江三良 趙夢嬋

摘要：產能過剩扭曲了資源配置，而中央和地方的產業(yè)政策具有兩種不同的引導資源配置的邏輯。本文以中國2008—2018年制造業(yè)上市公司為研究樣本，以治理產能過剩為目標、比較優(yōu)勢為索引，探討了中央和地方產業(yè)政策的協調機制。研究結果表明：地方獨立制定的產業(yè)政策與追隨中央制定的產業(yè)政策均可以提升企業(yè)產能利用率，但是前者的邊際作用更大且順應了比較優(yōu)勢。在央地兩級產業(yè)政策的空間適用性方面，兩種產業(yè)政策組合在不同地區(qū)分組、政府壓力分組和市場化分組中，實現了不同的治理效果。地方政府壓力越小、市場化程度越高，治理產能過剩的央地產業(yè)政策將更加協調，更能遵循比較優(yōu)勢路徑。

關鍵詞：產業(yè)政策;比較優(yōu)勢;產能過剩;資源配置;地方政府

文獻標識碼：A

文章編號：100228482021（05）005912

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

一、引言

2008年后，受美國金融危機的影響，中國外部需求放緩，國內一些行業(yè)的產能過剩問題甚囂塵上，表現為產品價格下跌、企業(yè)收益滑坡、開工率不足，等等。2020年，在全球疫情疊加沖擊下，我國眾多行業(yè)的供需關系因為庫存的激增而呈現出惡化趨勢，產能過剩的長期存在增加了宏觀經濟的不確定性，產能過剩問題亟需解決。產業(yè)政策作為宏觀經濟和微觀經濟的銜接點，其具有一整套的資源配置邏輯，輔助克服市場制度短板、糾正產能過剩。比較優(yōu)勢的發(fā)揮可被視為產業(yè)政策與產能過?；庵g的橋梁：產能過剩表現為將潛力要素鎖定在低效率產能中，阻礙了要素自由合理流動，抑制了地區(qū)比較優(yōu)勢的發(fā)揮。在此路徑傳導邏輯下逆向求解，作為政府干預抓手的產業(yè)政策應當是充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，將低效率使用的要素從配置過剩的產業(yè)中解放出來，激發(fā)市場活力，引導要素自由流向更高效的地方，最終化解產能過剩。

但是，我國不同層級行政單位中存在比較優(yōu)勢的信息偏差，上級行政單位可能對下級行政單位的比較優(yōu)勢與產能過剩治理缺乏精準解讀。自1994年分稅制改革后，中央和地方的權力得到更加明確的劃分，形成了新的委托代理關系。中央和地方之間的關系被不斷地動態(tài)調整，在此基礎上形成了中央和地方兩套經濟發(fā)展規(guī)則。理想意義上，中央根據宏觀經濟預測來制定五年規(guī)劃以形成全局性的產業(yè)政策，地方根據本地的比較優(yōu)勢來制定符合省情、市情的五年規(guī)劃以形成地方性的產業(yè)政策。但是，中國地緣廣闊，階梯化發(fā)展特征顯著，中央產業(yè)政策對地方比較優(yōu)勢存在信息偏差，其作用力度與效力不能差異化地分配至各個地方，割裂了產業(yè)政策制定與執(zhí)行之間的關系，難以準確評估產業(yè)政策效果。不基于本地比較優(yōu)勢的不同層級的產業(yè)政策的落地，可能將帶來資源的錯配與結構的紊亂，不利于產能過剩問題的紓解。中央對地方的比較優(yōu)勢信息偏差難以避免，為實現治理產能過剩效果最大化，則需在正視比較優(yōu)勢的路徑中，使中央與地方產業(yè)政策盡可能協調。因此，在我國經濟內循環(huán)背景下，探尋央地兩級產業(yè)政策的行動邏輯及其行動背后的經濟規(guī)律，可為優(yōu)化地區(qū)之間資源配置與地區(qū)產業(yè)布局提供新的思路，為我國地區(qū)階梯化升級提供新的政策視角。

