程肖君，付金存

(浙江師范大學經(jīng)濟與管理學院，浙江 金華 321004；北方民族大學商學院，寧夏 銀川 750021)

石油和天然氣產(chǎn)業(yè)(以下簡稱油氣產(chǎn)業(yè))攸關國計民生和國家安全，是為居民生活和社會經(jīng)濟運行提供最重要生產(chǎn)要素的基礎性產(chǎn)業(yè)，也是我國能源產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。改革開放以來，我國油氣產(chǎn)業(yè)得以較快發(fā)展，然而與發(fā)達國家相比，無論是市場結構與競爭程度，還是油氣的生產(chǎn)利用效率和安全供應能力等，均仍有較大提升空間。為了推動油氣產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展，我國始終在持續(xù)推進能源體制革命。習近平總書記于2014年在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上強調，要通過推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道(1)習近平：《積極推動我國能源生產(chǎn)和消費革命》，《人民日報》2014年6月14日。。此后，中共中央、國務院于2017年聯(lián)合印發(fā)《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)，提出了油氣體制改革的八大重點任務，并強調要建立健全競爭有序、有法可依、監(jiān)管有效的石油天然氣體制。隨著《意見》的頒布實施，我國油氣產(chǎn)業(yè)體制改革進程明顯加快。2019年，國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司(以下簡稱國家管網(wǎng)公司)正式成立，將省際主干管道運輸業(yè)務與其他油氣業(yè)務正式分離(2)據(jù)不完全統(tǒng)計，目前還有20多家省級天然氣管道公司同時經(jīng)營省內(nèi)管道運輸業(yè)務和天然氣銷售業(yè)務，省級管網(wǎng)公司的管網(wǎng)業(yè)務未完全實現(xiàn)與其他業(yè)務的分離。，成為深化油氣體制改革的里程碑事件。2020年，隨著《關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》《石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革實施意見》的實施和《成品油市場管理辦法》《原油市場管理辦法》的廢止，我國油氣勘查開采體制、管網(wǎng)運營機制、進出口管理體制等領域的體制改革得以有序推進，并將改革推向了縱深發(fā)展。2021年，國家能源局印發(fā)《能源工作指導意見》，再次明確要繼續(xù)推進油氣體制改革，提高能源治理效能。由此可見，我國一直多措并舉持續(xù)推進油氣體制改革以促進高質量發(fā)展。然而實踐證明，在油氣體制改革進程加快的同時，為了提升改革效果，相應配套的監(jiān)管政策與監(jiān)管體制改革需要緊緊跟上(3)王俊豪、 王建明：《中國壟斷性產(chǎn)業(yè)的行政壟斷及其管制政策》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2007年第12期。。因此，深化油氣監(jiān)管體制改革，建立健全高效運作的油氣監(jiān)管體制尤為重要，這是解決現(xiàn)階段油氣體制改革中深層次矛盾和突出問題的關鍵所在。

但是，目前關于中國油氣監(jiān)管體制的研究相對較少，僅有史丹、熊華文和蘇銘、王俊豪和金暄暄等學者在研究能源監(jiān)管體制時有所涉及(4)史丹：《深化中國能源管理體制改革——問題、目標、思路與改革重點》，《中國能源》2014年第1期；熊華文、蘇銘：《推動能源治理體系和方式現(xiàn)代化》，《宏觀經(jīng)濟管理》2018年第8期；王俊豪、金暄暄：《中國能源監(jiān)管體制深化改革研究》，《經(jīng)濟學家》2020年第9期。。除此之外，現(xiàn)有關于中國油氣監(jiān)管政策與監(jiān)管體制的研究主要集中在以下三方面：一是總結了部分歐美國家油氣監(jiān)管體制改革的經(jīng)驗。例如，廖玫等學者對美國、英國等國家的油氣監(jiān)管體制改革歷程進行了比較研究，并得出可供我國借鑒的經(jīng)驗啟示(5)廖玫：《世界石油天然生產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制的演變和發(fā)展》，《經(jīng)濟導刊》2008年第3期。。二是對中國油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系的目標設計、監(jiān)管模式和路徑選擇進行了探討。例如，武旭提出了我國油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系的目標和改革線路圖(6)武旭：《我國油氣行業(yè)監(jiān)管體系目標設計思考》，《西南石油大學學報(社會科學版)》2015年第3期。；王俊豪和穆秀珍探討了中國石油行業(yè)可行的監(jiān)管模式，并從法律法規(guī)、監(jiān)管機構、社會監(jiān)督和績效評價這四個維度構建了石油行業(yè)的監(jiān)管體系(7)王俊豪、穆秀珍：《中國石油行業(yè)的現(xiàn)代監(jiān)管體系建設探析》，《中國行政管理》2015年第8期。。三是對中國油氣體制改革問題進行了研究。例如，時穎、馬治國探析了政府在油氣體制改革中發(fā)揮作用的目標、問題及相應的對策建議(8)時穎、馬治國：《油氣體制改革中政府發(fā)揮作用的目標、問題及完善建議》，《經(jīng)濟縱橫》2018年第9期。。

綜上所述，部分學者對我國油氣監(jiān)管政策和監(jiān)管體制進行了初步探索，取得了一些有價值的研究成果。但是從總體來看，對如何深化我國油氣監(jiān)管體制改革的研究相對缺乏。而在油氣體制改革進程加快的當下，配套跟進監(jiān)管體制改革有助于政策的落地與實施，同時也有助于防范改革過程中的風險，因此，研究如何深化我國油氣監(jiān)管體制改革具有重要的現(xiàn)實意義。本文在總結我國油氣監(jiān)管體制改革成效的基礎上，擬深度分析我國深化油氣體制改革面臨的現(xiàn)實障礙，進而提出相應的政策建議。

