郭曉煒 康涌泉

(河南工業(yè)大學，河南 鄭州 450001)

1 問題的提出

自1986年國家土地管理局正式成立后，耕地保護問題受到黨和國家重視。2020年國務院出臺防止耕地“非糧化”的文件力求保證耕地數量，從2015年的中央一號文件至今都明確提出，要提升耕地質量。在國內學者對耕地保護的研究中，學者鄭紀芳和史建民在研究中提到，耕地保護的主體不應只是地方政府，土地的使用者同樣應承擔保護耕地的責任[1]；學者牛海鵬和張杰認為，耕地保護的外部性是耕地非農化的根本原因[2]；學者湯懷志和桑玲玲認為，在實行耕地占補平衡政策中單一的對耕地數量的要求加重了耕地質量不斷下降的局面[3]。從國內學者對耕地保護的研究中來看，大部分集中在土地流轉、耕地質量和“非農化”領域，對新型農業(yè)經營主體和耕地保護二者之間的關系涉及到的研究較少?；诖?，文章在新型農業(yè)經營主體視角下展開對耕地保護問題的研究，實現不斷落實耕地保護責任主體，從源頭上控制破壞耕地的行為，激勵農戶積極保護耕地質量。

2 新型農業(yè)經營主體耕地保護情況分析

2.1 耕地保護數量上存在“非農化”現象

雖然近年來國務院出臺文件一直強調耕地保護問題，2020年更是出臺了具體文件政策確保耕地數量，但隨著農業(yè)產業(yè)的多元化發(fā)展、農戶自身相關利益的追求，使我國人多地少的關系更加緊張，特別是占用農田違規(guī)開發(fā)宅基地、建廠現象在廣大農村地區(qū)極其普遍，除此之外，還存在不符合土地規(guī)劃標準借鄉(xiāng)村旅游開發(fā)名義擅自改變土地用途、不合理的退耕還林還草、挖湖造景、占用永久基本農田建設綠色通道等現象，雖然對占用的耕地國家實行“占一補一”的耕地占用補償政策，但在實際執(zhí)行過程中補充耕地的質量無法得到保證，存在大量占用的是高質量耕地但補償的耕地質量貧瘠現象。據國內外學者的已有研究，不可否認的是“非農化”確實一定程度上帶動了農村地區(qū)經濟發(fā)展，但如果不加管制其對社會、政治、生態(tài)產生的負面影響要遠大于經濟收益。隨著耕地流轉，新型農業(yè)經營主體規(guī)模不斷壯大，流轉后的土地從事非糧經營的比重也在不斷增加，特別是距城市距離較近且交通便利的地區(qū)，放棄種植糧食作物改種經濟作物現象非常普遍。如，青海同仁市一家中藏藥材種植專業(yè)合作社2019年流轉全鄉(xiāng)100多hm2撂荒地種植黨參、當歸中藥材，據當地記者采訪報道，種植中藥材每0.067hm2收益遠遠高于種植相同數量的青稞。作為新型農業(yè)經營主體之一的家庭農場，農戶分散的土地流轉意愿和實現家庭農場機械化規(guī)模經營的理想發(fā)展狀況不符。根據國內學者的調查顯示，2018年我國家庭農場平均規(guī)模約400hm2，平均一個農場經營15塊地[4]，經營土地規(guī)模較小無法開展大規(guī)模機械化作業(yè)，因此很容易轉到種植收益較高的蔬菜瓜果類經濟作物。如圖1顯示了我國2016—2019年糧食作物和經濟作物種植面積年度變化情況，經濟作物的種植面積上升趨勢明顯。工業(yè)反哺農業(yè)的倡導使社會各類資本響應政策號召對農業(yè)進行投資，資本的注入為農業(yè)生產帶去了資金支持但其逐利性也加速了耕地“非農化”，因此各級鄉(xiāng)村政府部門亟需采取措施對流轉規(guī)模土地經營的新型農業(yè)經營主體進行監(jiān)督和管理。

2.2 耕地保護質量上存在面源污染情況

2.2.1 新型農業(yè)經營主體化肥、農藥的使用狀況

我國是世界上最大的化肥生產和消費國,以不到世界總量1/10的耕地面積,占據了世界化肥使用總量的1/3。新型農業(yè)經營主體特別是家庭農場和專業(yè)合作社的生產行為會直接對耕地質量產生影響。受家庭農場勞動力成本的限制，在實際生產中使用有機肥的經營主體較少，大都采用成本低、見效快的化肥，但化肥的使用效率并不高，化肥的過量使用是造成土壤污染的主要原因。以河南省為例，由表1可以看出，河南省2015—2019年雖然化肥投入量近4a以來一直呈下降趨勢，但仍是全國化肥使用量最大的省份，高達666.7萬t[5]，且常用的磷肥、鉀肥中會增加土壤重金屬含量，氮肥會加劇土壤酸化程度，常用的含銅農藥破壞土壤有機質結構。

