陳希顏 陳立旭

提 要：經(jīng)濟體制從計劃到市場的轉(zhuǎn)換，順理自然地要求推進文化體制改革并形成、完善與市場經(jīng)濟規(guī)律和文化發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)的新文化政策，更好發(fā)揮文化政策的扶持、引導(dǎo)和推動作用，為文化發(fā)展注入資金，吸引社會資本流向文化領(lǐng)域，保障公共文化服務(wù)及文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。改革開放以來我國在制定和完善文化政策方面進行了積極的探索與實踐，取得了顯著成效，有力地推動了文化的繁榮興盛。與此同時，國家也積極鼓勵全國各地黨委政府制定和完善符合本地實際的文化政策。作為一個市場經(jīng)濟和民營經(jīng)濟的先發(fā)省份，浙江在這方面的探索與實踐具有典型性。

加強規(guī)劃引導(dǎo)、政策保障、國有文化資產(chǎn)管理三項舉措，是市場經(jīng)濟大背景下我國文化領(lǐng)域宏觀管理體制改革的重點目標(biāo)任務(wù)。這三項舉措也體現(xiàn)了我國對市場經(jīng)濟大背景下政府宏觀文化管理體制的一種新的定位：政府從“辦文化”轉(zhuǎn)向“管文化”，從“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“補位”；市場能做的讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，市場失靈的領(lǐng)域在黨的領(lǐng)導(dǎo)下政府發(fā)揮應(yīng)有作用。加強規(guī)劃引導(dǎo)、政策保障、資產(chǎn)管理的宏觀文化管理體制改革，貫穿我國文化改革發(fā)展的全過程，為加快推動我國文化發(fā)展，創(chuàng)造了良好的宏觀體制環(huán)境。其中，加強“政策保障”是文化領(lǐng)域宏觀管理體制改革三項重點目標(biāo)任務(wù)的重要組成部分。改革開放以來特別是進入21 世紀(jì)以來，我國在加強文化發(fā)展的規(guī)劃引導(dǎo)和國有文化資產(chǎn)管理的同時，在制定和完善文化政策方面進行了積極的探索與實踐，取得了顯著成效，有力地推動了文化的繁榮興盛。

一

實踐表明，當(dāng)一個社會已經(jīng)把市場經(jīng)濟體制確立為一種基本經(jīng)濟體制時，不僅市場會在配置資源中發(fā)揮基礎(chǔ)性或決定性作用，而且也會倒逼政府職能發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變。在市場經(jīng)濟大背景下，正如其他領(lǐng)域一樣，無論是具有經(jīng)營性質(zhì)的文化產(chǎn)業(yè)還是具有公益性質(zhì)的公共文化服務(wù)體系，都必須圍繞、運用市場和政府各自的“優(yōu)勢”發(fā)揮自身的功能。長期以來，我國存在文化發(fā)展滯后、投入不足、供給短缺、分配不平衡等短板和問題。彌補和破解這些短板或問題的重點，就是必須在發(fā)揮市場優(yōu)勢的同時加快轉(zhuǎn)變政府職能。屬于“市場失靈”，或市場難以有效解決的事務(wù)和領(lǐng)域，政府必須發(fā)揮自身特有優(yōu)勢，盡可能“到位”，還存在“缺位”或者尚未“到位”的，必須盡可能“補位”或“到位”。如果能夠通過市場機制解決的，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場優(yōu)勢，政府不必介入，已經(jīng)介入的也必須退出。介于政府和市場兩者之間的，政府必須發(fā)揮公共財政“四兩撥千斤”的杠桿功能，廣泛引導(dǎo)社會資金投入。在市場經(jīng)濟大背景下，雖然就總體而言，政府不能“大包大攬”文化發(fā)展事務(wù)，然而這并不意味著政府可以放棄應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。恰恰相反，政府在推動文化發(fā)展與改革過程中，必須盡可能把“有形之手”和“無形之手”的優(yōu)勢結(jié)合起來，并努力彌補政府和市場的“局限”、避免兩者的“失靈”。市場經(jīng)濟大背景下，像加強文化規(guī)劃引導(dǎo)、國有文化資產(chǎn)管理一樣，加強文化政策保障，也是政府在順應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律和文化發(fā)展規(guī)律的同時，不放棄應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，更好地將政府和市場兩種“優(yōu)勢”結(jié)合在一起、避免兩者“失靈”從而更好地推動文化繁榮發(fā)展的一種積極舉措。

