張中祥

【關(guān)鍵詞】碳達(dá)峰? 碳中和? 碳市場? 綠色低碳轉(zhuǎn)型? 碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制

【中圖分類號(hào)】 X51? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.14.008

2020年9月22日，中國在第75屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上明確提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)。2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把做好碳達(dá)峰、碳中和工作作為2021年的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，并于2021年兩會(huì)將該目標(biāo)首次寫入政府工作報(bào)告;2021年3月15日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議提出，“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的目標(biāo)”。

作為中國向世界作出的莊嚴(yán)承諾，碳達(dá)峰、碳中和對中國的發(fā)展既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，將對中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)和消費(fèi)方式等方面產(chǎn)生廣泛與深遠(yuǎn)的影響。目前，國家正在編制2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案，研究制定電力、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建筑建材、交通等行業(yè)和領(lǐng)域碳達(dá)峰實(shí)施方案，以加快推進(jìn)綠色金融和全國碳排放交易市場建設(shè)，引導(dǎo)資源合理配置，撬動(dòng)資源向綠色低碳項(xiàng)目傾斜，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。

中國宣布2030年前碳達(dá)峰并不意外，但碳中和承諾出乎意料

2014年11月，習(xí)近平主席與時(shí)任美國總統(tǒng)奧巴馬舉行會(huì)談，宣布了各自2020年后的行動(dòng)目標(biāo)，中國承諾2030年二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰。2009年聯(lián)合國哥本哈根氣候變化大會(huì)前，筆者曾應(yīng)聯(lián)合國政府間氣候變化委員會(huì)減緩工作組副主席、時(shí)任威尼斯大學(xué)校長Carlo Carraro教授之邀，撰寫了題為《中國將于何時(shí)、以何種形式承諾控制溫室氣體排放？到2050年的路線圖》的論文（后收錄于Carlo Carraro為國際頂刊《International Environmental Agreements： Politics， Law and Economics》主編的特刊號(hào)），從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和全球均衡視角，論證和提出中國應(yīng)承諾在2030年左右對其溫室氣體排放總量進(jìn)行控制，并擇時(shí)向世界宣布這一總量控制承諾（Zhang， 2011）。相關(guān)研究也表明，中國能夠在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰（Zhang， 2011/2017）。2020年9月中國作出的“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值”承諾把碳達(dá)峰的時(shí)間往前提了一點(diǎn)。總的來看，中國宣布力爭在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰并不意外，雖然新的承諾較此前承諾的2030年碳達(dá)峰需要付出更多的努力。

然而，中國宣布2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)卻是非預(yù)期的。世界沒有預(yù)料到中國會(huì)作出這個(gè)承諾，即使在國內(nèi)，估計(jì)也只有極少數(shù)相關(guān)部門知曉此事，而地方政府和企業(yè)作為實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)的主體，在此前并不知曉。2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開，把“做好碳達(dá)峰、碳中和工作”作為2021年的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，而不是作為具體內(nèi)容列在某一任務(wù)之下。這說明中央深刻意識(shí)到需要有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)突出工作重點(diǎn)，做好宣傳推動(dòng)，讓全社會(huì)盡快意識(shí)到這一承諾的嚴(yán)肅性和緊迫性。

代表性的模型研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)將全球溫度上升幅度控制在2℃以內(nèi)的目標(biāo)，需要中國在2025年前碳達(dá)峰并迅速下降（Tavoni et al.， 2015; Zhang， 2017）。如果中國沒有作出碳中和的承諾，那么碳達(dá)峰后的碳排放或許尚不明確，比如，碳排放可能在達(dá)峰的水平上維持一段時(shí)間，然后下降。但既然中國在世界意料之外提出了碳中和目標(biāo)，則應(yīng)力爭早日實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰并推動(dòng)碳排放在其后迅速下降。這一研究判斷至關(guān)重要，涉及碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案各項(xiàng)指標(biāo)的確定，以及政策措施的范圍和力度。

中國兩次宣布?xì)夂虺兄Z選擇的平臺(tái)意味深長

2020年9月16日中歐領(lǐng)導(dǎo)人舉行會(huì)晤，中法德三方明確提出打造“中歐綠色合作伙伴關(guān)系”;9月22日，習(xí)近平主席在第75屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上宣布，中國將力爭在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和;12月12日，習(xí)近平主席在聯(lián)合國及有關(guān)國家倡議共同舉辦的氣候雄心峰會(huì)（旨在紀(jì)念《巴黎協(xié)定》五周年）上，進(jìn)一步宣布到2030年中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25%左右、風(fēng)光發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上的國家自主貢獻(xiàn)新舉措。

可見，雖然中國的碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)和自主貢獻(xiàn)新舉措均與中歐領(lǐng)導(dǎo)人的互動(dòng)或與歐盟領(lǐng)導(dǎo)人邀請的峰會(huì)有關(guān)，但中國最終選擇在聯(lián)合國平臺(tái)及其相關(guān)活動(dòng)上宣布關(guān)于碳中和、碳達(dá)峰的承諾。這充分說明中國一直是維護(hù)多邊主義、主張通過多邊機(jī)制來攜手應(yīng)對全球氣候變化問題的。這才是對“中國承諾”的正確的解讀和應(yīng)有的認(rèn)識(shí)高度。很遺憾，國內(nèi)有關(guān)部門和媒體，以及相關(guān)學(xué)者尚沒有就中國為什么選擇上述平臺(tái)和會(huì)議宣布?xì)夂虺兄Z的深層意義進(jìn)行相關(guān)研究和論述。

碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)要求中國經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)以前所未有的力度深度調(diào)整

多數(shù)發(fā)達(dá)國家承諾2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。歐盟和英國于1990年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，從碳達(dá)峰到承諾實(shí)現(xiàn)碳中和之間有60年時(shí)間;美國于2005年左右實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，從碳達(dá)峰到承諾實(shí)現(xiàn)碳中和之間有45年時(shí)間;中國承諾實(shí)現(xiàn)從碳達(dá)峰到碳中和僅有大約30年時(shí)間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于發(fā)達(dá)國家所用時(shí)間。當(dāng)前中國的絕對排放量高于他國，達(dá)峰后中國年減排的速度和力度須遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國家。因此，中國不僅需要付出艱苦努力，而且因?yàn)闀r(shí)間緊迫、任務(wù)艱巨，一定要把準(zhǔn)時(shí)間表和路線圖，找準(zhǔn)主攻方向，避免走彎路、入誤區(qū)。

