[摘要] 借助當前研究中的“雙向嵌入”概念，社會工作服務遞送中的社會工作與行政系統(tǒng)之間呈現出“雙向嵌入譜系”的狀態(tài)：一方面，社會工作以技術和關系兩種方式嵌入行政系統(tǒng)，這兩種方式分別處于社會工作嵌入譜系的兩端，社會工作的實際嵌入方式在兩個端點之間呈現擺動狀態(tài);另一方面，行政系統(tǒng)以控制式嵌入和支持式嵌入兩種方式與社會工作產生關聯(lián)，兩種方式仍然處于行政系統(tǒng)嵌入譜系的兩端，行政系統(tǒng)的實際嵌入方式亦在兩個端點之間呈現擺動狀態(tài)。實踐中由于受到多方因素影響，社會工作與行政系統(tǒng)的“雙向嵌入”仍需不斷審視并改進。

[關鍵詞] 雙向嵌入譜系? 技術嵌入? 關系嵌入? 控制式嵌入? 支持式嵌入

[基金項目] 本文為國家社會科學基金青年項目“政府購買社會工作服務的有效互動研究”（范雅娜主持，編號為17CSH077）的階段性成果。

[作者簡介] 范雅娜，延安大學政法與公共管理學院講師，博士，研究方向為社會工作與社會政策。

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2021）04-0036-18

改革開放以來，我國的經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。從福利國家的研究成果來看，社會轉型必然帶來諸如社會失范、社會沖突等問題，從而產生對社會治理的大量需求。①進入新世紀，伴隨經濟快速發(fā)展帶來的社會復雜性的加劇，黨和政府開始將如何有效管理或治理日益多元和分化的社會納入最高決策議程，相繼確立科學發(fā)展觀、推進和諧社會建設、構建社會管理新格局和創(chuàng)新社會治理體制，以解決發(fā)展過程中存在的問題。①黨的十九大報告明確提出，打造“共建共治共享”的社會治理格局;黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，并進一步強調，“到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化”。

從政府購買社會工作服務與社會工作發(fā)展視角來看，在當前城鄉(xiāng)居民“對社會服務的需求呈爆發(fā)式增長”②的趨勢下，由社會組織承接政府轉移出去的部分社會服務職能已經成為共識。王浦劬等認為，政府購買社會組織服務“發(fā)端于我國改革開放和政府公共行政改革的歷史背景，應勢而發(fā)，擴展于全面深化改革和全面建設小康社會的歷史進程，其萌發(fā)和成長根植于我國經濟轉型、社會發(fā)展和國家治理的深厚土壤，其擴展和深化來自我國全面深化政府和社會治理改革的鮮活實踐”③。與此同時，我國大力推動社會工作制度建設，2006年10月，黨的十六屆六中全會作出的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出：“建設宏大的社會工作人才隊伍，造就一支結構合理、素質優(yōu)良的社會工作人才隊伍，是建設社會主義和諧社會的迫切需要?！?012年，《民政部 財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見》以及其后一系列相關文件的出臺，賦予了專業(yè)社會工作關注和改善民生、實現社會公正的重要職責。④

那么，頂層設計的不斷推進是否意味著基層實踐的持續(xù)發(fā)展？從當前理論研究來看，答案似乎并不肯定。無論是“政社關系”“政府購買服務”還是“項目治理”，研究者們都給出了具有差異性的研究結論。從實踐層面來看，政府向社會工作機構購買服務，目的是將專業(yè)化的服務輸送給有需要的人群，購買效果在很大程度上取決于服務遞送效果。一線社會工作者會在購買方、評估方、基層合作方、服務對象等多方力量的影響下完成服務遞送過程，其服務遞送效果必然會受多方力量的影響而發(fā)生變化。這意味著，實踐中的復雜狀況很難用單一的研究觀點和結論來概括。據此，筆者嘗試從社會工作服務遞送視角出發(fā)，建構一線社會工作者與行政系統(tǒng)的互動關系譜系，以更深入地理解兩者互動關系的真實狀態(tài)。

一、 政府購買社會工作服務的政社關系類型研究

20世紀80年代，非營利部門研究者薩拉蒙教授提出“第三方治理”理論，用以解釋自第二次世界大戰(zhàn)到20世紀70年代大約30年中的美國國家特性發(fā)生的如下轉變：政府與大量的“第三方”分享提供公共出資的服務和運用政府權威的責任?！捌浣Y果是被稱為‘第三方治理的政府行動的新形式的興起，它使得聯(lián)邦機構越來越多地依靠大量的第三方機構來實現其公共使命?！雹訇P于國家與社會組織關系的探討是現代西方政治思想關注的中心議題之一。有學者將其總結為自由主義模式、國家主義模式和法團主義模式。②學界對中國國家與社會關系的研究亦呈現出不同的研究取向和研究視角，但有一種觀點得到了大部分學者的認可，即中國的國家與社會分離源自國家的主動退讓或撤離。

本文的研究議題為政府購買社會工作服務。有學者認為，“在政府購買服務制度下發(fā)展出來的國家與社會關系必定區(qū)別于一般社會組織與政府之間的關系”③。但對當前政社關系問題的相關研究并未將基于宏觀與中觀視野的政社關系理論與政府購買社會工作服務中的政社關系研究區(qū)分開來，其主要原因在于兩者之間存在包含與被包含的關系。因此，對政府購買社會工作服務領域的政社關系的文獻梳理繞不開對政社關系問題的一般性探討。這也意味著完全各自獨立的梳理難以實現，如果不苛責，筆者將結合本文研究主題，從“控制”與“調適”兩種路徑出發(fā)，對政府購買社會工作服務的政社關系作出簡要梳理。