雷蒙·威廉斯曾經(jīng)把文化政策區(qū)分為政策“本身”和政策“展示”兩種類型。他分析、總結(jié)、梳理并提煉出了國家與文化的五種關(guān)系，也就是五種文化政策。這五種關(guān)系中，三種關(guān)系與文化政策“本身”（cultural policy ‘proper’）相關(guān)，包括“公共經(jīng)費資助藝術(shù)的政策”“文化身份的協(xié)商構(gòu)建政策”“媒介調(diào)控政策”等政策，文化政策“本身”是有關(guān)藝術(shù)、媒介調(diào)控和文化身份外顯的政策；其他兩種關(guān)系與作為文化“展示”的政策相關(guān)，包括“國家形象放大（national aggrandizement）的政策”和“經(jīng)濟還原主義（economic reductionism）的政策”這兩種政策。在《重新思考文化政策》一書中，麥圭根對這五種文化政策逐一進行了闡述。關(guān)于文化政策“本身”的研究，通常是以民族國家為單位開展的。然而，一個國家之內(nèi)不同地區(qū)之間也有差異，因此往往也有體現(xiàn)地區(qū)特色、相對于全國的地區(qū)文化政策。世界上也有超越民族國家邊界的文化政策，而這一方面的典型事例，就是長期以來服膺于歐盟經(jīng)濟一體化和政治合作并對歐盟的經(jīng)濟增長、文化認(rèn)同的增強、統(tǒng)一形象的提升發(fā)揮重要功能的歐盟文化政策。放大國家形象的文化政策，往往以彰顯國家或民族特色為目標(biāo)，比如：大大小小的各種展覽會、博覽會就是展示地方和國家的形象的方式和途徑，也是參會地區(qū)和國家之間激烈的軟實力較量的一種平臺。經(jīng)濟還原主義的文化政策，則把一切文化活動還原為經(jīng)濟活動。經(jīng)濟還原主義或經(jīng)濟原教旨主義的主旨，往往崇尚市場力量，把市場力量當(dāng)作一種具有普世價值的教條。比如：巴黎迪士尼樂園，就是經(jīng)濟還原主義文化政策的典型案例，而一些展覽會、博覽會、標(biāo)志性建筑，則是展示國家形象放大政策的典型。①參見[英]吉姆·麥圭根：《重新思考文化政策》，何道寬譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010 年版，譯者前言、第三章。

值得進一步說明的是，文化產(chǎn)業(yè)政策既是一種文化政策，也是一種產(chǎn)業(yè)政策，因此除了具有一般文化政策特點外，也具有一般產(chǎn)業(yè)政策的特點。小宮隆太郎最早對產(chǎn)業(yè)政策進行了研究和闡發(fā)。他認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是“政府為改變產(chǎn)業(yè)間的資源分配和各種產(chǎn)業(yè)中私營企業(yè)的某種經(jīng)營活動而采取的政策”①參見[日]小宮隆太郎等編：《日本的產(chǎn)業(yè)政策》，黃曉勇等譯，北京：國際文化出版公司，1988 年版，第3、242 頁。。小宮隆太郎還將產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容區(qū)分為“與產(chǎn)業(yè)分配資源有關(guān)的內(nèi)容”“與各種產(chǎn)業(yè)的組織有關(guān)的內(nèi)容”這兩種類型。伊藤元重等則將產(chǎn)業(yè)政策定義為：“是通過干預(yù)一國的產(chǎn)業(yè)（部門）間的資源分配或產(chǎn)業(yè)（部門）間的資源分配或產(chǎn)業(yè)（部門）內(nèi)的產(chǎn)業(yè)組織，達(dá)到該國國民的（經(jīng)濟的、非經(jīng)濟的）目標(biāo)的政策?！雹趨⒁奫日]小宮隆太郎等編：《日本的產(chǎn)業(yè)政策》，黃曉勇等譯，北京：國際文化出版公司，1988 年版，第3、242 頁。與文化產(chǎn)業(yè)政策具有一般產(chǎn)業(yè)政策的特點相類似，公共文化服務(wù)政策既是一種文化政策，也是一種公共服務(wù)政策，因此除了具有一般文化政策特點外，也具有一般公共服務(wù)政策的特點。

從20 世紀(jì)60 年代末開始，“文化政策”受到了聯(lián)合國教科文組織的廣泛關(guān)注和高度重視。在20世紀(jì)70 和80 年代，從1970 年威尼斯文化政策會議至1982 年墨西哥城世界文化大會的這10 多年間，一系列地區(qū)性部長會議、一系列有關(guān)不同國家文化政策的研究報告，在聯(lián)合國教科文組織主持或協(xié)助下召開或出版。這些會議或研究報告，比較系統(tǒng)和集中地討論、研究并闡述了不同國家的文化政策，也提出了世界各國文化政策領(lǐng)域一系列值得關(guān)注、研究和探討的問題。聯(lián)合國教科文組織通過與眾多成員國及文化政策行為主體的交流討論、互動研究，使文化政策內(nèi)涵得到了闡發(fā)、豐富和發(fā)展，文化政策的邊界也不斷得以拓展，從而直接或間接地推動了文化政策研究的深化和發(fā)展。

在中國，文化政策是各級黨委政府為保障人民基本文化權(quán)益、實現(xiàn)文化發(fā)展目標(biāo)，而制定的指導(dǎo)、促進和支持各項公益性文化和經(jīng)營性文化發(fā)展的基本方針、準(zhǔn)則和措施。不同經(jīng)濟體制，往往伴隨不同文化政策。在計劃經(jīng)濟大背景下，我國文化產(chǎn)品和服務(wù)曾經(jīng)幾乎全部被納入傳統(tǒng)“文化事業(yè)”發(fā)展模式之中、由政府以“大包大攬”的方式提供，各級政府對文化領(lǐng)域?qū)嵤┙y(tǒng)一集中的行政管理并提供完全的財政支持，不區(qū)分“公益性”和“經(jīng)營性”的“文化事業(yè)單位”承擔(dān)了文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給的主要職能。計劃經(jīng)濟下政府公共財政“大包大攬”的文化政策，對缺乏獨立經(jīng)營機制和獨立核算能力的文化單位，往往難以形成有效的激勵和約束，從而導(dǎo)致了計劃經(jīng)濟大背景下文化生產(chǎn)的低效率以及文化產(chǎn)品和服務(wù)供給的普遍短缺現(xiàn)象，在農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)更是捉襟見肘。

