潘昭宇

加快發(fā)展重點城市群，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的人口和經(jīng)濟承載能力，要求加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化。近期國家發(fā)改委印發(fā)《長江三角洲地區(qū)多層次軌道交通規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），要求高起點高標準高水平打造軌道上的長三角，使長三角地區(qū)成為多層次軌道交通深度融合發(fā)展示范引領(lǐng)區(qū)。這是國家層面出臺的第一個多層次軌道交通規(guī)劃，充分體現(xiàn)了多層次軌道交通的本質(zhì)內(nèi)涵，首次建立了多層次軌道交通規(guī)劃框架體系?！兑?guī)劃》對支撐長三角區(qū)域一體化發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系具有重要意義，對我國其他地區(qū)軌道交通發(fā)展具有重要參考和借鑒價值。

一、充分詮釋多層次軌道交通的本質(zhì)特征

長三角地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展全國領(lǐng)先，軌道交通網(wǎng)絡(luò)加快構(gòu)建，具備更高起點推進多層次軌道交通規(guī)劃建設(shè)基礎(chǔ)。相比單獨的鐵路或城市軌道交通規(guī)劃，多層次軌道交通規(guī)劃主要著眼于不同層級軌道交通資源的統(tǒng)籌利用，以及旅客在不同層級軌道交通之間整體出行效率的提升。

一是功能兼容，促進多層次軌道交通資源高效利用。干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通的功能定位、服務(wù)范圍、技術(shù)標準等有所差異，其融合發(fā)展的關(guān)鍵之一在于不同層級的服務(wù)功能從上往下可以部分兼容。干線鐵路在城市群、都市圈可以兼顧部分城際鐵路和市域（郊）鐵路服務(wù)功能，城際鐵路在都市圈也可以兼顧部分市域（郊）鐵路通勤服務(wù)功能，市域（郊）鐵路可以為城市軌道交通提供客流支撐?！兑?guī)劃》明確強調(diào)，干線鐵路網(wǎng)要兼顧城際功能，鼓勵利用既有干線鐵路富余能力開行城際列車，優(yōu)先利用既有鐵路開行市域（郊）列車。

二是服務(wù)銜接，提升多層次軌道交通“門到門”出行效率。多層次軌道交通融合發(fā)展的另一關(guān)鍵因素在于不同層級軌道之間具有銜接換乘的出行需求。如廣州南站的干線鐵路與城際鐵路等換乘比例達10%—20%，北京南站、天津西站、廣州南站的干線鐵路、城際鐵路與城市軌道換乘比例高達50%左右，深圳北站更是高達65%，北京副中心線良鄉(xiāng)站市域（郊）鐵路與城市軌道換乘比例也達20%。因此，從服務(wù)的角度講，多層次軌道交通就是要提升旅客“門到門”的出行效率。《規(guī)劃》明確要求要堅持服務(wù)本質(zhì)，強調(diào)一體銜接、互聯(lián)互通，銜接協(xié)調(diào)系統(tǒng)制式、技術(shù)標準、標識信息，推動運營組織和運輸服務(wù)貫通融合。

三是精準對接，提供多元化出行服務(wù)。軌道交通是促進城市群、都市圈要素流動的重要支撐。城市群地區(qū)人口密集、產(chǎn)業(yè)集聚，經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對較高，交通運輸呈現(xiàn)多樣化、高頻次、強時效等特征。特別是隨著都市圈的發(fā)展，在主要軸帶集中區(qū)際、城際、城郊、城市等不同尺度出行需求，也帶來通勤、公務(wù)、商務(wù)、休閑、旅游等多元化出行。對于長三角地區(qū)更是如此，滬寧合軸、滬杭軸、寧杭軸、合杭甬軸等主要軸帶需要統(tǒng)籌多層次軌道交通布局，以適應(yīng)多元化的旅客出行需要?！兑?guī)劃》明確要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同軌道系統(tǒng)規(guī)劃布局，精準定位功能與分工，匹配供給與需求，強化軌道交通對區(qū)域城鎮(zhèn)空間布局、人口產(chǎn)業(yè)合理分布和一體化發(fā)展的支撐引領(lǐng)。