（一） 控制路徑

在對國家與社會關系的相關研究中，康曉光和韓恒通過實證研究提出的“分類控制體系”以及“行政吸納社會”當屬控制路徑的代表性觀點。其一，“分類控制體系”用來說明如下事實：在中國大陸，政府對不同的社會組織采取不同的控制手段，其目的在于滿足自身利益。④這一新的理想類型受到諸多學者的關注。針對分類控制理論，劉鵬提出“嵌入型監(jiān)管”概念，用來說明國家通過營造符合國家政治偏好的環(huán)境以達到對社會組織進行嵌入性干預與調控的目的，并認為“分類控制”模式只是“嵌入型監(jiān)管”模式的一部分。⑤黃曉春等提出的“非協(xié)同治理—策略性應對”理論框架繼承了分類控制的研究思路，認為宏觀政府領域的不同政策信號使得不同政府部門會依據自身的治理邏輯來處理與社會組織的關系，從而影響到社會組織的自主性生產。⑥徐盈艷等則認為，分類控制理論忽略了政府對社會組織的控制在時間節(jié)點上的變化，這一變化動因包括政府的政策意圖、執(zhí)行者的偏好、社會治理情境和治理策略等。①其二，在分類控制理論的基礎上，兩位學者依據我國現實將國家與社會關系總結為“行政吸納社會”，行政吸納的方式包括“限制”“功能替代”和“優(yōu)先滿足強者利益”。②有學者認為，“行政吸納社會”的觀點雖然顯現出政府對社會組織“支持”的一面，但更多強調的依然是“控制”。③羅艷等通過對H市信息化居家養(yǎng)老服務推廣的個案分析，提出“政府主導型嵌入”概念，認為政府在初期采取歡迎、主動吸納、釋放資源等方式與社會組織建立關系，隨著項目的推進，政府與社會組織的互動呈現出“此消彼長”的“沖突”狀態(tài)，其背后體現了政府主導型的供給機制。這種政府主導型的嵌入機制在一定程度上回應了“行政吸納社會”的理論模式。④

（二） 調適路徑

張康之認為，當前研究中所持的改革開放以來中國走的是“政府主導型發(fā)展模式”的觀點是一種誤讀，從實踐中對政府的功能定位來看，政府強力推動經濟、社會發(fā)展的背后是政府開創(chuàng)的“引導型政府職能模式”⑤以及逐漸放松社會控制的道路⑥。從公共服務領域的政社關系發(fā)展狀況來看，這一觀點不斷被證實。

唐文玉通過個案研究提出了“行政吸納服務”這一新的解釋框架，用來說明我國國家與社會之間存在的新的關系形態(tài)。“行政吸納服務”不同于前人提出的“公民社會”“合作主義”以及“行政吸納社會”等理論模式，其關注和強調的是政府對社會組織的“支持”與“配合”，以此提升公共服務質量。⑦張文禮在梳理既有政社關系理論的基礎上，提出“合作共強”關系模型，這一關系類型強調社會組織在公共服務領域內，在政府的合理規(guī)制下具有相對的獨立性并能充分發(fā)揮作用。⑧管兵在分析上海市政府購買公共服務中的國家與社會關系時發(fā)現：一方面，政府的主導性特征依然明顯;另一方面，政府還為民間社會組織提供了制度化的競爭性發(fā)展的空間和機會，由此政府購買公共服務帶來了新的混合性的國家社會關系模式。⑨徐盈艷等提出“浮動控制”與“分層嵌入”概念，“浮動控制”意指政府對社會組織的控制權在不同層級之間上下游動，從而實現政策調整和控制社會組織發(fā)展的意圖，其體現的是對社會組織的柔性與隱性控制;“分層嵌入”的概念指涉針對層級政府的浮動控制，社會組織采用不同的策略進入不同層級的治理結構中進行不同類別的嵌入，其體現的是社會組織的主體性與靈活性。①冷向明等提出“半嵌入性合作”的概念，試圖闡明如下觀點：伴隨時間的推移，國家與社會組織關系不再呈現單一權力占絕對主導地位的局面，“在資源分散與功能差異的條件下，社會組織……與政府的關系是一種以雙方結構性非對稱相互依賴、權力關系相對平衡為特點的非依附合作”②，在此種關系狀態(tài)下，社會組織具有較強的獨立性和自主性。蔡長昆等以D市S鎮(zhèn)為例，關注政社關系的動態(tài)變遷過程，研究發(fā)現該鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)志愿者協(xié)會之間經歷了從“行政吸納社會”到“行政吸納服務”的過程，政府對社會組織從“控制”轉向“支持”。③

此外，部分學者從社會組織的自主性生產視角探討政社關系問題。王詩宗等認為，我國社會組織的基本特征難以單純使用獨立性或者自主性來概括?！霸谝哉壿嫗橹鲗У亩鄬哟沃贫冗壿嫻餐饔孟拢袊鐣M織的特征表現為依附式自主。”④社會組織雖然在諸多方面依賴國家，但其仍然享有實際的自主性。林磊認為，當前關于社會組織自主性的研究忽視了社會組織與社會的關系路線，社會組織自主性生產的影響因素不僅包括政府的政策支持力度與社會組織所采取的行動策略，還包括社會組織所提供的服務以及服務對象的認同與支持，由此提出“在地內生性”概念，用來解釋社會組織與基層社會之間的互動，以此衡量社會組織的自主性程度。⑤

無論是對控制路徑還是對調適路徑的研究，都難以全面概括當前我國政府與社會組織之間錯綜復雜的關系。我國的非政府組織“內部具有顯著的異質性”，不同類型的非政府組織“常常具有不同的內在屬性”。⑥由于非政府組織在性質、宗旨、背景、運作、資金來源、目標等方面存在很大差異性，因而應當從政府與非政府組織的狀況以及所處環(huán)境等具體情境出發(fā)來探討兩者之間的互動關系。⑦

