顧波軍 鐘小婷

（浙江海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 舟山 316022）

2021 年中央一號(hào)文件明確指出要“提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力”，這意味著糧食安全是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。保障糧食安全需要有序推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)地資源配置效率以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)生是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障制度建立以及資源配置效應(yīng)等因素綜合作用的結(jié)果。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷構(gòu)成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷的核心，深刻影響了農(nóng)民的生產(chǎn)行為和農(nóng)業(yè)土地資源配置效率。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，使得市場(chǎng)觀念植根于農(nóng)民群體，理性的農(nóng)民能在既定的農(nóng)地制度框架下，根據(jù)自身的現(xiàn)實(shí)情況和以往的經(jīng)驗(yàn)做出農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為選擇。[1]社會(huì)保障制度和傳統(tǒng)農(nóng)地保障之間可能存在的替代效應(yīng)，使得農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的依賴(lài)性相對(duì)減弱，農(nóng)戶(hù)家庭間的土地流轉(zhuǎn)行為變得頻繁。[2-4]農(nóng)村勞動(dòng)力、工商資本以及科學(xué)技術(shù)等生產(chǎn)要素的調(diào)整催生了農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與非農(nóng)部分要素價(jià)格差異的持續(xù)擴(kuò)大加快了農(nóng)村富余勞動(dòng)力外出流動(dòng)速度，[5-6]工商資本向農(nóng)村配置，有助于提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金，[7]同時(shí)有助于引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)以提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，[8]形成產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展與農(nóng)地流轉(zhuǎn)互動(dòng)的局面。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，截至2019 年，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積已超過(guò)0.37 億公頃。但是，近年來(lái)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)比例增速放緩，部分地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出“低流轉(zhuǎn)與高拋荒并存”的現(xiàn)象，政策執(zhí)行陷入“內(nèi)卷化”低效狀態(tài)。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)質(zhì)量角度來(lái)看，農(nóng)地資源要素在配置過(guò)程中浮現(xiàn)出了許多與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相矛盾的問(wèn)題：農(nóng)戶(hù)農(nóng)地權(quán)屬認(rèn)知模糊、農(nóng)村社會(huì)的“差序格局”結(jié)構(gòu)、薄弱的農(nóng)村社會(huì)保障以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育滯后等。為了破解上述問(wèn)題，本文首先回顧了我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷歷程，梳理了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間的脈絡(luò)，而后著眼于農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約安排的內(nèi)容發(fā)展，探尋制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展的因素，最后就如何突破現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)困境提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度變遷

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是我國(guó)農(nóng)地制度的核心內(nèi)容，這一制度在農(nóng)村各階層圍繞土地利益再分配的持續(xù)博弈過(guò)程中不斷演進(jìn)。[9]新中國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)地制度變遷就是國(guó)家對(duì)農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)循序漸進(jìn)的合理配置，并使農(nóng)民獲得來(lái)自農(nóng)地更多收益的過(guò)程。[10]在農(nóng)地制度變遷過(guò)程中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了禁止、發(fā)展到依法促進(jìn)三個(gè)時(shí)期，各個(gè)時(shí)期流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利內(nèi)涵也在不斷發(fā)生變化。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)禁止時(shí)期（1949—1983 年）

1950 年，《中華人民共和國(guó)土地改革法》提出“實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”，通過(guò)立法手段，使農(nóng)民私人獲得了農(nóng)地所有權(quán)，此舉有效緩解了農(nóng)民與土地之間的矛盾，同時(shí)也造成了農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)資料占有程度的差異化。隨后在強(qiáng)制性制度力量的推動(dòng)下，發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化，將社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社、公社所有，結(jié)束了農(nóng)民私人土地所有制。這一時(shí)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出一定程度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，只不過(guò)不同于新時(shí)期的農(nóng)地資源要素的市場(chǎng)配置性質(zhì)。1982 年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》確定了土地所有權(quán)歸屬集體，具體見(jiàn)表1。

表1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)禁止時(shí)期的主要政策與法律（1949—1983 年）