改革開放以來，經(jīng)濟體制從計劃到市場的轉(zhuǎn)換，順理自然地要求推進文化體制改革并形成和完善與市場經(jīng)濟規(guī)律和文化建設(shè)規(guī)律相適應(yīng)的新的文化政策。通過建立和健全項目補貼、貸款貼息、政府采購、獎勵、稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、股權(quán)投資、配套資助、陪同投入、后期贖金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等政策體系，發(fā)揮政府對文化發(fā)展的扶持、引導(dǎo)、激勵和拉動作用，為公共文化服務(wù)體系建設(shè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效地注入資金，通過公共財政的“四兩撥千斤”杠桿效應(yīng)，有效地吸引社會資本流入文化發(fā)展領(lǐng)域，更好地保障公共文化服務(wù)和文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，推動文化的繁榮興盛。

二

與改革開放進程相伴隨，從20 世紀(jì)80 年代開始，我國就已經(jīng)對與經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換相適應(yīng)的文化政策進行了積極的探索與實踐。早在1983 年，中共中央批轉(zhuǎn)中宣部、文化部等《關(guān)于加強城市、廠礦群文工作的幾點意見》，首次提出在群眾文化事業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的“以文補文”政策。鑒于當(dāng)時群眾文化事業(yè)單位普遍存在活動經(jīng)費捉襟見肘現(xiàn)象，這個《意見》明確提出允許群眾文化事業(yè)單位組織群眾文化活動可以適當(dāng)收費以彌補經(jīng)費的不足。這就在由政府公共財政“大包大攬”提供文化產(chǎn)品和文化服務(wù)、與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的文化政策體系中打開了一個缺口。1984 年，黨的十二屆三次全會通過《關(guān)于城市經(jīng)濟體制改革的決定》，標(biāo)志著伴隨農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的確立我國城市經(jīng)濟體制改革正式啟動。在這一宏觀大背景下，國家相關(guān)部門和全國一些地方對文化事業(yè)中的一些行業(yè)特別是演藝業(yè)的改革與發(fā)展進行了積極的探索與實踐，出臺了鼓勵這些行業(yè)開展經(jīng)營性活動的文化政策。1985 年中共中央辦公廳批轉(zhuǎn)文化部《關(guān)于藝術(shù)表演團體的改革意見》，針對當(dāng)時全國各地存在的專業(yè)藝術(shù)表演類團體數(shù)量過多、布局不合理等問題，不僅要求合并或撤銷重復(fù)設(shè)置的文藝院團，通過改革精簡大中城市專業(yè)藝術(shù)表演團體，而且也要求通過改革調(diào)整和優(yōu)化市縣專業(yè)文藝團體的設(shè)置。特別值得一提的是，《關(guān)于藝術(shù)表演團體的改革意見》，不僅提出要在文化事業(yè)單位中實行已經(jīng)在農(nóng)村和國有企業(yè)中實行并被實踐證明靈驗的以承包經(jīng)營責(zé)任制為內(nèi)容的改革，而且允許實行多業(yè)助文、以文補文等措施和做法，以解決經(jīng)濟體制從計劃向市場轉(zhuǎn)變背景下文化事業(yè)單位經(jīng)費不足、經(jīng)濟困難等問題。

國家文化政策是國家政策的重要組成部分，與國家其他政策存在內(nèi)在的聯(lián)系。這一時期國家相關(guān)部門出臺的其他一些政策文件，雖然不是專門針對文化領(lǐng)域的，但對文化領(lǐng)域的改革與發(fā)展形成了強有力的支撐作用。比如：國家人事部于1986 年發(fā)布的《關(guān)于加強事業(yè)單位編制管理的幾項規(guī)定》，不僅明確鼓勵一些有條件的科研單位，以及文藝新聞、出版、設(shè)計等事業(yè)單位可以實行企業(yè)化管理，實現(xiàn)經(jīng)濟上的完全自給，而且提出對已實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位政府將不再撥付各項經(jīng)費，這些單位的編制員額也可以適當(dāng)放寬。這些政策性提法和思路雖然不是十分嚴(yán)密，也未完全理清并明確市場經(jīng)濟條件下事業(yè)單位的發(fā)展方向，但對于破解傳統(tǒng)事業(yè)體制的弊端，無疑具有積極探索的意義。1987年，文化部聯(lián)合財政部、國家工商總局等出臺《文化事業(yè)單位開展有償服務(wù)和經(jīng)營活動的暫行辦法》，順應(yīng)改革的大趨勢，明確允許文化事業(yè)單位可以向工商行政部門申請登記，取得營業(yè)執(zhí)照，這就使這些單位開展企業(yè)化經(jīng)營活動合法化了。雖然這些政策還存在未區(qū)分公益性文化單位和經(jīng)營性文化單位等問題，但仍然可以視為文化事業(yè)單位改革進程中的一些突破性政策。不僅如此，考慮到文化事業(yè)單位往往擁有知識、藝術(shù)和技術(shù)以及設(shè)備等優(yōu)勢和條件，這個《暫行辦法》，還鼓勵文化事業(yè)單位通過開展有償服務(wù)以獲得勞動收入用于彌補政府經(jīng)費投入的不足。這也意味著，這個《暫行辦法》不僅已經(jīng)將1983 年中宣部、文化部等《關(guān)于加強城市、廠礦群文工作的幾點意見》中提出的僅僅適用于群眾文化事業(yè)單位的“以文補文”政策范圍擴展到了所有文化事業(yè)單位，而且也已經(jīng)在某種意義上把“雙軌制”合法化了。此后出臺的文化政策，則進一步明確了實行“雙軌制”的改革方向。

