趙紅穎 張衛(wèi)東 左 娜/吉林大學(xué)管理學(xué)院

隨著第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過的新修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新修訂檔案法”）的公布與實(shí)施，多地檔案部門召開宣傳貫徹新修訂檔案法的專題會議，旨在落實(shí)國家檔案局的工作部署、推進(jìn)新修訂檔案法的施行，最終也將為推動國家檔案治理體系現(xiàn)代化與法治化奠定實(shí)踐基礎(chǔ)?？梢娦滦抻啓n案法的有效施行，需要檔案實(shí)踐部門貫徹落實(shí)。因此，深入調(diào)研與梳理檔案實(shí)踐部門實(shí)施新修訂檔案法的實(shí)踐訴求，對于增強(qiáng)新修訂檔案法的實(shí)施效力、推動檔案事業(yè)發(fā)展都具有重要意義。

1 調(diào)查過程

1.1 文獻(xiàn)調(diào)研背景

新修訂檔案法的內(nèi)容非常豐富，具備時代性、人民性、開放性與創(chuàng)新性等多重特點(diǎn)[1]，引起學(xué)界與實(shí)踐界的廣泛關(guān)注。新修訂檔案法聚焦檔案主管部門、檔案館、檔案室、檔案服務(wù)企業(yè)以及利用者等主體之間權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系調(diào)整[2]。當(dāng)前研究主要從檔案事業(yè)、檔案工作、域外適用、檔案開放、檔案安全、檔案利用等角度剖析上述主體間權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系；從習(xí)近平國家安全思想[3]、檔案治理體系[4]、檔案利用權(quán)力[5]、檔案事業(yè)發(fā)展體系[6]等視角審視了新修訂檔案法的若干新意與價值，如權(quán)利與義務(wù)對等、權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一、形成與管理并重、傳統(tǒng)與現(xiàn)代兼顧、開放與利用優(yōu)化等[7]；也從域外適用、深入利用等角度思考了新修訂檔案法尚需優(yōu)化的內(nèi)容與需要進(jìn)一步解決的問題。雖然多地檔案部門展開了學(xué)習(xí)貫徹新修訂檔案法的教育、宣傳與培訓(xùn)活動，但與學(xué)界系統(tǒng)、多樣化的探究形態(tài)相比，實(shí)踐界的訴求與呼聲仍顯得相對薄弱。因此，聚焦實(shí)踐部門對新修訂檔案法實(shí)施的實(shí)際訴求，系統(tǒng)化描畫實(shí)踐樣態(tài)，是進(jìn)一步推動新修訂檔案法實(shí)施的有效途徑，也是推進(jìn)檔案治理體系與治理能力現(xiàn)代化的可行之路。

1.2 調(diào)研對象與方法

長春市檔案館趙欣提出：“《檔案法》是檔案治理體系、治理能力現(xiàn)代化的法治保障?！盵8]檔案法的生命在于實(shí)施，檔案法治的尊嚴(yán)在于實(shí)踐[9]。本文采取實(shí)地調(diào)研法，對長春市檔案館進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研過程如下：第一步，列出新修訂檔案法第三章“檔案的管理”實(shí)施辦法的調(diào)研提綱并發(fā)送給長春市檔案館工作人員，請他們進(jìn)行研究與準(zhǔn)備；第二步，長春市檔案館召開新修訂檔案法第三章“檔案的管理”實(shí)施辦法修改調(diào)研座談會，通過座談會了解長春市檔案館對新修訂檔案法的實(shí)施現(xiàn)狀與實(shí)踐訴求；第三步，對座談會所提出的突出問題進(jìn)行編輯與分類，形成完整的調(diào)研文本。

1.3 調(diào)研結(jié)果

本次調(diào)研通過座談會深度訪談多名檔案實(shí)踐工作人員，以獲取一手調(diào)研數(shù)據(jù)。根據(jù)檔案實(shí)踐部門對新修訂檔案法第三章“檔案的管理”相應(yīng)條款實(shí)施的訴求分類，將調(diào)研結(jié)果進(jìn)行初步匯總，具體情況參見表1。

