王偉域，辛 浩

(1.國家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學(xué)院 科研所，江蘇 揚州 225007； 2.國家稅務(wù)總局武漢市稅務(wù)局，湖北 武漢 430022)

一、引 論

當今時代，數(shù)據(jù)是所有信息化和數(shù)字化的基礎(chǔ)，并作為重要的生產(chǎn)資料參與社會生產(chǎn)，參與價值分配。以數(shù)據(jù)為核心的數(shù)字經(jīng)濟及其新業(yè)態(tài)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟的重要組成部分，也是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展最為強勁的動力。萬物互聯(lián)、數(shù)化萬物進一步推動人類獲取數(shù)據(jù)的海量化增長。大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為融合現(xiàn)代信息技術(shù)和重要生產(chǎn)資料于一體的全新概念。2020年4月9日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確了土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等五種市場化配置的生產(chǎn)要素并參與分配，這是首次將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素寫入政府文件。數(shù)據(jù)是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)資源、關(guān)鍵要素和生產(chǎn)資料，而且預(yù)示著實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化就必須打造以大數(shù)據(jù)應(yīng)用為基礎(chǔ)的數(shù)字政府。

早在2015年，國家稅務(wù)總局就提出了《“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動計劃》，并將大數(shù)據(jù)應(yīng)用作為推進“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”的核心內(nèi)容，同時，諸如掌上稅務(wù)、電子稅務(wù)局、網(wǎng)上稅務(wù)學(xué)堂、智能稅務(wù)等APP層出不窮。然而，用前瞻的眼光來看，這些只能算是大數(shù)據(jù)背景下稅收治理的“初級產(chǎn)品”。大數(shù)據(jù)與人工智能、5G、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新信息技術(shù)交相融合、協(xié)同發(fā)展，人類社會將步入“1+1>2”的大發(fā)展時代?？梢灶A(yù)見在不久的將來，不僅是政府治理活動，而且人類經(jīng)濟社會各領(lǐng)域都將由大數(shù)據(jù)主宰。人類所有活動和自然界所有現(xiàn)象都可以用數(shù)字表示，并通過特定“算法”展現(xiàn)出來。[1]屆時，稅收治理也不可避免地進入以數(shù)字關(guān)系為主導(dǎo)的大數(shù)據(jù)稅收治理思維模式，并受大數(shù)據(jù)驅(qū)動下稅收治理創(chuàng)新策略所指引。

值得關(guān)注的是，伴隨以大數(shù)據(jù)為代表的新信息技術(shù)不斷迭代革新，稅收治理作為政府治理的重要組成部分，也將依循“傳承—融合—創(chuàng)新—再傳承—再融合—再創(chuàng)新”的歷史邏輯，通過迭代式發(fā)展不斷刷新稅收治理演進中的新速度、新高度、新境界和新格局。這就是大數(shù)據(jù)下稅收治理創(chuàng)新的實踐路徑。作為技術(shù)工具、理論政策抑或是思維模式的大數(shù)據(jù)，在不斷推動稅收治理實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的同時，與之相關(guān)的理論研究和政策主張理應(yīng)與時俱進。有鑒于此，本文從歷史與邏輯相結(jié)合的角度，對大數(shù)據(jù)發(fā)展進程中推動稅收治理創(chuàng)新發(fā)展的作用機理進行研究，以期為大數(shù)據(jù)驅(qū)動稅收治理創(chuàng)新提供一種理論上的指引，助力開拓大數(shù)據(jù)時代稅收治理理論研究的新路徑。

二、大數(shù)據(jù)稅收治理理論研究綜述

“大數(shù)據(jù)”的稱謂源于國外，它是數(shù)量大小已超出傳統(tǒng)意義而難以對其內(nèi)容進行抓取、管理、處理和分析的數(shù)據(jù)集合，其本質(zhì)不僅僅是一種靜態(tài)的無形資產(chǎn)，而且是人們獲取知識和創(chuàng)造價值的源泉，是一種改變生產(chǎn)關(guān)系的方法。[2]而治理思想的出現(xiàn)則可追溯到古希臘時期，其源于希臘語“操舵”一詞，有操作、控制或指導(dǎo)之意。中國最早出現(xiàn)“治理”一詞始于春秋戰(zhàn)國時期，但從詞義和概念的含意來講，與當今的治理卻有很大不同。當今的治理理論是由公共管理理論演變而來，興起于20世紀90年代，其主要創(chuàng)始人詹姆斯·羅西瑙認為，治理是一種管理機制，既包括政府機制，又包括非政府的機制，該機制遍布于社會各活動領(lǐng)域，社會各方承擔各自職能，共同參與到對經(jīng)濟和社會的調(diào)節(jié)中來。[3]全球治理委員會(Commission on Global Governance)于1995年將治理定義為：治理是個人和制度、公共和私營部門管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合。它是一個持續(xù)的過程，其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動，它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排。[4]我國學(xué)者俞可平認為，治理是指在一定的范圍內(nèi)運用其影響力維持秩序，以滿足公眾的需要。其實質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和價值認同之上的合作。[5]可見，治理理論已超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，有了較為全面的發(fā)展，它不限于政府可以運用權(quán)威為社會經(jīng)濟問題提供解決方案，還意味著在提供解決方案過程中存在著使用管理技術(shù)和方法來進行控制、引導(dǎo)和推動。因此，治理不應(yīng)是一種正式的制度或安排，而是治理主客體間持續(xù)的互動。[4]進入20世紀90年代以來，基于管理技術(shù)和方法的作用，使治理在社會各領(lǐng)域得到了較為廣泛的運用，涉及到稅收領(lǐng)域，由治理稅收演變成稅收治理，經(jīng)由大數(shù)據(jù)的賦能而呈現(xiàn)出不斷開拓創(chuàng)新之局面(如圖1)。與此同時，有關(guān)稅務(wù)治理創(chuàng)新的研究也因此得到重視并逐步興起。