一般意義而言，“雙軌制”是伴隨從計劃到市場的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換過程的特殊產(chǎn)物。1988 年和1989 年，我國分別出臺了《關(guān)于加快和深化藝術(shù)表演團體體制改革的意見》和《關(guān)于進一步繁榮文藝的若干意見》。這兩個指導(dǎo)性文件將文藝表演團體的“雙軌制”明確界定為：“國家扶持的少數(shù)全民所有制院團”和“多種所有制藝術(shù)團體”的“雙軌制”。在此基礎(chǔ)上，這兩個指導(dǎo)性文件，根據(jù)這“雙軌”的不同特點，明確了實施分類改革的政策措施。國家將重點扶持少而精的、能夠代表國家和民族藝術(shù)水平的全民所有制藝術(shù)表演團體，也將重點扶持或者具有特殊歷史文化價值、或者屬于少數(shù)民族地區(qū)、或者帶有實驗性的院團。與此同時，對大多數(shù)藝術(shù)表演團體實行由社會力量主辦的多種所有制形式。雖然伴隨此后改革向縱深推進，“雙軌制”也顯現(xiàn)出了需要進一步破除的一些弊端，但顯而易見，1980 年代末出臺的這些政策性文件，都使破解長期以來形成的、政府公共財政大包大攬的傳統(tǒng)文化事業(yè)體制弊端的目標(biāo)和措施，更加具體化，也更加可操作化了。1988 年，文化部還聯(lián)合國家工商行政管理局共同發(fā)布了《關(guān)于加強文化市場管理工作的通知》，在國家指導(dǎo)性文件中，首次出現(xiàn)了“文化市場”這個詞語，這也意味并標(biāo)志著文化體制改革理念和政策上的一個重大突破。在這些新理念新政策的作用和引導(dǎo)下，中國娛樂性文化市場逐漸孕育發(fā)展。比如：廣州開設(shè)了第一家音樂茶座，上海和廣州等地相繼開始了音像放映、出租等經(jīng)營活動。1991 年，在文化部《關(guān)于文化事業(yè)若干經(jīng)濟政策意見的報告》中，出現(xiàn)了“文化經(jīng)濟”這一新提法。顯然，國家文化管理部門的這些新理念新提法新政策，反映了中國文化領(lǐng)域的新發(fā)展趨勢，順應(yīng)了計劃向市場轉(zhuǎn)換背景下文化發(fā)展的內(nèi)在邏輯和要求。

1992 年10 月，黨的十四大首次明確提出要“完善文化經(jīng)濟政策”。這就意味著，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)被確定為國家經(jīng)濟體制改革基本目標(biāo)的大背景下，形成健全的文化經(jīng)濟政策體系，已經(jīng)被擺上了更加重要的議事日程。1997 年，黨的十五大把“深化文化體制改革，落實和完善文化經(jīng)濟政策”，作為文化建設(shè)的重中之重。這一年，國務(wù)院出臺了一系列有關(guān)文化金融、財政和稅收的政策。2000 年，黨的十五屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，對我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有里程碑的意義。在歷次中央全會文件中，這個文件不僅第一次出現(xiàn)了“文化產(chǎn)業(yè)”這一詞語，把“推動相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”納入到“國民經(jīng)濟社會發(fā)展計劃”中進行通盤謀劃、布局和部署，而且在1990 年代初已經(jīng)提出“完善文化經(jīng)濟政策”基礎(chǔ)上，首次提出要“完善文化產(chǎn)業(yè)政策”。2001 年中央批轉(zhuǎn)中宣部等《關(guān)于深化新聞出版廣播影視改革的若干意見》，提出了關(guān)于深化新聞出版廣播影視改革的政策措施。2003 年，國家新聞出版總署頒發(fā)《出版市場管理條例》、國家廣電總局頒布《中外合作攝制電影片管理規(guī)定》以及《電影制片、發(fā)行、放映經(jīng)營資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》等一系列有關(guān)引導(dǎo)和促進民營資本進入文化產(chǎn)業(yè)的文化政策。2006 年，國家進一步出臺了一系列有關(guān)扶持新興文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。比如：國務(wù)院出臺了有關(guān)管理互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所的政策措施，信息產(chǎn)業(yè)部出臺了有關(guān)推動動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施等。這些政策的出臺，都有力地推動了中國文化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。2009 年，國務(wù)院發(fā)布《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，提出了降低準(zhǔn)入門檻、加大政府投入、落實稅收政策、加大金融支持、培養(yǎng)文化產(chǎn)業(yè)人才等要求。同一年，中共中央宣傳部、國家文化部發(fā)布《關(guān)于深化國有文藝演出院團體制改革的若干意見》。其中，進一步提出了一系列推動國有文藝演出院團改革向縱深發(fā)展的新觀念、新政策、新舉措。此外，這一年，文化部還頒發(fā)了《關(guān)于加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《文化產(chǎn)業(yè)投資指導(dǎo)目錄》等；財政部等頒發(fā)了《關(guān)于支持文化企業(yè)發(fā)展若干稅收政策問題的通知》。2010 年，文化部等9 部門聯(lián)合出臺《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見》；文化部還與保監(jiān)會聯(lián)合出臺了《關(guān)于深入推進保險支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)工作的通知》，進一步細(xì)化了我國保險業(yè)支持我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。黨和國家相關(guān)部門出臺的這些文化政策，對于加快推動我國文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，使之又好又快發(fā)展，從而成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)，增強國家文化產(chǎn)業(yè)整體實力和競爭力，產(chǎn)生了重要的激勵、引導(dǎo)和促進作用。