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展時(shí)期（1984—2000 年）

1978 年，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村村民迫于生存壓力自創(chuàng)生產(chǎn)責(zé)任制，拉開(kāi)了自下而上的土地制度改革序幕，推動(dòng)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步細(xì)分。1984 年中央一號(hào)文件《關(guān)于1984 年農(nóng)村工作的通知》首次使用“土地使用權(quán)”概念，并提出“土地流轉(zhuǎn)”的說(shuō)法。隨后八二憲法的首次修訂宣布“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，奠定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)從理論走向?qū)嵺`的法律基礎(chǔ)。20 世紀(jì)80 年代中后期，農(nóng)業(yè)收益與非農(nóng)就業(yè)收益之間的差距驟然加劇，加上戶(hù)籍管理的放松，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工潮流迅速興起。大量農(nóng)村勞動(dòng)力遠(yuǎn)赴城市，農(nóng)村人口銳減，農(nóng)地出現(xiàn)荒蕪景象。1993 年，為穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的法律地位得以確認(rèn)，農(nóng)戶(hù)獲得了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，自此農(nóng)地收益權(quán)也完全歸屬于農(nóng)民；同年，中央承諾耕地承包期到期之后再延長(zhǎng)30 年，并提倡“增人不增地、減人不減地”的辦法，逐步解決土地分配隨人口變化問(wèn)題。此外，為保障糧食安全，90 年代后期逐步推出相關(guān)政策與法律促進(jìn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)唧w見(jiàn)表2。

表2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展時(shí)期的主要政策與法律（1984—2000 年）

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)依法促進(jìn)時(shí)期（2001—2021 年）

2001 年，中央18 號(hào)文件提出了最完整的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性文件，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)承包地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。新時(shí)期為充分尊重農(nóng)民需求，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置力量，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸細(xì)分。2016 年，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)又被細(xì)分為“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利變得更加清晰。進(jìn)入新時(shí)代以后，中央再次承諾土地承包期到期后再延長(zhǎng)30 年，以穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包關(guān)系，避免土地的大規(guī)模調(diào)整。2021 年1 月，《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）正式施行，明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以依法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。然而，工商企業(yè)等社會(huì)資本在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時(shí)，誘發(fā)了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，例如私自改變農(nóng)地用途等。為有效保障農(nóng)民利益，同年3 月頒布的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式提出了審查審核社會(huì)外來(lái)資本的具體規(guī)定，不斷強(qiáng)化對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程的監(jiān)管，減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)道德風(fēng)險(xiǎn)，具體見(jiàn)表3。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約安排

一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的土地交易市場(chǎng)能正向促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，而契約是土地交易順利完成的制度基礎(chǔ)。[11]農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約安排主要牽涉到契約主體、契約形式、契約期限以及契約租金安排，具體見(jiàn)表4。

表4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約安排現(xiàn)狀

（一）契約主體多元化

農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體逐漸多元化，農(nóng)地流向其他經(jīng)營(yíng)主體的比例有所上升，但基本上以農(nóng)戶(hù)為主。據(jù)黎霆等[12]于2008 年對(duì)我國(guó)華北、華東和西南3 個(gè)地域的6 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12 個(gè)行政村的農(nóng)戶(hù)抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出對(duì)象以農(nóng)戶(hù)為主，同時(shí)出現(xiàn)了流向工商企業(yè)、土地合作社和其他經(jīng)營(yíng)主體的情況。隨著農(nóng)業(yè)招商引資力度加大，有些地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為也受到了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的影響，農(nóng)地流向主體雖然仍以種養(yǎng)大戶(hù)為主，但流向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、工商企業(yè)、外資、港（臺(tái)）資企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社等的現(xiàn)象越來(lái)越普遍。[13]在非農(nóng)就業(yè)水平較高的地區(qū)，農(nóng)戶(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為較為理性，為了獲取持續(xù)穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)收益，農(nóng)戶(hù)會(huì)偏向考慮將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給本地的種植專(zhuān)業(yè)大戶(hù)或者農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。[14]可見(jiàn)農(nóng)戶(hù)更加有意識(shí)地將土地流轉(zhuǎn)給本土農(nóng)業(yè)企業(yè)，對(duì)外來(lái)工商資本等存有強(qiáng)烈自利性的流轉(zhuǎn)對(duì)象含有較高的警惕性。錢(qián)忠好等[15]對(duì)江蘇、廣西、湖北和黑龍江4 ?。▍^(qū)）2006—2013 年的調(diào)查顯示，農(nóng)地流轉(zhuǎn)單一流向農(nóng)戶(hù)的比例下降，流向“家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)”的比例分別由2006 年的“1.57%、7.87%、0%”上升到2013 年的“4.72%、9.65%、6.57%”?？梢?jiàn)農(nóng)戶(hù)不再局限于單一的交易主體，交易范圍不斷擴(kuò)大，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式呈現(xiàn)多樣化發(fā)展。