表1 河南省2015—2019年農用化肥使用情況表

2.2.2 新型農業(yè)經營主體秸稈回收利用情況

農業(yè)生產活動會殘留大量未處理的農作物秸稈，傳統(tǒng)焚燒的處理方式不僅會造成大氣污染還會燒死地表中的微生物，破壞土壤質量。據2020年《河南統(tǒng)計年鑒》數據顯示，河南省主要農作物秸稈總量為7239.09萬t，其中小麥秸稈、玉米秸稈、稻谷秸稈分別為4041.11萬t、2157.48萬t、533.5萬t，所產生的秸稈占秸稈總量的55.82%、29.8%、7.65%，綜合利用率較低。據相關研究表明，這與當地秸稈綜合利用技術不完善，相關產業(yè)發(fā)展水平低，資金投入力度不足，經營主體秸稈回收利用程度不高有很大關系，成為制約耕地質量提升的一大問題。

2.2.3 新型農業(yè)經營主體農膜使用狀況

農用塑料薄膜和農藥一樣，都具有兩面性。農膜可以通過保墑的方式增加農作物的產量；但農膜特殊的化學物質會對農產品食用安全性造成威脅，農膜中的酞酸酯易于從塑料中解析并進入土壤環(huán)境，導致大面積的酞酸酯污染。出于成本考慮，經營主體在購買生產資料時通常會選擇降解不達標但相對便宜的塑料薄膜，通常厚度都在0.01mm以下，這種薄膜遇到大風大雨天氣易破損增加了回收難度。旱作農業(yè)集中區(qū)甘肅、新疆農膜使用頻繁且面積較廣，新型農業(yè)經營主體農膜回收和污染問題成為旱作農業(yè)生產地區(qū)耕地保護面臨的首要問題。

3 耕地保護中存在問題的原因

3.1 種糧經濟效益低

種糧生產資料成本的增加使農民的種糧積極性不高，且種糧除了受自然環(huán)境影響外，生產投入也不斷加大。如龍頭企業(yè)在研發(fā)優(yōu)質種子、維護農機設備、建設糧食儲存晾曬地等生產環(huán)節(jié)都需要投入大量資金，前期資金投入壓力使更多經營主體放棄糧食生產轉向從事收益更高的非農領域。再加上在我國新型農業(yè)經營主體發(fā)展中占主體的家庭農場，目前我國糧食收購價格不高也是體現種糧經濟效益低，出現“非糧化”的原因。

3.2 種糧補貼政策體系不完善

我國種糧補貼政策在具體執(zhí)行的過程中存在偏差，新型農業(yè)經營主體沒有拿到實際的補貼而是分給了土地流轉前的農戶，在用于耕地地力保護的補貼資金中由于政策落實成本較高，直補情況難以實時監(jiān)測導致存在將補貼資金用于他處的現象[6]，在補貼上也存在地域差異，各級縣域政府沒有一個規(guī)范的補貼標準，補貼主觀性隨意性較強，不利于刺激農戶的種糧積極性。

3.3 農地流轉相關制度和政策不健全

目前我國土地確權工作仍在推進中，土地產權不清晰對經營主體承包流轉土地與農戶簽訂合同的穩(wěn)定性造成了干擾，產權不清晰還會產生不必要的流轉費用，又增加了經營主體承包規(guī)模土地的成本。對于面臨經營規(guī)模較大風險相對小農戶大的新型農業(yè)經營主體來說，流轉費用越高，耕地“非糧化”、“非農化”的可能性也越大[7]。且新型經營主體承包的流轉土地越不穩(wěn)定，越不會考慮對耕地肥力進行可持續(xù)保護利用，破壞耕地質量的行為更容易發(fā)生。

3.4 科技支撐力度和資金投入力度不足

提升耕地質量最重要的是利用現代科學技術在育種和施肥環(huán)節(jié)中實現升級，然而目前在耕地保護質量上出現的施肥和秸稈、地膜回收利用問題，都體現了我國耕地保護中科技支撐和推廣力度不夠，用作工業(yè)原料、生物質發(fā)電、生物降解材料等的現代化秸稈綜合利用技術在大部分地區(qū)未實現[8]，且農業(yè)面源污染環(huán)境監(jiān)測點地區(qū)分布不均也體現出農業(yè)科技地區(qū)發(fā)展的不均衡性。在政府支農資金上，雖然近幾年一直呈上升趨勢，但農業(yè)發(fā)展需要資金的領域廣，分攤到耕地保護的資金較少，具體到農膜的回收和利用上，符合生產標準的農膜價格較高，致使農戶收集意愿不大，大量廢棄農膜留在農田污染土壤。

3.5 新型農業(yè)經營主體耕地保護意識不強

新型農業(yè)經營主體作為承包土地的主體，其經營行為直接影響著耕地的質量狀況。2019年，依法登記的農民合作社達到220.3萬家，帶動全國近1/2的農戶。目前我國鼓勵休閑觀光等新業(yè)態(tài)農業(yè)的發(fā)展，一定程度上造成經營主體對耕地“非糧化”認知不足，重視不夠，土地的基礎功能逐漸被忽視。根據國內學者的調查發(fā)現，新型農業(yè)經營主體的受教育程度也會影響對耕地保護的認知，據河南省商丘市45個家庭農場場主的受教育程度數據顯示，學歷越高對耕地進行保護的覺悟越高。家庭農場和農民專業(yè)合作社的勞動力數量不多且土地經營規(guī)模不大，施用有機肥、秸稈農膜回收等耕地保護行為都需要較多勞動力和機械設備支持[9]，經營主體出于成本的考慮會放棄有利于耕地保護的行為。