一、中國油氣監(jiān)管體制的改革歷程與改革成效

改革開放以來，我國油氣產(chǎn)業(yè)體制改革經(jīng)歷了放權讓利、政企分離、市場化改革初步推進和全面深化改革四個階段(9)劉滿平：《改革潮來勇者先》，《中國石油石化》2018年第18期。。與此相對應，我國油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革圍繞著體制改革配套跟進，并在油氣法規(guī)建設、監(jiān)管機構、價格監(jiān)管等方面取得了較大的成效。

(一)中國油氣監(jiān)管體制的改革歷程

參照油氣產(chǎn)業(yè)體制改革歷程，我國油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革歷程可以總結為以下四個階段：

1.第一階段(1978—1988年)：以“放權”為核心，弱化行政性監(jiān)管

1978年，我國開啟了改革開放的偉大征程，各項經(jīng)濟體制改革隨即有序推進。在改革開放總體方針的指引下，我國的油氣產(chǎn)業(yè)開始實行由壟斷經(jīng)營向競爭機制轉型的市場化改革路線，并且在行業(yè)管理、企業(yè)改革、市場體系建設等方面不斷進行改革探索。這一階段的改革以“放權”為核心，行政性監(jiān)管被弱化。主要改革內(nèi)容包括三個方面：一是推行承包經(jīng)營責任制，擴大石油企業(yè)自主權。二是堅持“引進來”方針，頒布關于開采石油的對外合作條例，開啟油氣企業(yè)對外合作先河。三是解決油氣領域“政企合一”的問題，并相繼組建三大國家石油公司。該階段分別成立了中國海洋石油總公司、中國石油化工總公司、中國石油天然氣總公司和對石油、天然氣等能源統(tǒng)一管理的國家機構(即能源部)。自此，中國油氣企業(yè)的市場經(jīng)濟主體地位得以確立，政府部門不再集生產(chǎn)經(jīng)營管理與行業(yè)管理于一身。

2.第二階段(1989—2001年)：轉變監(jiān)管職能，取消價格雙軌制

這一階段的油氣監(jiān)管體制改革是以建立市場經(jīng)濟管理和運行體系為核心，主要改革內(nèi)容包括以下三個方面：一是市場監(jiān)管角色和職能改革。具體內(nèi)容是轉變政府職能、改革原油和成品油的流通體制、推動三大國有油氣企業(yè)的改制上市。代表性事件是：1999年，為了解決石油工業(yè)內(nèi)部體制、機制和結構上的深層次矛盾，將中國石油、中國石化和中國海油按照“主業(yè)與輔業(yè)分離、優(yōu)良資產(chǎn)與不良資產(chǎn)分離、企業(yè)職能與社會職能分離”的原則，進行企業(yè)內(nèi)部重組和改制，組建各自的股份公司并成功上市。二是油氣管理部門改革。1998年，設立石油和化學工業(yè)局，2002年又撤銷了該部門，將其相關管理職能并入國家經(jīng)貿(mào)委。三是價格監(jiān)管改革。其突出成效是取消了原油和成品油的“價格雙軌制”(即計劃內(nèi)平價、計劃外高價)，并放開原油價格監(jiān)管，對成品油和天然氣實行政府指導價。該階段的代表性事件有兩個：一是于1994年實行計劃內(nèi)外價格并軌和提高價格水平的重要改革，同時對原油、成品油的資源實行政府統(tǒng)一配置。二是在1998年至2001年開始了新一輪石油價格改革，確定國內(nèi)原油價格由購銷雙方商定，而成品油實行政府指導價(即由政府參照國際市場價格水平公布零售中準價，允許企業(yè)在一定范圍內(nèi)浮動，并對批發(fā)和零售價差作了限定)。

3.第三階段(2002—2012年)：以市場監(jiān)管和管理機構改革為主

隨著2001年中國加入WTO，民營、外資等各類企業(yè)主體進入，油氣產(chǎn)業(yè)的對外開放和市場化改革進入了新階段。該階段油氣監(jiān)管體制改革的重點是按照中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，完善政府宏觀調控，強化市場機制的作用，主要改革內(nèi)容包括以下兩大方面：一是市場監(jiān)管領域的改革。該階段的市場監(jiān)管改革主要是取消了石油貿(mào)易專營權、放寬油氣銷售業(yè)務的準入條件、鼓勵與支持民間資本進入油氣勘探與開采、存儲和配套管網(wǎng)設施業(yè)務領域，并且將石油天然氣重大項目投資從審核制改為備案制，除對油氣礦業(yè)權和大型管道建設等保留管制性規(guī)定外，投資準入的限制予以取消。通過該階段的市場化改革，油氣市場結構發(fā)生了重大變化，民營、外資等多元化的市場主體數(shù)量日益增多，初步形成了以國有油氣企業(yè)為主導、其他所有制企業(yè)共同參與的相互競爭的市場結構。二是對油氣管理機構進行重大改革。該階段管理機構改革的重大事件有三個：一是于2003年成立國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，其管理范圍包括油氣產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的國有資產(chǎn)。二是于2008年成立國家能源局，由油氣司、市場監(jiān)管司以及國家能源局下屬的區(qū)域監(jiān)管局與監(jiān)管辦負責油氣監(jiān)管工作。三是于2010年設立最高規(guī)格的能源議事協(xié)調機構即國家能源委員會，負責研究擬訂油氣等能源發(fā)展戰(zhàn)略、審議與統(tǒng)籌協(xié)調油氣等能源發(fā)展的重大事項。