黨的十八大以來，伴隨文化體制改革的全面深化，國家又相繼出臺了一系列文化政策，形成了全面扶持文化改革與發(fā)展的政策體系，涵蓋了文化體制改革，國有文化產(chǎn)業(yè)和民營文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，文化與金融、科技、貿(mào)易、旅游、產(chǎn)業(yè)等融合發(fā)展，文化產(chǎn)品社會效益與經(jīng)濟效益相統(tǒng)一，國際文化貿(mào)易，文化人才培養(yǎng)等各個領(lǐng)域和方面。2013 年12 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》。這個《意見》從“納入國民教育體系”“融入精神文明創(chuàng)建”“入法入規(guī)”等多方面、多角度、多途徑，對培育和踐行社會主義核心價值觀進行了統(tǒng)一布局和部署。2014 年2 月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議出臺《深化文化體制改革實施方案》，提出了在新的時代條件下推動我國文化改革與發(fā)展的頂層設(shè)計；意味著在新的歷史起點上我國文化體制改革已經(jīng)被納入到了作為“四個全面”之一的“全面深化改革”總體部署中予以謀劃和布局。2015 年7 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于支持戲曲傳承發(fā)展的若干政策》，從加強戲曲保護與傳承，支持戲曲藝術(shù)表演團體發(fā)展、劇本創(chuàng)作、演出，改善戲曲生產(chǎn)條件，加大戲曲普及和宣傳力度，完善戲曲人才培養(yǎng)和保障機制等方面，提出了支持戲曲傳承發(fā)展的政策。9 月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動國有文化企業(yè)把社會效益放在首位、實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的指導(dǎo)意見》。這是一個在新的時代條件下圍繞堅持把社會效益放在首位、實現(xiàn)社會和經(jīng)濟兩個效益相統(tǒng)一這一目標(biāo)，將文化體制改革尤其是國有文化企業(yè)改革進一步推向縱深的重要文件。10 月，中共中央還發(fā)布了《關(guān)于繁榮發(fā)展社會主義文藝的意見》，勾勒出了推動社會主義文藝事業(yè)繁榮發(fā)展的清晰路線圖、重要制度安排和政策設(shè)計。2016 年4 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》，就如何通過進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革推動文化市場持續(xù)健康發(fā)展，提出了相關(guān)政策措施。2017 年1 月，《關(guān)于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》出臺，這是中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的首次專題闡述傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的指導(dǎo)性、政策性文件，對于延續(xù)和發(fā)展中華文明、促進人類文明進步具有重要意義。3 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué)的意見》，按照繼承性、民族性、原創(chuàng)性、時代性、系統(tǒng)性、專業(yè)性等原則，提出了創(chuàng)新發(fā)展中國特色哲學(xué)社會科學(xué)的政策與措施。5 月，中央批準(zhǔn)印發(fā)《關(guān)于實施網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)工程的意見》，對加強和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)，激發(fā)網(wǎng)絡(luò)空間正能量等作出了系統(tǒng)的布局和部署；6月，國務(wù)院法制辦還通過《全民閱讀促進條例（草案）》。2018 年10 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》。

此外，黨的十八大以來，伴隨著全面依法治國戰(zhàn)略布局的穩(wěn)步推進，文化立法、互聯(lián)網(wǎng)管理基礎(chǔ)性法律法規(guī)和規(guī)章制度建設(shè)等速度也呈現(xiàn)明顯加快態(tài)勢，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《公共文化服務(wù)保障法》《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》《電影產(chǎn)業(yè)促進法》《關(guān)于促進移動互聯(lián)網(wǎng)健康有序發(fā)展的意見》《公共圖書館法》等相繼出臺并實施。我國文化政策的逐步制定和完善，有效地激勵、引導(dǎo)和促進了公共文化服務(wù)體系建設(shè)和文化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動了文化的繁榮興盛。