不同的契約主體所持的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度存在差異，農(nóng)戶(hù)或是其他經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度會(huì)直接影響其價(jià)值判斷，進(jìn)而決定契約安排的偏好和選擇。中國(guó)典型的小農(nóng)戶(hù)承受意外風(fēng)險(xiǎn)的能力十分有限，顯示出較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避傾向，因此依靠親緣、血緣、地緣等關(guān)系發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)一直占據(jù)著主要地位。農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方通過(guò)歷史沉淀的鄉(xiāng)土社會(huì)網(wǎng)絡(luò)平衡人際信任和監(jiān)督信息傳遞，可以實(shí)現(xiàn)一定程度上的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。相比于普通農(nóng)戶(hù)，家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有較高的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率、較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)偏好和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，農(nóng)戶(hù)也偏向于信任內(nèi)生于本土的農(nóng)業(yè)企業(yè)。農(nóng)業(yè)合作社作為一種對(duì)外盈利、對(duì)內(nèi)非盈利相結(jié)合的特殊企業(yè)，既能實(shí)行多元主體參與機(jī)制，也能確保各方主體在完整的產(chǎn)業(yè)鏈條中獲得相應(yīng)的利益，因此，農(nóng)業(yè)合作社成為現(xiàn)階段最具發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)地流轉(zhuǎn)主體。

（二）契約形式規(guī)范化

現(xiàn)有的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第17 條規(guī)定，農(nóng)地承包方僅僅只是請(qǐng)他人代為耕種土地并且時(shí)間不超過(guò)一年的，可以通過(guò)口頭商議達(dá)成契約；但是以其他目的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)契約，并同時(shí)向發(fā)包方備案。然而，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，除了法規(guī)規(guī)定的正式締約外，普遍存在的還是非正式締約。對(duì)農(nóng)民而言，選擇一種低成本、低風(fēng)險(xiǎn)、高效率的農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約十分重要，于是在以“熟人社會(huì)”規(guī)則為基礎(chǔ)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中，農(nóng)戶(hù)更加偏好非正式契約安排。

眾多的實(shí)地調(diào)查結(jié)果顯示，口頭契約是農(nóng)戶(hù)的首要選擇。2016 年的調(diào)查研究顯示，全國(guó)多數(shù)省份的農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地時(shí)，不簽訂書(shū)面協(xié)議，并且鮮于及時(shí)向村集體備案。[16]此外，農(nóng)戶(hù)在轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出土地時(shí)，對(duì)契約形式的選擇亦有所差異。宋輝等[17]對(duì)湖北省襄陽(yáng)市的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，土地轉(zhuǎn)入戶(hù)中有25.8%的農(nóng)戶(hù)以書(shū)面形式約定，而在土地轉(zhuǎn)出戶(hù)中有39.1%的農(nóng)戶(hù)選擇書(shū)面協(xié)議。“連帶關(guān)系”影響著農(nóng)戶(hù)的契約形式選擇，錢(qián)龍等[18]基于對(duì)貴州 3 個(gè)縣的農(nóng)戶(hù)評(píng)估結(jié)果顯示，高達(dá)44.29%的農(nóng)戶(hù)在與陌生人交易時(shí)愿意選擇書(shū)面契約，52.27%和65.85%的農(nóng)戶(hù)在與本鄉(xiāng)外村和外鄉(xiāng)人交易時(shí)選擇書(shū)面契約。這表明，農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)象、雙方的親疏遠(yuǎn)近會(huì)影響書(shū)面契約的采納率。