4.第四階段(2013年至今)：建立多方位的監(jiān)管體系

2013年以來，受世界經(jīng)濟相對低迷、需求放緩、能源結構調整等影響，全球油氣供應總體過剩，為我國油氣領域開啟新一輪改革營造了寬松的外部環(huán)境。而霧霾頻繁、空氣污染日益嚴重，環(huán)保壓力迫使盡快實現(xiàn)包括油氣在內(nèi)的能源轉型。在此背景下，我國于2014年開始提出包括“能源體制革命”在內(nèi)的四個“能源革命”，油氣產(chǎn)業(yè)隨之進入了全面深化改革的新階段。為了解決油氣產(chǎn)業(yè)體制中的深層次矛盾和問題，我國油氣監(jiān)管體制改革也進入深化改革的新階段，主要內(nèi)容包括以下三個方面：一是市場監(jiān)管領域的改革。改革重心是油氣勘查開采體制、進出口管理體制、管網(wǎng)運營機制、下游競爭性環(huán)節(jié)、國有油氣企業(yè)和油氣儲備體系這六大領域。尤其是2019年國家管網(wǎng)公司的成立，促進了中游環(huán)節(jié)油氣管道的公平開放，為更多市場主體參與油氣領域競爭性業(yè)務創(chuàng)造了良好條件，也減輕了管道開放方面的監(jiān)管壓力。二是價格監(jiān)管領域的改革。改革重點是成品油價格形成機制、居民和非居民用氣的定價機制和管道運輸定價機制這三大版塊，改革目標是實現(xiàn)“放開兩頭、管住中間”，重點監(jiān)管管道運輸成本和價格。三是安全監(jiān)管領域的改革。加強油氣開發(fā)利用全過程的安全監(jiān)管，建立健全生產(chǎn)鏈安全責任體系，完善安全風險應對和防范機制。

(二)中國油氣監(jiān)管體制的改革成效

改革開放以來，通過40多年的油氣監(jiān)管體制改革，我國在油氣法規(guī)建設、監(jiān)管機構設置、價格監(jiān)管調控等方面取得了明顯成效。

1.初步建立起油氣法規(guī)體系

經(jīng)過40多年的努力，我國已經(jīng)初步建立起一套完整的油氣法規(guī)體系(詳見表1)，主要包括《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法(試行)》《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》《石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革實施意見》等，以及相應的配套法規(guī)。我國的油氣法規(guī)體系已經(jīng)涵蓋油氣勘探與開采、管道運輸、油氣存儲業(yè)務、油氣產(chǎn)品銷售與服務、油氣基礎設施的建設與投資等業(yè)務。但是，由表1可知，更為重要的基礎性能源法律《能源法》和單行法《石油天然氣法》尚未出臺，部分法規(guī)的修訂工作相對滯后。

表1 我國油氣產(chǎn)業(yè)主要的監(jiān)管文件

2.初步構建起油氣監(jiān)管機構體系

目前，我國油氣監(jiān)管機構體系已經(jīng)初步形成，油氣的勘探開采、價格制定與監(jiān)督、體制改革與市場運行、油氣安全和油氣環(huán)保問題都有相應的機構部門進行監(jiān)管，詳見圖1。但是由圖1也可察知，我國油氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管職能較為分散、監(jiān)管主體過多，從而可能引發(fā)監(jiān)管職能分工存在交叉或空白點等問題。

圖1 中國油氣監(jiān)管機構體系

3.初步形成了反映市場供求關系的油氣價格定價機制

油氣產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈主要由上游的勘探與生產(chǎn)、中游的管道運輸和下游的銷售三部分構成，因此，基于油氣產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈情況，油氣產(chǎn)業(yè)的定價機制也由這三部分構成。目前，我國油氣產(chǎn)業(yè)的上游出廠價格和中游主干跨省管網(wǎng)的管輸價格由國家發(fā)展和改革委員會(以下簡稱國家發(fā)改委)監(jiān)管，而中游的省級管網(wǎng)的管輸價格和下游的銷售價格由各省發(fā)改委監(jiān)管，詳見圖2。

圖2 中國油氣價格形成體系與監(jiān)管機構

隨著油氣產(chǎn)業(yè)體制改革的推進，國家發(fā)改委先后出臺了一系列油氣價格監(jiān)管文件，以推進油氣價格的市場化改革，詳見表2。由表2可知，我國油氣價格的定價方式發(fā)生了較大轉變，由最初的政府指導價逐步變?yōu)榉从呈袌龉┣笞兓亩▋r機制。我國油氣產(chǎn)品的終端價格基本放開，中游壟斷環(huán)節(jié)的油氣管道運輸價格是目前監(jiān)管的核心內(nèi)容。

表2 2010—2018年主要的油氣價格監(jiān)管文件

三、深化中國油氣監(jiān)管體制改革面臨的現(xiàn)實障礙

雖然目前我國油氣監(jiān)管體制改革取得了較大的成效，但與“現(xiàn)代高效”的監(jiān)管體制改革目標還有一定的差距。當前，深化油氣監(jiān)管體制改革仍面臨下述現(xiàn)實障礙：