三

改革開放以來，國家在制定和完善與市場經(jīng)濟規(guī)律和文化建設(shè)規(guī)律相適應(yīng)的新文化發(fā)展政策方面進行積極探索的同時，也積極鼓勵全國各級地方黨委政府制定和完善符合本地實際的文化發(fā)展政策。比如，早在1991 年6 月，由國務(wù)院批轉(zhuǎn)并同意國家文化部發(fā)布的《關(guān)于文化事業(yè)經(jīng)濟政策意見的報告》中，已經(jīng)鮮明地體現(xiàn)了這一點。這個《報告》是國家層面較早較系統(tǒng)地就全國性“文化經(jīng)濟政策問題”提出明確指導(dǎo)意見的一個文件，其中，明確強調(diào)，全國各地應(yīng)“制定符合本地區(qū)實際情況的文化經(jīng)濟政策”。2011 年10 月，黨的十七屆六中全會上通過的《關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，不僅進一步要求全國各地擴大公共財政覆蓋面，完善公共財政投入方式，強化資金管理，提升資金使用效率；而且也要求全國各地落實和完善文化經(jīng)濟政策，推廣全國先發(fā)地區(qū)已經(jīng)較普遍實行的社會組織、機構(gòu)和個人捐贈或興辦公益性文化事業(yè)、非營利文化機構(gòu)提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)等做法；還要求全國各地在財政、稅收、金融、用地政策等方面加大對文化產(chǎn)業(yè)的扶持力度，鼓勵和引導(dǎo)文化企業(yè)與社會資本對接，對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目經(jīng)營、文化內(nèi)容創(chuàng)意生產(chǎn)等實行稅收優(yōu)惠政策。2017 年4 月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》，其中強調(diào)，全國各級地方黨委政府要加大政策創(chuàng)新和執(zhí)行力度，圍繞為堅持把社會效益放在首位、實現(xiàn)文化產(chǎn)品社會效益和經(jīng)濟效益最佳結(jié)合提供堅強而有力的支撐這個目標(biāo)，進一步健全和完善文化經(jīng)濟政策體系，在拓寬覆蓋面的同時，有針對性地、更好地發(fā)揮政策的引導(dǎo)激勵以及兜底保障作用。這個《規(guī)劃綱要》還進一步提出，中央和地方要設(shè)立文藝創(chuàng)作專項資金或基金；全國各地必須結(jié)合本地區(qū)的實際情況，編制好本地區(qū)的文化發(fā)展改革規(guī)劃；全國各地和有關(guān)部門要加強對“十三五”時期國家文化發(fā)展改革《規(guī)劃綱要》實施情況的跟蹤分析以及監(jiān)督檢查，保證國家文化發(fā)展改革的各項任務(wù)、各項措施真正能夠在全國各地、各部門落到實處。

作為一個民營經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的先發(fā)區(qū)域、政府較早意識到市場經(jīng)濟條件下自身必須有所為有所不為的省份，浙江是全國各省、自治區(qū)、市地方黨委政府制定和完善符合本地實際的文化發(fā)展政策的一個典型和范例。改革開放以來，特別是實施加快建設(shè)文化大省戰(zhàn)略以及文化體制改革綜合試點工作以來，浙江在加強文化發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)和國有文化資產(chǎn)管理的同時，按照“政策保障”思路，著力貫徹和落實中央相關(guān)要求，發(fā)布了一系列支持文化改革與發(fā)展的政策，為文化體制改革、公共文化服務(wù)體系建設(shè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供了堅強有力的政策保障。

早在2001 年，浙江就已經(jīng)出臺了《關(guān)于建設(shè)文化大省若干文化政策的意見》，提出各級財政必須加大經(jīng)常性文化投入、每年文化投入增幅不低于經(jīng)常性財政支出增幅等要求。這個進入21 世紀(jì)以來浙江出臺的首個文化政策意見，還進一步明確了省財政繼續(xù)按照省級宣傳文化企事業(yè)單位上一年繳納所得稅的實際入庫數(shù)列出當(dāng)年支出預(yù)算，納入主要用于省級宣傳文化單位技術(shù)改造、理論研究、精品創(chuàng)作、重點文化設(shè)施建設(shè)、新聞信息化工程、廣播電視信號覆蓋、文物保護、圖書發(fā)行網(wǎng)點建設(shè)、人才培養(yǎng)等項目補助和獎勵的宣傳文化發(fā)展專項資金。同年，浙江還發(fā)布了《關(guān)于深化事業(yè)單位改革的意見》等政策文件。2002 年，浙江進一步出臺了《關(guān)于深化文化體制改革，加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》《關(guān)于加強基層文化建設(shè)的意見》《關(guān)于推進省屬事業(yè)單位改革的意見》等政策性文件。事實上，這些政策性文件都使《浙江省建設(shè)文化大省綱要（2000—2020）》這個綱領(lǐng)性文件中提出的政策具體化和可操作化了。2003 年6 月，被中央確定為文化體制改革綜合試點省以來，浙江對試點方案涉及的相關(guān)配套政策、行業(yè)政策進行了認(rèn)真仔細(xì)的梳理。在此基礎(chǔ)上，浙江還積極借鑒和吸收經(jīng)濟體制改革的經(jīng)驗與政策，尤其是科研院所和高等院校體制改革的經(jīng)驗與政策，在2004 年出臺了《關(guān)于支持省級國有文化單位改革試點和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策意見》。其中包括：文化單位職工依法轉(zhuǎn)換勞動關(guān)系后按規(guī)定參加企業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項社會保險的實施辦法；文化企事業(yè)單位特別是藝術(shù)院團轉(zhuǎn)企改制中有關(guān)職工離退休的管理辦法；國有文化企事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的資產(chǎn)處置政策，包括土地資產(chǎn)處置辦法、提留一部分凈資產(chǎn)用以支付改革成本的實施細(xì)則等；允許藝術(shù)等多種要素參與分配的實施辦法；轉(zhuǎn)制后的文化企業(yè)繼續(xù)享受轉(zhuǎn)制前原有優(yōu)惠政策的具體規(guī)定；對部分效益差、負(fù)擔(dān)重的文化單位轉(zhuǎn)企改制中所需的職工安置等費用給予財政補助，等等。