“碳中和”是指在一定時(shí)間內(nèi)直接或間接產(chǎn)生的溫室氣體排放總量，通過植樹造林、碳捕集與封存技術(shù)（Carbon Capture and Storage，以下簡稱CCS）等形式抵消掉，實(shí)現(xiàn)溫室氣體的“凈零排放”。然而，中國現(xiàn)在的溫室氣體排放總量與植樹造林產(chǎn)生的碳匯吸收能力相去甚遠(yuǎn)，即使不考慮其他溫室氣體的排放，僅化石能源燃燒排放的二氧化碳一年就超過100億噸，而碳匯吸收能力也就6億噸左右，考慮到中國的國土面積，中國碳匯吸收能力增長的空間有限，而CCS技術(shù)又面臨非常高的成本。因此，實(shí)現(xiàn)“碳中和”，需要中國把溫室氣體排放總量降到比較低的水平，至少比現(xiàn)在的溫室氣體排放總量低一個(gè)數(shù)量級(jí)，才可能依靠碳匯和CCS等技術(shù)形式把溫室氣體排放抵消掉。

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，首先要求中國以前所未有的力度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型。高能耗高排放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)將面臨產(chǎn)能壓減，相應(yīng)地在高能耗高排放行業(yè)的固定資產(chǎn)投資會(huì)減少。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的低碳轉(zhuǎn)型將創(chuàng)造大量對非化石能源的新增投資、傳統(tǒng)行業(yè)的技改投資、低碳無碳新技術(shù)的新增投資等需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，中國各地發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍然存在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平和自然資源稟賦存在顯著差異，因此碳達(dá)峰在全國的布局、目標(biāo)的分解和政策實(shí)施層面應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和碳排放情況進(jìn)行差異化安排，充分體現(xiàn)出區(qū)域差異，壓實(shí)地方主體責(zé)任，推進(jìn)各地區(qū)有序達(dá)峰;同時(shí)，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和有條件的地方率先達(dá)峰，為推進(jìn)國家整體碳達(dá)峰承擔(dān)更多責(zé)任。只有這樣，才能為全國范圍的碳達(dá)峰創(chuàng)造有利條件。

從2010年開始，國家先后開展了三批共計(jì)87個(gè)低碳省市試點(diǎn)。這些試點(diǎn)省市單位GDP能耗和碳排放平均水平比非試點(diǎn)省市下降得更為迅速。上海、深圳、蘇州、寧波等東部城市的碳減排更是走在前列，如上海、深圳已明確提出2025年提前達(dá)峰。當(dāng)然，國家對這些城市的期望不止是達(dá)峰，之后的排放控制標(biāo)準(zhǔn)肯定會(huì)越來越嚴(yán)格。相比之下，西部城市由于碳達(dá)峰完成時(shí)間和壓力較大，必須給他們留出一定的“碳空間”。不過，從資源稟賦上來看，西部地區(qū)由于具備豐富的太陽能、風(fēng)力等資源，更適合發(fā)展新能源，在推進(jìn)碳減排的過程中更占優(yōu)勢。如果國家嚴(yán)格實(shí)施控制化石燃料的生產(chǎn)和消費(fèi)，西部地區(qū)能夠充分利用可再生資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，將是一個(gè)非常好的機(jī)遇，但關(guān)鍵在于地方政府是否能夠適時(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，建立低碳發(fā)展的體制機(jī)制。

此外，“碳中和”要求中國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)向低碳化無碳化作出深度調(diào)整，實(shí)現(xiàn)能源供給結(jié)構(gòu)與之匹配。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，需要化石能源比重大幅下降、非化石能源比重大幅上升，這將對煤電產(chǎn)生很大的影響。目前來看，煤依然是中國主要的發(fā)電能源，雖然2020年煤電裝機(jī)占全國電力總裝機(jī)容量首次低于50%，但全國仍有10.8億千瓦煤電裝機(jī)在運(yùn)行;電廠相對來說是最容易大規(guī)模達(dá)峰的主體。面臨碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)約束，中國要嚴(yán)控煤電項(xiàng)目，推動(dòng)煤電裝機(jī)在“十四五”時(shí)期達(dá)峰，并在2030年后快速下降。中國煤電裝機(jī)容量未來峰值預(yù)計(jì)為11～13億千瓦，煤電產(chǎn)能整體增長空間已十分有限。電力部門要在2050年前實(shí)現(xiàn)零排放、2060年前實(shí)現(xiàn)一定規(guī)模的負(fù)排放，才能支撐整個(gè)能源系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)碳中和（清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究研究，2020）。

由于中國60%的煤炭用于發(fā)電與供熱，這意味著“十四五”時(shí)期必須嚴(yán)控煤炭消費(fèi)增長。筆者預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期煤炭需求仍將處于40億噸上下的高位平臺(tái)期，但煤炭消費(fèi)比重會(huì)持續(xù)下降;“十五五”時(shí)期煤炭消費(fèi)總量將進(jìn)入相對較快的下降通道;2040年后，隨著大批燃煤電廠達(dá)到服務(wù)年限、可再生能源發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大、儲(chǔ)能規(guī)?；\(yùn)用，煤炭消費(fèi)將快速下降;到2050年，煤炭占一次能源消費(fèi)的比重預(yù)計(jì)將降至個(gè)位數(shù)。另外，在運(yùn)煤電機(jī)組平均運(yùn)行年齡只有大約12年，離現(xiàn)代煤電廠正常退役還有20～30年時(shí)間。讓這些機(jī)組提前退役會(huì)造成很大的經(jīng)濟(jì)損失，特別是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，機(jī)組運(yùn)行年齡更短。避免電廠碳資產(chǎn)的擱置問題需要依靠CCS技術(shù)，因?yàn)樵谏袩o其他可行技術(shù)的情況下，可通過CCS來實(shí)現(xiàn)凈零碳排放。CCS技術(shù)作為保底技術(shù)，也就是零碳技術(shù)成本的上限，可允許這些煤電機(jī)組不至于全部提前退役。未來CCS技術(shù)成本的下降幅度和發(fā)展規(guī)模，也將對控煤和煤炭消費(fèi)量下降的幅度產(chǎn)生影響。