(一)油氣監(jiān)管的法律基礎相對薄弱

一直以來，我國油氣產(chǎn)業(yè)立法相對滯后，長期采取行政的辦法或依靠行業(yè)法規(guī)、行政規(guī)章和其他制度進行監(jiān)管，不僅缺乏基礎性能源法律如《能源法》，一些重要的單行法如《石油和天然氣法》等遲遲尚未出臺，而且現(xiàn)行的法律法規(guī)已經(jīng)不適應油氣產(chǎn)業(yè)改革與發(fā)展的需要，亟需修訂。主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，相關的油氣法規(guī)中缺乏高層次的基本法。目前，油氣產(chǎn)業(yè)不僅沒有基礎性的油氣基本法，而且現(xiàn)行的油氣法規(guī)也只是由國家能源局等部委制定與頒發(fā)，法律層次相對較低。在實際的油氣監(jiān)管過程中，由于缺乏基礎性的高層次法律，國家能源局及其派出機構在履行油氣監(jiān)管職責時缺乏系統(tǒng)且強有力的法律依據(jù)，從而影響監(jiān)管的權威性與有效性。例如，華東能源監(jiān)管局向區(qū)內(nèi)相關石油企業(yè)發(fā)調研函，對方就曾質疑其法律依據(jù)，國家能源局從中協(xié)調之后才得以開展相關調研工作。此外，在對油氣管網(wǎng)設施實施監(jiān)管時，國家能源局及其派出機構只能依據(jù)國家能源局制定的專項監(jiān)管工作方案和有關規(guī)范性文件開展工作，這些規(guī)范性文件設定的監(jiān)管措施和處罰手段十分有限，在一定程度上影響了監(jiān)管的權威性。

第二，缺乏類似于《電力監(jiān)管條例》的油氣行業(yè)監(jiān)管法規(guī)。目前，油氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管法規(guī)較為分散，缺乏系統(tǒng)性。例如，油氣勘探與開采業(yè)務的監(jiān)管法規(guī)只在《礦產(chǎn)資源法》中有所涉及，以及其他一些零散的操作細則等。再如，涉及油氣銷售的監(jiān)管法規(guī)也只在《石油價格管理辦法》等法規(guī)中有所涉及，再就是一些稅收優(yōu)惠細則。并且，在仔細研究油氣產(chǎn)業(yè)的法規(guī)后，可以發(fā)現(xiàn)目前油氣產(chǎn)業(yè)還沒有一個系統(tǒng)性的專門監(jiān)管條例。在油氣監(jiān)管實踐中，由于行業(yè)監(jiān)管條例的缺乏，難免會出現(xiàn)部分監(jiān)管問題缺乏監(jiān)管依據(jù)，從而加大了監(jiān)管難度。

第三，未明確《反壟斷法》等其他相關監(jiān)管法律法規(guī)在油氣產(chǎn)業(yè)的適用問題。油氣產(chǎn)業(yè)是以壟斷或寡頭壟斷為主要特征的產(chǎn)業(yè)，隨著油氣上下游競爭性環(huán)節(jié)市場準入的放松，反壟斷和反不正當競爭就必然成為油氣市場監(jiān)管的重點，這就涉及到《反壟斷法》在油氣產(chǎn)業(yè)中是否適用以及如何協(xié)調反壟斷執(zhí)法機構與能源監(jiān)管機構之間的關系等問題，而這些問題都需要在油氣基本法的立法工作中得以明確?！秲r格法》和《反不正當競爭法》等市場監(jiān)管法律法規(guī)在油氣產(chǎn)業(yè)的適用性與執(zhí)法也存在類似問題。

(二)缺乏相對獨立的油氣監(jiān)管機構

我國目前還沒有相對獨立的監(jiān)管機構或部門對油氣產(chǎn)業(yè)進行有效監(jiān)管，油氣監(jiān)管機構的設置問題主要有以下兩個方面：

第一，從專門性角度看，我國還沒有專門的油氣監(jiān)管機構。由圖1和表3可知，我國油氣產(chǎn)業(yè)的管理職能與監(jiān)管職能分散在國家能源局、國家發(fā)改委、自然資源部、應急管理部等多個政府部門，存在分段監(jiān)管的問題。分段監(jiān)管會引發(fā)監(jiān)管主體過多、部門間職能交叉或不明確等問題，詳見表3。而且，分段監(jiān)管模式會因國家各部門、中央與地方政府在監(jiān)管目標、利益及具體監(jiān)管行為上存在差異而導致部門間的綜合協(xié)調能力不強，最終影響監(jiān)管效率。具體而言，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

表3 國家各部委關于油氣監(jiān)管職能的分工情況

一是監(jiān)管主體過多、監(jiān)管職能較為分散。以油氣管道的監(jiān)管主體為例，根據(jù)2019年發(fā)布的《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》，油氣管道的開放條件和信息公開、開放申請和受理、合同簽訂與執(zhí)行、管道企業(yè)的違規(guī)違法行為等開放相關事宜由國家能源局及其派出機構負責。而國家發(fā)改委、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等相關部門同樣也涉及油氣管道的監(jiān)管工作，如國家發(fā)改委的價格司設有石油天然氣和水資源價格處，負責制定與監(jiān)審油氣管道運輸費與成本等；國家發(fā)改委的投資司負責管道建設項目審批等工作；國家安監(jiān)局負責管道設施的安全檢查等工作。

二是監(jiān)管部門間分工不明確或職能交叉。以油氣管道開放監(jiān)管為例，根據(jù)《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》第30條規(guī)定，對于管道的違法違規(guī)行為，不屬于國家能源局及其派出機構監(jiān)管職責范圍的，可移交有關部門處理。但是，該監(jiān)管辦法中卻未明確在管網(wǎng)開放中國家能源局及其派出機構的具體監(jiān)管職責范圍。這就存在監(jiān)管機構間職能分工不明確或相互交叉的問題，從而影響監(jiān)管效率。以能源局內(nèi)部的分工與職責劃分為例，在部分監(jiān)管工作中也存在分工不明確的問題。例如，油氣管道開放的監(jiān)管職責是由市場監(jiān)管司負責，但是具體監(jiān)管內(nèi)容卻沒有明確，不像電力監(jiān)管內(nèi)容那樣有具體細致的界定。而且，區(qū)域監(jiān)管局和省級監(jiān)管辦都承擔管道開放的監(jiān)管工作，但在實際監(jiān)管過程中難免會存在交叉監(jiān)管或空白監(jiān)管等問題。例如，華東能源監(jiān)管局監(jiān)管的范圍包括華東四省一市，但由于在江蘇省、浙江省和福建省設立有監(jiān)管辦，實際監(jiān)管的區(qū)域只有上海市和安徽省，而區(qū)域監(jiān)管局與省級監(jiān)管辦是平級關系，各自相對獨立向國家能源局負責。這種機械設置模式難免會引發(fā)管道開放過程中的相互推諉等問題，進而出現(xiàn)監(jiān)管空白、難以追責等問題。

