文/任兵杰，中鐵協(xié)工程咨詢有限公司

2021 年是“十四五”開(kāi)局之年，從湖南省發(fā)展改革委關(guān)于衡陽(yáng)云軌的回復(fù)為“考慮到城市軌道交通建設(shè)投入巨大，為切實(shí)防范化解地方政府隱性債務(wù)，國(guó)家當(dāng)前嚴(yán)控城市軌道交通建設(shè)”，可看出目前軌道交通建設(shè)審批趨嚴(yán)。

我國(guó)各城市“第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)”（以下簡(jiǎn)稱：七普）于日前公開(kāi)，筆者整理了GDP 排名在100 名以前的地級(jí)以上的城市GDP、財(cái)政和人口和軌道交通建設(shè)批復(fù)情況，包含所有的省會(huì)或首府城市，以供參考。

一、52號(hào)文之后建設(shè)規(guī)劃的批復(fù)情況

2003年9月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知（國(guó)辦發(fā)〔2003〕81號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱：81號(hào)文）；2018年7月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱：52號(hào)文）。52號(hào)文提高了經(jīng)濟(jì)、財(cái)政審批門檻。新增對(duì)地方政府債務(wù)的要求。對(duì)軌道交通審批的影響是自2017年后無(wú)單獨(dú)新增城市，不滿足條件的已批城市基本無(wú)新增線路批復(fù)。

表1 81號(hào)與52號(hào)文的條件對(duì)比

筆者認(rèn)為，實(shí)際上人口從城區(qū)調(diào)到市區(qū)是比較寬松的。在GDP方面，2020年GDP達(dá)到3000億元以上的城市達(dá)到91座，這個(gè)指標(biāo)對(duì)大部分城市來(lái)說(shuō)基本沒(méi)問(wèn)題，達(dá)到這個(gè)條件用不了2、3年，GDP排名前100的城市都基本滿足。在一般公共預(yù)算收入方面，減稅降負(fù)后有些信心滿滿接近300億的城市打算用一年時(shí)間滿足條件的城市往下滑了，稍微有些困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年一般公共預(yù)算超過(guò)300億元的城市有61座。在市區(qū)人口方面，根據(jù)第七次人口普查，目前市區(qū)人口在300萬(wàn)元以上的城市有46座。在客流方面，目前尚無(wú)硬性標(biāo)準(zhǔn)，但此指標(biāo)非常重要，軌道交通的風(fēng)險(xiǎn)事件如珠海有軌電車拆除等都和客流密切相關(guān)，關(guān)于有軌電車的問(wèn)題應(yīng)該從公眾的需求考慮，也就是更多站立在公眾關(guān)切的問(wèn)題上來(lái)考慮，站立在公眾對(duì)立面的“公共交通”還是公共交通嗎？在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，此指標(biāo)不是新增要求，但目前愈加被重視。

從52號(hào)文發(fā)布后的批復(fù)情況看，2018年批復(fù)8座城市（蘇州、重慶、杭州、濟(jì)南、長(zhǎng)春、上海、沈陽(yáng)、武漢），共批復(fù)項(xiàng)目981.59公里，總投資7842.22億元；2019年批復(fù)4座城市（鄭州、西安、成都、北京），共批復(fù)項(xiàng)目643.25公里，總投資4651.86億元；2020年批復(fù)9座城市（徐州、合肥、深圳、廈門、福州、重慶、濟(jì)南、南昌、寧波），共批復(fù)項(xiàng)目782.69公里，總投資6076.97億元；2021年：到目前為止僅1座城市（佛山），共批復(fù)項(xiàng)目115.8公里，總投資772.13億元。

以上表明，52號(hào)文以后尚無(wú)新批城市，但是實(shí)際上增加了鄂州、廊坊、咸陽(yáng)等城市，從綜合條件看，這些城市都不具備建設(shè)軌道交通的門檻。從七普和2020年各城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)看，近年來(lái)想建軌道交通的城市都面臨一定的問(wèn)題，已批城市也有部分存在問(wèn)題。但2021年的批復(fù)情況從目前看，僅批復(fù)了1座城市。