表1：調(diào)研結(jié)果匯總

2 實(shí)踐訴求的具體分析

以檔案館有明確實(shí)踐訴求的新修訂檔案法第三章“檔案的管理”相應(yīng)條款為分析思路，以調(diào)研提綱中所對應(yīng)的調(diào)研問題為線索，對一手調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行分類與清洗，最終將檔案館的實(shí)踐訴求分為兩類（見表2）：（1）部分概念的界定與條款細(xì)化訴求；（2）涉及域外條款的檔案管理訴求。

表2：實(shí)踐訴求匯總

2.1 部分概念的界定與條款細(xì)化訴求

2.1.1 檔案工作責(zé)任制的細(xì)化問題

新修訂檔案法增述第十二條，提出“應(yīng)當(dāng)建立檔案工作責(zé)任制，依法健全檔案管理制度”。檔案工作責(zé)任的科學(xué)確立可切實(shí)提升檔案管理的有效性[10]，因此全面落實(shí)檔案工作責(zé)任制已成為貫徹實(shí)施新修訂檔案法和推動檔案事業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容之一[11]。實(shí)踐部門認(rèn)為檔案工作責(zé)任制的細(xì)化需要注意以下兩個關(guān)鍵問題：第一，需要厘清檔案工作相關(guān)負(fù)責(zé)人的關(guān)系，避免負(fù)責(zé)人職責(zé)交叉或重復(fù)，且上述負(fù)責(zé)人應(yīng)包括信息化部門人員，以形成有利于檔案工作開展的責(zé)任體系。第二，形成檔案的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織應(yīng)依法健全檔案管理制度，對檔案的收集、歸檔、保存等進(jìn)行規(guī)范，形成制度體系，且該制度體系應(yīng)涵蓋信息化相關(guān)內(nèi)容，還可考慮將開放審核、保密審查相關(guān)制度納入其中。需要注意的是，實(shí)踐部門強(qiáng)調(diào)檔案工作責(zé)任制的細(xì)化需要落實(shí)到實(shí)地中去，否則便失去應(yīng)有之意。

2.1.2 檔案移交相關(guān)內(nèi)容的細(xì)化問題

新修訂檔案法第十五條增加“檔案館不得拒絕接收”這一內(nèi)容，并對檔案移交的時間進(jìn)行規(guī)定，要求如下：經(jīng)檔案館同意，提前將檔案交檔案館保管的，在國家規(guī)定的移交期限屆滿前，該檔案所涉及政府信息公開事項(xiàng)仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理。移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項(xiàng)的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理。該條款在一定程度上有悖于實(shí)踐活動規(guī)律，需要回歸于檔案本體論及檔案工作根本原則的范疇內(nèi)實(shí)施優(yōu)化[12]。實(shí)踐部門對檔案分級、分類細(xì)化有如下四點(diǎn)訴求。第一，制定完整的檔案進(jìn)館接收計(jì)劃。在我國檔案局、館分設(shè)的檔案管理體制改革背景下，檔案館的機(jī)構(gòu)性質(zhì)與定位仍在摸索之中[13]，這在一定程度上也給檔案部門的檔案接收工作帶來挑戰(zhàn)。如，原來檔案接收質(zhì)量的把控由檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門負(fù)責(zé)，而當(dāng)前檔案館的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能被剝離，只能保證一個時間段內(nèi)（局、館分設(shè)前接收的期滿）檔案的安全完整。因此，建議各級檔案主管部門按年制定檔案進(jìn)館要求與接收計(jì)劃。第二，移交期限的分級、分類細(xì)化存在現(xiàn)實(shí)障礙。如，各館館藏容量不一、檔案保管條件參差不齊，分級、分類的標(biāo)準(zhǔn)難以把控。第三，電子檔案的預(yù)移交需要細(xì)化相關(guān)規(guī)定，而當(dāng)前缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，電子檔案的概念內(nèi)涵尚不明確。第四，政府信息公開條例與新修訂檔案法第十五條的關(guān)系應(yīng)進(jìn)行進(jìn)一步明確。