二、建立多層次軌道交通規(guī)劃框架體系

長三角地區(qū)的戰(zhàn)略定位是全國高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)、區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)，軌道交通作為綜合交通運輸體系骨干和區(qū)域一體化發(fā)展的重要支撐，更需要打造成為全國樣板和示范?！兑?guī)劃》從網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、樞紐銜接、運營服務(wù)三大方面，建立了符合長三角地區(qū)特點的多層次軌道交通規(guī)劃框架體系。

（一）網(wǎng)絡(luò)布局方面

《規(guī)劃》堅持“四網(wǎng)融合”理念，將干線鐵路網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)、市域（郊）鐵路網(wǎng)、城市軌道交通網(wǎng)統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)布局，從而實現(xiàn)四個軌道層級功能分工明確、發(fā)揮各自特點和優(yōu)勢，同時綜合一體銜接、發(fā)揮多層次軌道交通的整體網(wǎng)絡(luò)效率和效益，做到網(wǎng)絡(luò)布局科學合理。

《規(guī)劃》提出，統(tǒng)籌干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通規(guī)劃布局和一體銜接，加快補齊城際和市域（郊）鐵路短板，發(fā)揮各種軌道交通特點和優(yōu)勢，強化骨干運輸作用，適應(yīng)區(qū)際、城際、城郊、城市不同運輸需求，打造四網(wǎng)融合、覆蓋充分、內(nèi)暢外通的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。同時提出干線鐵路網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)、市域（郊）鐵路網(wǎng)的功能定位、服務(wù)客流需求、發(fā)展重點、布局方案，以及城市軌道交通網(wǎng)的發(fā)展要求，并明確了四個軌道層次之間功能兼顧和布局銜接的要求。

（二）樞紐銜接方面

樞紐是提高出行效率的關(guān)鍵、提升服務(wù)質(zhì)量的核心，也是設(shè)施網(wǎng)絡(luò)與一體服務(wù)銜接的紐帶?！兑?guī)劃》抓住了多層次軌道交通規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化網(wǎng)絡(luò)與節(jié)點的銜接匹配關(guān)系，通過樞紐體系實現(xiàn)對四個層級軌道網(wǎng)絡(luò)的錨固和銜接，提高不同軌道方式之間的銜接換乘效率，最終實現(xiàn)四個層級軌道網(wǎng)絡(luò)更好提供一體化服務(wù)。

依據(jù)鐵路客站功能、規(guī)模和銜接軌道交通線路數(shù)量，《規(guī)劃》提出建立層次清晰、銜接高效的三級樞紐體系，分別緊密銜接多層次軌道交通“四網(wǎng)”“三網(wǎng)”“兩網(wǎng)”，并按照“零距離”換乘理念、分類提出了各級樞紐銜接要求，提出力促Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ級樞紐內(nèi)任意方式間換乘目標。

（三）運營服務(wù)方面

多層次軌道交通服務(wù)水平高低最終體現(xiàn)在運營服務(wù)上?！兑?guī)劃》在做好多層次網(wǎng)絡(luò)布局構(gòu)建、打造優(yōu)銜接樞紐體系等“硬件”方面工作的基礎(chǔ)上，對“軟件”發(fā)展提出了具體要求。

《規(guī)劃》提出，以多種軌道交通多網(wǎng)融合帶動綜合交通一體化發(fā)展，依托信息技術(shù)革新加快軌道交通智能化升級，構(gòu)建高水平互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施體系，實現(xiàn)軌道交通對區(qū)域發(fā)展軸帶和經(jīng)濟節(jié)點的強力錨固，支撐引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展。同時在加強無縫化銜接、推進一體化服務(wù)、加快智能化變革、促進融合式發(fā)展等方面提出了一體化融合的具體要求。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）