中國在“一帶一路”國家的煤電投資

當(dāng)前國際氣候變化雙邊多邊談判主要聚焦三方面內(nèi)容：一是主要排放大國的承諾，美國、中國、歐盟等這些大的經(jīng)濟(jì)體都高度關(guān)注彼此政策動(dòng)態(tài);二是其他發(fā)展中國家關(guān)心的資源、技術(shù)、能力建設(shè)等方面的支持;三是主要經(jīng)濟(jì)大國與其他國家開展的合作、投資及其影響，其中歐美等國最為關(guān)注中國在“一帶一路”沿線國家和地區(qū)進(jìn)行的投資。

2021年4月，美國總統(tǒng)氣候特使克里訪華，與中國就氣候變化議題協(xié)商后發(fā)表的《中美應(yīng)對氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》指出，中美兩國計(jì)劃采取適當(dāng)行動(dòng)，盡可能擴(kuò)大國際投融資，支持發(fā)展中國家從高碳化石能源向綠色、低碳和可再生能源轉(zhuǎn)型，表明了美國對中國在“一帶一路”投資的關(guān)切。2021年4月22～23日，美國總統(tǒng)拜登召集舉辦全球領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)，在結(jié)束高碳能源的國際投資和支持方面，提出政府各部門和機(jī)構(gòu)將通過雙邊和多邊論壇與其他國家合作，促進(jìn)資本遠(yuǎn)離高碳投資。不過，白宮并未列出所涉碳密集化石燃料的類型，這也引發(fā)了美國是否為其天然氣出口鋪路的猜測。盡管天然氣較煤炭而言更為清潔，但也屬于礦物燃料。

對于中國的對外援助，尤其為境外建造燃煤電廠提供融資帶來的環(huán)境和社會(huì)影響，外界的擔(dān)憂從未停歇。美國波士頓大學(xué)教授Kevin P. Gallagher等學(xué)者研究指出，2007～2014年間，國家開發(fā)銀行和中國進(jìn)出口銀行向境外建造燃煤電廠提供的資金占到其在能源相關(guān)領(lǐng)域貸款總額的66%，而為水電及其他可再生能源提供的資金分別占能源貸款總額的27%和1%;世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行和非洲開發(fā)銀行這四大多邊貸款機(jī)構(gòu)同期88%的能源貸款流向了水電及其他可再生能源項(xiàng)目（Gallagher et al.， 2016）。亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank，簡稱ADB）在2021年5月7日發(fā)布的修改后的能源政策征求意見稿中，提出了不再為“任何煤炭開采和石油與天然氣田的勘探、鉆探或開采活動(dòng)”提供資金的政策。這一政策能否落地，取決于最終能否審議通過。但可以預(yù)見的是，亞洲開發(fā)銀行在資金支持方面會(huì)進(jìn)一步限制投資煤電項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模。此外，由中國倡議籌建的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，簡稱AIIB）雖在董事會(huì)批準(zhǔn)的能源戰(zhàn)略里并沒有排除煤電項(xiàng)目，但自2017年成立至今從未投資過煤電項(xiàng)目。

如何看待中國在“一帶一路”沿線國家和地區(qū)進(jìn)行的煤電投資呢？當(dāng)前，不少“一帶一路”沿線國家和地區(qū)還處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的階段，更多還是考慮充分發(fā)展利用當(dāng)?shù)刭Y源的問題。雖然現(xiàn)在全球比以往更關(guān)注綠色低碳發(fā)展，但畢竟不可能在現(xiàn)階段強(qiáng)求一些發(fā)展中國家把過多資源和資金投入到改善環(huán)境上來。盡管中國在“一帶一路”沿線國家和地區(qū)有不少煤電方面的投資，但是并沒有技術(shù)取向上的傾斜。無論是電力項(xiàng)目還是非電力項(xiàng)目、燃煤電廠還是非燃煤電廠，貸款政策并沒有區(qū)別。中國境外煤電投資更多取決于市場機(jī)制和接受國的偏好，并非中國政府單方面能夠決定的。比如，中巴經(jīng)濟(jì)走廊煤電項(xiàng)目的建立和實(shí)施主要是由于巴方認(rèn)為煤電項(xiàng)目成本低，既可以減少昂貴的石油進(jìn)口、減少外匯支出，又可以較快解決電力短缺問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，許多投資并不完全來自政府主體，政府對社會(huì)資本流向盡管能夠?qū)嵤┮龑?dǎo)，但市場行為也發(fā)揮著很大的作用。

在這個(gè)領(lǐng)域，國際社會(huì)和中美兩國可在能源和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展合作。美國在2021年4月22日召開的全球領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)上提出政府各部門和機(jī)構(gòu)將通過雙邊和多邊論壇與其他國家合作，促進(jìn)資本遠(yuǎn)離高碳投資。美國財(cái)政部將與經(jīng)合組織國家和本國其他政府部門、機(jī)構(gòu)合作，率先修改經(jīng)合組織出口信貸機(jī)構(gòu)提供的官方出口融資規(guī)定，令資本遠(yuǎn)離碳密集的活動(dòng)。但問題的關(guān)鍵是這些“一帶一路”沿線發(fā)展中國家需要廉價(jià)的能源供應(yīng)來驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果美國本身不能拿出一定資金，不能建立有效的融資聯(lián)盟和機(jī)制提供資金支持，口惠而實(shí)不至，那么這些國家還是會(huì)選擇煤電。

近年來，中國政府一直以具有環(huán)境可持續(xù)性和社會(huì)包容性的方式引導(dǎo)公共融資流向能源和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。在2015年9月發(fā)布的《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》中，中國承諾將強(qiáng)化綠色低碳政策規(guī)定，嚴(yán)控公共投資流向國內(nèi)外高污染和高碳排放的項(xiàng)目，為推動(dòng)全球綠色低碳發(fā)展和氣候變化多邊進(jìn)程作出積極貢獻(xiàn)。

綠色金融將成為實(shí)現(xiàn)碳中和的政策抓手

未來30年，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)需要巨量的投資。雖然當(dāng)前已有的預(yù)測結(jié)果不盡相同，但所有投資規(guī)模預(yù)測都將超過100萬億元。如此巨大的投資規(guī)模，政府資金只能支持一小部分，巨大的缺口還要靠社會(huì)資本來彌補(bǔ)。要運(yùn)用市場化的方式，引導(dǎo)金融體系提供所需要的投融資支持，以綠色金融和碳交易作為實(shí)現(xiàn)“碳中和”的政策抓手，引導(dǎo)資源合理配置，撬動(dòng)金融資源向低碳綠色項(xiàng)目傾斜。