此外，機(jī)構(gòu)變動相關(guān)情形下檔案移交規(guī)定的細(xì)化也成為實(shí)踐部門關(guān)注的問題之一。新修訂檔案法新增第十六條，即“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織發(fā)生機(jī)構(gòu)變動或者撤銷、合并等情形時，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向有關(guān)單位或者檔案館移交檔案”。面對這一新增條款，檔案實(shí)踐部門提出以下幾點(diǎn)訴求。第一，新修訂檔案法第十六條中的“規(guī)定”一詞過于寬泛，需要進(jìn)一步細(xì)化，可著眼于機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位當(dāng)前已有的相關(guān)法規(guī)。第二，上述規(guī)定的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予以明確，如法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、理論標(biāo)準(zhǔn)等。第三，在局館分設(shè)的背景下，需要明確認(rèn)定主體與監(jiān)管主體。

2.1.3 檔案收集協(xié)議的細(xì)化問題

新修訂檔案法第十七條指出，檔案館還可以通過接受捐獻(xiàn)、購買、代存等方式收集檔案。存在于同一法律條文的“捐獻(xiàn)、購買、代存”等詞語是相近概念多元化表述的一種呈現(xiàn)[14]，代表了檔案征集的多樣化方式[15]。這意味著在上述征集過程中會涉及不同的權(quán)利轉(zhuǎn)移或定價等問題，因此明確相關(guān)征集協(xié)議、合同，做好征集檔案所涉及的知識產(chǎn)權(quán)、隱私、公布等各項(xiàng)權(quán)益的交接，成為實(shí)踐部門的主要訴求。以代存這一方式為例，實(shí)踐部門遇到以下三大難點(diǎn)：一是檔案代存若納入正式的檔案移交業(yè)務(wù)流程，缺少配套的執(zhí)行手續(xù)；二是檔案代存的征集標(biāo)準(zhǔn)需要明確，以劃定相應(yīng)的代存條件；三是檔案代存過程中檔案館、檔案所有人雙方的權(quán)利與義務(wù)尚不清晰，如無償代存發(fā)生檔案被損毀等問題，檔案館與檔案所有人的責(zé)任該如何劃分？

2.1.4 國有企業(yè)事業(yè)單位檔案轉(zhuǎn)讓辦法的細(xì)化問題

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動下，新修訂檔案法第二十三條對國有企業(yè)事業(yè)單位檔案轉(zhuǎn)讓的情形進(jìn)行了規(guī)定，要求國有企業(yè)事業(yè)單位資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時，轉(zhuǎn)讓有關(guān)檔案的具體辦法，由國家檔案主管部門制定。國有單位產(chǎn)權(quán)變動時檔案轉(zhuǎn)讓辦法也成為推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)[16]。實(shí)踐部門提出兩種國有單位轉(zhuǎn)制時檔案轉(zhuǎn)讓的具體情形。一是無下家單位接管，此時檔案從理論上來說應(yīng)直接轉(zhuǎn)讓給檔案館，那么其所有權(quán)的歸屬問題就較為清晰。二是有下家單位接管，此時檔案很可能作為接受資產(chǎn)的一部分，由下家單位接管，這可能在一定程度上造成國有資產(chǎn)流失。無論哪種情形，都需要檔案轉(zhuǎn)讓具體辦法的指導(dǎo)與規(guī)制，而當(dāng)前還沒有細(xì)化的規(guī)定可以依照。