圖1 大數(shù)據(jù)下稅收治理的演進階段

從目前國內(nèi)外相關(guān)研究文獻來看，稅務(wù)大數(shù)據(jù)主要涉及稅務(wù)應(yīng)用、電子稅務(wù)、大數(shù)據(jù)及稅收社交媒體技術(shù)等問題。具體而言，國外研究的重點及其主要經(jīng)驗有：一是構(gòu)建適應(yīng)信息化發(fā)展的組織架構(gòu)。發(fā)達國家的稅務(wù)部門十分重視適應(yīng)信息技術(shù)條件要求的組織架構(gòu)建設(shè)，有的還成立專門機構(gòu)專職開展稅收大數(shù)據(jù)分析工作。如，美國國內(nèi)收入局以實現(xiàn)稅務(wù)信息化為條件全面改造了稅務(wù)部門的組織機構(gòu)，其信息化組織架構(gòu)包括決策層、管理層和執(zhí)行層，并在管理層設(shè)置了政府項目管理辦公室(GPMO)。英國皇家稅務(wù)海關(guān)總署還成立了數(shù)字化服務(wù)中心及大數(shù)據(jù)分析中心。二是擴大信息平臺和數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用。在內(nèi)部，主要體現(xiàn)為深化數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用，把握稅務(wù)信息化的發(fā)展趨勢，不斷提高稅務(wù)部門的執(zhí)法能力。如，英國皇家稅務(wù)海關(guān)總署和澳大利亞稅務(wù)局都十分重視利用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”實施稅務(wù)管理決策、政策運行及干預(yù)分析。美國通過區(qū)分稅收高風險區(qū)域并按輕重緩急來開展稅務(wù)執(zhí)法行動。在外部，主要體現(xiàn)為構(gòu)建多方接入的大數(shù)據(jù)平臺，并加大信息技術(shù)平臺的整合力度，進一步服務(wù)于納稅人并改進執(zhí)法質(zhì)量等。如，美國建立統(tǒng)一、公共的技術(shù)平臺和數(shù)據(jù)平臺，整合刪除重復(fù)信息系統(tǒng)，還基于官方網(wǎng)站為全國納稅人統(tǒng)一提供在線服務(wù)，并可根據(jù)納稅人的具體需求，提供定制在線服務(wù)等。三是注重與第三方開展稅務(wù)合作，妥善解決稅收不遵從問題。如，美國重視運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)從大量的第三方報告中獲取有效信息，擴大社會中介范圍，并突出稅務(wù)中介作用，強化與政府相關(guān)部門交流信息等。四是大力吸引信息化技術(shù)專家組建稅務(wù)數(shù)字化服務(wù)團隊，并注重提升自主技術(shù)研發(fā)能力。如美國由過去全面依賴外部合作的技術(shù)專家而轉(zhuǎn)為重點建立內(nèi)部的數(shù)字技術(shù)專家團隊，致力于為納稅人提供一流的全流程的數(shù)字化稅務(wù)服務(wù)?？傊?，國外文獻多數(shù)集中于研究發(fā)達國家的稅務(wù)部門如何運用大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)支撐來促進稅收治理創(chuàng)新，也有一部分是研究大數(shù)據(jù)的影響方面。例如Stough和Mcbride(2014)等人研究了大數(shù)據(jù)與公共政策的關(guān)系，認為大數(shù)據(jù)對政府提升運作效率和精確制定政策具有積極作用。[6]