據(jù)中國人民銀行披露，截至2020年末，中國本外幣綠色貸款余額為11.95萬億元，存量規(guī)模位居世界第一，其中電力、熱力及交運(yùn)等行業(yè)的綠色貸款占綠色貸款余額比重為59.67%。但相對于中國金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款總體規(guī)模（約168萬億元人民幣）而言，綠色貸款占比僅約為7%。截至2021年3月22日，中國綠色債券存量為9108億元人民幣，位居世界第二。但是，無論是在中國目前信貸300多萬億元的總體規(guī)模中，還是與實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)所需百萬億元級(jí)別的綠色低碳轉(zhuǎn)型投融資規(guī)模相較，目前綠色信貸規(guī)模只能算是“九牛一毛”。在國內(nèi)層面，大型金融機(jī)構(gòu)和央企積極搶抓機(jī)遇，發(fā)行“碳中和債券”。截至目前，中國已發(fā)行48只碳中和債券，發(fā)行規(guī)模合計(jì)達(dá)692.2億元。在國際層面，2016年9月，中國作為G20主席國，將綠色金融納入G20議題;2019年4月，中國倡議成立“一帶一路”綠色發(fā)展國家聯(lián)盟，發(fā)布“一帶一路”綠色投資原則，為“一帶一路”綠色發(fā)展合作打造政策對話和溝通平臺(tái)、環(huán)境知識(shí)和信息平臺(tái)、綠色技術(shù)交流與轉(zhuǎn)讓平臺(tái)。目前，只有中國和歐盟出臺(tái)了明確的綠色分類標(biāo)準(zhǔn)，中歐雙方也正在推動(dòng)中歐綠色分類標(biāo)準(zhǔn)的趨同。

綠色金融分類標(biāo)準(zhǔn)是綠色金融發(fā)展的基礎(chǔ)，有助于界定哪些金融產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)納入綠色金融范圍。為推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)向綠色低碳轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，中國人民銀行與國家發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)修訂了綠色債券標(biāo)準(zhǔn)。在其聯(lián)合發(fā)布的最新版《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）》中，刪除了化石能源清潔利用類別相關(guān)內(nèi)容，標(biāo)志著綠色債券不再支持任何涉煤項(xiàng)目，包括節(jié)能領(lǐng)域火電機(jī)組污染防治等與煤炭相關(guān)的項(xiàng)目，綠色項(xiàng)目的界定標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)準(zhǔn)確。其他綠色金融的界定標(biāo)準(zhǔn)，如銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《綠色信貸統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，國家發(fā)改委會(huì)同生態(tài)環(huán)境部、人民銀行等七部委發(fā)布的《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等，尚未作出相應(yīng)的調(diào)整，應(yīng)進(jìn)一步完善和細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)。從推動(dòng)綠色金融健康發(fā)展的角度看，金融監(jiān)管部門應(yīng)盡快健全和統(tǒng)一綠色債券的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，加大對“洗綠”“漂綠”等行為的處罰力度。目前，中國和歐盟正在推動(dòng)中歐綠色分類標(biāo)準(zhǔn)的趨同，避免國際綠色金融市場的碎片化發(fā)展。綠色分類標(biāo)準(zhǔn)趨同工作的順利推進(jìn)，有利于形成綠色金融的全球共識(shí)，有望形成綠色金融的第一個(gè)國際標(biāo)準(zhǔn)。

發(fā)展綠色金融，要完善環(huán)境氣候信息披露的法律法規(guī)。環(huán)境信息披露是引導(dǎo)資金投向綠色產(chǎn)業(yè)的重要基礎(chǔ)，是緩解綠色投融資信息不對稱、降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)環(huán)境與社會(huì)責(zé)任的重要手段。目前，國內(nèi)并未強(qiáng)制要求企業(yè)披露環(huán)境和氣候信息，企業(yè)環(huán)境信息披露意愿低;金融機(jī)構(gòu)缺乏采集和評(píng)估企業(yè)和項(xiàng)目碳排放、碳足跡信息的平臺(tái)和能力，較難作出科學(xué)客觀的綠色投融資決策。據(jù)2020年11月發(fā)布的《中國上市公司環(huán)境責(zé)任信息披露評(píng)價(jià)報(bào)告（2019年）》顯示，2019年中國滬深股市上市公司總計(jì)3939家，其中已發(fā)布相關(guān)環(huán)境責(zé)任報(bào)告、社會(huì)責(zé)任報(bào)告及可持續(xù)發(fā)展報(bào)告有效樣本的企業(yè)共1006家，占所有上市公司數(shù)量的25.54%，仍有逾七成上市公司未發(fā)布環(huán)境信息披露相關(guān)報(bào)告（余璐，2020）。即便是披露環(huán)境信息的部分企業(yè)，也存在著披露程度低、披露信息內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等相關(guān)問題。

當(dāng)前，健全完善信息披露的激勵(lì)機(jī)制迫在眉睫。深交所、上交所分別在2020年2月和8月修訂了有關(guān)上市公司信息披露指南，明確規(guī)定上市公司需披露環(huán)境保護(hù)等社會(huì)責(zé)任履行情況，全面提升對國內(nèi)上市公司碳排放相關(guān)報(bào)告的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)?！笆奈濉睍r(shí)期，生態(tài)環(huán)境部將推動(dòng)上市公司、發(fā)債企業(yè)強(qiáng)制性披露環(huán)境信息;中國人民銀行將研究建立強(qiáng)制性金融機(jī)構(gòu)環(huán)境信息披露制度。這些能否盡快落地形成可操作的強(qiáng)制性規(guī)章制度，出臺(tái)后能否得到嚴(yán)格執(zhí)行，都還有待進(jìn)一步觀察。