前人已就產業(yè)政策的有效性與產能過剩的治理進行了大量研討，但是關于不同層級產業(yè)政策的協調治理效果評估并不多見，且有關產業(yè)政策的規(guī)律遵循的量化分析較少。目前我國各種形式、不同行政級別的產業(yè)政策層出不窮，鑒于此，本文以中國2008—2018年制造業(yè)上市公司為研究樣本，做出如下可能的邊際貢獻：第一，以治理產能過剩為目標，探討產業(yè)政策的層級效力與空間尺度性，將產業(yè)政策劃分為“地方支持—中央未支持”和“地方支持—中央支持”，分析了央地兩級重疊與差異化的產業(yè)政策的產能過剩治理邏輯。第二，以遵循經濟規(guī)律為索引，在可視化比較優(yōu)勢發(fā)揮路徑基礎之上，探尋央地產業(yè)政策之間的協調機制。第三，以地區(qū)特征為抓手，從地理位置、政府壓力、市場化程度3個維度透視了央地產能政策的空間適用性。

二、理論分析與假說的提出

（一）基礎性理論假說

產能過剩形成的原因復雜多樣，原因可能藏匿于企業(yè)自身[1]，也可能內生于整個宏觀環(huán)境[2]。中國特殊國情下的產能過剩，主要可以分為結構性產能過剩和體制性產能過剩，前者是企業(yè)“窖藏”的產能，后者主要是由市場化進程滯后引起[3]。西方的產能過剩通常是市場競爭的結果，化解產能過剩自然需要市場機制去解決[4]，而中國產能過剩的產生具有體制性原因，單靠市場力量難以短時間內消除[5]。市場機制的不完善，決定了需要產業(yè)政策來發(fā)揮作用[6]，有效率的產業(yè)政策仍然是我國不完善的市場體制的重要糾偏工具。21世紀以來，中國的產業(yè)政策以促進產業(yè)結構調整升級和抑制部分產業(yè)產能過剩為目標[7]。產能過剩是市場失靈的一種表現，市場機制的缺陷呼吁產業(yè)政策來施以“援助之手”，產業(yè)政策是富有效率的“政治生產力”[8]。首先，產業(yè)政策修正資源流向。中國市場化程度不高主要體現在市場信號失真和信息不對稱[9]，以至于投資者難以根據市場信號對投資行為進行研判，Bulow等[10]認為信息不對稱帶來了產能過剩問題。由于市場逐利性特征，資本易涌向利潤率高的成熟期企業(yè)，而對利潤率較低的成長期企業(yè)卻較少問津，因此需要一個有力的主體來引導其中的資源走向。而政府對于國內外需求比個別企業(yè)和金融機構更具有信息優(yōu)勢[11]，在此基礎上制定產業(yè)政策，可以通過修正市場信號的方式來引導資源在成長期和成熟期企業(yè)之間的合理配置，減少市場信息摩擦，避免資源大量涌入成熟期企業(yè)而帶來產能過剩。其次，產業(yè)政策承擔企業(yè)外部成本。我國目前產能過剩主要體現為低端產品和技術的產能過剩，高端產能不足[12]。許多產業(yè)過剩產能的化解都需要借助內部結構升級，企業(yè)則需要重新協調升級成本與回報問題，而升級離不開一定的環(huán)境沃土。政府做出經濟發(fā)展預測后制定產業(yè)政策，通過基礎設施建設、重大科學創(chuàng)新攻關計劃、財政補貼和扶持等為企業(yè)承擔經營風險[13]。升級產能的成本由政府來部分承擔，可一定程度強化企業(yè)的“去產能”動機。