顯然，這些政策措施，較好地順應(yīng)了市場經(jīng)濟大背景下文化體制改革的內(nèi)在邏輯和要求。像其他領(lǐng)域的改革一樣，文化領(lǐng)域的改革也必然會引發(fā)利益格局的重新調(diào)整和變化。市場經(jīng)濟條件下政府“有所為有所不為”的管理職能轉(zhuǎn)變，不可避免地也會涉及政府文化管理機構(gòu)、國有文化單位的調(diào)整和人員的精簡，或多或少地也會削弱一些行政管理部門的利益乃至于權(quán)力；國有文化單位的改革，順理自然地也會觸動原有利益格局，特別是可能打破國有文化行業(yè)和主管部門在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的壟斷地位。與此同時，市場化取向的改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也會使國有文化單位職工在身份上發(fā)生變化，甚至也會在一定程度上導(dǎo)致失業(yè)率、下崗率的增加。這些因素都會加大深化文化體制改革的難度和阻力。因此，《關(guān)于支持省級國有文化單位改革試點和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策意見》等的出臺，表明浙江已經(jīng)意識到了文化體制改革可能遇到的障礙和難題，從而“未雨綢繆”式地在更加大刀闊斧地深化改革前夕，通過制定和實施文化體制改革相關(guān)配套政策，保障在改革中利益可能受損階層的權(quán)益，理順利益關(guān)系，盡可能在最大限度上減少進一步改革的阻力和摩擦力。

此后，隨著文化體制改革的逐步深化，加快建設(shè)文化大省、文化強省和文化浙江工作的依次推進，浙江陸續(xù)出臺了一系列支持文化發(fā)展的政策文件。比如：2004 年10 月，省委辦公廳、省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省委宣傳部、省編委辦等8 部門《關(guān)于建立文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的實施意見》，提出了積極穩(wěn)妥推進“建、并、分”改革工作，省、市、縣三級建立集中統(tǒng)一文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的政策措施。從2005 年省委通過《關(guān)于加快建設(shè)文化大省的決定》至2010 年即“十一五”期末，浙江相繼制定了《浙江省文化產(chǎn)業(yè)項目投資指南（2006）》《浙江省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》《關(guān)于支持文化體制改革和文化企業(yè)發(fā)展的意見》《浙江省文化產(chǎn)業(yè)項目投資指南（2009）》《關(guān)于促進電影產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的實施意見》《關(guān)于加快廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)數(shù)字化發(fā)展的意見》《浙江省關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》《浙江省經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改制任務(wù)分解表》等，出臺了包括財政、稅收、勞動保障、企業(yè)用地、投融資等方面在內(nèi)的推動文化發(fā)展的新扶持政策和配套政策。

