中共克拉瑪依市委員會黨校 何藝丹
在西方語境中,“治理”是與“統(tǒng)治”相對應(yīng)的概念。中國特色話語體系中,“治理”是“管理”的升級。社會治理是社會管理的新發(fā)展、新境界,是立足我國治國理政經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出的一個中國特色話語體系的新理論。中華人民共和國成立近72年來,社會也發(fā)生了深刻變革,組織方式從單一到多元,社會結(jié)構(gòu)由簡單到復(fù)雜,社會需求從低級到高級,社會問題從生存性問題向生活性問題轉(zhuǎn)變,社會矛盾從個體向群體發(fā)展,我國社會由管理走向治理。黨委政府在新的歷史高度和管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,探索多種治理方式。
制度型治理與管理的理念相似,同為依靠自上而下的權(quán)威約束,但兩者又有所區(qū)別。管理實質(zhì)是權(quán)威約束下的社會配合,但制度型治理是權(quán)威約束、動員下的社會協(xié)作,本質(zhì)區(qū)別源于思想意識政治脫敏。2004年十六屆四中全會第一次提出“整合社會管理資源,建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”[1],強(qiáng)調(diào)權(quán)威動員下的多元協(xié)作。
圖1 制度型治理模式圖
中華人民共和國成立之初,實行的計劃經(jīng)濟(jì)形成和確立了中央高度集權(quán)的管理體制。在這種體制下,公民的權(quán)利被地方政府所囊括,地方政府的權(quán)力被中央所囊括,企事業(yè)單位是各級政府的附屬物,社區(qū)變成政府的派出機(jī)關(guān)。在歷史形成的慣性思維中,黨委政府對社會的治理方式之一為借助“權(quán)責(zé)傳導(dǎo)”“權(quán)威壓力”的制度型治理。
制度型治理借助“權(quán)責(zé)傳導(dǎo)”影響公眾參與社會治理的紐帶是單位制。雖然隨著社會變革,居民作為獨立社會人的特點更加明顯,與高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)時代不同,活動軌跡也從集體轉(zhuǎn)向個體。但是應(yīng)對社會問題時,公眾還是傾向找到紐帶聯(lián)結(jié)群體共同面對。單位生活以外的社區(qū)生活被“樓上樓下互不相識”個體化,沒有社群認(rèn)同為支撐,且社會組織成長緩慢,因此公眾仍然依賴單位制參與社會治理。當(dāng)權(quán)責(zé)通過政治性任務(wù)指定、人事任命、財政預(yù)算分配、考核評價等方式傳導(dǎo)至單位后,公眾對單位的社會依賴或歸屬認(rèn)同會成為其參與社會治理的動力。
對于沒有所屬單位的社會個體,制度型治理依靠社會資源分配達(dá)到“權(quán)威壓力”的效果,從而影響公眾參與社會治理。
制度是國家性質(zhì)的外在表現(xiàn),具體表現(xiàn)為政府治理的行為模式和行動規(guī)則。制度型治理中公眾參與社會治理的動力來源于公眾對國家性質(zhì)的認(rèn)可和對執(zhí)政合法性的擁護(hù),即權(quán)威認(rèn)同,是公眾對社會治理制度接受和遵守的內(nèi)因。但是,我國傳統(tǒng)管理模式是“大政府、小社會”,社會公眾習(xí)慣于政府主導(dǎo)下的被動參與,總體還是慣性依賴“大政府”??梢姡妼倚再|(zhì)的認(rèn)同和對執(zhí)政合法性的擁護(hù)還未內(nèi)生形成自覺參與意識,依然停留在制度約束下的被動參與階段,這是我國社會發(fā)育滯后的大環(huán)境造成的。一旦減少或取消制度附帶的公權(quán)力干預(yù),公眾將失去參與的動力,進(jìn)而終止被動參與行為。
1.制度型治理的優(yōu)勢
今年新型肺炎疫情突襲全球,考驗著各個國家的治理體系和治理能力。在疾控組織來不及、疾病科學(xué)跟不上之時,中國之所以能夠率先突圍奪取抗擊疫情的壓倒式勝利,得益于中國制度優(yōu)勢。在疫情中具體表現(xiàn)為黨在統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治領(lǐng)導(dǎo)能力;政府在區(qū)域聯(lián)動、部門協(xié)作的組織動員能力;企事業(yè)單位、社會組織、基層民眾的協(xié)同共治能力,形成“一方有難,八方支援”的制度型治理優(yōu)勢。