基于上述分析，本文提出假設1：產業(yè)政策可以提高企業(yè)產能利用率，化解產能過剩難題。

（二）擴展性理論假說

產業(yè)政策治理產能過剩的成效取決于兩方面的因素：一是政府對經濟規(guī)律的解讀，以及對經濟規(guī)律的踐行方式。政府的產業(yè)轉型目標內生于本地比較優(yōu)勢的自然演化，不論是對行業(yè)發(fā)展前景共同認知引發(fā)的投資“潮涌”現象[14]，還是增長競爭帶來的產業(yè)結構雷同[15]，都是不顧當地經濟發(fā)展規(guī)律的非理性行為，發(fā)展規(guī)律當以當地的發(fā)展稟賦和比較優(yōu)勢為基礎。二是政府對治理產能過剩的執(zhí)行動機。為了治理產能過剩，需要中央和地方的共同努力，但是中央和地方在實施過程中常常出現博弈行為。王賢彬等[16]認為地方政府是產業(yè)政策實施的主體，此情形容易使得政府實施效應和產業(yè)政策本身的作用效應相糅合，進而政府效用而非政策效用更能影響產能過剩治理效果。地方和中央在實施鼓勵性產業(yè)政策時是激勵相容的，在實施限制或淘汰型產業(yè)政策時是激勵不相容的，對于中央鼓勵的產業(yè)，地方會堅決執(zhí)行，甚至不惜扭曲資源配置;對于中央限制或淘汰的產業(yè)，地方會設置各種退出壁壘[9]。中央政府的產業(yè)政策導向體現了國家的產業(yè)結構同構演化方向，地方跟隨中央制定產業(yè)政策雖然可以加快全國性的產業(yè)結構調整與升級，但是會使得地方不顧自身條件而將大量的精力用來迎合中央[17]。中央與地方產業(yè)政策出臺的時機、動機在我國市場化改革深水區(qū)極易出現摩擦與協調滯后的局面，需要厘清中央政策與地方政策的作用規(guī)律并進一步求解。

對于產能過剩問題的治理，地方政府獨立制定的產業(yè)政策具有顯性優(yōu)勢。首先，各個地區(qū)有著不同的產能過剩成因，是產業(yè)轉型落后，還是優(yōu)惠政策落地過多，亦或是懲戒性措施力度不足等原因，地方政府對本地過剩產能有著本地視角的解讀，獨立制定的產業(yè)政策更易因病施治、因地制宜。此外，是存在真的產能過剩還是以產品過剩、產能閑置為表現的“偽產能過?！?，均依賴于地方政府基于產業(yè)升級規(guī)劃的判斷。其次，地方政府對地方資源和政策法規(guī)有較強的控制力，避免了傳統(tǒng)的“一刀切”式產能過剩治理的弊端，在干預過程中會根據具體環(huán)境、具體企業(yè)而采取靈活干預手段[18]。在產業(yè)政策指引下，在產業(yè)構成與比較優(yōu)勢基礎上，可通過土地審批配置、環(huán)境監(jiān)督、援助轉產、支持撤并等方式來壯大優(yōu)勢產業(yè)和淘汰落后產能。

但是，考慮到中央和地方不同層級產業(yè)政策效力時，產能過剩的化解就略顯復雜。產業(yè)政策的實施效果不僅取決于兩級政府對經濟發(fā)展形勢的科學判斷，而且還受產業(yè)政策之間協調程度的影響。地方產業(yè)政策有多個實施主體，故協調問題常出現在地方端，不同層級產業(yè)政策、同一層級不同主體的產業(yè)政策協調失靈，都將會影響產業(yè)政策治理產能過剩的效果。本文對于協調失靈主要考察的是不同層級產業(yè)政策的協調失靈，即地方盲目追隨中央產業(yè)政策帶來的失靈。

