”在內(nèi)的經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)行切割。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)利益和能源轉(zhuǎn)型訴求是德國力挺“北溪-2”的決定性因素。一方面，德國企業(yè)深度參與該項(xiàng)目，德國尤尼佩爾能源公司（Uniper）和勘探開采公司（WintershallDea）與法國、荷蘭、奧地利的三家企業(yè)共同占有“北溪-2”一半的投資額，勘探開采公司與德國企業(yè)PEG Infrastruktur AG等西歐能源公司還和俄羅斯工業(yè)股份公司共同組建了“北溪”公司，可以說德國與該項(xiàng)目深度綁定。同時(shí)，“北溪-2”建成后，加上2011年建成的“北溪-1”，將使俄德直接輸氣量（1100億立方米）遠(yuǎn)超德國從俄羅斯進(jìn)口天然氣的水平（約620億立方米），不僅使德國節(jié)省了天然氣過路成本，壓低能源價(jià)格，同時(shí)也使德國具備歐洲天然氣轉(zhuǎn)運(yùn)樞紐地位，擴(kuò)大德國能源經(jīng)濟(jì)影響力。另一方面，從能源轉(zhuǎn)型的角度看，作為歐盟制定和加速“碳中和”進(jìn)程的最大推動(dòng)者之一，德國制定了清晰的“棄煤”和“棄核”路線圖，但其能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)和能源體系在轉(zhuǎn)型過程中，仍需要相對(duì)低碳的天然氣作為過渡能源以輔助補(bǔ)充煤電與核電廢棄所留下的需求缺口，特別是今年歐盟因經(jīng)濟(jì)活動(dòng)回暖導(dǎo)致電力和能源需求顯著反彈，供需缺口增大，加之歐盟碳排放價(jià)格不斷飆升，“北溪-2”對(duì)德國和歐盟能源價(jià)格和供應(yīng)穩(wěn)定的意義更大。

中東歐擔(dān)心制衡俄羅斯的能力被削弱

而對(duì)于波蘭和波羅的海國家而言，“北溪-2”項(xiàng)目對(duì)德俄和歐俄能源貿(mào)易的鞏固作用將放大這些國家對(duì)俄羅斯的警惕與擔(dān)憂。由于特殊的歷史關(guān)系，以及處在歐洲與俄羅斯地緣對(duì)峙的最前沿，中東歐國家長期將俄羅斯視作最大的安全威脅。中東歐國家本來就普遍在電力和天然氣方面對(duì)俄羅斯有較大的進(jìn)口依賴，他們認(rèn)為“北溪-2”項(xiàng)目的推進(jìn)意味著歐洲能源安全自主性更趨脆弱，暴露在俄“能源工具”下的風(fēng)險(xiǎn)將陡增。同時(shí)，中東歐國家還普遍認(rèn)為，“北溪-2”落成意味著俄羅斯具備讓大部分對(duì)歐天然氣出口繞開烏克蘭的能力，不僅使烏克蘭失去天然氣過境收入，同時(shí)還將失去更多制衡俄羅斯的手段，這樣烏克蘭和西方陣營打擊與制衡俄羅斯的能力將被削弱。因此，中東歐國家在“北溪-2”問題上力挺烏克蘭，不僅大力渲染俄羅斯“能源安全威脅”，同時(shí)借助引發(fā)歐俄關(guān)系緊張對(duì)立的節(jié)點(diǎn)鼓吹廢除“北溪-2”項(xiàng)目，并且利用“反壟斷”“維護(hù)歐盟共同能源利益”等歐盟層面的話語爭(zhēng)取支持。

歐盟機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)不盡相同

歐洲議會(huì)是歐盟在人權(quán)、價(jià)值觀等議題上最激進(jìn)的機(jī)構(gòu)，因而在對(duì)俄政策上傾向于使用制裁手段，同時(shí)中東歐籍議員抱團(tuán)經(jīng)常具有驚人的政治號(hào)召力，比如歐洲議會(huì)曾多次提出叫停或限制“北溪-2”的議案。而以德國基民盟為首的歐洲人民黨團(tuán)則常常聯(lián)合社民黨團(tuán)與“復(fù)興歐洲”黨團(tuán)等，通過運(yùn)用歐洲議會(huì)議程設(shè)置規(guī)則等方式，讓這些議案的影響力僅僅停留在輿論層面。此外，歐洲綠黨黨團(tuán)出于積極的氣候政策理念，從氣候和低碳發(fā)展層面批評(píng)“北溪-2”等化石能源項(xiàng)目將削弱歐洲擺脫化石能源依賴的努力。

扮演歐盟超國家行政機(jī)構(gòu)和共同政策起草者的歐盟委員會(huì)，則從歐盟共同外交政策與延伸歐盟規(guī)范的角度來看待“北溪-2”項(xiàng)目，傾向于以“規(guī)范性治理”維護(hù)歐盟的市場(chǎng)利益和能源安全。歐盟委員會(huì)長期以來一直推動(dòng)歐盟能源行業(yè)市場(chǎng)制度化進(jìn)程，努力提升歐盟能源市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)水平，降低俄企對(duì)于歐盟國家基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)的掌控。因此，歐盟委員會(huì)對(duì)于“北溪-2”項(xiàng)目和歐俄天然氣貿(mào)易采取了諸多市場(chǎng)規(guī)劃手段。2015年4月，歐盟委員會(huì)啟動(dòng)對(duì)俄氣在中東歐國家“壟斷地位”的調(diào)查。2017年7月，歐盟委員會(huì)就2009年訂立的《第三個(gè)內(nèi)部能源市場(chǎng)一攬子計(jì)劃》提出修正案，加強(qiáng)項(xiàng)目參與方以外的歐盟第三國對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管權(quán)力。對(duì)于“北溪-2”項(xiàng)目，歐盟委員會(huì)能源總司長曾表態(tài)稱，歐盟既不支持“北溪-2”項(xiàng)目，也不認(rèn)為該項(xiàng)目有助于改善歐洲能源供應(yīng)安全，歐委會(huì)只會(huì)監(jiān)管該項(xiàng)目，確保其符合歐盟“天然氣指令”，并且反對(duì)第三國為阻撓該項(xiàng)目實(shí)施單邊制裁，項(xiàng)目最終決定權(quán)取決于德國政府。

事實(shí)上，此次德美就“北溪-2”項(xiàng)目達(dá)成協(xié)議，不僅體現(xiàn)了美國拜登政府對(duì)德、俄的某種拉攏和妥協(xié)，部分協(xié)議條款也映射了歐盟各國和歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)于能源安全、能源外交以及地緣政治的不同關(guān)切。未來，在歐盟整體推進(jìn)低碳化和自主化的能源氣候政策趨勢(shì)下，具體問題上的最終決策結(jié)果將普遍反映歐盟各個(gè)行為體之間立場(chǎng)平衡與博弈的結(jié)果。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲研究所助理研究員）