對(duì)于農(nóng)戶(hù)為何會(huì)更多地選擇口頭協(xié)議，錢(qián)龍等[19]發(fā)現(xiàn)就欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際情況而言，口頭契約履約率為97.33%，而書(shū)面契約履約率為91.11%。由于口頭契約更多是由農(nóng)戶(hù)與熟人約定的，流轉(zhuǎn)雙方具備良好的社會(huì)信任，聲譽(yù)機(jī)制較好地約束了承諾方的履約行為。與此同時(shí)，交易費(fèi)用和交易風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)地降低，但履約收益在一定程度上會(huì)被削減。另外，農(nóng)戶(hù)選擇口頭契約還是書(shū)面契約，差序格局中的社會(huì)關(guān)系、文化和習(xí)俗也影響著他們的判斷。外出農(nóng)民雖然“離鄉(xiāng)離土”，但“不離情”，他們更希望土地保持原有的所屬關(guān)系，口頭契約正意味著土地轉(zhuǎn)入方對(duì)土地的改造受到更多的制約。

（三）契約期限短期化

從時(shí)間維度來(lái)看，由于農(nóng)村土地的承包權(quán)最終歸屬于農(nóng)戶(hù)，任何形式的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)都是具有時(shí)效性的。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限成為締約活動(dòng)中的重要因素。在契約經(jīng)濟(jì)理論中，一個(gè)契約的時(shí)間持續(xù)性與其穩(wěn)定性密切相關(guān)，并認(rèn)為長(zhǎng)期合約優(yōu)于短期合約。[20-22]流轉(zhuǎn)契約過(guò)短時(shí)，承租者可能在生產(chǎn)上傾向于掠奪式經(jīng)營(yíng)土地。[23]

盡管理論上長(zhǎng)期契約較短期契約更具效率，但實(shí)踐中契約短期化卻是普遍現(xiàn)象。陳和午等[24]關(guān)于福建和黑龍江兩省的農(nóng)戶(hù)調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)戶(hù)在發(fā)生土地租賃時(shí)租期并不確定，甚至有些農(nóng)戶(hù)在參與土地轉(zhuǎn)讓時(shí)并不談及租期。宋輝等[17]對(duì)湖北省襄陽(yáng)市的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)年限集中在 1～10 年的農(nóng)戶(hù)約占48.4%，10～30 年的農(nóng)戶(hù)約占25.6%，30 年以上的農(nóng)戶(hù)僅為4.8%，沒(méi)有約定年限的占21.2%。值得注意的是，農(nóng)戶(hù)對(duì)待土地流轉(zhuǎn)締約對(duì)象，其控制權(quán)偏好越強(qiáng)，越可能達(dá)成短期契約。錢(qián)龍等[18]基于貴州541 份農(nóng)戶(hù)有效問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高達(dá)60%的農(nóng)戶(hù)在與熟人交易時(shí)達(dá)成5 年以下期限契約，70.96%和62.37%的農(nóng)戶(hù)在與本組和本村外組人交易時(shí)選擇 5 年以下期限契約。

短期契約會(huì)成為農(nóng)戶(hù)的普遍選擇，很大一部分原因在于農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期習(xí)慣把土地作為其生產(chǎn)生活的基本資料。此外，土地政策的調(diào)整、農(nóng)戶(hù)收入的穩(wěn)定性、經(jīng)營(yíng)土地的未來(lái)預(yù)期等都影響著農(nóng)戶(hù)對(duì)于流轉(zhuǎn)期限的選擇，土地經(jīng)營(yíng)是農(nóng)戶(hù)作為外出務(wù)工、經(jīng)商或其他謀生方式的最后退路。由于我國(guó)農(nóng)地所有權(quán)歸屬于集體，農(nóng)戶(hù)無(wú)法保證土地承包的具體期限，[25-26]因此農(nóng)戶(hù)傾向于不設(shè)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限或是選擇農(nóng)地流轉(zhuǎn)短期契約；另外有調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是否穩(wěn)定對(duì)農(nóng)戶(hù)選擇長(zhǎng)期契約影響不大，反而是農(nóng)戶(hù)資源稟賦，如農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)、務(wù)農(nóng)年限等，決定了他們的契約期限選擇。[27]同時(shí)，農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的專(zhuān)用性投資、土地需求者的信息公開(kāi)程度、農(nóng)戶(hù)租約談判能力和農(nóng)戶(hù)締約對(duì)象的親疏關(guān)系決定了契約期限長(zhǎng)短，短期契約有利于農(nóng)戶(hù)依靠社會(huì)網(wǎng)絡(luò)信任，減少交易者在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的利益攫取。[28-29]