官員晉升激勵下的地方追隨行為會削弱產業(yè)政策“去產能”效果。地方產業(yè)政策的實施嵌入了地方官員的主觀能動性，政策實施效果不僅依賴于良好的市場環(huán)境，還依賴于地方官員對經濟規(guī)律的解讀以及與自身行為的結合。自分稅制改革以來，中央與地方政府之間形成了新的委托代理關系，地方財政收入吃緊，稅基、稅源有限情況下，地方便有十足的動力來引導資源在本土落地。地方引導行為的載體即為產業(yè)政策，不同行政級別政府制定的產業(yè)政策有差異也有重疊，中央制定產業(yè)政策具有審時度勢的特征且鮮少受到外界因素干擾，而地方制定產業(yè)政策時則易受到地方官員意志的影響，地方官員的晉升機會掌握在上級手中，在官員政績考核函數中，為博得上級賞識，下級官員有極強的動力來追隨上級官員的經濟決策[19]，地方政府復制模仿來的產業(yè)政策不僅僅包含經濟思維，還包含了政治思維。地方官員對上級傳遞的支持性產業(yè)信息具有足夠熱情去實踐，一是為在下一輪的政績考核中有顯眼的業(yè)績來獲得上級的識別，二是為發(fā)展支持性產業(yè)政策后可獲得中央層面更多的資源傾斜[20]。地方可能低價甚至零地價供地來吸引中央支持的產業(yè)落地，并搭載附送當地的一些自然資源[21]，大肆投入而執(zhí)著于創(chuàng)建大企業(yè)來獲得規(guī)模經濟，而不問當地的科研基礎、產業(yè)基礎與新產業(yè)的契合程度，企業(yè)沉沒成本高但是經營效率并不一定高，低效率、過剩的產能久治不愈。

區(qū)域分工缺位下的地方追隨行為也會削弱產業(yè)政策“去產能”效果。大范圍的“復制粘貼”性質的產業(yè)政策導致地區(qū)之間的產業(yè)極為相似，各個地區(qū)都在發(fā)展朝陽產業(yè)，即使朝陽產業(yè)產能效率高，但是遍地發(fā)展后也會存在產能過剩危機。Pomeroy[22]對東南亞漁場產能過剩問題提出解決方案，認為化解過剩產能的辦法主要依靠政府之間的協調和一體化安排。陸銘等[23]認為，落后地區(qū)在當前分工收益中份額較少，致使地方政府在增長激勵下，在短期內發(fā)展一些并無比較優(yōu)勢的產業(yè)，以期提高今后在分工收益談判中的地位。孫軍等[24]指出，中國全社會契約制度和觀念的缺失，加上各地區(qū)的政績競爭，導致了各地區(qū)之間產業(yè)結構的雷同。雖然區(qū)域一體化改革逐漸深化，但是地方政府橫向競爭下的市場分割仍有存在，地方對中央產業(yè)政策爭相“復制”，而較少關注“復制”來的產業(yè)政策是否符合比較優(yōu)勢，爭相“復制”行為致使地方政府之間協調缺位，易致過剩產能難以流轉消化。地方產業(yè)的投產，常常依賴于中央對宏觀經濟的判斷與解讀。中央的產業(yè)政策雖然之于全國層面具有一定的前瞻性，但是中國各個地區(qū)的稟賦優(yōu)勢差異較大，產業(yè)政策的下發(fā)不一定適應每個地區(qū)的比較優(yōu)勢，且區(qū)域協調缺位背景下，盲目追隨可能進一步導致產業(yè)政策作用發(fā)生扭曲。

基于上述分析，本文提出假設2：地方追隨中央制定的產業(yè)政策效果不及獨立制定的產業(yè)政策，且后者是遵循比較優(yōu)勢的占優(yōu)策略。

三、模型構建與指標選取

（一）樣本選擇與數據來源

現有關于產能過剩的研究中，樣本選擇范圍主要分為兩類：一類是采用行業(yè)層面的面板數據，但是此種數據選擇樣本量較少，難以全面考慮至微觀企業(yè)的決策動機;另一類是采用工業(yè)企業(yè)數據庫的數據樣本，但是目前工業(yè)企業(yè)數據庫僅公開至2013年，數據時效性欠佳。綜上考慮，本文采用2008—2018年滬深A股制造業(yè)上市公司數據作為研究樣本，既充分考慮每個企業(yè)的行為，也充分保證了一定的時效性。在進行數據分析前，本文做了以下處理：（1）剔除了數據缺失較為嚴重的樣本;（2）剔除了ST、ST上市公司的樣本;（3）為了排除異常值的影響，對所有連續(xù)變量在1%和99%分位數上進行winsorize縮尾處理。處理后得到一個共計19705個觀測值的非平衡面板。本文數據來源于Wind數據庫和CSMAR數據庫。