二、 從政社關系到雙向嵌入：一個轉向

李友梅等認為，社會科學研究經歷了由宏大敘事轉向微觀敘事，從結構分析轉向行為分析的過程?！皞鹘y(tǒng)的‘國家與社會范式所預設的‘國家與‘社會二元對立及‘結構互動理論基礎并不能對復雜的社會生活作出貼切的回應。”①政府購買社會工作服務領域的研究同樣如此，社會工作機構與一線社會工作者面臨高度復雜的社會環(huán)境，單一的政社關系研究結論恐難具有說服力。這要求我們轉換思路，以更具“生活化”的視角開展更“接地氣”的研究。據此，“嵌入性”這一概念似乎更能幫助我們理解社會工作服務遞送中的復雜關系。事實上，已有學者指出，我國政府與社團關系的狀態(tài)可以用“國家鑲嵌在社會中”來形容②，服務外包過程中的政府與社會組織之間存在不同的嵌入方式③。嵌入性視角既關注國家對社會組織的控制，又注意到社會組織的應對策略與發(fā)展機遇。④筆者嘗試借助“嵌入性”的相關概念和理論研究社會工作服務遞送過程中的政社關系問題。

（一） 社會工作的嵌入性發(fā)展

學界公認的最早提出“嵌入”概念的理論家當屬卡爾·波蘭尼。1955年，波蘭尼使用“嵌入”一詞表達如下理念：“經濟并非像經濟理論中說的那樣是自足的，而是從屬于政治、宗教和社會關系的?！雹菰诓ㄌm尼看來，經濟是被嵌入社會中的，“自我調節(jié)的市場理念是徹頭徹尾的烏托邦，除非消滅社會中的人和自然物質，否則這樣一種制度就不能存在于任何時期”。⑥盡管波蘭尼并未闡明“嵌入”的基本概念⑦，但其對經濟嵌入問題的研究引起了諸多學者的關注與回應。格蘭諾維特從結構嵌入和關系嵌入兩個方面闡述嵌入問題，認為個體嵌入社會關系中，經濟制度依靠由社會關系構建的社會網絡得以維持。⑧Sharon Zukin和Paul Dimaggio進一步拓展嵌入的類型，將嵌入性分為結構嵌入、認知嵌入、文化嵌入與政治嵌入，更具體地探討了觸發(fā)經濟活動的文化、制度等因素。⑨“理論的作用并不僅僅是提供‘解釋，也許最重要的是，它能提出有用的問題，確定有效的分析單位，從而很好地解決一個領域的核心問題。”⑩嵌入理論的產生與發(fā)展最初主要集中在經濟社會學領域。筆者意在使用“嵌入”概念分析社會工作服務遞送過程中的社會工作者與行政系統(tǒng)之間的關系，因此，并不打算對“嵌入性”議題作過多梳理，而是取其理論精髓以分析現實。有學者指出：“‘嵌入性的思想內核就在于它規(guī)定了兩個或多個事物之間的本質關系機制。”①如果對“嵌入”一詞給出明確解釋，那么“它指的是某一事物進入另一個事物之中去的過程和狀態(tài)。這里有幾個要素：第一，至少有兩個被指認的事物，這是嵌入的前提;第二，一個事物進入另一個事物之中，這是嵌入過程”。②

當前許多學者以“嵌入性”概念來解釋我國專業(yè)社會工作的發(fā)展問題。一部分學者從宏觀層面探討專業(yè)社會工作的嵌入性發(fā)展特征。源于西方的專業(yè)社會工作進入中國時，想要在中國特定的經濟、政治、文化與社會環(huán)境中生存并發(fā)展，必然會經歷嵌入的過程。專業(yè)社會工作嵌入行政社會工作，兩者互構演化從而形成符合我國實際需要的社會工作體系。“嵌入性是專業(yè)社會工作在中國生存和發(fā)展的重要特征。”③專業(yè)社會工作的發(fā)展將呈現出“從政府主導下的專業(yè)弱自主性嵌入向政府—專業(yè)合作下深度嵌入發(fā)展”④的路徑。從嵌入階段來看，專業(yè)社會工作嵌入本土社會工作時會經歷被動吸納與表面嵌入、主動聯(lián)結與適度嵌入、交互作用與深度嵌入三個過程。⑤當前街居制的行政化管理方式制約了專業(yè)社會工作的服務空間，后者只能依附于行政系統(tǒng)才能完成服務提供。只有創(chuàng)新社會管理體制，“才可能建構和成就一種有效的社會工作制度”⑥。部分學者則有針對性地研究具體情境中的社會工作嵌入問題，朱健剛等基于政府購買服務的一個具體案例得出專業(yè)社會工作被反向嵌入的研究結論，專業(yè)社會工作者被吸納到基層權力網絡之中從而產生外部服務行政化、內部治理官僚化和專業(yè)建制化等問題，限制了專業(yè)社會工作的深層次嵌入。⑦管兵的實踐研究，一方面印證了上述反向嵌入的結論，另一方面提出了政府購買服務使社會組織具有競爭性和制度化發(fā)展的機會，從而使國家與社會的關系出現新的可能性。⑧

無論是基于宏觀層面探討社會工作的嵌入性特征，還是從具體情境中提煉社會工作嵌入的不同結論，都對“國家”與“社會”視角的研究做了進一步補充，但同時又產生出新的未解議題。不論是以社會工作機構與社會工作者為代表的社會領域嵌入以行政部門為代表的國家領域還是相反，似乎都未解決如下問題：“國家”與“社會”之間是否僅存在“非此即彼”的嵌入狀況？對此，“雙向嵌入”的相關研究給出了更為豐富的答案。