第二，從獨立性角度看，我國履行油氣監(jiān)管職能的機構隸屬于政府部門，缺乏應有的獨立性與權威性。目前，油氣產(chǎn)業(yè)甚至整個能源行業(yè)的管理職能與監(jiān)管職能未有效分開，能源管理和能源監(jiān)管采用的是“政監(jiān)合一”模式，即政府部門集能源管理與能源監(jiān)管職能于一身。這種“政監(jiān)合一”的模式存在諸多弊端，如部門間職責劃分不明確、對國有油氣巨頭的監(jiān)管力度受限、存在銜接與溝通問題從而導致監(jiān)管效率低、專業(yè)監(jiān)管人員配備不足與隊伍建設滯后從而導致監(jiān)管力量不足等，勢必影響監(jiān)管效果。

為了對油氣等能源產(chǎn)業(yè)實行更有效的監(jiān)管，英美等國家都分別設立了能源管理部門與相對獨立的監(jiān)管機構。例如，美國隸屬于聯(lián)邦政府的能源部履行能源管理職能，制定能源政策并對能源行業(yè)進行管理，而獨立于聯(lián)邦政府的美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(Federal Energy Regulatory Commission，簡稱FERC)履行法定的能源監(jiān)管職能，對能源行業(yè)實行獨立監(jiān)管，并擁有市場準入的審批權、定價權、處罰權等職權。再如，英國設有隸屬于內(nèi)閣部門的能源管理部門(即商務、能源與工業(yè)戰(zhàn)略部)和獨立于內(nèi)閣部門的法定監(jiān)管機構(即天然氣與電力市場辦公室)，其中天然氣與電力市場辦公室(Office of Gas and Electricity Market，簡稱OFGEM)專門行使對天然氣與電力行業(yè)的監(jiān)管職能。俄羅斯也設有獨立的能源管理部門(即燃料動力部)和相對獨立的監(jiān)管機構(即能源署)，其中燃料動力部履行管理職能，負責制定戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，能源署對油氣等能源產(chǎn)業(yè)進行監(jiān)管。

綜上可知，為了提高油氣監(jiān)管效率，我國需要改變“政監(jiān)合一”的監(jiān)管模式，成立相對獨立的油氣監(jiān)管機構，并且明確與其他具有能源管理職能的部門之間的分工。

(三)缺乏激勵性的油氣管道運輸定價機制

目前，我國油氣價格的監(jiān)管重點在于油氣管道運輸定價監(jiān)管。在油氣市場競爭中，由于油氣管道運輸價格直接關系到該領域各市場主體間的利益分配與協(xié)調，因而成為油氣價格監(jiān)管的難點。通過實地調研并對油氣定價相關資料的梳理，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行的油氣管道運輸定價機制尚缺乏激勵性，具體表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，現(xiàn)行油氣管道運輸定價法對管道企業(yè)提高效率缺乏激勵性。在管道運輸定價模型方面，目前多數(shù)國際能源署成員國已采用激勵性的管道運輸定價模型，以激勵管道企業(yè)在完成管道運輸目標的同時提高效率。而國家發(fā)改委在2016年的《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》中明確的新定價方法是“準許成本加合理收益”，即成本加成的定價法。按照成本加成法計算出的管道運輸價格只是在管道建成后對未來運營費用的預期值且長期固定，難以根據(jù)管道運輸成本、物價指數(shù)、管道企業(yè)的生產(chǎn)效率與利潤率等市場情況的變化而及時進行調整，因此缺乏動態(tài)性與激勵性?，F(xiàn)實中，隨著全球油氣領域技術的不斷進步，全球管道企業(yè)的平均生產(chǎn)效率已得到提升，而中國的三大管道企業(yè)主營業(yè)務利潤高于國內(nèi)企業(yè)的平均水平，但其生產(chǎn)效率卻低于全球平均水平(10)王俊豪、穆秀珍：《中國石油產(chǎn)業(yè)市場結構重組與分類管制政策》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2015年第5期。。因此，需要在設計管道運輸定價模型時，給管道企業(yè)設計一個目標生產(chǎn)效率增長率和合理利潤率，并將該生產(chǎn)率和利潤率與管道運輸價格掛鉤。

第二，現(xiàn)行管道運輸價格管理辦法對新企業(yè)投資缺乏激勵性?，F(xiàn)行管道運輸價格管理辦法規(guī)定，新企業(yè)投資建設管道原則上允許的合理收益跟在位企業(yè)一樣，即在管道負荷率不低于75%的情況下允許8%的投資收益率。在現(xiàn)實中，管道企業(yè)由于種種原因可能會達不到8%的收益率。芮旭濤等以兩家管道企業(yè)為例測算它們的收益率，發(fā)現(xiàn)在管道運營初期、管道負荷率低于75%或達到100%等情形下企業(yè)的收益率都是低于8%的(11)芮旭濤等：《天然氣管道運輸定價新機制樣本研究》，《國際石油經(jīng)濟》2018年第4期。。而新企業(yè)的管道建設成本往往高于在位企業(yè)，如果新企業(yè)出現(xiàn)虧損，無法像在位企業(yè)一樣通過盈利的管道業(yè)務進行交叉補貼。對于新企業(yè)來說，投資油氣管道不僅成本高，而且資產(chǎn)專用性較強、沉淀成本高、經(jīng)營風險高。由此，新企業(yè)可能會因“投資收益率缺乏吸引力”“經(jīng)營風險高”等因素而對管道投資建設缺乏積極性(12)李金鎧等：《能源回彈效應研究述評》，《管理學刊》2018年第1期。。所以，要激勵民間資本參與油氣管道的投資與建設，需要實行不對稱的監(jiān)管政策，在投資收益率等方面給予適當?shù)膬A斜。否則，現(xiàn)行管道運輸價格管理辦法將會對新企業(yè)投資建設管道形成制度性障礙。