（二）模型設計

為研究產業(yè)政策對產能過剩的紓解作用，本文設立了基準模型（1）。在式（1）中，cuit表示產能利用率，polit表示產業(yè)政策，Zit表示控制變量，μt表示時間固定效應，ηi表示省份固定效應，εit為隨機擾動項。地方和中央的產業(yè)政策內容有重疊也有差異，因此，在式（2）（3）中進一步將產業(yè)政策分為地方支持—中央未支持（pit）、地方支持—中央支持（pcit），以此來考察追隨還是不追隨中央更能化解產能過剩。此外，在式（4）（5）中，為考察地方和中央的產業(yè)政策組合化解產能過剩是否符合本地經濟發(fā)展規(guī)律，加入比較優(yōu)勢（advit）以及其與產業(yè)政策的交互項（pit×advit、pcit×advit）。

cuit=α0+α1polit+αZit+μt+ηi+εit（1）

cuit=α0+α1pit+αZit+μt+ηi+εit（2）

cuit=α0+α1pcit+αZit+μt+ηi+εit（3）

cuit=β0+β1pit+β2advit+β3pit×advit+βZit+μt+ηi+εit（4）

cuit=β0+β1pcit+β2advit+β3pcit×advit+βZit+μt+ηi+εit（5）

（三）變量定義

1.被解釋變量：企業(yè)產能利用率

產能過剩缺乏科學的衡量體系，但產能利用率是市場需求與企業(yè)供給的互動結果，是衡量產能過剩的適宜指標。二者為負向相關關系，產能利用率越高，產能過剩問題越能得到解決。本文借鑒錢愛民等[25]的做法，將營業(yè)收入與期末總資產的比值（即總資產周轉率）作為衡量企業(yè)產能利用率的指標。

2.核心解釋變量：產業(yè)政策

產能過剩不能完全依靠市場自行化解[21]，新時代市場化改革中作為政府干預抓手的產業(yè)政策仍有必要。我國的五年規(guī)劃常常體現了政府在接下來五年將重點支持和發(fā)展的產業(yè)，因此，本文通過手工檢索“十一五”至“十三五”期間中央和分省份五年規(guī)劃來界定產業(yè)政策支持的行業(yè)和企業(yè)范圍，將五年規(guī)劃中與“重點突破”“加快建設”“大力發(fā)展”“優(yōu)先發(fā)展”等字眼相關的行業(yè)視為受到支持的行業(yè)。地方所接收到的支持性質的產業(yè)政策可歸結為：地方支持—中央未支持、地方支持—中央支持、地方未支持—中央支持，為了考察地方對中央產業(yè)政策的追隨行為，把前兩者作為本文的考察對象，以探析“是否追隨”對地方產能過?；獾挠绊憽Ｊ艿降胤街С帧醒胛粗С值男袠I(yè)，設置虛擬變量pit為1，反之則為0。受到地方支持—中央支持的行業(yè)，設置虛擬變量pcit為1，反之則為0。

表1匯報了東、中、西部地區(qū)地方支持—中央未支持、地方支持—中央支持類型產業(yè)政策占比情況，可見東部地區(qū)獨立制定的產業(yè)政策占比最高，且追隨中央制定的產業(yè)政策占比最低。中部地區(qū)央地產業(yè)政策重疊度最高，西部地區(qū)次之，這可以解釋為中部地區(qū)產業(yè)同質化嚴重造成地方之間的橫向競爭尤為激烈，以致出現地方爭相復制中央產業(yè)政策、獲取中央資源傾斜的局面。西部地區(qū)占比均值低于中部，較大程度上受西藏、新疆、青海、內蒙古、寧夏5個省份較低占比的影響，這5個地區(qū)原本產業(yè)基礎就相對薄弱，且金屬采礦業(yè)占據了相當的產業(yè)構成，以致與中央鼓勵的前端產業(yè)重疊度較低。