碳達(dá)峰、碳中和背景下，環(huán)境和氣候相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為金融風(fēng)險(xiǎn)的重要來源，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)高度重視氣候變化給金融資產(chǎn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，未雨綢繆，做好資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，包括一定的壓力測試，積極應(yīng)對氣候挑戰(zhàn)。在綠色低碳轉(zhuǎn)型的過程中，高碳資產(chǎn)將加速折舊，在正常使用壽命前成為擱置資產(chǎn)，可能會(huì)形成一些區(qū)域性、行業(yè)性的風(fēng)險(xiǎn)。因此，金融機(jī)構(gòu)需改變過去對資本密集型高碳排放企業(yè)的估值與行業(yè)偏好，控制投資高碳資產(chǎn)，將氣候因素納入投資風(fēng)險(xiǎn)管理框架，以降低資產(chǎn)擱置的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，發(fā)展綠色金融將會(huì)帶動(dòng)百萬億級(jí)的綠色低碳投資，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)適時(shí)調(diào)整綠色金融資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，降低綠色不良資產(chǎn)容忍度，開展綠色資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)ESG（即環(huán)境—Environment、社會(huì)—Social、公司治理—Corporate Governance）產(chǎn)品，充分調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性，鼓勵(lì)引導(dǎo)其開展綠色投資。

需要注意的是，綠色金融存在著技術(shù)復(fù)雜、周期長、盈利低、政策風(fēng)險(xiǎn)高、信息不對稱等問題，與金融追求短期盈利的慣性思維存在潛在矛盾，在一定程度上導(dǎo)致商業(yè)銀行開展綠色金融的動(dòng)力不足，使得當(dāng)前綠色金融仍以傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資和綠色信貸為主，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和服務(wù)模式單一?？梢哉f，無論從結(jié)構(gòu)、數(shù)量上看，還是從效果上看，這都與碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的要求存在不小差距。如何創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，防范氣候變化帶來的相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)，在執(zhí)行層面還面臨諸多困難。

加快推進(jìn)全國碳市場建設(shè)，發(fā)揮碳市場的定價(jià)作用

碳排放交易是買方通過向賣方支付一定金額從而獲得一定數(shù)量的碳排放權(quán)。通常情況下，政府確定碳排放總額，并根據(jù)一定規(guī)則將碳排放配額分配給企業(yè)。如果企業(yè)最終碳排放量低于其獲得的配額，則可以通過碳交易市場出售多余配額獲利;反之，如果企業(yè)發(fā)現(xiàn)減排成本高導(dǎo)致排放超過獲得的配額，則需到碳交易市場上購買缺少的配額。買賣雙方通過碳排放權(quán)交易形成碳價(jià)，減排成本低于碳價(jià)的企業(yè)，通過多減排然后向市場出售多余配額并獲利;減排成本高的企業(yè)減排至碳價(jià)對應(yīng)的排放量，在市場上購買超過配額的部分，比完全依靠自身減排更合算。如此一來，通過碳排放交易，所有企業(yè)組成的整體則能夠以更低的成本達(dá)到政府規(guī)定的減排目標(biāo)。

2011年，國家發(fā)改委批準(zhǔn)在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等七個(gè)省市啟動(dòng)碳排放交易試點(diǎn)工作，到2014年6月，交易試點(diǎn)全部上線交易。2011年啟動(dòng)碳排放交易試點(diǎn)時(shí)，并沒有說明為何選擇碳排放交易而不是環(huán)境稅或碳稅。筆者推測這與環(huán)境法有關(guān)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的環(huán)境法，企業(yè)只有碳排放超標(biāo)才算作違法。既然超標(biāo)才違法，那么環(huán)境稅或碳稅要求排放任一單位的碳都交稅，顯然不符合環(huán)境法。新修改的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》自2015年1月1日起施行后，嚴(yán)格意義上的環(huán)境稅才有了法理基礎(chǔ)。不過，實(shí)施環(huán)境稅還需全國人大常委會(huì)通過立法設(shè)立環(huán)境稅稅目、討論通過后才能實(shí)施，這些都需要時(shí)日，無法滿足利用市場手段實(shí)現(xiàn)城市低碳發(fā)展的迫切需要。而選擇碳排放交易，恰恰可繞過實(shí)施環(huán)境稅或碳稅碰到的問題。

除了缺乏實(shí)施環(huán)境市場化手段經(jīng)驗(yàn)之外，中國較之其他已經(jīng)建立碳排放交易的國家或地區(qū)，還存在著兩方面不同。一方面，即使考慮采取不斷強(qiáng)化的節(jié)能減排措施，中國的碳排放量在未來一段時(shí)間也會(huì)持續(xù)增長;另一方面，現(xiàn)有碳排放交易都是在成熟的市場化經(jīng)濟(jì)體國家或地區(qū)運(yùn)行，但現(xiàn)階段我國社會(huì)主義市場體系仍不成熟，市場發(fā)育還不充分。這些不同的背景使得中國的碳排放交易試點(diǎn)在設(shè)計(jì)、運(yùn)行和履約等方面與成熟的市場化經(jīng)濟(jì)體運(yùn)行的碳排放交易具有明顯區(qū)別。

中國碳排放交易試點(diǎn)共覆蓋電力、鋼鐵、水泥等20多個(gè)行業(yè)的2837家重點(diǎn)排放單位。這些試點(diǎn)存在不少共同點(diǎn)：每個(gè)試點(diǎn)覆蓋的排放量在試點(diǎn)省市總排放量中的占比都比較大;均明確了控排單位的責(zé)任，所有的碳排放都要經(jīng)過第三方的核實(shí)。同時(shí)，各試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)，在諸如部門覆蓋范圍、配額分配、價(jià)格不確定性、市場穩(wěn)定性、潛在市場影響力、碳匯抵消的使用、執(zhí)行和履約等方面，存在著巨大的差異。

研究發(fā)現(xiàn)（Zhang， 2015），現(xiàn)階段控排單位缺乏對碳排放交易這一經(jīng)濟(jì)機(jī)制的了解，導(dǎo)致其為自身的非理性行為付出較高的代價(jià)。排放交易旨在幫助控排單位以更低的成本實(shí)現(xiàn)減排，是激勵(lì)而不是懲罰。比如，在第一個(gè)履約周期結(jié)束前一個(gè)月，深圳的配額成交量占全市一年履約期內(nèi)總成交量的65%，上海和北京更是分別達(dá)到其一年履約期內(nèi)總成交量的73%和75%;相應(yīng)地，履約終期價(jià)格飆升。在履約責(zé)令改正期的最后一周，北京市場價(jià)格接連上漲，其中線上交易最后三日成交均價(jià)分別為每噸55元、57元及66元，周漲幅達(dá)24.5%。如果控排企業(yè)能很好地利用碳排放交易這個(gè)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，在一年履約期內(nèi)以更有利的價(jià)格購買一年履約需配額，就不需要付出如此高的代價(jià)在履約終期價(jià)格飆升時(shí)購買履約需求的配額以完成履約，從而降低履約成本。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自試點(diǎn)啟動(dòng)以來，截至2021年6月，碳交易試點(diǎn)累計(jì)覆蓋4.8億噸碳排放量，累計(jì)成交額約為114億元，交易平均價(jià)格為每噸23.8元?？偟恼f來，碳排放交易試點(diǎn)的設(shè)計(jì)、運(yùn)行和履約為完善碳排放交易試點(diǎn)的運(yùn)行和試點(diǎn)向全國碳排放交易體系推進(jìn)提供了有價(jià)值的參考，達(dá)到了預(yù)期目的。