（二） “雙向嵌入”的既有研究與啟示

在上述“嵌入”研究的基礎上，學者們進一步拓展研究概念，使用“雙向嵌入”一詞解釋社會工作、社會組織與政府的關系問題。關于何為“雙向嵌入”，不同學者基于研究需要和個人理解給出了兩種不同的解釋。一種解釋認為，社會組織分別嵌入“國家”和“社會”兩個不同方向，張緊跟以佛山市南海區(qū)義務工作者聯(lián)合會為例，提出該組織雙向嵌入于國家與社會之中從而獲得行動自主性①，王名等從“政府嵌入”和“社區(qū)嵌入”兩個方向探討社會組織的自主性問題②。另一種解釋則強調社會組織與政府之間的相互嵌入關系，一種嵌入方向指涉社會組織嵌入政府的服務提供體制當中，另一種嵌入方向則指向相反的路徑，即政府嵌入社會組織中。③紀鶯鶯遵循后一種解釋路徑，使用“雙向賦權”概念表達這樣一種思考：一方面國家權力延伸至社會，另一方面社會性權力呈現一定增長，國家與社會之間并非此消彼長，而是互為賦權。④羅艷等的案例研究則呈現出政社互動的“沖突”結論，政社雙方的嵌入最終轉變?yōu)椤罢鲗颓度搿?。⑤后一種解釋路徑因具體情境不同而呈現出不同的研究結論，有學者對“雙向嵌入”概念提出了不同的看法，認為不同社區(qū)發(fā)展的差異性將對社會工作產生不同的影響，因此專業(yè)社會工作的嵌入應當依據社區(qū)類型、社會治理主體形態(tài)以及社會工作開展階段而采取“個別化嵌入”的方式。⑥徐選國等則使用“雙重嵌入”概念解釋我國社會工作的嵌入性發(fā)展狀況，所謂“雙重嵌入”，不僅包括專業(yè)社會工作與行政社會工作之間的相互嵌入，還包括兩種社會工作同時嵌入“社會結構”。⑦可以看出，“雙重嵌入”概念是對“雙向嵌入”概念的一次理論提升。

無論是“雙向嵌入”“雙重嵌入”還是“個別化嵌入”都給予筆者很大啟發(fā)，但一項研究應當依據研究主題選擇更合適的研究概念和框架，本文意在通過建構社會工作服務遞送過程中的嵌入譜系來回應當前政府購買社會工作服務中的政社關系問題，因此用以表達社會組織與政府相互嵌入意涵的“雙向嵌入”概念更符合本文的研究旨趣。需要說明的是，“雙重嵌入”概念中的兩種社會工作同時嵌入“社會結構”的層面不在本文討論范圍之內。就“個別化嵌入”結論而言，筆者承認在社會環(huán)境充滿高度復雜性的背景下，社會工作機構應當依據情況調整嵌入方式，但在中國的社會工作實踐中，從服務遞送過程來看，一線社會工作者開展服務時必然會與行政系統(tǒng)產生千絲萬縷的聯(lián)系，雙方之間的相互嵌入不可避免。由此，本文的研究基點發(fā)生如下變化：從“政社關系”到服務遞送中的社會工作者與行政系統(tǒng)之間的“雙向嵌入”。在政府購買社會工作服務實踐中，無論社會工作機構與政府之間呈現何種關系類型，最終都要體現為服務遞送中的社會工作者與行政系統(tǒng)之間的互動關系，這種關系不僅微觀而具體，而且動態(tài)特征更加明顯。

三、 雙向嵌入譜系：一個分析框架

從服務遞送視角來看，社會工作機構與政府之間的關系可以轉化為服務遞送中的社會工作者與行政系統(tǒng)之間的關系。這種關系不僅呈現出當前研究所指的雙向嵌入特性，而且呈現嵌入譜系①狀態(tài)，既包括社會工作嵌入的譜系狀態(tài)，又包含行政系統(tǒng)嵌入的譜系狀態(tài)。

（一） 社會工作嵌入

一線社會工作者是專業(yè)社會工作的實踐者，在服務遞送過程中，社會工作對行政系統(tǒng)的嵌入即指社會工作者以服務實踐嵌入行政系統(tǒng)的過程。嵌入方式可以歸結為技術嵌入和關系嵌入。技術嵌入是指社會工作者憑借其專業(yè)性與行政系統(tǒng)成員互動的過程。關系嵌入則是指社會工作者通過各種方式建立并維持與行政系統(tǒng)成員的關系的過程。相對于技術嵌入而言，關系嵌入因社會工作者的服務理念、服務遞送場景、購買方或基層合作方的態(tài)度等因素而呈現出更加復雜、多樣化的狀態(tài)。

1. 技術嵌入

社會工作的技術嵌入方式在當前理論和實踐領域內受到較多關注。社會工作“是以專業(yè)化的方式向有需要的個人、家庭、社區(qū)、組織等提供相關社會工作服務的行動體系”②，有助于促進個人及家庭成員社會功能的完善，改善社區(qū)的內在結構與外部環(huán)境，影響社會政策與社會福利制度的實施，從而有利于促進社會的公正與進步③。作為社會工作重要載體的社會工作機構與薩拉蒙提出的第三類非營利組織——“公益服務組織”相對應，“這些組織直接提供服務，致力于提升社區(qū)福利或服務于廣泛的公共或教育目標”①。社會工作機構因其專業(yè)性而成為社會治理的主體之一。實踐中，社會工作機構通過提供服務參與社會治理，政府通過購買社會工作服務為社會工作機構提供資源。