2.制度型治理的劣勢
由于制度型治理影響公眾參與社會治理的動力來源是權(quán)威認(rèn)同,這種外壓下的內(nèi)在反應(yīng)并不是公眾內(nèi)生形成的自覺動力,因此制度型治理的有效性會伴隨公眾對權(quán)威認(rèn)同程度的波動而出現(xiàn)變動。當(dāng)權(quán)威壓力持續(xù)卻不能內(nèi)化為內(nèi)在自覺動力時,制度型治理的效果會出現(xiàn)內(nèi)卷化,表現(xiàn)為社會動員有效性和持續(xù)性不足。
技術(shù)型治理是國家治理體系中方式方法體系的重要組成部分,是一種以科學(xué)為基礎(chǔ)、以信息技術(shù)為工具的治理手段。若僅從工具的角度來研究技術(shù)治理,將陷入工具理性與價值理性的悖論。因此,技術(shù)型治理不僅是一種工具,還是一種伴隨信息獲得而被賦予權(quán)力和利益的現(xiàn)代治理方式。
圖2 技術(shù)型治理模式圖
制度型治理通過單位紐帶“權(quán)責(zé)傳導(dǎo)”和資源分配“權(quán)威壓力”的方式影響公眾參與社會治理,而技術(shù)型治理是通過信息資源讓渡權(quán)利的方式影響公眾參與社會治理。信息作為資源的特質(zhì)隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和普及而越加顯著,信息技術(shù)成為治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。以信息技術(shù)能力為標(biāo)準(zhǔn),社會公眾參與社會治理時會有四種不同的表現(xiàn)結(jié)果:一是由于不會、不能使用計算機(jī)信息技術(shù),而導(dǎo)致訴求不能通過現(xiàn)代渠道表達(dá),成為社會治理中訴求被忽視的群體;二是對計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用處于基礎(chǔ)階段,只會單方面接收互聯(lián)網(wǎng)信息,不能夠借助信息技術(shù)與政府形成互動,不能做到通過網(wǎng)絡(luò)平臺參與社會治理;三是有一定的信息技術(shù)能力,可以就社會治理方面通過網(wǎng)絡(luò)平臺與政府互動,但是受個人素養(yǎng)限制,訴求多是圍繞個人利益,社會價值有很大的局限性;四是有一定的信息技術(shù)能力,不僅可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺與政府互動,還可以給出整體性的、戰(zhàn)略性的建議,準(zhǔn)確體現(xiàn)社會價值。[2]治理能力現(xiàn)代化的理想狀態(tài)就是通過技術(shù)型治理吸引第四類群體參與到社會治理中,但是現(xiàn)實中前三類群體占社會公眾多數(shù)。
信息技術(shù)本是社會治理的一種工具,但信息附帶的權(quán)利使得技術(shù)治理成為一種現(xiàn)代化治理方式。為與制度型治理相區(qū)別,此處探討公眾通過信息技術(shù)自主參與社會治理的動力。一是信息技術(shù)參與成本低。與民意調(diào)查、聽證會、公民投票、座談會、上訪、游行等傳統(tǒng)參與方式相比,信息技術(shù)參與排除了時間和空間上的要求,民眾只需連接網(wǎng)絡(luò),通過手機(jī)端就可以完成參與動作,時間和空間不再成為限制民眾參與的阻礙因素。當(dāng)參與成本低于利益訴求時,這在一定意義上就成為鼓勵民眾參與社會治理的動力。二是信息技術(shù)參與權(quán)責(zé)分離。伴隨權(quán)利讓渡的往往還有責(zé)任分?jǐn)?但是互聯(lián)網(wǎng)隱匿、弱連接、無組織等特性加大了現(xiàn)實社會追責(zé)的難度。因此,隨著信息獲得,民眾取得了參與的權(quán)力和利益,但是卻分?jǐn)偱c權(quán)利不對等的責(zé)任。低責(zé)任風(fēng)險也是民眾通過信息技術(shù)參與社會治理低成本的一種表現(xiàn)。三是信息交換促成主體意識覺醒。信息的傳遞接收過程也是民眾對信息篩選思辨的過程,在信息傳遞、接收、篩選、思辨的過程中,會給民眾一個自我身份的判斷和定位。尤其是互聯(lián)網(wǎng)對職業(yè)、年齡、閱歷、地域、社會地位等現(xiàn)實標(biāo)識的隱匿,會激發(fā)民眾在自我身份的再認(rèn)識過程中對其社會主體身份的認(rèn)同,成為民眾利用信息技術(shù)參與社會治理的內(nèi)在動力。