3.調節(jié)變量：比較優(yōu)勢

產業(yè)政策治理產能過剩的效果取決于其與經濟規(guī)律的契合，也取決于對當地稟賦和比較優(yōu)勢的利用。本文將比較優(yōu)勢作為調節(jié)變量，以期探尋產業(yè)政策的作用路徑。通過構建行業(yè)區(qū)位熵的方法來表示比較優(yōu)勢，outipt表示制造業(yè)中i行業(yè)p省t年的總產值，outpt表示p省t年的制造業(yè)總產值，outit表示全國制造業(yè)中i行業(yè)t年的總產值，outt表示全國t年制造業(yè)總產值。i行業(yè)p省t年的比較優(yōu)勢用公式表示為advipt=outipt/outptoutit/outt，然后再各自匹配到行業(yè)中的各個企業(yè)。

4.控制變量

企業(yè)層面。資產收益率（roa），用凈利潤與凈資產的比值來表示;托賓Q（tQ），用總市值與總資產的比值來表示;銷售凈利率（sa），用凈利潤與銷售收入的比值來表示;高管年薪（inc），用企業(yè)前三大高管的薪酬取對數來表示;產權比例（sta），用負債總額與所有者權益總額的比值來表示;股權集中度（jz），用第一大股東持股比例來表示。

省份層面。因選取的產業(yè)政策變量來自省份層面，為控制與之相關的省份內部的影響，選取如下的省份特征變量作為控制變量：產業(yè)結構（stru），用第三產業(yè)產值與GDP的比值來表示;財政支出（gov），用財政預算內支出占GDP的比重來表示;基礎設施（jt），用鐵路運營里程與省份年末總人口的比值來表示;人力資本（hca），用每萬人在校大學生數來表示。

四、實證結果及分析

本文采用廣義最小二乘法（FGLS）對制造業(yè)上市公司非平衡面板進行實證分析，以修正其中的異方差和自相關問題。

（一）基準回歸

表2為基準回歸結果。從第（1）—（3）列結果可以看出，地方支持—中央未支持、地方支持—中央支持兩種產業(yè)政策組合均顯著促進了制造企業(yè)產能利用率的提升，假設1得以驗證。這說明了我國產業(yè)政策對企業(yè)的成長能力有著正面的影響，產業(yè)政策本身是有效的。雖然很多研究表明產業(yè)政策加劇了資金向某一特定產業(yè)涌入，但是也應看到產業(yè)政策的資源配置修正功能。此外，地方支持—中央未支持對產能利用率提升的系數約是二者同時支持時的2.97倍，前者有著更大的邊際貢獻，這說明地方不追隨中央的產業(yè)政策時，產能利用率得到了更為顯著的提高。

上述結果僅是初步判斷了兩種產業(yè)政策組合對于產能利用率的作用方向，為進一步驗證假設2，加入比較優(yōu)勢及其與產業(yè)政策交互項，回歸結果見表2的第（4）（5）列。地方支持—中央未支持、地方支持—中央支持的作用同前文回歸結果，比較優(yōu)勢顯著促進了企業(yè)產能利用率的提升。這說明雖然是否要違背比較優(yōu)勢來實現產業(yè)升級的問題被廣泛討論，但是在我國產業(yè)已實現了初步升級后，地區(qū)的稟賦優(yōu)勢亦進行了升級，順應比較優(yōu)勢可以消化過度的產能。地方支持—中央未支持與比較優(yōu)勢的交互項系數顯著為正，地方支持—中央未支持通過發(fā)揮當地比較優(yōu)勢，促進了當地制造企業(yè)產能利用率的提升。這說明地方政府對本地產能過剩問題的判斷更為科學與精準，受中央影響更小、獨立制定產業(yè)政策時，更易在產業(yè)構成與比較優(yōu)勢基礎之上化解產能過剩難題。地方支持—中央支持與比較優(yōu)勢交互項的系數為正但不顯著，說明未能充分利用當地的比較優(yōu)勢，也從側面說明追隨型政策效果具有較強的不確定性。因此，地方支持—中央未支持是遵循比較優(yōu)勢的占優(yōu)策略，假設2得以驗證。

