劉紀鵬 劉彪

劉紀鵬

《中共中央?國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》作為國企改革的綱領(lǐng)性文件將混合所有制改革作為重要內(nèi)容展開了詳細論述和部署，黨的十九大報告又提出“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”，對其又進行了進一步的豐富。自2020年起，國企改革“三年行動方案”作為推進國企改革的重要藍圖，也提出要繼續(xù)深入推進國有企業(yè)混合所有制改革，完善混合所有制企業(yè)經(jīng)營機制，混合所有制兼顧國有資本和私有化民營資本兩方面優(yōu)勢，是深化國企體制改革的有利探索，目前三年已過半，從快速推進到打牢基礎(chǔ)，這一過程中同樣需要關(guān)注企業(yè)的風險控制，重視合規(guī)運營機制建設(shè)。

國有資本監(jiān)管的整體思路升級

對國企風險防控提出新要求

從提出混合所有制到現(xiàn)在，我國的混改已取得顯著的成效，對于推動市場經(jīng)濟發(fā)展作出積極貢獻。但混改過程中也出現(xiàn)了三個主要的風險來源點，第一是企業(yè)產(chǎn)權(quán)上由于進行混改，資產(chǎn)和財務(wù)情況更加復(fù)雜，需要重點防范財產(chǎn)上出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失情況;第二是治理權(quán)上，國有企業(yè)和非國有企業(yè)的經(jīng)營管理發(fā)生碰撞，整體也更加需要應(yīng)對進一步市場化帶來的挑戰(zhàn);第三是戰(zhàn)略上企業(yè)混改后資源仍然需要整合，不同資本之間在經(jīng)營理念、管理模式等方面不易形成統(tǒng)一。

無論是“22號文”提出要向“管資本為主”進行轉(zhuǎn)變，還是從黨的十九大提出“推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失”，從國企到國資，監(jiān)管整體的思路已有提檔升級，自然對如何推動國資企業(yè)行穩(wěn)致遠高質(zhì)量發(fā)展有了新的要求。

隨著經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，國家對于混合所有制的改革也逐漸深入，尤其是市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，使國有企業(yè)面臨更大的生存壓力，急需進行體制改革，以適應(yīng)新形勢的發(fā)展。目前各地國有企業(yè)的股權(quán)多元化及混合所有制改革的持續(xù)深入推進、取得了良好效果，相較之下，混合所有制企業(yè)的風險防控與合規(guī)運營機制方面的改革還處于探索階段，亟需圍繞《國企改革三年行動方案（2020-2022）》提出的要求，在全球競爭加劇、內(nèi)外風險疊加的背景下，針對企業(yè)經(jīng)營管理過程中的實踐問題，形成目標清晰、切實可行的政策指南和操作框架。

混改企業(yè)風險防控

要區(qū)分管理風險和經(jīng)營風險

以三年行動方案對國企風控與合規(guī)的總體要求為出發(fā)點，應(yīng)著重分析混合所有制企業(yè)的管理風險和經(jīng)營風險，探尋風險防范路徑，最終系統(tǒng)構(gòu)建混合所有制企業(yè)的風控與合規(guī)運營機制。

企業(yè)的管理風險主要指內(nèi)部運營本身存在的機制風險。我國的國企改革先后經(jīng)歷了擴大企業(yè)自主權(quán)、承包、抓大放小等一系列的探索，尤其是1993年《公司法》頒布后，國有企業(yè)開啟了股份制改革之路，并按照《公司法》的要求設(shè)立了董事會和監(jiān)事會，形成了公司治理的基本架構(gòu)，企業(yè)的治理也開始成為決定國有企業(yè)能否穩(wěn)健、規(guī)范發(fā)展的重大問題。推進企業(yè)混合所有制改革的過程中，公司治理問題依舊突出，包括國有股東的“一言堂”現(xiàn)象、政府對國有企業(yè)的直接干預(yù)、決策機制不健全、信息披露透明度低、“新三會”與“老三會”的關(guān)系等，這些都是治理風險需要解決的重點任務(wù)。

企業(yè)的經(jīng)營風險主要指對外經(jīng)營過程中的風險。這一部分風險本身也存在于傳統(tǒng)國有企業(yè)的經(jīng)營之中，混合所有制經(jīng)濟體對外經(jīng)營風險防控既是企業(yè)自身穩(wěn)健發(fā)展的需要，也是建設(shè)高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重要支撐?？梢詮膽?zhàn)略發(fā)展風險識別、評估及防范措施，財務(wù)風險識別、評估及防范措施，審計風險識別、評估及防范措施三個角度具體開展。