（四）契約租金無(wú)償化

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村就存在固定租金契約和分成租金契約兩種租金安排契約，并認(rèn)為分成契約是低效率的，簽訂一份固定租金契約可以減少契約的不穩(wěn)定因素。[30]馬彥麗[31]基于土地監(jiān)督、貨幣地租普及和技術(shù)進(jìn)步等角度，深入剖析四川省崇州市農(nóng)地股份合作社的租金制度，認(rèn)為可能是政府補(bǔ)貼這樣的高成本制度安排才能形成分成租金契約，綜合下來(lái)，還是固定租金契約更適合農(nóng)地股份合作社的功能地位。但也有理論研究發(fā)現(xiàn)，固定租金契約適用于高質(zhì)量土地和低能力出租人的要素組合，而分成契約與低質(zhì)量土地和高能力出租人的要素組合適配。[32]

農(nóng)地契約中普遍存在無(wú)償流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。根據(jù)2013 年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司對(duì)四川924 戶(hù)農(nóng)地轉(zhuǎn)出戶(hù)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，45.3%的農(nóng)戶(hù)選擇零租金流轉(zhuǎn)。對(duì)比2013 年和2015 年29 省的兩輪家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，無(wú)償流轉(zhuǎn)的比例仍居高不下，并且呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。[33]實(shí)際上，租金形式不僅僅局限于簡(jiǎn)單的貨幣租金，陳奕山等[34]將農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“零租金”現(xiàn)象解釋為城鎮(zhèn)化背景下隱性的人情租，例如節(jié)日送禮、照看老弱、生產(chǎn)幫扶等人情交換內(nèi)容，替代了總額不高的實(shí)物與貨幣租。關(guān)于農(nóng)戶(hù)選擇低租金或零租金流轉(zhuǎn)背后的動(dòng)機(jī)，可以概括為：一是受到我國(guó)農(nóng)村親友之間的社會(huì)倫理規(guī)范的影響；二是土地對(duì)于轉(zhuǎn)出戶(hù)極其重要，轉(zhuǎn)出戶(hù)一般選擇聲譽(yù)好、信用程度高的轉(zhuǎn)入戶(hù)，確保土地產(chǎn)權(quán)安全；三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未形成規(guī)范的價(jià)格機(jī)制，宋輝等[17]發(fā)現(xiàn)有91%的農(nóng)戶(hù)采用私下協(xié)商的方式確定租金；四是農(nóng)戶(hù)家庭收入的主要來(lái)源不依賴(lài)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)。[35]

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在困境

《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)資料》顯示，2006 年至2009 年農(nóng)地流轉(zhuǎn)年均增長(zhǎng)率為38.88%，而2010 年至2016 年下降為16.64%。[36]隨著我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)的從業(yè)形式呈現(xiàn)多樣化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率也一直處在上升狀態(tài)，但年均增長(zhǎng)率開(kāi)始呈現(xiàn)出階段性特征。通過(guò)梳理農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展脈絡(luò)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約安排現(xiàn)狀，本文認(rèn)為我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生率滯后主要存在四個(gè)方面原因：一是農(nóng)戶(hù)農(nóng)地權(quán)屬認(rèn)知模糊；二是農(nóng)村社會(huì)的“差序格局”結(jié)構(gòu)；三是農(nóng)村社會(huì)保障薄弱；四是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展無(wú)序。