進入“十二五”和“十三五”時期以來，浙江又根據(jù)文化改革和發(fā)展的新形勢、新趨勢和新要求，出臺了一系列新的政策文件。比如：2011 年出臺了《關(guān)于加快廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)“一省一網(wǎng)”整合發(fā)展的通知》《關(guān)于加強IPTV 和有線寬帶接入服務(wù)管理的通知》《三大省級文化經(jīng)營管理人員業(yè)績考核暫行辦法》《浙江省省屬文化集團國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等政策文件。2013 年，省委省政府發(fā)布《關(guān)于進一步加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》。2014 年，省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議通過了《浙江省深化文化體制改革實施方案》《浙江省深化文化體制改革重點舉措及工作項目》。2016 年，省委把社會效益和經(jīng)濟效益“雙效統(tǒng)一”列入全面深化改革的重點突破項目，在全面深化改革的大背景下制定并發(fā)布《省屬國有文化集團績效考核暫行辦法》，提出了“雙效統(tǒng)一”績效考核指標(biāo)，其中規(guī)定社會效益績效考核指標(biāo)占總指標(biāo)的60%，經(jīng)濟效益績效考核指標(biāo)占總指標(biāo)的40%。不僅如此，這個《暫行辦法》還把“雙效統(tǒng)一”績效考核中的社會效益內(nèi)容列入黨委意識形態(tài)工作責(zé)任制的考核范圍。浙江的這些舉措，都使“雙效統(tǒng)一”績效考核的指揮棒作用得到了較好的發(fā)揮。同年，浙江省文化廳還發(fā)布了《關(guān)于加快推進特色小鎮(zhèn)文化建設(shè)的若干意見》。2017 年，省委省政府發(fā)布《關(guān)于加快把文化產(chǎn)業(yè)打造成為萬億級產(chǎn)業(yè)的意見》，提出了一系列推動浙江省文化產(chǎn)業(yè)從支柱性產(chǎn)業(yè)到萬億級產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。同一年，省政府辦公廳還發(fā)布了《關(guān)于加快促進影視產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的若干意見》，省委宣傳部、省委人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布了《浙江省文化產(chǎn)業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃（2017—2022 年）》，省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的實施意見》等一系列政策文件。與此同時，浙江各地也相繼發(fā)布了一系列支持本地區(qū)文化發(fā)展與改革的政策措施，為加快推動全省各地公共文化服務(wù)體系建設(shè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了政策保障。在這方面，省會城市杭州和另一個副省級城市寧波的探索與實踐，都具有典型性。

改革開放以來，浙江陸續(xù)出臺的這些政策性文件，對于文化體制改革、公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生了重要的激勵、引導(dǎo)與推動作用。首先，這些政策性文件明確了宏觀文化體制改革和微觀文化體制改革的思路、方案和舉措。比如：2017 年浙江出臺了《關(guān)于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的實施意見》，強調(diào)，要圍繞浙江全省文化市場綜合執(zhí)法法規(guī)支撐體系這個目標(biāo)，不僅要形成權(quán)責(zé)明確、監(jiān)督有效、保障有力的文化市場綜合執(zhí)法管理體制，而且要推動執(zhí)法重心下移、相對集中執(zhí)法權(quán)、整合規(guī)范執(zhí)法主體、優(yōu)化執(zhí)法力量配置等系列改革。這個《實施意見》還強調(diào)，要圍繞提高執(zhí)法水平和效率、加快實現(xiàn)跨部門跨行業(yè)綜合執(zhí)法等目標(biāo)，建設(shè)一支具有政治堅定、作風(fēng)過硬、行為規(guī)范、業(yè)務(wù)精通等優(yōu)良品格的文化市場綜合執(zhí)法隊伍。這就明確了浙江新一輪深化文化市場綜合執(zhí)法改革的目標(biāo)和任務(wù)。其次，明確了政府扶持公益性文化事業(yè)的重點、扶持的全新理念和全新方式。這些政策性文件都把圖書館、博物館、文化館等重要公共文化服務(wù)設(shè)施，以及黨報、黨刊、新聞網(wǎng)站、電臺、電視臺等重要新聞傳播媒體，體現(xiàn)具有民族特色、達(dá)到國家水準(zhǔn)的重大文化項目和藝術(shù)院團，農(nóng)村地區(qū)及欠發(fā)達(dá)地區(qū)、加快發(fā)展地區(qū)的文化建設(shè)，以及重要物質(zhì)文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和優(yōu)秀民間文化藝術(shù)保護等，作為重點扶持對象；通過政策導(dǎo)向功能，推動全省各級政府轉(zhuǎn)變“大包大攬”的傳統(tǒng)投入方式，規(guī)范非營利性文化事業(yè)機構(gòu)管理，探索建立新型公共財政投入方式；積極調(diào)動社會各方面力量，通過政策激勵作用，引導(dǎo)社會資金投入公益性文化事業(yè)。再次，這些政策性文件也明確了支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政、稅收、土地、物價、編制、投融資、人才等多方面政策措施。比如：2017 年，浙江出臺《關(guān)于加快把文化產(chǎn)業(yè)打造成為萬億級產(chǎn)業(yè)的意見》，其中提出，要擴大省級文化產(chǎn)業(yè)專項資金規(guī)模，在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域全面落實促進實體經(jīng)濟更好更快發(fā)展的若干財政政策，圍繞打造萬億級產(chǎn)業(yè)目標(biāo)在加大對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持力度的同時，加強對文化企業(yè)的稅務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)力度。這個《意見》還在再次明確支持國有經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制、享受國家有關(guān)文化體制改革的稅收優(yōu)惠政策等的同時，提出了一些具體的財政優(yōu)惠和扶持政策。比如：對符合條件的高新技術(shù)文化企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；實際發(fā)生的、不超過工資薪金總額8%部分的職工教育經(jīng)費支出允許在計算應(yīng)納稅所得額時扣除，超過部分則允許在今后納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)扣除。這個《意見》還提出要發(fā)揮好各級文化產(chǎn)業(yè)基金的引導(dǎo)作用，擴大省轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模，新增20 億元定向用于支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。顯然，這些政策，都較好地順應(yīng)了市場經(jīng)濟和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，對于推動文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)、萬億級產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生了很好的激勵和引導(dǎo)作用。