第三，現(xiàn)行油氣管道運輸費的收費方式對提高管道使用率缺乏激勵性?，F(xiàn)行油氣管道運輸收費方式中存在的最大問題是兩部制缺位，絕大部分管道仍實行一部制收費方式，即“輸氣收費、不輸氣不收費”，且對所有用戶實行單一相同的輸送費率(13)目前我國絕大部分管道仍然實行一部制收費方式。忠武線、陜京線系統(tǒng)管道雖然在投產(chǎn)前核定了使用兩部制收費模式，并明確提出在管道投產(chǎn)通氣后一年開始執(zhí)行，但投產(chǎn)后，其實執(zhí)行的收費模式還是一部制。。而兩部制收費方式是將管道運輸價格細分為兩部分：與輸送量無關的管輸容量費(分攤固定成本)、與輸送量有關的管輸使用費。這種定價方式意味著無論用戶是否用氣，管道企業(yè)都能收回固定成本和資本凈值收益，保證了管道企業(yè)的合理收益，更能激勵其提供管道運輸服務和投資建設管道設施的積極性。相對于兩部制法，一部制定價法的缺陷在于未考慮到用戶差異，也未區(qū)分管輸容量費和管輸使用費，不能體現(xiàn)用戶與管道企業(yè)之間權利與義務的對等。這種定價方式難以激勵管道企業(yè)開放其管道，也會出現(xiàn)因不同時段輸氣量差距大且缺乏事先規(guī)劃而導致的“氣荒”問題?？梢姡徊恐萍炔焕诠艿赖某浞掷枚绊懝艿赖氖褂眯?，也不利于不同類型用戶之間管道運輸成本的合理分配、管道企業(yè)運輸成本的合理回收以及產(chǎn)業(yè)的公平競爭。

四、深化中國油氣監(jiān)管體制改革的政策建議

當今世界正面臨百年未有之大變局，我國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展也處于轉型變革的關鍵時期，面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。我國需要直面差距，抓住機遇，推動油氣產(chǎn)業(yè)朝著更有效率、更加公平、更可持續(xù)的高質量方向發(fā)展。因此，為了破除油氣監(jiān)管體制深化改革中面臨的現(xiàn)實障礙，同時促進油氣產(chǎn)業(yè)的高質量發(fā)展，我國需要盡快建立現(xiàn)代有效的油氣監(jiān)管體制，切實加強和完善油氣監(jiān)管體系，提高監(jiān)管效能。具體而言，可以從以下三個方面著手：

(一)加快油氣監(jiān)管的法規(guī)建設

綜觀歐美發(fā)達國家油氣監(jiān)管體制的改革歷程，其改革都是立法先行，在相關的法律法規(guī)中明確各市場主體的權利與義務，并明確相關監(jiān)管機構的監(jiān)管職責和范圍，使得各市場主體行為都有法可依。為了夯實油氣監(jiān)管的法律基礎，我國需要加強以下三方面工作：

第一，推進油氣基本法的立法進程。部分發(fā)達國家在油氣監(jiān)管體制改革時都出臺了一部油氣基本法，為油氣監(jiān)管工作提供法律依據(jù)。例如，美國于1938年通過頒布《天然氣法案》，賦予聯(lián)邦電力委員會監(jiān)管天然氣業(yè)務的權利，并于1978年頒布《天然氣政策法案》，調整了具體的監(jiān)管內(nèi)容。此外，美國于2005年頒布了《能源政策法案》，授權聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會監(jiān)管油氣市場，并授予處罰權等。同樣，英國、德國、俄羅斯等國家也先后頒布了油氣基本法或能源法，在基本法明確油氣的監(jiān)管機構及其監(jiān)管內(nèi)容。然而，我國油氣產(chǎn)業(yè)至今仍沒有基礎性的油氣基本法。因此，我國需要加快推進油氣基本法的立法進程，明確負責油氣監(jiān)管職責的監(jiān)管機構及其監(jiān)管內(nèi)容等，賦予監(jiān)管機構相應權利，為油氣監(jiān)管提供強有力的法律依據(jù)。

第二，出臺《油氣監(jiān)管條例》等油氣行業(yè)監(jiān)管法規(guī)。目前，我國油氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管法規(guī)較為分散，缺乏系統(tǒng)性，且還沒有一個系統(tǒng)性的專門監(jiān)管條例。從中國電信、電力行業(yè)的監(jiān)管實踐來看，《中國電信條例》《中國電力監(jiān)管條例》都對行業(yè)的監(jiān)管工作提供了法律保障和支撐。由此可見，如果由國家能源局等部門聯(lián)合發(fā)布一部油氣監(jiān)管條例，并在該監(jiān)管條例明確油氣監(jiān)管內(nèi)容及其細則，那么將會對油氣監(jiān)管工作提供更有力的支持。