改革開放以來，我國經歷了從總體支配到技術治理的轉變過程?！肮卜諏嵸|上正在變成以項目評估和項目管理為中心的治理體制。伴隨自上而下資金規(guī)模的迅速擴大和技術監(jiān)督手段的發(fā)展，各種以項目管理為中心的政策、 制度、 法規(guī)和實際運作方式迅速發(fā)展起來。”②政府同樣以項目購買的方式向社會組織提供資金，同時進行監(jiān)督和管理。一方面，項目制社會組織治理的方式既能使政府聯(lián)結并適當控制社會組織，又保證了社會組織獲取資源并實現其價值追求③;另一方面，實踐中的社會工作因過度強調專業(yè)化、技術化而受到諸多懷疑。社會工作兼具科學性、藝術性和技術性，然而在政府的技術治理模式下，我國的社會工作過于強調其技術性的一面，忽略了社會工作的本質屬性——社會性。④政府購買社會工作服務實踐中，社會工作機構及其成員為凸顯其專業(yè)性，獲取專業(yè)權力并贏得購買方的支持，形成了行政化、官僚化、建制化現象以及“實用專業(yè)主義”邏輯。⑤社會工作所具備的專業(yè)性也因部分社會工作理論的“拿來主義”傾向而受到懷疑。⑥

當然，筆者在此談及技術嵌入，并非認同技術性是專業(yè)社會工作的本質，而是闡明社會工作服務遞送過程中存在如下事實：社會工作者以專業(yè)化、技術化的方式提供社會工作服務，以服務實踐嵌入基層行政系統(tǒng)。

中國大陸的社會組織與社會工作發(fā)展是政府選擇與讓渡的結果。在政府購買社會工作服務的機制中，社會工作被允許以制度化的方式嵌入行政系統(tǒng)。服務遞送過程中，社會工作者為服務對象提供專業(yè)服務的同時，其所具備的專業(yè)知識、能力和技巧成為社會工作者與行政系統(tǒng)成員互動的重要前提。對行政系統(tǒng)成員而言，作為“外來者”的社會工作者運用專業(yè)方法為服務對象提供服務確實是新鮮事。隨著服務效果的逐漸顯現，社會工作者會獲得行政系統(tǒng)成員的關注和認可。從實際情況來看，社會工作者的服務遞送離不開行政部門的支持。筆者曾對S市L社會工作機構中的政府購買社會工作服務實施過程展開調研并發(fā)現：社會工作機構作為一線社會工作者的直接管理方，其與一線社會工作者之間并非完全支持的關系。項目執(zhí)行過程中會產生諸多狀況，社會工作機構并不能隨時為一線社會工作者提供足夠的支持。一線社會工作者需要基層行政系統(tǒng)的配合，除提供部分活動物資等物質資源之外，項目評估時更需要基層行政系統(tǒng)的支持。于是，獲得行政部門的認可和信任尤為重要。而行政系統(tǒng)成員與社會工作者接觸，很大程度上也是由于社會工作者的專業(yè)性，實踐中部分行政系統(tǒng)成員會請社會工作者提供服務指標之外的協(xié)助，認為“社會工作者做事情比我們專業(yè)”①。

當前雖然各地社會工作發(fā)展狀況不一，但總體呈現出王思斌教授所言的“專業(yè)弱自主性嵌入”狀態(tài)。筆者認為，未來發(fā)展過程中，如果要想進一步過渡到基于政府與專業(yè)合作的“深度嵌入發(fā)展”狀態(tài)，那么技術嵌入是關鍵。就社會工作服務遞送視角而言，社會工作者需以其專業(yè)性嵌入行政系統(tǒng)，獲得行政系統(tǒng)成員的認可與信任，使得雙方在合作過程中不斷提高嵌入的廣度和深度。

2. 關系嵌入

“關系”研究在我國學界備受關注，哲學、管理學、心理學及社會學等多門學科均以“關系”為主題展開了較為豐富的探討。梁漱溟先生曾指出，中國社會乃“倫理本位”的社會，“倫即倫偶之意”②?！笆顷P系，皆是倫理;倫理始于家庭，而不止于家庭?！瓊惱黻P系，即是情誼關系，亦即是其相互間的一種義務關系?！墒悄耸咕哟松鐣姓撸恳粋€人對于其四面八方的倫理關系，各負有其相當義務，同時，其四面八方與他有倫理關系之人，亦各對他負有義務?！雹圪M孝通的“差序格局”④，黃光國的“儒家關系主義”⑤，翟學偉的“情理社會”⑥都秉持了“倫理本位”的關系研究理念。部分學者質疑“關系本位論”，認為這種觀點沒有考慮到經濟社會結構變遷對文化產生的影響，在我國轉型時期，關系主義的盛行還取決于“自我實現預言”的心理機制，在“中國社會是關系社會”的觀念以及關系運作能夠帶來好處的現實作用下，人們會加劇關系運作行為并產生惡性循環(huán)。⑦筆者認為，“倫理本位”的關系研究雖不能完全解釋當前我國的現實情況，但其理論精髓確實值得我們深入思考和借鑒。筆者同意周飛舟的觀點，即中國存在一個不同于“國家”的“社會”領域。“這個領域是由‘關系所連接起來的行動者組成的。這樣的‘關系社會并非一個與國家對立的領域，而是一個無處不在、可以在政府組織和政府行為中見到的‘社會?！@樣一個以‘關系形態(tài)為主的日常生活構成了中國社會基本的民情和行為方式，成為國家和正式制度的社會基礎。”①

在政府購買社會工作服務的機制下，政府與社會工作機構產生以契約為依托的關系，這種原則上市場化、平等化的關系因受到我國特定的文化基底與轉型特征的影響而在實踐中出現諸多看似不可控的情形。在政府主導的服務購買模式下，社會組織為了生存會選擇“擱置”使命②，社會工作者的專業(yè)能力呈現“實用專業(yè)主義”取向，“去政治化”的專業(yè)能力特征不至于損害社會工作機構與購買方的關系③。