2.2 涉及域外條款的檔案管理訴求

2.2.1 檔案復(fù)制件交換、轉(zhuǎn)讓的管理問題

新修訂檔案法第二十三條規(guī)定，“檔案復(fù)制件的交換、轉(zhuǎn)讓，按照國家有關(guān)規(guī)定辦理”。《檔案工作基本術(shù)語》將檔案復(fù)制件定義為與原件內(nèi)容相同的復(fù)制品[17]，這從一定程度上說明檔案復(fù)制件同樣具備較高的檔案價值，也可成為檔案犯罪的客觀對象。檔案復(fù)制件可分為國有檔案復(fù)制件與非國有檔案復(fù)制件。第一，實(shí)踐部門認(rèn)為國有檔案復(fù)制件具有十分重要的意義，尤其是國有檔案復(fù)制件向國外的單位或者個人贈送、交換、出賣時，應(yīng)該經(jīng)過規(guī)定許可與行政審批，但是該行政審批應(yīng)經(jīng)過同級還是更高級別的檔案行政管理部門成為當(dāng)前有待明確的問題之一。第二，新修訂檔案法第二十二條提到“前款所列檔案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣。嚴(yán)禁賣給、贈送給外國人或者外國組織”。那么非國有檔案復(fù)制件出賣、轉(zhuǎn)讓或贈送給外國人或者外國組織時，是否需要經(jīng)過行政許可？這也是實(shí)踐部門所關(guān)注的問題之一。實(shí)踐部門傾向于應(yīng)經(jīng)過行政許可，但進(jìn)行行政許可的檔案主管部門級別以及行政許可的內(nèi)容，還需進(jìn)一步商定與完善。

2.2.2 檔案及其復(fù)制件出境審批管理問題

新修訂檔案法第二十五條規(guī)定：“屬于國家所有的檔案和本法第二十二條規(guī)定的檔案及其復(fù)制件，禁止擅自運(yùn)送、郵寄、攜帶出境或者通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境。確需出境的，按照國家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)?！睂π滦抻啓n案法的域外適用法律體系進(jìn)行完善已迫在眉睫[18]，實(shí)踐部門主要就“檔案分級”與“出境審批”兩個關(guān)聯(lián)問題進(jìn)行了探討。首先，如何確定檔案等級。實(shí)踐部門普遍認(rèn)為一、二、三級檔案分級規(guī)定不應(yīng)保留，原因有三：一是檔案分級違背來源原則，科學(xué)性有待商榷；二是檔案分級普適性不高，對省級以下檔案館的意義有限；三是檔案分級在實(shí)際工作中實(shí)施程度較低。在此背景下，若仍需進(jìn)行檔案分級，實(shí)踐部門提出可嘗試時間線分級方式。而對于將一、二、三級檔案統(tǒng)一改為特藏檔案的分級方式，實(shí)踐部門稱特藏檔案庫國家標(biāo)準(zhǔn)較高，實(shí)施難度系數(shù)較大。其次，如何實(shí)行出境審批。實(shí)踐部門認(rèn)為檔案內(nèi)容的重要性是決定檔案能不能出境的根本標(biāo)準(zhǔn)，而分級與否不是出境審批應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。另外，出境審批需要經(jīng)過檔案行政管理部門報批、海關(guān)驗(yàn)證等必要流程，審批手續(xù)的合法合規(guī)應(yīng)是當(dāng)前的一大難題。

3 基于實(shí)踐訴求的幾點(diǎn)回應(yīng)

以本文第二小節(jié)的“實(shí)踐訴求匯總”為指引，做出關(guān)于實(shí)踐訴求的具體回應(yīng)（見表3）。以訴求一“部分概念的界定與條款細(xì)化訴求”與訴求二“涉及域外條款的檔案管理訴求”為基點(diǎn)進(jìn)行如下探討。

表3：關(guān)于實(shí)踐訴求的具體回應(yīng)

3.1 關(guān)于“部分概念界定與條款細(xì)化訴求”的回應(yīng)