（一）農(nóng)戶(hù)農(nóng)地權(quán)屬認(rèn)知模糊

農(nóng)戶(hù)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度下的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單位，其活動(dòng)必然會(huì)受到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的約束。農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為常與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷直接相關(guān)，一般而言，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整越頻繁，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體越模糊，越不利于農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)；同時(shí)在長(zhǎng)期的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度實(shí)踐中，農(nóng)戶(hù)個(gè)人所形成的土地產(chǎn)權(quán)歸屬認(rèn)知也對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為有著顯著影響。

農(nóng)戶(hù)作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)中關(guān)鍵的參與主體，其農(nóng)地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知水平和政策響應(yīng)程度很大程度上決定了流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用和交易效率。葉劍平等[37]基于2016 年17 省份農(nóng)村土地的調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬認(rèn)知，受訪(fǎng)農(nóng)戶(hù)約19.5%能正確回答農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，37.4%錯(cuò)誤地認(rèn)為歸國(guó)家所有，32.7%認(rèn)為歸農(nóng)民個(gè)人所有；至于農(nóng)民對(duì)“土地權(quán)利長(zhǎng)久不變”政策的了解，僅有49.7%的農(nóng)民表示聽(tīng)說(shuō)過(guò)“長(zhǎng)久不變”政策，其中21.1%的農(nóng)民認(rèn)為“三十年承包期到期后還可以再延續(xù)下去”是保障其土地權(quán)利長(zhǎng)久不變的重要因素。模糊的農(nóng)戶(hù)農(nóng)地權(quán)屬認(rèn)知阻礙了農(nóng)地市場(chǎng)的發(fā)育和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。為穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)農(nóng)地承包權(quán)，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同相關(guān)部門(mén)自2014 年起在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)地頒證確權(quán)工作，截至2020年，全國(guó)農(nóng)村承包地頒證率已超過(guò)96%。然而，確權(quán)成本與相關(guān)配套制度建設(shè)成本過(guò)高，仍無(wú)法有效提高農(nóng)戶(hù)地權(quán)穩(wěn)定性認(rèn)知。2009 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開(kāi)展農(nóng)地確權(quán)試點(diǎn)工作以來(lái)，土地流轉(zhuǎn)增速放緩，從2013 年中央一號(hào)文件要求用 5 年的時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作以后，土地流轉(zhuǎn)增速反而呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿并沒(méi)有起到促進(jìn)作用，甚至因?yàn)樵黾恿私灰踪M(fèi)用，強(qiáng)化了農(nóng)地“人格化”財(cái)產(chǎn)特性以及增強(qiáng)了農(nóng)戶(hù)地權(quán)排他性，從而對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了抑制作用。[38-39]

（二）農(nóng)村社會(huì)的“差序格局”結(jié)構(gòu)

農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)成員之間的長(zhǎng)期互動(dòng)，形成了集體內(nèi)部共同的價(jià)值觀和風(fēng)俗文化，另外，農(nóng)地屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的一種稀缺資源，出于農(nóng)戶(hù)對(duì)僅有的“一畝三分地”的珍視和對(duì)熟人的依賴(lài)，農(nóng)戶(hù)更加傾向于將土地流轉(zhuǎn)給親戚朋友。這既是一種重要的生存風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避選擇，也體現(xiàn)了農(nóng)地對(duì)于農(nóng)戶(hù)的心理保障作用大于經(jīng)濟(jì)保障功能。一方面，農(nóng)戶(hù)與村民之外的其他社會(huì)主體間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本高昂；農(nóng)地的生產(chǎn)功能稟賦可能輕易被其他社會(huì)主體改變以及農(nóng)戶(hù)不愿輕易放棄農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的心理等都解釋了農(nóng)戶(hù)在轉(zhuǎn)讓農(nóng)地時(shí)出現(xiàn)的利用農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)交換人情現(xiàn)象；另一方面，老人、幼童等留守群體需要照看，使得具備熟人身份的農(nóng)地轉(zhuǎn)入戶(hù)占據(jù)獲得農(nóng)戶(hù)零散農(nóng)地的先決優(yōu)勢(shì)。然而，農(nóng)戶(hù)之間的小規(guī)模流轉(zhuǎn)，僅僅只是互為“代耕”現(xiàn)象的替代行為。[40]