國內(nèi)關(guān)于大數(shù)據(jù)研究的文獻較多，但對稅收治理創(chuàng)新方面進行理論思考的并不多。如楊揚、杜劍(2016)結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下國外有關(guān)稅收合作性遵從的“遵從坡面模型”的分析，提出了提高稅收合作遵從度、優(yōu)化我國稅收環(huán)境的具體路徑。[7]除此之外，大多文獻資料集中于稅務(wù)部門討論的創(chuàng)新實踐和經(jīng)驗做法等。歸納起來大致可以分為以下幾類：一是大數(shù)據(jù)給稅務(wù)部門帶來的機遇與挑戰(zhàn)。彭驥鳴等(2014)[8]與江蘇省南京市地方稅務(wù)局大數(shù)據(jù)科研組(2016)[9]指出，大數(shù)據(jù)在給稅收風險管理、信息管稅和稅收治理現(xiàn)代化帶來機遇的同時，也給稅收征管、稅收執(zhí)法和稅收流失治理等工作提出了挑戰(zhàn)，并認為稅務(wù)部門要運用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”思維積極創(chuàng)新予以應(yīng)對。二是大數(shù)據(jù)背景下稅收治理的現(xiàn)代化建設(shè)。秦泮義(2015)[10]等分別從理論與實際相結(jié)合的角度，提出以創(chuàng)新稅收治理理念為指導(dǎo)、以增強稅收籌資能力和稅制正當性建設(shè)為目標，以加速“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)與稅收實踐深度融合為路徑，以加強對“互聯(lián)網(wǎng)+”核心技術(shù)的學(xué)習和應(yīng)用為抓手，以落實稅收法定原則為要求，促進稅收治理能力的有效提升。郭順民、齊振(2016)[11]通過分析“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動中的難點，提出了實現(xiàn)會計軟件和稅收征管的互通融合、完善系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程以及轉(zhuǎn)變稅種管理方式等實現(xiàn)稅收治理現(xiàn)代化的路徑。高瑞(2018)[12]根據(jù)常州市大數(shù)據(jù)應(yīng)用案例經(jīng)驗證明了大數(shù)據(jù)對稅收治理的積極作用和實際操作中的問題，并認為稅務(wù)部門充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，稅務(wù)治理過程將會取得更大成果，納稅人的稅收風險將會進一步下降。三是大數(shù)據(jù)背景下的稅收風險管理。喬游(2016)[13]提出，稅務(wù)部門要努力構(gòu)建“數(shù)字化、云端化、智能化、協(xié)同化、指數(shù)化、智庫化”的稅務(wù)風險現(xiàn)代化管理方式。胡磊等(2016)[14]認為，用現(xiàn)代化征管手段解決稅收風險管理問題，才能切實降低稅收風險發(fā)生概率。王偉域等(2017)[15]指出，為適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代稅收征管工作的新要求，應(yīng)當借助企業(yè)流程再造原理，重構(gòu)稅收風險監(jiān)控新機制，助力推進稅收現(xiàn)代化。四是大數(shù)據(jù)背景下的創(chuàng)新稅收服務(wù)。林紹君(2015)[16]等提出，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)和云計算等新技術(shù)，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+納稅服務(wù)”新模式，推動稅務(wù)治理模式的創(chuàng)新與變革。另外，還有一些稅收理論與實踐工作者在構(gòu)建智慧電子稅務(wù)局、優(yōu)化稅收服務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用于稅收業(yè)務(wù)等相關(guān)方面的工作研究類文獻。例如孫存一、譚榮華(2017)[17]系統(tǒng)地論述了“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”推動稅收大數(shù)據(jù)分析的路徑，并對推進稅收大數(shù)據(jù)建設(shè)提出了相關(guān)建議。

綜合以上關(guān)于大數(shù)據(jù)稅收治理創(chuàng)新的研究，可以看出這是一個新興的研究熱點問題，正處于廣泛興起的階段。目前，相關(guān)文獻主要集中于對大數(shù)據(jù)的認識和理解以及對稅務(wù)工作的影響研究、模式研究、機制研究以及有關(guān)創(chuàng)新稅收風險管理與優(yōu)化納稅服務(wù)等實務(wù)方面的研究，但是把數(shù)據(jù)當作一種資產(chǎn)參與稅收治理，并以此驅(qū)動稅收管理的相關(guān)理論探討仍較為欠缺，需要進一步深入研究。大數(shù)據(jù)、人工智能、5G、移動互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的融合發(fā)展，將會為稅收治理創(chuàng)新帶來新的時代內(nèi)涵。特別是作為一種新的思維和技術(shù)，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的內(nèi)涵就是通過技術(shù)手段既可以從海量數(shù)據(jù)中挖掘出有效的資源，也可以依托5G移動互聯(lián)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，讓數(shù)據(jù)快速傳播、聚合并使其利用的廣度和深度得到極大提高。如何在稅收治理創(chuàng)新實踐中更合理有效地利用大數(shù)據(jù)呢？很顯然，必須要深刻地洞悉大數(shù)據(jù)應(yīng)用于稅收治理創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)，明晰其本質(zhì)意蘊和主旨要求，并預(yù)見其未來的發(fā)展趨勢，從而邁上理論性與實踐性相結(jié)合、邏輯性與規(guī)律性相統(tǒng)一的必由之路。

