劉偉凱

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東 廣州 510060）

當(dāng)前，我國城市化水平已經(jīng)突破60%，全面進(jìn)入了城鎮(zhèn)化中后期階段，空間規(guī)劃模式從“擴張型”“增量為主”向“全局控制”“存量為主”轉(zhuǎn)變。2020年，首次明確“實施城市更新行動”的部署，深圳市、廣州市、上海市、珠海市等城市陸續(xù)出臺“城市更新條例”，通過立法進(jìn)一步推動城市更新。國土空間規(guī)劃如何在實踐中“向下”縱深傳遞、推動公共治理，是規(guī)劃改革的重要議題。在國土空間規(guī)劃改革的背景下，北京市、深圳市、廣州市等地區(qū)也在積極探索城市更新之變。

1 國土空間規(guī)劃下城市更新之“變”的地方實踐

1.1 北京地區(qū)城市更新

2020年4月，《中共北京市委 北京市人民政府關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的實施意見》出臺，北京市確定了“三級（市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、三類（總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃）”的國土空間總體框架[1]。通過市、區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)縱向傳導(dǎo)，以及總規(guī)到詳規(guī)橫向傳導(dǎo)，逐層分解落實國土空間規(guī)劃確定的總體指標(biāo)，構(gòu)建分級、分類、分責(zé)、不分散的規(guī)劃整體運行管控體系，探索協(xié)同高效的國土空間規(guī)劃治理體系。

2021年6月，《北京市人民政府關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見》出臺，作為城市更新的頂層設(shè)計，一方面結(jié)合總規(guī)提出的“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”，提出四大圈層的城市更新策略分區(qū)；另一方面，進(jìn)一步明確了北京街區(qū)更新模式，通過街區(qū)統(tǒng)籌更新項目[2]。指導(dǎo)意見提出應(yīng)強化街區(qū)引導(dǎo)，以街區(qū)為單元實施城市更新，通過開展街區(qū)綜合評估，查找分析街區(qū)在城市功能、配套設(shè)施、空間品質(zhì)等方面存在的問題，梳理空間資源，確定更新任務(wù)，將空間資源與更新任務(wù)相匹配[3]。在街區(qū)層面控制性詳細(xì)規(guī)劃確定下，科學(xué)編制更新地區(qū)規(guī)劃綜合實施方案和更新項目實施方案。

創(chuàng)新性提出“正面清單”與“責(zé)任規(guī)劃師”制度，正面清單制度重點鼓勵街區(qū)完善居民基本生活等設(shè)施，提出符合規(guī)劃使用性質(zhì)的正面清單，增加的建設(shè)規(guī)模不計入街區(qū)管控總規(guī)模。責(zé)任規(guī)劃師制度是完善國土空間制度機制的一種手段，是推動社區(qū)公眾參與、促進(jìn)部門協(xié)同的溝通者與行動者[4]，可以充分發(fā)揮聯(lián)系群眾的橋梁紐帶作用，成為社會治理的有力幫手和規(guī)劃實施的重要抓手。

1.2 深圳地區(qū)城市更新

目前，深圳市形成以法定圖則為核心的“三層次五階段”規(guī)劃體系。城市更新是以專項規(guī)劃的形式納入規(guī)劃體系中，形成四個層級，包括全市及各區(qū)的城市更新專項規(guī)劃、重點明確更新原則、確定總控指標(biāo)、密度控制和設(shè)施要求。以具體項目為出發(fā)的城市更新單元規(guī)劃，重點明確更新項目的具體范圍、更新目標(biāo)、更新方向和規(guī)劃控制指標(biāo)等。

2016年，提出了更新統(tǒng)籌片區(qū)規(guī)劃，在城市更新專項規(guī)劃與城市更新單元規(guī)劃之間增加重點統(tǒng)籌片區(qū)規(guī)劃的中間層次，最終形成以市、區(qū)級專項規(guī)劃為引領(lǐng)，重點統(tǒng)籌片區(qū)規(guī)劃為銜接，城市更新單元規(guī)劃為支撐的相對獨立的專項規(guī)劃體系。

深圳市還未完成空間規(guī)劃體系的全面重構(gòu)，有學(xué)者初步提出深圳市“兩級三類”空間規(guī)劃體系的設(shè)想[5]，通過減少規(guī)劃層級，補充城市更新單元規(guī)劃等新類型，以適應(yīng)存量發(fā)展時期國土空間規(guī)劃體系。在城市更新方面，重點是在法定圖則下一層次，納入城市更新與土地整備單元規(guī)劃，將城市更新單元規(guī)劃納入詳細(xì)規(guī)劃體系中。

1.3 廣州地區(qū)城市更新

廣州市探索以國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類規(guī)劃，建立“市域-片區(qū)-單元”三個層級的空間規(guī)劃體系。單元詳細(xì)規(guī)劃根據(jù)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)、外劃分為城鎮(zhèn)單元和農(nóng)業(yè)農(nóng)村單元。結(jié)合國土空間總體規(guī)劃空間發(fā)展策略，城鎮(zhèn)單元又分為適度擴張型、更新改造型、功能完善型、歷史文化保護型、非集中建設(shè)型等五類街區(qū)單元，加上城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的農(nóng)業(yè)農(nóng)村單元，實現(xiàn)國土空間全域全覆蓋管控。