充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢

實現(xiàn)與公司治理有效對接

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義根本的制度優(yōu)勢，在公司治理中努力發(fā)揮黨的引領(lǐng)作用能夠促團結(jié)、聚人心，也能通過黨組織的協(xié)調(diào)獲取資源、增進效率?；旌纤兄破髽I(yè)雖然在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上多元化、市場化，但涉足的行業(yè)大部分還是屬于關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)，有效發(fā)揮黨組織的作用對于推動混改企業(yè)做大做強、防范各類風險有著重要意義。

隨著國資改革一系列配套政策的出臺，如何正確處理好黨與國有資本的關(guān)系，探索黨科學(xué)、高效地管控國有資本的中國模式，是穩(wěn)定企業(yè)發(fā)展和國資干部隊伍，調(diào)動企業(yè)家主動作為的關(guān)鍵。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)必須進行頂層設(shè)計，著力推進具有中國特色的國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革。黨的領(lǐng)導(dǎo)不是直接滲入企業(yè)的具體經(jīng)營，而是應(yīng)該通過國有資本這只無形之手有效指引國有控股、參股的混合所有制企業(yè)的發(fā)展方向，而國資委和國有資本運營公司則負責對資本進行具體運作和日常管理，這即是黨與國有資本相結(jié)合的有效實現(xiàn)方式。

國資委和國有獨資的國有資本投資、運營公司，可以根據(jù)對下級所出資企業(yè)的股權(quán)比例進行黨組織的分類管理，如對獨資或控股的國資出資企業(yè)進行直接上下級管理，而對國資只是參股的出資企業(yè)，則可通過發(fā)揮參股企業(yè)黨委領(lǐng)導(dǎo)作用，進行黨組織的屬地化管理。對于如何在制度層面夯實黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，可以通過黨建入章加強黨對資本的管控，也可以通過討論前置確保黨委對企業(yè)重大問題的把關(guān)監(jiān)督。

加強企業(yè)合規(guī)建設(shè)開展主動合規(guī)管理

從企業(yè)從事經(jīng)營活動的宏觀環(huán)境看，國內(nèi)進一步邁向市場化、法治化、合作化，而國外不確定性和對抗性的風險則始終存在。2013年法國阿爾斯通集團鍋爐部全球負責人弗雷德里克·皮耶魯齊被美國司法部指控涉嫌商業(yè)賄賂，最終阿爾斯通的電力業(yè)務(wù)也被行業(yè)競爭對手美國通用電氣公司收購。近幾年，從中興通訊被美國處罰、中鐵建被世界銀行實施制裁，中國企業(yè)因合規(guī)問題遭受的處罰屢見不鮮。在全球競爭中，既需要解決“卡脖子”的各類技術(shù)問題，也需要對在所經(jīng)營領(lǐng)域、地區(qū)的法律、法規(guī)，地方政策、文化充分掌握，真正做到硬實力和軟實力的雙向提升。

2018年，國家發(fā)改委、中國人民銀行等7部門聯(lián)合印發(fā)了《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》，要求企業(yè)在對外貿(mào)易、對外投資中都掌握具體要求，確保經(jīng)營活動全流程、全方位合規(guī)，不過文件主要還是關(guān)注海外貿(mào)易。今年6月，最高檢、貿(mào)促會等九部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導(dǎo)意見（試行）》，進一步打開了國內(nèi)企業(yè)進一步重視合規(guī)管理的局面?；旌纤兄聘母锲髽I(yè)，在進行體制變革的過程中，應(yīng)以此為契機重點推進企業(yè)合規(guī)的制度體系、組織體系、運行機制建設(shè)，同時還應(yīng)該加強樹立企業(yè)合規(guī)、風控的文化，把重視法律規(guī)范與商業(yè)道德規(guī)范結(jié)合起來，真正做到產(chǎn)權(quán)多元而管理穩(wěn)健。

混合所有制改革作為國資改革的重點內(nèi)容，深刻分析當前國內(nèi)外宏微觀背景，既要研究全球經(jīng)濟換擋和貿(mào)易摩擦加劇背景下的混合所有制企業(yè)如何防范治理風險、合規(guī)運營的問題，又要結(jié)合中國實際，從中國道路、中國模式的角度，全面、系統(tǒng)地進行國有企業(yè)落實三年行動方案的探索，將混合所有制企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂惺袌龈偁幜η液弦?guī)運行的現(xiàn)代市場主體，做到識別各類風險、評估風險程度、提出風險防范措施，在產(chǎn)權(quán)改革和體制變革中搭建企業(yè)的風控合規(guī)體系，蹄疾步穩(wěn)，這樣才能真正將改革引向深入。

作者單位：

劉紀鵬，中國政法大學(xué)資本金融研究院院長，國務(wù)院國資委法律顧問;劉彪，中國政法大學(xué)商學(xué)院法商系講師

本文為中國社會科學(xué)院國有經(jīng)濟研究智庫《混合所有制企業(yè)風險控制與合規(guī)運營機制研究》課題的階段性研究成果。