（三）農(nóng)村社會(huì)保障薄弱

農(nóng)地不僅僅是農(nóng)業(yè)部門(mén)的生產(chǎn)資料，還承載著農(nóng)戶(hù)就業(yè)和養(yǎng)老等多重社會(huì)保障功能，在一定程度上吸納了農(nóng)村人口的隱蔽性失業(yè)。農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不足和農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全是農(nóng)地流轉(zhuǎn)緩慢的根本障礙。鄉(xiāng)土中國(guó)背景下農(nóng)戶(hù)將農(nóng)地流轉(zhuǎn)視為一種特殊的交易關(guān)系，更多的不是理性個(gè)體間的市場(chǎng)關(guān)系，而是家庭之間，甚至家族之間的人情關(guān)系。如今，農(nóng)業(yè)對(duì)大多數(shù)農(nóng)戶(hù)而言已經(jīng)不是家庭主要收入來(lái)源，農(nóng)村普遍存在從事非農(nóng)工作增加收入的現(xiàn)象，但是絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)只是從事臨時(shí)性雇傭工作，其收入來(lái)源不穩(wěn)定，因此農(nóng)戶(hù)仍然面臨潛在的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，隨時(shí)可能需要重回農(nóng)地。同時(shí)，滯后的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)及文娛建設(shè)無(wú)法滿(mǎn)足老年人的需求，很多農(nóng)村老人已經(jīng)形成了閑時(shí)在農(nóng)地上耕作的習(xí)慣?？梢?jiàn)，農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地的依賴(lài)性很大程度上與就業(yè)保障和養(yǎng)老保障相關(guān)，農(nóng)地保障功能越強(qiáng)，未來(lái)可能實(shí)現(xiàn)的附加價(jià)值越多，農(nóng)戶(hù)就越難輕易地轉(zhuǎn)出農(nóng)地。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無(wú)序發(fā)展

全國(guó)各地不乏利用政策手段干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)象，政策的宣傳與執(zhí)行各行其是，難免侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，從而導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)自愿程度下降。中介組織的匱乏，造成農(nóng)民較大程度上依賴(lài)于政府和集體引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，在一些地區(qū)更發(fā)展成為政府或是集體主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶(hù)處于劣勢(shì)地位，極大抑制了農(nóng)戶(hù)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的意愿。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有著特殊的市場(chǎng)邏輯，其中包含地緣、親緣、業(yè)緣等關(guān)系，從而增加了熟人間不規(guī)范流轉(zhuǎn)的概率。然而，非正式契約形成的流轉(zhuǎn)隱含著強(qiáng)烈的不穩(wěn)定性和道德風(fēng)險(xiǎn)?？陬^式契約和短期化契約確實(shí)降低了流轉(zhuǎn)交易成本，但因轉(zhuǎn)出戶(hù)不確定的地權(quán)排他性隨時(shí)可能終止，從而抑制農(nóng)地轉(zhuǎn)入戶(hù)的長(zhǎng)期努力行為，致使其缺乏在農(nóng)地專(zhuān)用性資產(chǎn)投資方面的積極性，無(wú)法大幅度增加農(nóng)戶(hù)收益，更有可能發(fā)生土地濫用現(xiàn)象和瞞報(bào)產(chǎn)出等機(jī)會(huì)主義行為?！笆烊松鐣?huì)”中的農(nóng)地?zé)o償流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，加劇了農(nóng)戶(hù)輕視流轉(zhuǎn)收益心理，以至于滋養(yǎng)出流轉(zhuǎn)價(jià)格被惡意壓低、流轉(zhuǎn)收益被蓄意截留或挪用的不當(dāng)行為；部分農(nóng)戶(hù)采用私下協(xié)商的方式確定租金，導(dǎo)致農(nóng)地租金高的企業(yè)擠壓中堅(jiān)農(nóng)民的生存空間，造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不良循環(huán)和無(wú)序發(fā)展。