本文提及的社會工作服務遞送中的“關系嵌入”④既包括正式的關系嵌入過程，又包括非正式的關系嵌入過程，既指向積極的關系建構，又指向有意而為之的關系運作。社會工作者與行政系統(tǒng)建立關系時，不僅需要制度化的“技術嵌入”，更需要正式或非正式的“關系嵌入”。當然，正式與非正式之間并沒有絕對清晰的衡量標準。僅就筆者所了解的情況來看，服務遞送過程中社會工作者的“關系嵌入”主要涉及以下幾種情形：其一，社會工作機構與社會工作者被動迎合處于強勢地位的購買方與基層合作方。由于購買方和基層合作方手中掌握著各種資源，當其提出各種要求時，社會工作機構與社會工作者為獲取資源而不得不按照其要求行事，比如按照合作方意愿將部分一線社會工作者派駐到特定行政崗位從事行政工作，但這未被寫進項目招投標書中。其二，當為服務對象提供服務與完成購買方或基層合作方的政績性指標發(fā)生沖突時，社會工作者優(yōu)先選擇后者。為服務對象提供專業(yè)服務與完成政績性指標有所不同，如果社會工作者將更多精力放在如何完成政績性指標上，就會減少為服務對象提供真正需要的服務的時間。相比較而言，如果說上述第一種情形屬于被動迎合，那么這種情形下社會工作者則具有一定的主動性。其三，社會工作機構與社會工作者的利益輸送行為目的性較強。通過這種工具性的關系運作方式，社會工作機構與社會工作者希望建立并維持與購買方或基層合作方之間的關系，從而有利于獲取項目和資源。其四，采取積極的關系嵌入行為。筆者通過對W市Y社會工作機構的調研發(fā)現，社會工作者在服務遞送過程中還會使用策略性的談判技巧說服購買方或基層合作方主要負責人，從而在一定程度上滿足社會工作者與項目實施有關的合理需求。比如，應當由購買方支付的項目資金未及時到賬，購買方再三推脫不予支付，社會工作者以適當強硬的語氣明確其所持有的原則，購買方主要負責人對社會工作者的態(tài)度由強硬轉變?yōu)橥讌f(xié)甚至欣賞。此外，項目結束之后，購買方希望社會工作者留在駐點繼續(xù)工作，并向其口頭承諾續(xù)約時，社會工作者會提示購買方此種做法的弊端，從而使購買方轉變態(tài)度。如此，既維護了社會工作機構的利益，又得到了購買方的認可。

（二） 行政系統(tǒng)嵌入

1887年，美國政治學家威爾遜在美國《政治科學季刊》上發(fā)表了一篇題目為《行政之研究》的論文，將行政與政治區(qū)別開來，并設定了政治—行政二分原則，認為“政治是‘在重大而且?guī)毡樾缘姆矫娴膰一顒?，而‘在另一方面，‘行政管理則是‘國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情”。①20世紀60年代以來，政治—行政二分原則不斷受到各種懷疑和批評，但“總的說來，政治—行政二分原則的提出是具有積極意義的”②。本文所指的行政系統(tǒng)是社會工作者在服務遞送中所接觸到的行政系統(tǒng)。社會工作服務遞送過程中的雙向嵌入，一個方向指的是社會工作嵌入行政系統(tǒng)，另一個方向則指行政系統(tǒng)嵌入社會工作。當前政府購買社會工作服務的政社關系研究呈現出“控制”與“調適”兩種研究路徑。從社會工作服務遞送視角來看，行政系統(tǒng)嵌入社會工作的過程呈現出類似的“控制”與“調適”兩種情形。如果以“嵌入譜系”衡量上述兩種情形，使用“控制式嵌入”一詞來形容行政系統(tǒng)對社會工作機構與社會工作者的控制與主導并無異議，但使用“調適式嵌入”一詞似乎并不恰當，因為“調適”一詞涵蓋的情形相對復雜，難以呈現出與“控制”相對應的狀態(tài)。因此，筆者借鑒并使用“支持”一詞來表示嵌入譜系中與“控制”相對應的另一端。由此，社會工作服務遞送中的行政系統(tǒng)嵌入社會工作呈現出“控制式嵌入”與“支持式嵌入”兩種狀態(tài)。

1. 控制式嵌入

社會工作服務遞送中的“控制式嵌入”是指行政系統(tǒng)以控制方式對待社會工作者及其服務開展的過程。王名等在談及社會組織參與社會治理過程中的政府嵌入問題時指出，政府通過政治關系嵌入和政治結構嵌入對社會組織的自主性產生影響，政府購買服務是政治關系嵌入的一部分，政府通過向社會組織購買服務實現對社會組織的管控。③“嵌入型監(jiān)管”④一詞則更具體地反映了國家對社會組織的控制式嵌入特征。社會工作者的服務遞送行為在很大程度上受到購買方處理與社會工作機構關系的手段的影響。在政府購買社會工作服務機制中，由于“宏觀政策信號的模糊性導致不同政府部門在與各類社會組織打交道時缺乏系統(tǒng)的政策指引，它們會根據自身的治理邏輯工具性地處理與社會組織間的關系 ”①。但無論如何，“控制”是難以繞過的一種處理方式。

由于受到行政系統(tǒng)控制式嵌入的影響，社會工作者在服務遞送過程中容易出現道德實踐和政治實踐異化的現象。在道德實踐層面，社會工作者對專業(yè)社會工作的理解呈現出理論與現實相分離的特征，在政治實踐層面，社會工作服務存在維穩(wěn)特征和向購買方傾斜的問題。②筆者所調研的S市L社會工作機構的社會工作服務遞送呈現出類似的情形，在該機構承接的日間服務中心項目中，購買方主要負責人隨意調整評估時間，僅憑一兩次巡視便認定社會工作機構所提供的服務不到位。即便日間服務中心的服務對象為項目組“說好話”，購買方依然決定要更換項目承接方。