將城市更新中涉及全面改造的舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)地區(qū)劃入更新改造型街區(qū)單元，作為單元詳細(xì)規(guī)劃的一種類型統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃體系中。根據(jù)單元不同類型探索全域全覆蓋差異化管控目標(biāo)與編制重點，如更新改造型街區(qū)單元重點落實更新目標(biāo)與責(zé)任、落實市區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施、明確產(chǎn)居比、更新改造總量等。

廣州市作為市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)和城市更新的先行地區(qū)，特別是2009年后廣州市成立了專門的城市更新機構(gòu)，持續(xù)不斷出臺一系列更新政策[6]。為適應(yīng)國土空間規(guī)劃改革，推動廣州高質(zhì)量發(fā)展，目前形成了“1+1+N”的城市更新配套政策體系。本次更新政策變動，重點是建立城市更新“單元詳細(xì)規(guī)劃+地塊詳細(xì)規(guī)劃”分層編制和剛彈結(jié)合分級審批的管控體系，強化國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)與審批。首次分圈層提出城市更新單元的產(chǎn)業(yè)建設(shè)量占總建設(shè)量比例，保障產(chǎn)業(yè)空間供給，有力推動實現(xiàn)產(chǎn)城融合職住平衡的目標(biāo)。此外，高標(biāo)準(zhǔn)配套更新單元公共服務(wù)設(shè)施，提高更新單元內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，增加面向產(chǎn)業(yè)人群公共服務(wù)設(shè)施。為應(yīng)對國土空間規(guī)劃變革，作為城市更新先驅(qū)城市，北京市、深圳市、廣州市對于市更新如何適應(yīng)國土空間規(guī)劃新的體系進(jìn)行了探索，可以分為串聯(lián)、并聯(lián)、融入三種方式，具體如表1所示。

表1 國土空間規(guī)劃下的北京、深圳、廣州城市更新規(guī)劃比較

2 嵌入與融合——城市更新在國土空間規(guī)劃體系中的思考

2.1 嵌入中間層次規(guī)劃，落實國土空間規(guī)劃指標(biāo)傳導(dǎo)

目前多數(shù)城中村或老舊小區(qū)更新時采用的融資模式為增容，其路徑就是“拆除—增容—返遷—出售增容部分”[7]。在城市更新后，大幅度增加了土地開發(fā)強度，如果全部更新項目都單一追求一次性財務(wù)平衡，勢必增加城市的公共服務(wù)設(shè)施及交通壓力。以單一項目開展的城市更新，片區(qū)統(tǒng)籌方面存在天然缺陷，市場逐利的特性導(dǎo)致更新專項規(guī)劃以追求空間增量為核心訴求[8]。深圳市更新單元疊加法定圖則，難以實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌，單個城市更新專項規(guī)劃點狀突破的影響可控。但不同時期批復(fù)的城市更新項目的合成錯誤，會導(dǎo)致實際建筑量突破法定圖則基于城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力確定的最大可建設(shè)量，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，給城市帶來安全隱患。

可以參照北京國土空間規(guī)劃體系，引入中間層規(guī)劃，建立了“單元指引-單元規(guī)劃-規(guī)劃綜合實施方案”多層級的詳規(guī)體系。一方面，可以在“街區(qū)”指引層面梳理總體公共服務(wù)設(shè)施的需求及市區(qū)管控要求，有效傳導(dǎo)市區(qū)國土空間規(guī)劃的指標(biāo)，強化總體規(guī)模管控與市區(qū)級重要公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌落實；另一方面，可以增加管控彈性和靈活性，以街區(qū)為單元進(jìn)行總量管控，將空間資源與更新任務(wù)相匹配，變一次性指標(biāo)分配為動態(tài)按需調(diào)配，為后續(xù)根據(jù)項目隨需編制的規(guī)劃綜合實施方案預(yù)留空間。

2.2 融合作為詳規(guī)類型，作為國土空間規(guī)劃治理單元

存量土地的更新利用是我國大部分城市空間資源拓展的重要手段，更新改造應(yīng)成為國土空間治理的重要組成部分，將存量土地更新納入現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃體系中，成為法定主流規(guī)劃的一部分。廣州市近年來對此進(jìn)行了較多探索，將更新改造型單元作為單元詳細(xì)規(guī)劃的一種類型統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃體系中，并完善更新單元相應(yīng)的政策配套體系。結(jié)合更新改造地區(qū)不同的特性，在單元規(guī)劃中增加更新目標(biāo)定位、實施計劃、經(jīng)濟平衡和資金來源等內(nèi)容。

2.3 強化基層社會自治，建立責(zé)任規(guī)劃師制度

現(xiàn)階段開展國土空間規(guī)劃改革，城市發(fā)展從外延式增長轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展。社區(qū)作為城市空間的基本細(xì)胞單元，推進(jìn)社區(qū)規(guī)劃、實現(xiàn)社區(qū)提升發(fā)展是實現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的前提。建立責(zé)任規(guī)劃師制度，對接基層規(guī)劃，推動公眾參與，有利于促進(jìn)部門管理與社會自治、精英規(guī)劃與公眾需求之間的結(jié)合。

3 結(jié)語

邁向存量發(fā)展時代，應(yīng)更重視城市更新作為國土空間規(guī)劃治理的一種重要手段，將城市更新納入國土空間規(guī)劃體系，將更新單元等方式作為法定規(guī)劃成果的重要組成部分。