二、目前批復(fù)和建設(shè)軌道交通的城市

目前,有41座城市的地鐵建設(shè)規(guī)劃獲批，1座城市的輕軌建設(shè)規(guī)劃獲批，1座城市停工（不納入統(tǒng)計(jì)），3座城市的市域軌道交通獲批；還有7座城市搭上了都市圈軌道交通的便車。另外，《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)交通運(yùn)輸更高質(zhì)量一體化發(fā)展規(guī)劃》提出的都市圈通勤交通網(wǎng)重點(diǎn)工程也有部分新增城市。

（一）城際鐵路

規(guī)劃建設(shè)上海經(jīng)蘇州無(wú)錫至常州鐵路、南京至馬鞍山鐵路（新增馬鞍山）、南京至滁州鐵路（新增滁州）、南京經(jīng)儀征至揚(yáng)州鐵路（新增揚(yáng)州）、杭州至德清鐵路（新增湖州）、寧波至象山鐵路、杭州下沙至長(zhǎng)安鐵路等城際鐵路。

（二）市域（郊）鐵路

規(guī)劃建設(shè)上海機(jī)場(chǎng)聯(lián)絡(luò)線（含南站支線）、上海嘉閔線（含北延伸）、上海崇明線、上海南匯支線、上海市域17號(hào)線西延伸（新增嘉興）、金山至平湖（新增嘉興）、南京市域18號(hào)線、鎮(zhèn)江市域句容至茅山線、溫州市域S2線一期工程、溫州市域S3線一期工程、臺(tái)州市域S2線調(diào)整、合肥新橋機(jī)場(chǎng)S1線等市域（郊）鐵路，實(shí)施一批既有鐵路的市域（郊）功能改造。

（三）獲批城市分布

4座直轄市：北京、天津、上海、重慶。

15座副省級(jí)市：廣州、武漢、哈爾濱、沈陽(yáng)、成都、南京、西安、長(zhǎng)春、濟(jì)南、杭州、大連、青島、深圳、廈門、寧波。全部獲批軌道交通。

省會(huì)城市：廣州、南寧、哈爾濱、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、西安、蘭州、烏魯木齊、呼和浩特、成都、昆明、貴陽(yáng)、鄭州、太原、武漢、合肥、長(zhǎng)沙、南昌、石家莊、濟(jì)南、南京、杭州、福州。

一般地級(jí)市：東莞、佛山、蕪湖、洛陽(yáng)、常州、無(wú)錫、蘇州、徐州、南通、紹興、溫州、金華、臺(tái)州未獲批的省會(huì)或首府城市：銀川、西寧、?？凇⒗_。

未獲批的GDP萬(wàn)億級(jí)城市：泉州。

表2 未獲批的省會(huì)或首府城市情況統(tǒng)計(jì)

三、GDP排名前百城市經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、人口和軌道交通情況統(tǒng)計(jì)

本次統(tǒng)計(jì)主要統(tǒng)計(jì)GDP 排名前100 名的地級(jí)以上城市和省會(huì)城市，包含包頭（其GDP 排名在100名開(kāi)外）。主要按幾個(gè)檔次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)：10000億元以上；5000億元—10000億元；3000億元—5000 億元；前100名—3000 億元；其他城市。通過(guò)統(tǒng)計(jì)，省會(huì)城市人口都在持續(xù)地較快增長(zhǎng)，除哈爾濱外，獲批軌道交通的城市人口都在增長(zhǎng)。

1、GDP超萬(wàn)億的城市

GDP超萬(wàn)億元的城市有23座，主要為直轄市4座，計(jì)劃單列市3座，省會(huì)城市11座，一般地級(jí)市5座（基本為與其說(shuō)是長(zhǎng)三角區(qū)域，倒不如靠滬城市比較貼切）。這些城市的人口相對(duì)于2010年都有較快增長(zhǎng)。從軌道交通批復(fù)情況看，此區(qū)間內(nèi)泉州是唯一一個(gè)未獲批的城市，市區(qū)人口不滿足條件；南通雖然獲批，但市區(qū)人口不達(dá)標(biāo)，經(jīng)過(guò)撤市設(shè)區(qū)后人口為376.6534萬(wàn)人，符合標(biāo)準(zhǔn)。