三、大數(shù)據(jù)驅(qū)動下稅收治理創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)等一系列相關(guān)信息技術(shù)及其概念模式將不斷衍生和更新，其不僅為稅務(wù)治理創(chuàng)新提供了重要的技術(shù)支持，更為我們探索在大數(shù)據(jù)背景下何以及何為稅務(wù)治理創(chuàng)新等命題留下了重要的理論思考。作為一種抽象性的、較高層次上的理論分析，如何認識和不失時機地把握住以促進稅務(wù)治理創(chuàng)新成為必然、應(yīng)然和價值的存在邏輯，這無疑是稅務(wù)理論工作者的使命。習近平總書記在2017年12月8日中央政治局第二次集體學(xué)習時強調(diào)，要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會治理精準化、公共服務(wù)高效化。[18]這一重要部署為稅務(wù)治理創(chuàng)新提出了行動目標，也為稅務(wù)理論工作者指明了研究方向。從理論基礎(chǔ)來看，作為政府治理新常態(tài)下的大數(shù)據(jù)稅收治理創(chuàng)新絕非“橫空出世”，而是有著深刻而豐富的思想淵源的。

(一)新公共管理理論

20世紀80年代，西方國家政府改革所體現(xiàn)出來的新公共管理模式催生出具有不同于傳統(tǒng)公共行政理論的理論新范式，稱之為新公共管理(New Public Management，以下簡稱為 NPM)理論。其實質(zhì)是用市場化改革方法和私營企業(yè)管理方式來配置社會資源并推動政府改革，實現(xiàn)公共服務(wù)體系的經(jīng)營化，提升政府的管理能力和公共服務(wù)能力。[19]英國是 NPM運動的發(fā)源地之一，1991年英國著名的行政學(xué)者克里斯托夫·胡德(Christopher Hood)在其擔任倫敦經(jīng)濟與政治學(xué)院院長的就職演說中首次提出了 NPM概念，在此后的 NPM理論發(fā)展過程中，美國學(xué)者波利特(Politt. Christopher)、奧斯本(David. Osborne)、蓋布勒(Ted. Gaebler)和澳大利亞學(xué)者休斯(Owen E. Hughes)等都做出了重大貢獻，但 NPM并沒有形成統(tǒng)一規(guī)范化的理論體系。盡管如此，NPM運動的浪潮依然奔騰不息，其對包括稅收治理在內(nèi)的政府治理創(chuàng)新產(chǎn)生的影響依然十分巨大。 NPM理論認為，參與政府治理的各個主體都必須以服務(wù)的理念、多維的視角，采取現(xiàn)代先進的科技手段等來努力提高管理效率和服務(wù)效能。大數(shù)據(jù)代表了新時代最先進的科技力量，已經(jīng)并持續(xù)地在經(jīng)濟社會各領(lǐng)域得到了廣泛而卓有成效的應(yīng)用，將其引入稅收治理之中乃是順勢而為和必然之舉。

(二)多元合作共治理論

最早提出多元合作共治理論的是英國學(xué)者羅伯特里奇，其后首位女性諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆及其他學(xué)者將之發(fā)揚光大。多元合作共治理論關(guān)注治理主體多元化，且認為這些治理主體是保持“個性”的密切關(guān)聯(lián)體；其主張以多元主體為核心，各種治理主體在多樣化的互動模式中，實現(xiàn)政府、社會、市場三者間的分工合作協(xié)商。[20]在大數(shù)據(jù)的背景下，稅收治理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)比稅務(wù)部門和市場機制更有廣度、力度和彈性，也更有效率、創(chuàng)意和關(guān)懷精神，通過推動全社會共同參與稅收治理活動可以有效地減少稅收征納之間的距離感，不斷增進廣大納稅人或繳費人對稅務(wù)工作的認同感、歸屬感、價值感和責任感，提高稅法遵從度，從而實現(xiàn)國家稅收治理效率和效益的最大化。最近幾年，我國稅務(wù)政務(wù)公開和出臺重大稅收政策時向社會公眾征集意見等相關(guān)案例，無不以經(jīng)驗證據(jù)證實了社會公眾和納稅人或繳費人可以及時通過網(wǎng)絡(luò)積極參與政府稅收治理措施的制定并做出自己的回應(yīng)，也由此取得稅收與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展而帶來的利益分享。根據(jù)多元合作共治理論，我們可以認為大數(shù)據(jù)下的社會公眾已成為基于共同利益而相互依賴的稅務(wù)合作者，并將由于信息共享、公平協(xié)商與共同學(xué)習等煥發(fā)出極大的熱情，進而利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息手段不斷地創(chuàng)造出稅收治理的新境界。