不過，各試點(diǎn)交易碳市場也存在著成交規(guī)模較小、流動(dòng)性不足等問題。作為參考，歐盟碳市場主要以期貨交易為主，即使配額拍賣量只占每天期貨成交量的一小部分，配額拍賣量平均每天仍高達(dá)300萬噸左右。相比已突破每噸50歐元、預(yù)計(jì)會(huì)繼續(xù)走高的歐洲碳價(jià)，中國碳試點(diǎn)的碳價(jià)偏低。自試點(diǎn)啟動(dòng)以來到2021年6月，七個(gè)碳試點(diǎn)的交易平均價(jià)格為每噸23.8元。即使碳價(jià)最高的北京，自2013年11月28日開市至今，碳排放配額年度成交均價(jià)也才每噸50～70元。碳價(jià)偏低嚴(yán)重影響了對于節(jié)能減排和綠色投資的激勵(lì)機(jī)制。因此，從寄希望于碳市場在未來碳達(dá)峰、碳中和當(dāng)中發(fā)揮作用的角度上講，完善碳排放交易試點(diǎn)的運(yùn)行機(jī)制，健全試點(diǎn)向全國碳排放交易體系的推進(jìn)機(jī)制，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和緊迫性。

國家從“十二五”先行開展碳試點(diǎn)，到“十三五”全國碳市場建設(shè)采用“雙城”模式（上海負(fù)責(zé)碳排放交易系統(tǒng)建設(shè)、湖北武漢負(fù)責(zé)登記結(jié)算系統(tǒng)建設(shè)），經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，當(dāng)前全國碳市場的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了新階段。2021年1月1日，全國碳市場首個(gè)履約周期正式啟動(dòng)，涉及年度排放達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量的2225家發(fā)電行業(yè)的重點(diǎn)排放單位，覆蓋碳排放近40億噸。這些重點(diǎn)排放單位已經(jīng)在武漢全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)完成開戶資料審核工作。2021年7月16日，全國碳市場啟動(dòng)儀式于北京、上海、武漢三地同時(shí)舉辦，備受矚目的全國碳排放權(quán)交易市場正式開始上線交易。

全國碳交易體系將在全社會(huì)范圍內(nèi)形成碳價(jià)信號(hào)，有力促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)節(jié)能減排目標(biāo)和綠色低碳轉(zhuǎn)型。但目前的發(fā)展?fàn)顩r還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能充分發(fā)揮碳排放交易在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)中的作用。因此，在確保全國碳市場從下啟動(dòng)交易到平穩(wěn)規(guī)范運(yùn)行的同時(shí)，至少還需要從以下三個(gè)方面著力，完善與加快推進(jìn)全國碳市場建設(shè)。一是進(jìn)一步完善有利于發(fā)揮碳排放交易作為市場手段實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的規(guī)則。碳排放交易在經(jīng)合組織（OECD）國家的實(shí)踐表明，有力的懲罰機(jī)制是碳排放權(quán)交易市場有序運(yùn)行的重要保障。2021年3月，生態(tài)環(huán)境部公開征求《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》中的違規(guī)清繳處罰措施和力度相對較弱，不利于全國碳排放權(quán)交易市場的有序運(yùn)行。二是要有序擴(kuò)大碳市場行業(yè)覆蓋面。以發(fā)電行業(yè)為突破口啟動(dòng)全國碳排放交易體系，在確保平穩(wěn)規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)上，加快擴(kuò)大碳市場的參與行業(yè)和主體范圍，“十四五”期間盡快覆蓋發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內(nèi)民用航空等八個(gè)高能耗行業(yè)，以期在總的減排目標(biāo)下降低總的履約成本，最大化發(fā)揮碳價(jià)格的激勵(lì)約束作用。三是要逐步增加交易品種，加快產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新。探索開展碳匯交易、碳配額質(zhì)押貸款、碳資產(chǎn)質(zhì)押融資、碳基金、碳信托、國際碳保理融資等產(chǎn)品或服務(wù)，逐步推出碳金融衍生品，如碳遠(yuǎn)期、碳期貨等金融產(chǎn)品交易，探索引入個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資者與金融機(jī)構(gòu)入市進(jìn)行交易，助力提升市場流動(dòng)性，并最終回歸金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本源，幫助企業(yè)降低履約成本。

加快推進(jìn)“碳中和”進(jìn)程中的國際合作

目前全球已有120多個(gè)國家承諾到21世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)碳中和，這些國家覆蓋全球GDP的68%和全球人口的56%，占全球溫室氣體排放量的61%（Black et al.， 2021），彰顯了全球改善氣候變化的雄心。目前，絕大部分國家僅以承諾、提議或政策、文件的形式提出碳中和目標(biāo)，只有瑞典、英國等少數(shù)幾個(gè)國家已通過立法形式將其凈零排放目標(biāo)承諾寫入法律（Black et al.， 2021），以更具法律約束力的法規(guī)確保了國家承諾的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、約束力。然而，承諾和目標(biāo)的設(shè)定只是第一步。世界各國，尤其是發(fā)達(dá)國家和主要發(fā)展中大國，應(yīng)進(jìn)一步制定詳細(xì)計(jì)劃，設(shè)計(jì)相應(yīng)的行動(dòng)框架，確保世界各國在自身和全球整體兩個(gè)層面盡快實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)。