四、新時(shí)代有序推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的策略

我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)歷了由制度力量推動(dòng)的合作經(jīng)營(yíng)、自下而上拉動(dòng)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)以及市場(chǎng)化促進(jìn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)三次結(jié)構(gòu)性農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度變遷。[41]改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源的重新配置，適度的農(nóng)地集中連片化經(jīng)營(yíng)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，激勵(lì)了農(nóng)戶(hù)嘗試調(diào)整家庭人力資源需求以達(dá)到最大化家庭效用。農(nóng)村勞動(dòng)力的大量非農(nóng)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立，更加普及了農(nóng)戶(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。進(jìn)入新時(shí)代以后，三權(quán)分置、土地承包期延長(zhǎng)等農(nóng)村土地制度改革的深化，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)以及《民法典》的頒布實(shí)施，促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式不斷多樣化、參與流轉(zhuǎn)組織日益多元化，并逐漸孕育出農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。然而，農(nóng)戶(hù)農(nóng)地權(quán)屬認(rèn)知模糊、農(nóng)村社會(huì)的“差序格局”結(jié)構(gòu)、薄弱的農(nóng)村社會(huì)保障和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無(wú)序發(fā)展阻礙了農(nóng)戶(hù)自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地的行為。為科學(xué)有序地推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提出以下四個(gè)方面策略。

(一)多元提升政策執(zhí)行力。一方面，有效結(jié)合傳統(tǒng)宣傳形式（如村宣傳欄、電視等）和新媒體宣傳途徑（如微信群、訂閱號(hào)等）向農(nóng)戶(hù)普及《民法典》《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)知識(shí)要點(diǎn)，并強(qiáng)化農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)成功案例的示范效應(yīng)，從而明晰農(nóng)戶(hù)農(nóng)地權(quán)屬認(rèn)知，激發(fā)農(nóng)戶(hù)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性。另一方面，在推動(dòng)落實(shí)農(nóng)地頒證確權(quán)的同時(shí)，向農(nóng)戶(hù)介紹相應(yīng)的利益引導(dǎo)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)重新配置土地資源，從而提升確權(quán)政策的執(zhí)行效率。

(二)多渠道增進(jìn)農(nóng)戶(hù)福祉。健全農(nóng)村勞動(dòng)人口最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和勞動(dòng)力失業(yè)保險(xiǎn)等農(nóng)村社會(huì)保障體系，削弱農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的依賴(lài)和對(duì)親友的人情依賴(lài)。同時(shí)，向農(nóng)戶(hù)提供勞動(dòng)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織優(yōu)先照顧流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)，實(shí)現(xiàn)原地就業(yè)；營(yíng)造良好的外部就業(yè)環(huán)境，鼓勵(lì)有能力的農(nóng)戶(hù)創(chuàng)業(yè)和保護(hù)外出務(wù)工農(nóng)民的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)多渠道增收。

(三)多舉措增強(qiáng)中介服務(wù)。不提倡政府直接行政干預(yù)和村集體充當(dāng)中介，但可以通過(guò)各種措施支持農(nóng)地股份合作社、農(nóng)地銀行金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)市場(chǎng)等中間組織的發(fā)展，有效提供豐富全面的流轉(zhuǎn)信息，充分發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制影響，從而弱化人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，降低流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用。此外，不斷規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約工作，建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確保優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和健康的農(nóng)地功能，保障農(nóng)戶(hù)利益。

(四)多維度優(yōu)化政府職能。政府在政策制定過(guò)程中需要注意區(qū)域之間的異質(zhì)性，因地制宜地將統(tǒng)一政策調(diào)整為區(qū)域政策，兼容非正式制度，聚集群眾智慧，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)；鼓勵(lì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體理性、多元地選擇流轉(zhuǎn)對(duì)象，逐步推動(dòng)土地資源向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體配置。另外，需引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，監(jiān)督流轉(zhuǎn)程序，規(guī)范流轉(zhuǎn)契約的簽訂行為；組建并完善流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，及時(shí)處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系。