(三)現(xiàn)代數(shù)字治理理論

自20世紀90年代以來，數(shù)字治理理論日益成為西方公共管理領(lǐng)域研究的重要議題之一。該理論主張重視信息技術(shù)和信息系統(tǒng)在公共部門改革中的重要作用，從而構(gòu)建公共部門扁平化的管理機制，促進權(quán)力運行的共享，逐步實現(xiàn)還權(quán)于社會、還權(quán)于民的善治過程。數(shù)字治理理論的代表人物——英國學(xué)者帕卻克·鄧利維提出，數(shù)字治理理論指的是各種變化的復(fù)雜性。而信息技術(shù)以及信息處理是各種變化的核心，這一變化與以前任何時候的變化相比，其波及面更廣，并在更廣泛的層面上發(fā)揮作用。帕卻克·鄧利維認為，在公共部門管理系統(tǒng)引入信息技術(shù)和信息系統(tǒng)，從而促進公共管理學(xué)科對公共政策的感知由邊緣化向中心化發(fā)展，并主張不斷引用逐漸出現(xiàn)的大數(shù)據(jù)、云計算等先進的數(shù)據(jù)處理技術(shù)，加強數(shù)字時代的協(xié)同公共服務(wù)發(fā)展，以不斷豐富公共部門公共管理系統(tǒng)的“工具箱”。從廣義上講，數(shù)字治理不是信息通訊技術(shù)(ICT)在公共事務(wù)領(lǐng)域的簡單應(yīng)用，而是一種與政治權(quán)力和社會權(quán)力的組織與利用方式相關(guān)聯(lián)的社會—政治組織及其活動的形式，它包括對經(jīng)濟和社會資源的綜合治理，涉及如何影響政府、立法機關(guān)以及公共管理過程的一系列活動。毫無疑問，現(xiàn)代數(shù)字治理理論對于稅務(wù)治理有著重要的支撐作用。

(四)大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的新稅收治理理論

近年來，大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出許多可以預(yù)見的新發(fā)展勢態(tài)。比如，它不僅成為一種要素資源和重要資產(chǎn)，而且已經(jīng)成為一種新的思維方式，同時還是一種新的方法論和新的認識論。特別是其通過物質(zhì)世界的表現(xiàn)即數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)，能使物質(zhì)和精神兩個世界達到統(tǒng)一。這些趨勢的發(fā)展將會加快顛覆現(xiàn)代數(shù)據(jù)治理理論，一種數(shù)據(jù)驅(qū)動下的新稅收治理理論仿佛正在逐步形成。就稅收領(lǐng)域而言，稅務(wù)部門通過充分利用數(shù)據(jù)特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動稅收治理，轉(zhuǎn)變稅收職能管理，建立以數(shù)據(jù)驅(qū)動為基礎(chǔ)，以數(shù)字技術(shù)應(yīng)用為抓手，以數(shù)權(quán)管理為手段，以納稅人需求為導(dǎo)向的新型稅收治理模式將成為推動稅收治理變革的主要方向。當大數(shù)據(jù)成為稅收治理的一種驅(qū)動模式時，稅收治理方式創(chuàng)新、服務(wù)變革和系統(tǒng)重構(gòu)已成為必然趨勢。從一定意義上看，數(shù)據(jù)驅(qū)動模式本質(zhì)上是高標準、深度化的大數(shù)據(jù)智能治稅，是數(shù)字治理理論在政府治理和稅收治理方式上的統(tǒng)一，其目標是提供更加便捷、服務(wù)更優(yōu)質(zhì)、成本更低廉的稅收公共服務(wù)產(chǎn)品。因此，大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的新稅收治理理論，要求稅務(wù)部門以大數(shù)據(jù)管理為基礎(chǔ)，借助多種現(xiàn)代信息技術(shù)，將稅收治理理念和稅收實踐有效融合，從根本上消減征納信息不對稱，提高稅收征管效率，提升納稅服務(wù)質(zhì)量，促進納稅遵從，規(guī)避稅收風險，降低稅收征納成本。同時，在稅務(wù)部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)上，將按照數(shù)權(quán)管理的要求進行機構(gòu)的整合重組，充分運用信息化手段進行稅收治理工具創(chuàng)新，在改革目標上，注重稅務(wù)部門作為政府公共管理機構(gòu)重要組成部分應(yīng)回歸其本來職能。

圖2 大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的稅收治理理論模型

四、大數(shù)據(jù)驅(qū)動下稅務(wù)治理的創(chuàng)新發(fā)展趨勢

當前，全球政治經(jīng)濟秩序正處于急劇變化之中，我國正處于百年未有之大變局。面對國內(nèi)國際兩個格局，面對大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的大發(fā)展，面對國內(nèi)改革正步入深水區(qū)的現(xiàn)狀，我們必須勇于迎接新技術(shù)的挑戰(zhàn)，以更加開闊的視野不斷創(chuàng)新稅收治理模式。