作為世界最大的兩個(gè)溫室氣體排放國家，中國和美國的碳排放約占全球碳排放的45%，中美兩國都已承諾“碳中和”目標(biāo)，制定了各自實(shí)現(xiàn)碳中和、溫室氣體凈零排放的長期戰(zhàn)略。中美在氣候變化領(lǐng)域展開合作，有助于推動(dòng)全球氣候變化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的相關(guān)目標(biāo)。兩國是否采取具體行動(dòng)來推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、在共同關(guān)切的領(lǐng)域是否開展有效合作，不僅事關(guān)中美雙方，更事關(guān)全球環(huán)境和能源治理全局。

從節(jié)能減排的思路來看，兩國合作的機(jī)遇可能集中于排碳最多或減排最有潛力的領(lǐng)域，具體的減排行動(dòng)也可能集中于這些相關(guān)領(lǐng)域。上述《中美應(yīng)對氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》列出的合作領(lǐng)域也恰恰反映了這點(diǎn)。雙方將以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26屆締約方大會(huì)（COP26）為契機(jī)，在工業(yè)和電力領(lǐng)域脫碳的政策措施與技術(shù)（包括儲(chǔ)能和電網(wǎng)可靠性、碳捕集利用和封存）、增加發(fā)展可再生能源等八個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域開展對話和交流。這些領(lǐng)域的合作反映了中美雙方的共同關(guān)切和共同利益，基于雙方合作，可以更好、更快、更有效地推進(jìn)“碳中和”。以上述兩個(gè)優(yōu)先合作領(lǐng)域來說，“碳中和”要求能源結(jié)構(gòu)向低碳化、無碳化深度調(diào)整，要求化石能源比重大幅下降、以風(fēng)能太陽能為代表的非化石能源比重大幅上升。但是，風(fēng)能太陽能受天氣影響大，具有間歇性、波動(dòng)性的新能源大規(guī)模接入電網(wǎng)給電力系統(tǒng)的穩(wěn)定性帶來了新挑戰(zhàn)，今冬美國德克薩斯州發(fā)生的電網(wǎng)癱瘓也與新能源接入有一定關(guān)聯(lián)。美國電力以前也是主要依靠煤電，頁巖氣的爆發(fā)性增長使大量煤電被氣電代替;隨著當(dāng)前“碳中和”要求能源結(jié)構(gòu)向無碳化深度調(diào)整，氣電也面臨著碳資產(chǎn)的擱置問題。當(dāng)然，中國也面臨著同樣的挑戰(zhàn)。

各國差異化的氣候變化政策客觀上引起了競爭力與碳泄露的顧慮。2021年3月，歐洲議會(huì)投票通過了“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下簡稱CBAM）議案。CBAM希望在提高歐盟應(yīng)對氣候變化承諾時(shí)保護(hù)歐盟企業(yè)不受國際競爭力和碳泄漏威脅。該議案稱，自2023年起，與歐盟有貿(mào)易往來的國家若不遵守碳排放相關(guān)規(guī)定，歐盟將對這些國家的進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅。議案指出，歐盟碳排放交易體系（EU Emissions Trading System，以下簡稱EU ETS）下的所有商品均應(yīng)納入碳關(guān)稅征收范圍。也就是說，該機(jī)制應(yīng)涵蓋電力和能源密集型工業(yè)部門，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油廠、造紙、玻璃、化工和化肥等。這些被EU ETS覆蓋的高碳行業(yè)占?xì)W盟工業(yè)碳排放的94%左右，而且大部分在EU ETS下仍能獲得相當(dāng)比例的免費(fèi)配額（European Parliament， 2021）。

歐盟政府向這些工業(yè)企業(yè)提供免費(fèi)碳配額是為了歐盟企業(yè)不受碳泄漏威脅。既然CBAM機(jī)制是作為解決EU ETS中碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的替代措施，那歐盟就不能對歐盟外的企業(yè)征收碳關(guān)稅而同時(shí)對歐盟內(nèi)同業(yè)競爭企業(yè)提供免費(fèi)碳配額，對歐盟企業(yè)提供雙重保護(hù)。單就CBAM機(jī)制對不同生產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”提供差別待遇這一點(diǎn)，就與世界貿(mào)易組織（WTO）條款不兼容，存在濫用貿(mào)易保護(hù)的嫌疑。

當(dāng)前，CBAM的具體實(shí)施方案還在制定過程中，歐盟委員會(huì)將于2021年7月正式提出CBAM的具體方案，確定CBAM是將選擇征收碳關(guān)稅、把歐盟排放交易體系擴(kuò)展到進(jìn)口產(chǎn)品、征收碳稅，還是選擇出口退稅形式予以推進(jìn)實(shí)施。歐洲議會(huì)對該議案是否納入“逐步削減免費(fèi)碳配額”意見不一，最終該條款并未被收錄，但是議案仍保留了“避免對歐洲工業(yè)雙重保護(hù)”這一條款。歐盟委員會(huì)提出的關(guān)于碳關(guān)稅的具體方案如何實(shí)施、如何避免對歐洲工業(yè)雙重保護(hù)、碳關(guān)稅覆蓋的部門等，將是減緩碳關(guān)稅引發(fā)貿(mào)易保護(hù)主義質(zhì)疑的關(guān)鍵。

無疑，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家反對歐盟CBAM的實(shí)施。2020年11月16日，中國駐歐盟使團(tuán)、歐盟中國商會(huì)和歐洲工商峰會(huì)聯(lián)合主辦中歐綠色合作高級(jí)別論壇。中國生態(tài)環(huán)境部氣候變化事務(wù)特別顧問解振華出席會(huì)議，介紹中國應(yīng)對氣候變化重要舉措，商談中歐綠色合作未來，并指出，CBAM在有效性、正當(dāng)性、合法性和技術(shù)復(fù)雜性上都存在問題，中國對此持反對立場。在2021年4月8日發(fā)布的《第三十次“基礎(chǔ)四國”氣候變化部長級(jí)會(huì)議發(fā)布的聯(lián)合聲明》中，四國部長“對實(shí)施如碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制等貿(mào)易壁壘的提議表示嚴(yán)重關(guān)切，該提議具有歧視性，且違反了公平原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和各自能力原則”。雖然早在拜登競選總統(tǒng)時(shí)提出的《清潔能源革命和環(huán)境正義計(jì)劃》中就表示要對那些“未能履行氣候和環(huán)境義務(wù)”國家的商品征收“費(fèi)用”，但目前來看，美國對歐盟CBAM也表達(dá)了顧慮，美國總統(tǒng)氣候特使克里表示，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制應(yīng)將其留作耗盡其他方案后的“最后的手段”。美國之所以有如此顧慮，一方面是當(dāng)前歐美雙方正在爭奪國際氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，若歐盟CBAM率先施行，將削弱美國在相關(guān)議題上的影響力。另一方面，也許是更主要的原因，美國征收碳關(guān)稅的前景并不明朗，至今還沒有推出全國性的碳價(jià)（碳稅或碳排放交易）政策，缺乏對其他國家的進(jìn)口商品實(shí)施碳關(guān)稅的理由，如果歐盟通過CBAM，美國也難免成為其目標(biāo)地區(qū);在州層面，美國一些州關(guān)于碳稅的提案多次未能獲得通過，即使通過，美國各州的碳減排成本不同，征收的碳稅亦不同，那么要對同類進(jìn)口商品各州征收不同碳關(guān)稅嗎？這樣的話，進(jìn)口商便會(huì)選擇低稅收的口岸入關(guān)。一個(gè)國家不會(huì)也不允許在非自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之外設(shè)置差異化的關(guān)稅，一個(gè)國家征收不同碳關(guān)稅既不符合征收這種稅的初衷，更違背WTO的條款規(guī)定。