1.技術(shù)型治理的優(yōu)勢
信息的收集、分析、利用是技術(shù)型治理的最大優(yōu)勢。以大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)為疫情防控提供了強(qiáng)大技術(shù)支撐,保障疫情防控的精準(zhǔn)化。如利用通信大數(shù)據(jù)行程卡,中國手機(jī)用戶能夠查詢個人國內(nèi)外14天內(nèi)的行程。以紅、橙、黃、綠四色標(biāo)識不同查詢結(jié)果,紅卡為新冠肺炎確診或疑似患者,橙卡為密切接觸者,黃卡為途徑高風(fēng)險地區(qū),綠卡為安全。若近距離接觸過的陌生人確診,還可通過藍(lán)牙提醒功能提示用戶注意隔離觀察。因此,技術(shù)型治理在物資協(xié)調(diào)保障、人員調(diào)度動員、信息收集研判等方面作用顯著,提高了防控工作的效率。
技術(shù)型治理與制度型治理相結(jié)合,有利于劃定二分法中國家與社會之間的界限,實現(xiàn)治理平衡。治理的內(nèi)涵不僅強(qiáng)調(diào)制度的規(guī)則性,也強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)社會意志。自下而上的制度型治理強(qiáng)調(diào)規(guī)則而易忽視社會意志,那么現(xiàn)代治理又退回傳統(tǒng)管理。沒有規(guī)則引導(dǎo),技術(shù)型治理中的多元利益主體易將治理帶向無序。因此,技術(shù)型治理和制度型治理相互彌補(bǔ),是意志與規(guī)則的結(jié)合,兼顧治理公平與效率。
2.技術(shù)型治理的劣勢
隨著管理理論向治理理論過渡,理想中公民的社會主體意識、自治參與意識與民主法治意識逐漸增強(qiáng),公民社會也隨之呈現(xiàn)出越來越清晰的輪廓,公眾參與更加有效、更加充分,呈現(xiàn)有序、理性、主動的理想?yún)⑴c狀態(tài)。但現(xiàn)實中,公眾表現(xiàn)為參與被動、能力有限、個人功利主義的相悖境地,這種相悖境地由政治生態(tài)、人為局限、技術(shù)限制等多因素綜合而成。前文討論,能夠熟練運(yùn)用信息技術(shù)并在參與中準(zhǔn)確體現(xiàn)社會價值的民眾占少數(shù)。
信息技術(shù)是收集民意的現(xiàn)代工具,但不是唯一工具。因此,單純推崇技術(shù)治理,并不會因新參與途徑的開辟而使治理更加精準(zhǔn),反而惟工具理性會使政府掉入“假民意”的陷阱,使社會問題的感知與應(yīng)變能力鈍化。
中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議提出了“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo),其中要求“國家治理效能得到新提升,社會主義民主法治更加健全,社會公平正義進(jìn)一步彰顯,國家行政體系更加完善,政府作用更好發(fā)揮,行政效率和公信力顯著提升,社會治理特別是基層治理水平明顯提高,防范化解重大風(fēng)險體制機(jī)制不斷健全”[3]。民主參與型治理就是以黨建為引領(lǐng),以民主為基礎(chǔ),允許多種權(quán)力或服務(wù)中心存在,多元主體互相協(xié)作、權(quán)衡利益、分?jǐn)倷?quán)責(zé),以解決社會問題或提供公共服務(wù)為目標(biāo)的現(xiàn)代化治理方式。
圖3 民主參與型治理模式圖
民主參與型治理過程中,存在多元權(quán)力或服務(wù)中心,以法治手段為保障,任何一個治理主體都不能夠決定其他治理主體的行為,只能以服務(wù)為導(dǎo)向共同協(xié)商治理。驅(qū)使多元主體參與社會治理的動力是價值認(rèn)同。治理概念不同于“統(tǒng)治”和“管理”,在于它強(qiáng)調(diào)的多元主體實質(zhì)蘊(yùn)含了共治、參與、平等、公平、透明、文明等價值,這些價值驅(qū)使居民認(rèn)同自身治理主體身份。