2. 支持式嵌入

社會工作服務遞送過程中，行政系統(tǒng)嵌入社會工作的另一種方式為“支持式嵌入”?？刂婆c支持是可以分離的，支持的目的應當是為社會賦權。③“引導型政府職能模式意味著一種社會行為空間，在這個空間中，一切社會活動的主體都擁有充分的自主性。當其他社會治理力量能夠提供公共服務時，政府的基本責任就需要轉向如何保障公共服務得以實現的方面，即更多地關注在多元社會治理主體之間進行協(xié)調，給予制度供給而不是實施社會控制，以促進多元社會治理主體所提供的公共服務相互補充、相互支持并聯(lián)為一個有機整體?！雹芴莆挠裨岢觥靶姓{服務”的概念，用來解釋政府以培育和支持民間社會組織的方式提升政府公共服務能力與社會治理績效，同時民間社會組織也獲得了生存資源從而能更好地發(fā)展。⑤“雙向賦權”概念同樣強調了政府權力與社會權力互惠性增長的一面。⑥

具體到社會工作服務遞送層面，社會工作機構與社會工作者開展服務時，行政系統(tǒng)會通過提供部分活動物資、服務場地等方式確保服務順利開展;當社會工作者在開展活動初期面臨服務對象招募困難時，行政系統(tǒng)成員會協(xié)助招募;部分行政部門負責人對專業(yè)社會工作有一定了解，信任社會工作者并對社會工作者的各項工作給予積極支持，既不控制也不過多“關注”，W市Y社會工作機構理事長曾坦言：“開始的時候，他（某基層政府部門負責人）也會有顧慮，當他發(fā)現我們做得好時，他就比較認可，打款（支付項目資金）什么的很爽快。你就放手去做，他比較信任你。我們在底下做得也比較順利。我們對這個項目的配備不是最好的，最終效果卻是最好的。評估的時候，我們這個項目排名全市第一。所以這個項目也被評為市級優(yōu)秀項目。……所以，當政府信任你的時候，領導支持你的時候，底下關系處理得很好的時候，他們真的不用干涉很多，項目反而做得很好。”①

（三） 雙向嵌入譜系

通過上述分析可以看到，社會工作服務遞送中的嵌入形態(tài)并非如現有大多數研究所展現的社會工作機構與政府之間的某一具體關系類型，而是呈現譜系狀態(tài)（如圖1所示）。

首先，從社會工作嵌入行政系統(tǒng)一面來看，社會工作者通過技術嵌入和關系嵌入兩種方式嵌入行政系統(tǒng)中，這兩種方式分別處于社會工作嵌入譜系的兩端：一端為技術嵌入，另一端為關系嵌入。以社會工作嵌入視角觀之，一線社會工作者既非完全采取技術嵌入方式嵌入行政系統(tǒng)之中，也非完全采取關系嵌入方式嵌入行政系統(tǒng)之中，而是在技術嵌入和關系嵌入兩個端點之間呈現擺動狀態(tài)。這首先體現在，部分社會工作者傾向于以技術嵌入為主、關系嵌入為輔的嵌入方式，部分則傾向于以關系嵌入為主、技術嵌入為輔的嵌入方式。嵌入手段的使用受到多重因素諸如社會工作者的專業(yè)背景、社會工作專業(yè)知識與素養(yǎng)、性格特征及談判能力，社會工作機構的性質以及機構對社會工作者所在團隊的管理方式與支持力度，服務所在地的行政生態(tài)等的影響。此外，在服務遞送的不同階段，同一社會工作者的兩種嵌入方式會呈現階段性特征，諸如服務遞送初期，社會工作者想要憑借其專業(yè)性以技術嵌入的方式進入行政系統(tǒng)，當嵌入遇到瓶頸時，社會工作者主動或被動轉變嵌入方式，將關系嵌入引入進來，兩種嵌入方式相互調和，最終完成服務遞送。

盡管筆者將技術嵌入和關系嵌入分開來談論，但實踐中技術嵌入與關系嵌入之間并不存在明顯的界限，往往交織在一起，也不存在完全對立的關系。至少從我國目前的情況來看，完全關系嵌入與完全技術嵌入的狀態(tài)幾乎不存在。一方面，即便是極端純粹的利益輸送關系，服務承接方仍需按照項目招投標相關規(guī)定完成服務指標;另一方面，社會工作者在服務遞送中必然要與行政系統(tǒng)成員接觸，單純的技術嵌入恐怕很難行得通。

其次，從行政系統(tǒng)嵌入社會工作一面來看，行政系統(tǒng)通過控制和支持兩種方式嵌入社會工作服務遞送過程中，兩種方式仍然處于行政系統(tǒng)嵌入譜系的兩端，一端為控制式嵌入，另一端為支持式嵌入。行政系統(tǒng)既非完全采取控制式嵌入方式嵌入社會工作服務遞送過程，也非完全采取支持式嵌入方式嵌入社會工作服務遞送過程，而是在控制式嵌入和支持式嵌入兩個端點之間呈現擺動狀態(tài)。部分基層行政系統(tǒng)成員傾向于以控制式嵌入為主、支持式嵌入為輔的嵌入方式，部分則采取以支持式嵌入為主、控制式嵌入為輔的嵌入方式。嵌入方式的選擇仍然受到諸多因素的影響。行政系統(tǒng)所處地區(qū)的經濟社會結構決定了行政部門的工作重心以及領導者的注意力結構，從而影響行政系統(tǒng)對社會工作的重視程度。此外，行政部門主要負責人的專業(yè)背景以及對社會工作的了解和重視程度也會對嵌入方式產生影響。從服務遞送的階段性來看，同一行政系統(tǒng)的嵌入方式往往會產生階段性變化，諸如服務遞送初期，行政系統(tǒng)對社會工作處于非依賴狀態(tài)，采取控制式嵌入方式對待社會工作，當社會工作者主動嵌入行政系統(tǒng)并通過努力獲得行政系統(tǒng)的認可時，行政系統(tǒng)會選擇與社會工作建立依賴關系，并逐漸轉變?yōu)橹С质角度搿?/p>