歐盟CBAM機(jī)制的實(shí)質(zhì)是通過對進(jìn)口產(chǎn)品隱含的碳排放進(jìn)行定價(jià)的方式，將歐盟的碳排放交易體系擴(kuò)展到世界其他地區(qū)。在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》的多邊框架之外再采取諸如CBAM額外的單邊措施解決氣候變化問題，面臨許許多多的問題。這一政策的接受度、嚴(yán)厲程度和影響范圍取決于CBAM的相關(guān)細(xì)節(jié)的制定和實(shí)施。對發(fā)展中國家，尤其是不發(fā)達(dá)發(fā)展中國家，歐盟是否普遍免除對他們的碳邊境調(diào)節(jié)收費(fèi)？歐盟征稅產(chǎn)生的收入，除了用于實(shí)現(xiàn)《歐盟綠色新政》的目標(biāo)外，如果部分資金用于資助發(fā)展中國家的綠色低碳發(fā)展，則將有助于提高發(fā)展中國家的接受度。為了避免雙重碳稅，歐盟估計(jì)會(huì)免除國內(nèi)碳價(jià)水平以及與其相當(dāng)?shù)膰业倪M(jìn)口碳稅。那么，對國內(nèi)碳價(jià)水平比歐盟低的國家，歐盟是否會(huì)免除呢？如不免除，歐盟就是對已運(yùn)行碳市場、征收碳稅的國家重復(fù)收稅。

事實(shí)上，碳價(jià)一定程度上反映了本地區(qū)的減排成本及配額供需關(guān)系。世界各國具有不同的國情、發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平，不同行業(yè)在不同國家和地區(qū)具有各不相同的減排成本。正如發(fā)展中國家生產(chǎn)同類產(chǎn)品成本低一樣，發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)國際氣候變化協(xié)議規(guī)定的義務(wù)碳成本低也是意料之中的事，因此發(fā)展中國家碳價(jià)低并不奇怪。從貼現(xiàn)率的角度講，即使氣候變化未來各個(gè)階段造成的損害相同，由于發(fā)展中國家的利率一般高于發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家氣候變化未來對社會(huì)造成損害的折現(xiàn)值也將比發(fā)達(dá)國家低。因此，發(fā)展中國家的碳的社會(huì)成本比發(fā)達(dá)國家低，那么發(fā)展中國家的碳價(jià)比發(fā)達(dá)國家低是合理的。從這個(gè)角度看，歐盟CBAM有強(qiáng)迫不同發(fā)展水平和能力的國家執(zhí)行統(tǒng)一的碳價(jià)之嫌。不過，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影響廣泛的碳價(jià)政策，中國與國際社會(huì)應(yīng)就CBAM的碳核算體系、與WTO規(guī)則的兼容性、適用的范圍和時(shí)機(jī)等議題加強(qiáng)對話與協(xié)調(diào)，盡快制定出能被各國廣泛接受的應(yīng)對競爭力和碳泄露顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳邊境調(diào)節(jié)措施可能帶來的沖突。

（本文系國家自然科學(xué)基金委重大項(xiàng)目“綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵管理科學(xué)問題與政策研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：71690243）

參考文獻(xiàn)

Energy & Climate Intelligence Unit and Oxford Net Zero， 2021， "Taking Stock： A Global Assessment of Net Zero Targets"， https：//ca1-eci.edcdn.com/reports/ECIU-Oxford_Taking_Stock.pdf？mtime=20210323005817&focal=none.

European Parliament， 2021， "MEPs： Put a Carbon Price on Certain EU Imports to Raise Global Climate Ambition"， Press Releases， March 10， https：//www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20210304IPR99208/meps-put-a-carbon-price-on-certain-eu-imports-to-raise-global-climate-ambition.

Gallagher， K. P. et al.， 2016， "Fueling Growth and Financing Risk： Benefits and Risks of China' s Development Finance in the Global Energy Sector"， Global Economic Governance Initiative， May.

Tavoni， M. et al.， 2015， "Post-2020 Climate Agreements in the Major Economies Assessed in the Light of Global Models"， Nature Climate Change， Vol.5， No.2.

Zhang， Z. X.， 2011， "In What Format and under What Timeframe Would China Take on Climate Commitments？ A Roadmap to 2050"， International Environmental Agreements： Politics， Law and Economics， Vol.1， No.3.

Zhang， Z. X.， 2015， "Carbon Emissions Trading in China： The Evolution from Pilots to a Nationwide Scheme"， Climate Policy， Vol.15.

Zhang， Z. X.， 2017， "Are China's Climate Commitments in a Post-Paris Agreement Sufficiently Ambitious？"， Wiley Interdisciplinary Reviews： Climate Change， Vol.8， No.2.

清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院，2020，《中國低碳發(fā)展與轉(zhuǎn)型路徑研究》，10月。

余璐，2020，《〈中國上市公司環(huán)境責(zé)任信息披露評(píng)價(jià)報(bào)告（2019）〉發(fā)布 ——上市公司環(huán)境責(zé)任信息披露情況有所改善 仍有逾七成未公布有效樣本》，人民網(wǎng)，2020年11月18日，http：//env.people.com.cn/n1/2020/1118/c1010-31935702.html。

責(zé) 編/張 貝