2、5000億元—1萬(wàn)億元城市統(tǒng)計(jì)

GDP 超5000 億元的城市有45 座，5000億元—1 萬(wàn)億元的城市有22 座。相互之間的差距還是比較大的，相比GDP超1萬(wàn)億元的城市，這個(gè)檔次的城市根據(jù)七普結(jié)果，哈爾濱、泰州等城市人口下滑, 泰州為長(zhǎng)三角城市；而哈爾濱是唯一一個(gè)省會(huì)城市、軌道交通獲批城市、人口千萬(wàn)級(jí)城市在七普中人口下降的城市。

在此區(qū)間的城市，目前有煙臺(tái)、唐山、揚(yáng)州、鹽城、濰坊、嘉興、泰州未有軌道交通獲得批復(fù)，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政對(duì)這些城市都不是問(wèn)題，關(guān)鍵是人口。還有客流，雖然部分城市如煙臺(tái)通過(guò)撤市設(shè)區(qū)使市區(qū)人口達(dá)到建設(shè)地鐵要求，但根據(jù)最新要求沿線兩側(cè)各1公里范圍內(nèi)的人口密度要達(dá)到1萬(wàn)人/平方公里，對(duì)這些城市來(lái)說(shuō)還是一道邁不過(guò)去的坎。在已批城市里，紹興是屬于市區(qū)人口不達(dá)標(biāo)沒(méi)啥動(dòng)作的，洛陽(yáng)撤市設(shè)區(qū)后市區(qū)人口為351.2947萬(wàn)人。

3、GDP3000億元—5000億元之間的城市

該區(qū)間城市數(shù)量比較龐大，經(jīng)濟(jì)條件較好，這些城市相對(duì)于中心城市都有一定距離，但非省會(huì)城市人口下降風(fēng)險(xiǎn)還是比較大的，根據(jù)七普結(jié)果，在這個(gè)區(qū)段人口下降的城市有：襄陽(yáng)、宜昌、淮安、岳陽(yáng)、南陽(yáng)、常德、衡陽(yáng)、保定（要考慮雄安新區(qū)劃走了一部分）、九江、湛江。主要是長(zhǎng)江中游、部分在長(zhǎng)三角；東北、西北非省會(huì)城市來(lái)到這個(gè)區(qū)間還是很難的，但也并非沒(méi)有。

該區(qū)間的城市雖然多，但批復(fù)的城市并不多，僅有南寧、金華、貴陽(yáng)、太原、蕪湖、烏魯木齊等城市，其中金華為市域快軌，蕪湖為跨座式單軌，其他4座城市都是省會(huì)城市。

4、前100名—3000億元

對(duì)于此區(qū)間的城市來(lái)說(shuō)，大部分國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值已經(jīng)超過(guò)3000億元，僅有9個(gè)城市GDP未達(dá)到3000億元，其中蘭州為省會(huì)城市，但2012年已被批復(fù)軌道交通建設(shè)規(guī)劃。

5、其他

GDP排名在100名之后的省會(huì)城市有呼和浩特、銀川、?？?、西寧、拉薩，僅呼和浩特和包頭被批復(fù)軌道交通建設(shè)規(guī)劃。包頭根據(jù)七普結(jié)果，雖然是人口呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是全市的人口都沒(méi)超過(guò)300萬(wàn)。目前，包頭已停工，而呼和浩特在批復(fù)的兩條線路運(yùn)營(yíng)后，軌道公司已重組為交投。

經(jīng)濟(jì)以城市群、都市圈為載體在國(guó)土空間上重新構(gòu)架，人口向大城市或中心城市集聚，軌道交通發(fā)展集中于長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等大城市群比較明顯，并且以城市群的中心城市為中心向外輻射。

經(jīng)濟(jì)、人口作為軌道交通建設(shè)軌道交通的先決條件，在國(guó)土空間上的分布規(guī)律呈現(xiàn)出向都市圈的大城市集中，大部分中心城市外溢效應(yīng)還未體現(xiàn)，部分城市外溢效應(yīng)明顯，產(chǎn)業(yè)布局開(kāi)始在都市圈范圍內(nèi)重新調(diào)整。