第三，明確《反壟斷法》等其他相關監(jiān)管法律法規(guī)在油氣產(chǎn)業(yè)的適用條件與原則。針對《反壟斷法》《價格法》《反不正當競爭法》等相關監(jiān)管法律法規(guī)在油氣產(chǎn)業(yè)中是否適用以及如何協(xié)調反壟斷執(zhí)法機構與能源監(jiān)管機構之間的關系等問題，需要在能源基本法或油氣基本法的立法工作中得以明確。例如，德國就在2005年修訂的《能源經(jīng)濟法》里面的第30條中列舉了能源企業(yè)濫用市場地位的六種行為，并明確了監(jiān)管機構和反壟斷執(zhí)法機構之間的權限和分工。德國的能源經(jīng)濟法對能源企業(yè)的拒絕交易、不正當價格行為等濫用市場勢力行為的規(guī)定更為嚴格，而且《能源經(jīng)濟法》第111條明確規(guī)定：當《反限制競爭法》和《能源經(jīng)濟法》的具體規(guī)定不一致時，優(yōu)先適用《能源經(jīng)濟法》。因此，為了約束油氣企業(yè)的濫用市場勢力行為，我國可以借鑒德國的經(jīng)驗，出臺一部關于油氣產(chǎn)業(yè)等能源行業(yè)的專門基本法，并在基本法中對拒絕交易、非正當價格行為、限制競爭等濫用市場支配地位行為提出具體的界定標準和處罰措施，同時也明確能源基本法和《反壟斷法》等其他相關監(jiān)管法律法規(guī)的適用順序與條件，從而使油氣監(jiān)管機構的監(jiān)管工作更加明確、有法可依。

(二)設立相對獨立的油氣監(jiān)管機構

由于我國目前還沒有設立相對獨立的油氣監(jiān)管機構，導致油氣監(jiān)管實踐中存在監(jiān)管空白或分工與職責不明確等諸多問題。而且，基于油氣監(jiān)管的復雜性與專業(yè)性，監(jiān)管政策通常需要由一個相對獨立且具有較強專業(yè)性與權威性的監(jiān)管機構來落實與實施。此外，從長遠來看，隨著我國油氣產(chǎn)業(yè)體制改革的深化，油氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管低效率的問題將會更為突出，也迫切需要設立一個相對獨立、責權明確的專業(yè)性油氣監(jiān)管機構來執(zhí)行監(jiān)管職能。具體而言，可以從以下兩方面著手：

第一，按照國家大部門體制改革思路，設立相對獨立的大部門能源監(jiān)管機構。在這個大部門能源監(jiān)管機構下設置油氣監(jiān)管機構，再將分散在各部委的油氣監(jiān)管職能集中到該油氣監(jiān)管機構，以解決油氣監(jiān)管分工不明確、交叉重疊等問題。此外，通過能源法或油氣法等基礎法律賦予監(jiān)管機構相應的市場準入審批權、價格監(jiān)管權、處罰權等權力。具有相對獨立性且權威性的監(jiān)管機構不受國有油氣巨頭等利益相關方的干擾與影響，才能真正公平對待所有的市場參與方，有效履行相應的監(jiān)管職責。

第二，理順縱向監(jiān)管機構之間的關系。為了解決我國六大能源監(jiān)管局和省級能源監(jiān)管辦之間存在的油氣監(jiān)管分工不明確、越位或空白點等問題，需要理順縱向監(jiān)管機構之間的關系。按照市場監(jiān)管體制改革綜合化與屬地化的思路(14)沈宏亮：《現(xiàn)代市場體系完善進程中的監(jiān)管體系改革研究》，《中國特色社會主義研究》2018年第4期。，一種可嘗試的方案是國家能源監(jiān)管機構只設立區(qū)域能源監(jiān)管機構，不再設立省級能源監(jiān)管辦，而省級能源監(jiān)管辦則由省級政府設立，強化地方政府的監(jiān)管職能，從而理順國家、區(qū)域和省級這三個層次的監(jiān)管關系。

(三)構建激勵性油氣管道運輸定價機制

目前我國現(xiàn)行的油氣管道運輸定價機制尚缺乏激勵性。為了進一步激勵管道企業(yè)既提供管道運輸服務又降低管道運輸成本，激勵社會資本參與管道設施的投資建設，須構建激勵性的油氣管道運輸定價機制。構建該定價機制的核心是設計激勵性的管道運輸定價模型和收費方式，并且配套修訂現(xiàn)行管道運輸價格管理辦法。

1.設計激勵性管道運輸定價模型

目前，國際上通用的兩種管道運輸定價模型是美國的投資回報率定價模型與英國的最高限價定價模型。投資回報率運輸定價模型的優(yōu)點是能保證管道企業(yè)的收益，激勵管道企業(yè)提供管道運輸服務與擴大管道的投資建設規(guī)模。但該模型也存在兩個明顯的缺陷：一是準許管道企業(yè)在一定時期內(nèi)獲取固定的投資回報率，并按照該固定的投資回報率確定管道運輸價格，這對管道企業(yè)提高管道運營效率缺乏激勵；二是模型中的投資回報率基數(shù)是管道企業(yè)的投資總額，這會導致管道企業(yè)為了獲取更多利潤而過度投資，從而產(chǎn)生低效率的A-J效應。而最高限價運輸定價模型的優(yōu)點是監(jiān)管機構通過固定管道企業(yè)在一定時期內(nèi)運輸價格的上漲幅度，能夠激勵管道企業(yè)只有通過不斷提高效率才能獲得較多的利潤。但該模型也存在一定的缺陷：一是沒有考慮管道企業(yè)的投資成本和運營成本，因此不能激勵管道企業(yè)積極投資；二是只考慮了零售價格指數(shù)，沒有考慮生產(chǎn)價格指數(shù)。王俊豪、程肖君在借鑒英國和美國管道運輸定價模型優(yōu)點的基礎上，綜合考慮油氣管道的運輸成本和物價變動指數(shù)等因素，構建了激勵性的管道運輸定價模型(15)王俊豪、程肖君：《網(wǎng)絡瓶頸、策略性行為與管網(wǎng)公平開放——基于油氣產(chǎn)業(yè)的研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2017年第1期。。在引入該管道運輸定價模型時，監(jiān)管機構還需要重點做好以下四個方面的工作：