(一)基于數(shù)據(jù)開放共享的稅收治理模式

大數(shù)據(jù)時代下，稅收治理需要開放共享的思維模式。從政府公共管理的角度看，數(shù)據(jù)可以讓政府治理和決策更加精細化、科學(xué)化，可以讓政府和廣大民眾的交流與溝通基于對大數(shù)據(jù)的科學(xué)分析和利用上。對稅務(wù)部門而言，通過納稅人的大數(shù)據(jù)分析，能夠優(yōu)化稅收服務(wù)流程，簡化稅收服務(wù)步驟，提高稅務(wù)服務(wù)質(zhì)量。而稅務(wù)部門和納稅人雙方都應(yīng)該了解大數(shù)據(jù)的價值、數(shù)據(jù)順暢聯(lián)動和開放共享的價值。同時，我們應(yīng)該認識到，大數(shù)據(jù)時代產(chǎn)生的數(shù)據(jù)是海量的，不同數(shù)據(jù)擁有不同特征和屬性，從數(shù)據(jù)全生命周期管理的角度，數(shù)據(jù)可以分為原始數(shù)據(jù)和二次數(shù)據(jù)；從數(shù)據(jù)產(chǎn)生的主體而言，數(shù)據(jù)可以分為稅收數(shù)據(jù)、企業(yè)納稅人數(shù)據(jù)和自然人納稅人數(shù)據(jù)；從信息參與方可以分為單方數(shù)據(jù)和交互性數(shù)據(jù)。參與數(shù)據(jù)開放共享的相關(guān)方則包括數(shù)據(jù)的提供方、數(shù)據(jù)使用方、信息平臺的管理方和相關(guān)數(shù)據(jù)服務(wù)的提供或監(jiān)管方。那么對數(shù)據(jù)開放共享的稅務(wù)治理應(yīng)該具有可持續(xù)性、協(xié)調(diào)性、效率性、透明性。其中可持續(xù)性就是稅務(wù)部門數(shù)據(jù)治理既要滿足當前需要，又要著眼長遠發(fā)展，涉稅數(shù)據(jù)共享機制應(yīng)從長遠出發(fā)，而不是滿足短期需要；協(xié)調(diào)性則是涉稅數(shù)據(jù)共享如果涉及多方，應(yīng)該考慮多個利益相關(guān)方的要求，尋求公共利益平衡點；效率性則是數(shù)據(jù)共享應(yīng)該以效率優(yōu)先，兼顧公平，在控制成本的同時提高數(shù)據(jù)共享的效率，不斷激發(fā)相關(guān)方基于開放原則參與共享的積極性；透明性則是應(yīng)該清楚界定涉稅數(shù)據(jù)使用者獲取數(shù)據(jù)的類型和使用數(shù)據(jù)的目的，按照最小授權(quán)使用原則在保證涉稅數(shù)據(jù)安全的情況下共享數(shù)據(jù)。

在涉稅數(shù)據(jù)的開放方式上，首先，要構(gòu)建數(shù)據(jù)開放共享安全機制。涉稅數(shù)據(jù)安全開放共享的目標應(yīng)該是基于數(shù)據(jù)開放共享過程，保障涉稅數(shù)據(jù)的完整性、安全性和可用性，防止數(shù)據(jù)丟失、被篡改泄露或被竊取。其次，要完善涉稅數(shù)據(jù)安全的法律法規(guī)及管理制度建設(shè)，健全涉稅數(shù)據(jù)安全標準規(guī)范，推動數(shù)據(jù)安全技術(shù)開發(fā)和利用，做好涉稅數(shù)據(jù)安全整體規(guī)劃和頂層設(shè)計。為此，一要建立涉稅數(shù)據(jù)安全管理標準體系，建立涉稅數(shù)據(jù)基礎(chǔ)目錄、共享平臺和技術(shù)標準、安全管理標準、數(shù)據(jù)服務(wù)安全標準；二要建立涉稅數(shù)據(jù)管理制度體系，建立涉稅數(shù)據(jù)授權(quán)許可制度、登記使用制度、安全保密管理制度、數(shù)據(jù)交互共享安全管理制度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全監(jiān)控、數(shù)據(jù)脫敏、訪問控制和追根溯源。

(二)基于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)管理的稅收治理模式

數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種重要的生產(chǎn)要素，既可以獨立創(chuàng)造價值，也可以與其他生產(chǎn)要素相結(jié)合，在人類生產(chǎn)活動中發(fā)揮更大作用。作為數(shù)據(jù)資產(chǎn)，其本身具有資產(chǎn)的基本屬性，也就催生了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)這個概念。涉稅數(shù)據(jù)同樣具有對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)管理的要求，具有個體屬性和社會屬性兩個方面。從涉稅數(shù)據(jù)產(chǎn)生的方式來看，納稅人作為個體在申報繳納稅費和辦理其他涉稅事項的同時，還提交了自身經(jīng)濟生活的共享數(shù)據(jù)，而其數(shù)據(jù)本身具有個體屬性。既然這種數(shù)據(jù)包括對納稅人本身個體隱私的屬性，從對數(shù)據(jù)資產(chǎn)保護的角度，此類數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)就和物權(quán)類似。