4 對策建議

4.1 強化制度保障，提高種糧補貼力度

嚴格落實耕地占補平衡制度，實現占優(yōu)補優(yōu)、占一補一的耕地占用管理辦法，對未落實耕地占補平衡責任的經營主體不通過用地審批，進一步加大違法用地的處罰力度讓經營主體因付出的代價較高不敢亂占耕地。同時加大對種養(yǎng)大戶、家庭農場和農民專業(yè)合作社的種糧補貼力度，實現“誰多種糧食，就優(yōu)先支持誰”的補貼辦法，保障經營主體的利益。補貼發(fā)放過程中要明確補貼主體根據“誰種田、誰受益”的原則，對種糧經營規(guī)模大的主體實行精準補貼機制，各地農村政府可以成立補貼發(fā)放檢查小組對發(fā)放的補貼進行落實追查管理，減少“非農化”行為。

4.2 完善土地流轉體系，加強土地監(jiān)管

我國現行的土地流轉體系還不完善，在查閱土地流轉相關信息時發(fā)現，關于公開土地流轉交易費用的線上交易平臺很少，建議在新型農業(yè)經營主體規(guī)模較大、發(fā)展較好的地區(qū)成立農村土地流轉交易平臺，公開耕地流轉費用，確保用于種植糧食作物的耕地流轉費用穩(wěn)定。在土地用途上，對龍頭企業(yè)實行準入制度管理，土地利用規(guī)劃要滿足在3a內從事農業(yè)產業(yè)活動對其農業(yè)經營能力和承包流轉土地用途進行檢查，及時發(fā)現糾正違規(guī)行為；對新型農業(yè)經營主體承包的土地進行土地動態(tài)監(jiān)管，利用遙感等地理信息技術實時監(jiān)測耕地面積，當耕地面積出現大規(guī)模下降時通過向各地區(qū)農業(yè)部門發(fā)出預警實現對種糧耕地的監(jiān)控，對長時間且大面積租賃土地的工商企業(yè)，實時監(jiān)測控制“非農化”行為。

4.3 增強污染防治技術應用，提高耕地質量

推廣農膜降解研發(fā)和動植物病蟲害綜合防治技術，開展提高土壤有機質含量的研發(fā)技術對土壤板結、沙化現象進行檢測管控[10]。發(fā)展現代種業(yè)，培育優(yōu)良品種，能夠使用更少的化肥獲得更多的產量，創(chuàng)新農業(yè)生產方式實現集約化生產，針對大部分從事農產品加工業(yè)的龍頭企業(yè)提升其農產品精深加工技術來提高糧食的利用率，對加工企業(yè)不同原料要求配置耕地資源。建設線上數字化平臺對標準農田、耕地非農利用、耕地質量等進行實時監(jiān)測，及時發(fā)現并整治退化嚴重的耕地，為保障糧食安全提供技術支持。

4.4 拓寬融資渠道，為耕地保護提供資金支持

鼓勵國家在各縣級市設立一定的生態(tài)補償專項資金用于農業(yè)生產，對“非農化”、“非糧化”經營主體返糧行為給予一定補貼，破解新型農業(yè)經營主體融資難題，協同農村金融機構為家庭農場、專業(yè)合作社的生產資料購買方面提供信貸支持，放寬貸款抵押方式，發(fā)展普惠金融、小額信貸、農業(yè)保險讓新型農業(yè)經營主體農業(yè)生產無后顧之憂，最大程度上保障新型農業(yè)經營主體的經濟利益，同時要不斷完善農業(yè)服務組織和服務企業(yè)的服務功能，根據主體的實際需要提供金融產品，不斷引導經營者自覺保護耕地地力。

4.5 加大宣傳力度，強化新型農業(yè)經營主體保護意識

引導新型農業(yè)經營主體樹立綠色生產發(fā)展觀念，利用報紙、網絡、召開座談會等媒體形式普及耕地養(yǎng)護和耕地污染的危害和嚴重性知識，提升新型農業(yè)經營主體耕地保護的主體責任意識，充分發(fā)揮新型農業(yè)經營主體的領導示范帶頭作用，引導其發(fā)展優(yōu)質、高效的高質量農業(yè)，建立節(jié)約高效的農業(yè)用水體系，控制農業(yè)生產中的用水總量和水環(huán)境污染，對農業(yè)用水控制得好的主體進行獎勵。對主動保護耕地的經營主體進行補償激勵，設立專項扶持基金，在工業(yè)區(qū)與糧食生產區(qū)之間實現保護代價補償機制，對于各省下發(fā)的耕地保護激勵資金，不再限制使用范圍及形式?；谵r戶經濟收益視角開展商業(yè)銀行綠色支農服務,扶持農業(yè)經營者采用農業(yè)新技術，高度重視生態(tài)環(huán)境保護。