第一，建立管道運輸成本的監(jiān)審制度。該制度的核心內(nèi)容是審定影響管道運輸成本變動的幅度和制定生產(chǎn)效率增長率。因為隨著CPI和PPI指數(shù)的變化，管道企業(yè)的管道建設與運營成本、維護成本等也會發(fā)生相應的變化，因此監(jiān)管機構需要確定影響管道企業(yè)運輸成本的價格變動率。同時，為了激勵管道企業(yè)不斷提高管道運營效率并降低運輸成本，監(jiān)管機構還需要設定生產(chǎn)效率增長率。由于CPI、PPI和生產(chǎn)效率增長率對管道企業(yè)來說是客觀的外在變量，以這些變量來決定其管道運輸成本，從而刺激管道企業(yè)努力降低管道運輸成本。

第二，建立管道企業(yè)生產(chǎn)效率的激勵制度。該制度的核心內(nèi)容是通過制定每一年度的目標生產(chǎn)效率增長率來激勵管道企業(yè)提高生產(chǎn)效率。目標生產(chǎn)效率增長率值既是管道企業(yè)短期內(nèi)可以實現(xiàn)的生產(chǎn)效率增長率，又是管道企業(yè)需要付出努力才能達到的效率增長率，具有較強的激勵性?，F(xiàn)實中，影響管道企業(yè)生產(chǎn)效率增長率的主要因素是生產(chǎn)效率潛在的增長空間、油氣產(chǎn)業(yè)的技術進步率、管道企業(yè)的管理效率，監(jiān)管機構在確定生產(chǎn)效率增長率值的過程中，可綜合考慮這三個影響因素的指標。

第三，確定合理的準許收益率。監(jiān)管機構可以選取國內(nèi)外若干家標桿性管道企業(yè)近5年的平均利潤率，計算出其利潤率的加權平均值，作為準許收益率值的參考。同時可結合現(xiàn)行管道運輸價格管理辦法的規(guī)定(即允許管道企業(yè)獲取不超過8%的投資收益率)，確定合理的準許收益率值。

第四，建立管道運輸服務質量的監(jiān)督制度。該制度的主要內(nèi)容是：對管道企業(yè)的管道運輸服務質量進行定期檢查或不定期抽樣檢查；開通社會監(jiān)督管道運輸服務質量的渠道。在此基礎上，油氣監(jiān)管機構根據(jù)本期管道運輸服務質量的抽樣檢查結果和管道運輸服務質量投訴率，確定管道企業(yè)下一期的管道運輸服務質量系數(shù)，并作為參數(shù)值加入管道運輸定價模型中，以激勵管道企業(yè)提高管道運輸服務的質量水平。當抽樣調查結果所得的運輸服務質量和運輸服務質量投訴率達到監(jiān)管機構標準時，管道企業(yè)的運輸質量系數(shù)可設定為1。否則，根據(jù)不同的運輸服務質量，設定不同值。如果目前推行管道運輸服務質量監(jiān)督制度時機未成熟，可以暫時先不設置運輸質量系數(shù)。

2.設計激勵性管道運輸收費方式

目前，我國仍主要實行一部制收費方式，這種定價法適用于油氣產(chǎn)業(yè)初期發(fā)展階段。但隨著油氣產(chǎn)業(yè)市場化改革的深入，尤其是在實行油氣管道開放后，該方法的缺陷日益凸顯。因此，為了激勵管道企業(yè)提供無歧視的管道運輸服務，并在油氣用戶之間形成合理的管輸費分擔機制，須構建新的激勵性管道運輸收費方式?；趦刹恐贫▋r法的基本原理并考慮到用戶類型的差異以及管輸費動態(tài)調整的需要，可以在借鑒丁浩等(16)丁浩、 劉玲、 陳紹會：《我國天然氣定價機制改革的影響及其政策建議——基于“兩廣”地區(qū)天然氣價格形成機制改革的實踐》，《價格理論與實踐》2012年第6期。兩部制定價模型的基礎上進行如下改進：Tit=Fit+(ΔPt+Cit)Qit。其中，Tit為i類型用戶在t時段的輸氣總支出，F(xiàn)it為i類型用戶在t時段支付的管輸容量費，可中斷用戶的Fit可為零，ΔPt為不同時段監(jiān)管部門根據(jù)實際情況設定的調價因子，Cit為i類型用戶在t時段的管輸使用費率，Qit為i類型用戶在t時段的輸氣量。

此外，監(jiān)管機構還需做好以下三個方面的前期準備與后續(xù)維護工作：一是建立并落實管道運輸成本的監(jiān)審，對管道企業(yè)每年的操作與維護支出、折舊及攤銷支出，以及所得稅支出與其他營業(yè)支出等進行監(jiān)審，并建立完善管道運輸價格的動態(tài)校核調整機制。二是采用聽證會等方式科學設定管道運輸服務的許可收益率和科學劃分管輸容量費和管輸使用費。三是借助上海石油天然氣交易中心或其他信息發(fā)布平臺及時發(fā)布管道運輸價格信息，促使管道運輸價格更加公開透明、公平公正和規(guī)范有序。