此外，社會工作的技術嵌入、關系嵌入與行政系統(tǒng)的控制式嵌入、支持式嵌入相互交叉，使得社會工作與行政系統(tǒng)的互嵌形態(tài)呈現出“技術—控制”“技術—支持”“關系—控制”與“關系—支持”四個面向。在“技術—控制”與“技術—支持”兩種面向下，行政系統(tǒng)以控制或支持方式對待社會工作的技術嵌入，主要表現為對社會工作專業(yè)性、技術性的不同回應。在“關系—控制”與“關系—支持”兩種面向下，行政系統(tǒng)則以控制或支持方式對待社會工作的關系嵌入，主要表現為對社會工作者積極或有意而為之的關系建構的不同回應。

四、 雙向嵌入的合理化實現

2019年，習近平總書記在中央政法工作會議中首次提出“社會治理共同體”的概念。共同體“不僅是利益相關的，而且是利益共享的”①，在邁向社會治理共同體的道路上，如何做到多方共享與共贏尤為重要。政府購買社會工作服務，將政府與社會工作機構這兩個社會治理主體有效地聯(lián)結在一起，雖然各地社會工作服務開展狀況不一，但社會工作與行政系統(tǒng)的雙向嵌入行為已然出現。當然，由于受到多方因素影響，這種雙向嵌入仍然存在較多不足，需要我們在實踐中不斷審視并改進。

（一） 實現社會工作嵌入的合理化

如上所述，社會工作嵌入行政系統(tǒng)的方式包括技術嵌入和關系嵌入。在社會工作的技術嵌入層面，社會工作者的價值觀、行為方式、服務邏輯往往會對服務遞送效果產生關鍵性影響。原則上社會工作憑借其專業(yè)優(yōu)勢以技術嵌入方式進入行政系統(tǒng)，但實踐中這種專業(yè)性并未充分地體現出來，社會工作服務因其技術性的治理邏輯、資源依附性的生存邏輯與自由裁量的服務邏輯而呈現諸多困境。未來在社會工作服務遞送的過程中，社會工作者應多關注、協(xié)調與探索社區(qū)服務的短期目標與社區(qū)和服務對象的長期發(fā)展目標之間的關系，在行動中不斷反思，在反思中努力踐行。臺灣華梵大學建筑系教授徐裕曾提出：“現在學院里面教授的知識大都是從西方引進的，有一些其本身還停留在理論層面，而有一些則有它特定的社會背景的限制，并不能很好地解釋中國社會當前所存在的一些現象，或是滿足當代社會的一些需求。……盡信書不如無書，大家需要意識到并努力克服這些問題，踏出自己領域的另外一步，走出理論，走出自我領域的限制?！鎸嵉倪M入，用深入的方式進去，深入就是身臨其境去做?！雹僭谏鐣ぷ鞯年P系嵌入層面，社會工作者的關系嵌入方式既有積極的一面，也有消極的一面。如果說技術嵌入考驗著社會工作者的專業(yè)性，那么關系嵌入更加考驗社會工作者的智慧。未來實踐中，社會工作者應當增加積極的關系建構，主動與行政系統(tǒng)成員溝通，走出自身領域限制，從應對式思維轉向互惠式思維，同時轉變利益輸送式的關系維系方式，以有助于“形成清朗的制度生態(tài)環(huán)境和健康的社會風氣”②。

（二） 實現行政系統(tǒng)嵌入的合理化

政府在服務購買中占據主導性地位，受傳統(tǒng)官本位思想的影響，行政部門成員更習慣于采取控制式思維對待社會工作機構和社會工作者，本應責任明確的契約性關系在實踐中卻難以實現。很多情況下，雖然購買方與社會工作機構簽訂了購買合同，但服務遞送中購買方往往難以按照合同履行職責，隨意調整合同內容，不按照合同約定時間支付項目資金，行政部門負責人憑借個人喜好評判項目完成情況等現象時有發(fā)生。在政府購買服務的普適性機制短期內難以完全建立的情況下，行政系統(tǒng)要將控制式嵌入轉變?yōu)橹С质角度?，則顯得任重而道遠?！耙龑驼毮苣Ｊ健钡臉嫿ú⒎且怀幌?，這不僅需要基層行政系統(tǒng)成員不斷更新自己的觀念、調整自己的行為，更需要中央和地方政府共同努力。③需要注意的是，由于各地政府購買服務與社會工作發(fā)展狀況不同，推廣統(tǒng)一經驗的做法應慎重。地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、城市差異甚至城市內部不同區(qū)域的差異使得任何地方的經驗都不可能被照搬或完全復制，而是應該因地制宜地開展工作。

本文聚焦于社會工作服務遞送層面，以“嵌入”概念與理論研究社會工作與行政系統(tǒng)的雙向嵌入問題，提出“雙向嵌入譜系”這一分析框架。在政社關系研究中，從政社關系的具體類型轉變?yōu)閯討B(tài)的雙向嵌入，從政社關系研究的主體性、關系性轉變?yōu)榍度氲亩嗝嫘?、情境性，從政府控制模式與社會組織反控制策略轉變?yōu)橥瑫r關注政社關系的支持性和互惠性?！半S著我國改革開放的進一步深入，許多經濟及社會問題已經難以為經濟增長這個單一的指標所涵蓋，摸索中的改革實踐顯然已經大大超前于理論的發(fā)展。”①由于研究旨趣和篇幅所限，本文所涉及的社會工作主體僅為一線實操型社會工作機構以及一線社會工作者，實踐中的社會組織類型復雜多樣，本文難以涵蓋。此外，本文僅在既有研究關注的“嵌入類型”的基礎上提出“嵌入譜系”這一基本概念并作出解釋，對于嵌入之后的具體情形和結果，以及對社會工作機構可能產生的影響，筆者將在今后的研究中繼續(xù)探索。

（責任編輯：徐楓）