同時，稅款申報繳納屬于典型的社會公共行為，是納稅人履行社會義務(wù)的具體體現(xiàn)。其提交的數(shù)據(jù)同時具有公共屬性。稅務(wù)部門作為政府行政管理部門，參與稅收管理行為，是數(shù)據(jù)生產(chǎn)的參與方，也是數(shù)據(jù)的管理方。因而，我們應(yīng)該從以下三個維度基于數(shù)據(jù)權(quán)屬開展稅收治理：一是個人數(shù)據(jù)權(quán)保護。也就是自然人納稅人提供的個人數(shù)據(jù)中包含有個人人格利益及財產(chǎn)利益，應(yīng)該受到法律保護，個人對個人隱私數(shù)據(jù)具有人格權(quán)和個人數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，包括數(shù)據(jù)修改權(quán)、知情同意權(quán)與個人數(shù)據(jù)所有權(quán)。二是單位納稅人的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護。企業(yè)數(shù)據(jù)中應(yīng)該受到法律保護的資產(chǎn)權(quán)益包括企業(yè)提供的涉稅數(shù)據(jù)采集權(quán)、涉稅數(shù)據(jù)使用權(quán)、涉稅數(shù)據(jù)收益權(quán)和處分權(quán)。三是稅務(wù)部門的數(shù)據(jù)權(quán)屬保護。稅務(wù)部門在履行職務(wù)活動中取得的數(shù)據(jù)和二次利用數(shù)據(jù)應(yīng)受到法律保護，既包括這些涉稅數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)、涉稅數(shù)據(jù)的使用權(quán)，也包括涉稅數(shù)據(jù)的管理權(quán)。

(三)基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的稅收治理模式

涉稅數(shù)據(jù)作為重要的資產(chǎn)和生產(chǎn)要素，在稅收治理中的作用日益重要。加強數(shù)據(jù)治理，圍繞以數(shù)治稅對高質(zhì)量推進稅收現(xiàn)代化具有極其深遠的意義。建立以數(shù)據(jù)驅(qū)動的稅收治理模式變革，就要圍繞數(shù)據(jù)管理權(quán)限(以下簡稱“數(shù)權(quán)”)從數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)流向、數(shù)據(jù)邏輯出發(fā)重構(gòu)稅收治理模式，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)在轉(zhuǎn)變稅務(wù)職能，創(chuàng)新稅收征管機制和納稅服務(wù)模式，驅(qū)動稅收管理流程再造中的作用，從而進一步完善稅收治理體系，提升稅收治理能力。要以數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)為主線優(yōu)化機構(gòu)職能配置，建立全新的扁平化管理模式。通過壓縮中間管理層次，擴大管理幅度，提高管理效率，使組織結(jié)構(gòu)形態(tài)由錐形結(jié)構(gòu)變?yōu)楸馄浇Y(jié)構(gòu)，重組征管崗位職能體系，提高信息處理效率，構(gòu)建新型的稅收征管組織機構(gòu)。要建立以“數(shù)據(jù)中樞”為代表的數(shù)據(jù)處理核心，將以行政區(qū)劃為特征的機構(gòu)設(shè)置逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐詳?shù)據(jù)生產(chǎn)要素密度為基準的機構(gòu)設(shè)置，從而達到人和數(shù)權(quán)相匹配的工作狀態(tài)。要依托現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，發(fā)揮信息系統(tǒng)在管理深度和廣度上的作用，讓上級直接掌握遠程下級稅務(wù)部門的稅務(wù)管理情況，實現(xiàn)控管直達一線，基層數(shù)據(jù)直達頂層。通過流程控管和數(shù)據(jù)范圍管理，實現(xiàn)工作并行，數(shù)據(jù)橫向流轉(zhuǎn)互通，信息傳遞渠道暢通，信息準確直達，溝通實時有效。

在數(shù)據(jù)管理上，要突出技術(shù)引領(lǐng)，強化以區(qū)塊鏈、人工智能等為代表的新技術(shù)應(yīng)用，重視涉稅數(shù)據(jù)間邏輯的歸納，優(yōu)化稅收資源配置效率。特別是要建立以人工智能與稅務(wù)人員相互補充、相互融合的稅收智能化管理模式，推動稅收管理更加高效。一方面，稅務(wù)部門將結(jié)合納稅人或繳費人的反饋信息，依據(jù)相關(guān)法規(guī)政策和治理規(guī)則在數(shù)據(jù)生態(tài)圈中進行價值創(chuàng)造、整合，并再次培養(yǎng)和拉動新的涉稅需求；同時引導(dǎo)或促進新的涉稅業(yè)務(wù)、涉稅公共事務(wù)和第三方業(yè)務(wù)，增加生態(tài)粘性，促進生態(tài)能力柔性化和新生態(tài)圈組織的活力。另一方面，納稅人或繳費人將涉稅費信息快速、便捷地導(dǎo)入到稅務(wù)治理涉及的各項管理活動中，并對稅務(wù)部門提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)情況進行反饋和評價。

(四)基于數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的稅收治理模式

稅收服務(wù)作為社會公共服務(wù)的重要組成部分，其目標就是通過有效的公共服務(wù)供給改革，降低制度成本，實現(xiàn)公共價值的最大化。數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，在稅收治理中的作用是推動整個稅務(wù)治理體系優(yōu)化、創(chuàng)新與重構(gòu)，不斷提高管理效率，降低稅收管理成本，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)的價值創(chuàng)造和價值傳遞。