制度型治理和技術(shù)型治理都過分強(qiáng)調(diào)工具理性,價值驅(qū)動疲軟,很容易使治理走向自我精細(xì)化和形式化,治理效果將呈現(xiàn)遞減趨勢。目前我國社會發(fā)育未成熟,自主參與的內(nèi)生動力未形成,要調(diào)動價值認(rèn)同在社會治理中的動力作用,需要依靠多元治理主體的核心,即黨委組織引領(lǐng)。這時需要黨組織在基層全覆蓋后,形成外部驅(qū)動,引領(lǐng)各基層治理主體積極參與治理。例如,某社區(qū)通過開展“我是黨員我?guī)ь^”“黨員就在我身邊”“有困難找黨員”主題活動,激勵社區(qū)黨員主動承擔(dān)社區(qū)居民服務(wù),主動為解決居民困難。居民所求有回應(yīng),激發(fā)了居民參與社區(qū)治理的積極性,同時居民對黨員服務(wù)的認(rèn)可,也提升了黨組織在基層治理中的組織能力。在基層黨組織的引領(lǐng)下,社區(qū)自治主體形成了“小事自己解決,大事協(xié)商解決”的意識。在社區(qū)具體事務(wù)協(xié)商中,基層黨組織的政治功能和組織能力進(jìn)一步得到鞏固,該社區(qū)治理步入良性循環(huán),成為“一核多元”治理體系在基層的典型代表。與在制度型治理和技術(shù)型治理中發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)作用不同,黨委組織在民主參與型治理中發(fā)揮核心作用,具體表現(xiàn)為價值引領(lǐng)。
1.民主參與型治理的優(yōu)勢
金曉雨、孔繁斌認(rèn)為民主參與型治理“是為達(dá)到共同的治理目標(biāo),由多元主體(平民與精英、個體與集體)互動而形成的一種彼此相互配合、聯(lián)合行動的治理模式”,“通過制度化的合作機(jī)制,可以相互調(diào)適目標(biāo),共同解決沖突,增進(jìn)彼此的利益”。[4]首先,民主參與型治理有利于精確把握公眾的訴求及意愿,作出科學(xué)的歸納。在此基礎(chǔ)上權(quán)衡各方訴求,把握全局利益,從而使決策內(nèi)容對準(zhǔn)民意焦點,直擊民心。其次,民主參與型治理有利于提高治理效率。企業(yè)、私營團(tuán)體參與社會治理,會堅持低投入高產(chǎn)出的生存法則,因此無論是人員調(diào)度還是資源利用,都會追求治理效率最大化。最后,民主參與型治理有利于監(jiān)督治理公平。多元治理的前提是多元利益的存在和提出。多元利益博弈妥協(xié)后才會形成明確的治理目標(biāo),實現(xiàn)協(xié)同治理。利益博弈和治理協(xié)同過程,就是不同利益主體相互監(jiān)督的過程。
2.民主參與型治理的劣勢
就現(xiàn)實而言,我國社會發(fā)育不成熟,公民主體意識不牢固,多元協(xié)同治理模式還在不斷探索,目前難以達(dá)到民主參與型治理的理想狀態(tài)。比如,以屬地為單位,依托基層政府的正式權(quán)利,將“行政化”嵌入“自治性”中,將具有“非正式權(quán)力”的基層主體綁定在一起,目的是織密末端網(wǎng)絡(luò),促使多元基層主體參與社會治理。但是結(jié)果相悖,以行政權(quán)責(zé)干預(yù),加深了“行政邏輯”與“自治邏輯”的矛盾,一定程度上限制了基層自治主體的互動和共治,公民參與鈍化,基層自治主體缺失。民主參與型治理極度依賴公民主體身份認(rèn)同。一旦民眾主體身份認(rèn)同不強(qiáng),失去自主參與的價值驅(qū)動,靠行政權(quán)責(zé)規(guī)導(dǎo)很容易將民主參與型治理變?yōu)橹贫刃椭卫怼?/p>
制度型治理以權(quán)責(zé)為導(dǎo)向,按章辦事,技術(shù)型治理以數(shù)據(jù)為工具,以“理”服人,民主參與型治理以價值為引領(lǐng),知行合一。三種治理方式不是非此即彼的關(guān)系,而是可以內(nèi)嵌互構(gòu)的關(guān)系。此次新冠肺炎疫情,是對我國各地政府治理能力的突擊檢閱,也更加明晰不同治理方式的優(yōu)勢和劣勢,無論哪一種治理方式都指向了一個問題,就是政府能力的建構(gòu),具體體現(xiàn)為應(yīng)對危機(jī)時是否能夠靈活運(yùn)用三種治理方式,執(zhí)行和調(diào)整公共政策,確保安全秩序的供給。