新修訂檔案法部分概念和條款范疇體系需要在實(shí)踐中去細(xì)化解釋與規(guī)范擴(kuò)充，這意味著新修訂檔案法的科學(xué)實(shí)施需要輔以相應(yīng)的、協(xié)調(diào)的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。基于上述實(shí)踐訴求，可從以下幾點(diǎn)去思考與拓展實(shí)踐框架。第一，可考慮制定實(shí)踐層面的《檔案管理規(guī)范》。形成檔案的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，每個立檔單位都應(yīng)當(dāng)結(jié)合單位實(shí)際情況制訂《檔案管理規(guī)范》，包括檔案工作總則、檔案工作組織、檔案工作制度、檔案業(yè)務(wù)工作等?！稒n案管理規(guī)范》報當(dāng)?shù)貦n案主管部門審核后執(zhí)行，并且每5年修訂一次。第二，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織按照國家有關(guān)規(guī)定定期向檔案館移交的檔案，其移交期限不宜分級或分類。一方面，在當(dāng)前我國檔案館館藏量大、樣態(tài)復(fù)雜、背景豐富的背景下，若對移交期限進(jìn)行分級分類，不具備相應(yīng)的檔案工作場域與相配套的檔案人員體系；另一方面，就算出臺相應(yīng)的分、分類標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際操作過程中，受各館實(shí)際運(yùn)作基礎(chǔ)與環(huán)境的影響，其標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一執(zhí)行與把控。第三，在機(jī)構(gòu)變動或者撤銷、合并等情形下，向檔案館移交檔案的有關(guān)規(guī)定需要細(xì)化。當(dāng)?shù)貦n案主管部門在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織發(fā)生機(jī)構(gòu)變動或者撤銷、合并等情形時，應(yīng)該監(jiān)督、指導(dǎo)有關(guān)單位和部門順利完成檔案移交。第四，明確接受捐獻(xiàn)、購買、代存等多種方式的檔案征集協(xié)議，并建立一定的政府經(jīng)費(fèi)支持保障制度。其中，該征集協(xié)議的制定應(yīng)在統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上保留一定的靈活性，如，可在國家檔案局層面制定統(tǒng)一的格式合同，合同給各地檔案部門留有一部分話語權(quán)。對于檔案購買，檔案館應(yīng)組織檔案征集委員會和檔案鑒定委員會，對檔案的價值和定價進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范。第五，國有檔案復(fù)制件需要審批后才能買賣、贈送、交換，其中的行政審批仍需要保留，審批的具體部門需要依據(jù)實(shí)際情況靈活判斷與選擇。

3.2 關(guān)于“涉及域外條款檔案管理訴求”的回應(yīng)

新修訂檔案法的法律尺度將丈量標(biāo)準(zhǔn)主要聚焦于國內(nèi)檔案事業(yè)的發(fā)展，其域外的法律適用效力相對有限。因此，對為數(shù)不多的涉及域外檔案管理內(nèi)容的法律條款進(jìn)行精細(xì)的解讀與實(shí)踐補(bǔ)充具有現(xiàn)實(shí)性與迫切性，從以下幾點(diǎn)做出回應(yīng)。第一，檔案復(fù)制件向國外的單位、組織或個人贈送、交換、出賣或轉(zhuǎn)讓給外國人或外國組織，應(yīng)經(jīng)過行政許可和審批。值得注意的是，此處必須要明確檔案復(fù)制件的概念與范疇，如詳細(xì)說明檔案復(fù)制件是否等同于檔案仿真復(fù)制件等。第二，對于確需出境的檔案及其復(fù)制件，需要有明確的審批手續(xù)可以參照。原《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》第十八條規(guī)定“各級國家檔案館館藏的一級檔案嚴(yán)禁出境……二級檔案……必須經(jīng)國家檔案局審查批準(zhǔn)……三級檔案……必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門審查批準(zhǔn)，海關(guān)憑批準(zhǔn)文件查驗(yàn)放行”。對實(shí)踐部門進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該分級體系在現(xiàn)實(shí)檔案工作中的實(shí)施難度大、利用率不高，主要由于檔案分級體系難以統(tǒng)一劃定。因此，考慮到如果在一、二、三級的檔案分級體系不予保留的情況下，未來的出境審批手續(xù)與規(guī)定可以著重根據(jù)檔案內(nèi)容來考察檔案是否可以出境。

4 結(jié)語

新修訂檔案法的實(shí)施對于推動檔案事業(yè)的發(fā)展、完善檔案治理體系具有重要意義。在實(shí)踐訴求中探尋新修訂案法的實(shí)施路徑，具有時代意義與現(xiàn)實(shí)意義。本文認(rèn)為，新修訂檔案法的進(jìn)一步有效實(shí)施，需要關(guān)注其內(nèi)在體系的完善與外在架構(gòu)的互通。未來可從檔案法實(shí)踐邏輯的梳理、檔案法與其他法律的有效鏈接等角度，進(jìn)行下一步拓展研究。