第一，圍繞價值創(chuàng)造制定大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略。要制定稅務(wù)部門數(shù)字化改革發(fā)展戰(zhàn)略，并將其作為稅務(wù)部門改革發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，把數(shù)據(jù)驅(qū)動的理念、方法和機制根植于稅收事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略全局，把改革和推動轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略與發(fā)展戰(zhàn)略有機結(jié)合起來，圍繞具體業(yè)務(wù)場景，從價值創(chuàng)造視角強化新技術(shù)應(yīng)用、強化管理模式創(chuàng)新、強化數(shù)據(jù)驅(qū)動。

第二，提升大數(shù)據(jù)管理的新型能力。要把駕馭涉稅數(shù)據(jù)的能力作為轉(zhuǎn)變稅收征管方式的核心路徑，提高打造數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造載體的能力、創(chuàng)新數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造過程的能力、洞察數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造對象的能力、數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造協(xié)同共治的能力、發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造驅(qū)動要素的能力。

第三，制定大數(shù)據(jù)應(yīng)用的系統(tǒng)性制度。稅務(wù)部門要深化應(yīng)用新信息技術(shù)，制定實施涵蓋數(shù)據(jù)、技術(shù)、流程和組織架構(gòu)等要素在內(nèi)的系統(tǒng)性解決方案，支持打造新型能力，加速稅收管理的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，并推動四要素組合創(chuàng)新、持續(xù)優(yōu)化，實現(xiàn)稅務(wù)部門內(nèi)部新型能力的建立和稅收業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新擴展。

第四，完善稅收治理體系。大數(shù)據(jù)下的稅收治理體系包括數(shù)字化治理、組織機制、管理模式和稅務(wù)文化等四個方面。要建立包括數(shù)據(jù)、技術(shù)、管理流程、組織架構(gòu)等四要素在內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同創(chuàng)新、動態(tài)優(yōu)化的標準規(guī)范和治理機制。各級稅務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)要對大數(shù)據(jù)應(yīng)用具有敏銳的戰(zhàn)略意識和前瞻性，形成一把手決策、其他各級領(lǐng)導(dǎo)共同支持參與的協(xié)同和協(xié)調(diào)機制，建立全員化的數(shù)字管理理念開展技能培訓(xùn)，圍繞大數(shù)據(jù)應(yīng)用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全局優(yōu)化、動態(tài)調(diào)整。

第五，開展稅收業(yè)務(wù)的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)賦能的作用加速稅收業(yè)務(wù)體系和業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新，推動傳統(tǒng)稅收管理模式適應(yīng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的要求轉(zhuǎn)型升級，大力推動稅收管理數(shù)字化、稅收業(yè)務(wù)集成融合、稅收業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新和大數(shù)據(jù)管理新應(yīng)用培育。

五、結(jié) 語

大數(shù)據(jù)既是一種思維、理念，也是一種技術(shù)、手段，更是一種資源，可以肯定的是它的確推動了人類社會深刻而偉大的變革。習近平總書記高度重視網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國和智慧社會建設(shè)，他強調(diào)，“要構(gòu)建以大數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟”“要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”“要運用大數(shù)據(jù)促進保障和改善民生”“要切實保障國家數(shù)據(jù)安全”。我國稅務(wù)系統(tǒng)正積極落實中央指示和要求，順應(yīng)大數(shù)據(jù)的發(fā)展大勢搶抓新一輪信息技術(shù)帶來的新機遇，借數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化之勢，開拓了多元嘗試、多樣創(chuàng)新、各具特色的數(shù)字治稅新格局，不斷推進稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化。比如浙江的“最多跑一次”改革、蘇州的“智慧稅務(wù)”以及“內(nèi)蒙古i稅服務(wù)平臺”等。

本文關(guān)于大數(shù)據(jù)稅務(wù)治理創(chuàng)新理論基礎(chǔ)與未來發(fā)展趨勢的確立與研判，建立在對大數(shù)據(jù)稅收治理創(chuàng)新研究的興起、演進和發(fā)展進程的分析之上。這既是對近年來大數(shù)據(jù)稅務(wù)治理創(chuàng)新實踐進行總結(jié)性的理論探討，也是對大數(shù)據(jù)稅務(wù)治理創(chuàng)新應(yīng)用成效的演繹和映射。大數(shù)據(jù)的思維理念正在主導(dǎo)稅務(wù)治理實踐。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)的發(fā)展及其與經(jīng)濟社會和稅務(wù)實踐的緊密結(jié)合并不斷拓展，創(chuàng)新稅務(wù)治理的方法、手段和路徑等將會發(fā)生巨大的變化。通過前瞻大數(shù)據(jù)驅(qū)動稅收治理發(fā)展趨勢，可以指導(dǎo)全國稅務(wù)部門積極開展大數(shù)據(jù)治稅的實踐活動，為全世界貢獻出稅收治理的中國智慧和中國方案。