（二）分樣本回歸

1.按地區(qū)分組

我國地緣廣闊，東、中、西部3個地區(qū)的經濟稟賦和人文環(huán)境存在較大差異，全國樣本回歸結果不能反映區(qū)域特征，因此對3個地區(qū)

根據國家統(tǒng)計局的劃分，東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個?。ㄖ陛犑校胁康貐^(qū)包括黑龍江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省，西部地區(qū)包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省（自治區(qū)、直轄市）。分別進行回歸，結果見表3。

在第（1）—（3）列結果中，針對地方支持—中央未支持而言，其顯著促進了東、中、西部3個地區(qū)產能利用率的提升，但是與地方比較優(yōu)勢的交互項結果卻不盡一致。地方支持—中央未支持僅在東部和西部地區(qū)通過發(fā)揮比較優(yōu)勢促進了當地制造業(yè)產能利用率的提升，這一作用效果在中部地區(qū)尚未顯著，并且就作用效果而言，東部地區(qū)交互項系數較大。對此可能的解釋是，地方產業(yè)政策所重點發(fā)展的產業(yè)在東部地區(qū)已經有了較好的產業(yè)基礎，更有利于比較優(yōu)勢的發(fā)揮。此外，東部地區(qū)較中西部地區(qū)有著更好的市場環(huán)境與制度環(huán)境，當地的產業(yè)政策與當地制度環(huán)境有著更好的契合。西部地區(qū)交互項為正，說明西部地區(qū)雖然產業(yè)基礎薄弱，但是對當地產業(yè)政策的敏感性較高、響應程度高。中部地區(qū)地方支持—中央未支持雖然可以提升產能利用率，但是與比較優(yōu)勢交互作用不顯著，且中部地區(qū)的比較優(yōu)勢對當地產能利用率具有負向影響。這可能是因為中部地區(qū)資源密集型產業(yè)占比較高，且鋼鐵、水泥、電解鋁等高產能過剩的產業(yè)占據了相當的產業(yè)構成，中央產業(yè)政策支持發(fā)展的行業(yè)多為高技術產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)，而地方若是遵循資源稟賦優(yōu)勢并不一定是最優(yōu)路徑。

在第（4）—（6）列結果中，針對地方支持—中央支持而言，其在東部和西部促進了產能利用率的提升，但是其與比較優(yōu)勢的交互出現了迥然不同的情況。首先，東部地區(qū)地方支持—中央支持抑制了比較優(yōu)勢對產能利用率的正向影響，這說明東部地區(qū)較為成熟的市場環(huán)境與產業(yè)基礎呼吁更為獨立的發(fā)展空間，故在解決產能過剩問題時，帶有追隨色彩的地方支持—中央支持反而未能充分利用比較優(yōu)勢。其次，中部地區(qū)地方支持—中央支持促進了當地比較優(yōu)勢的發(fā)揮，進而實現了產能利用率的提升，根據前文表1結果，樣本期間中部地方與中央產業(yè)政策重疊的程度達到41.9%，在3個地區(qū)中占比最高，中部地區(qū)化解產能過剩極大地依賴中央對當地宏觀經濟的判斷。最后，在西部地區(qū)，地方支持—中央支持未能利用比較優(yōu)勢來化解產能過剩，這可能是因為西部地區(qū)市場化程度相對較低，且存在著較東部和中部地區(qū)程度較高的市場分割，過剩產能被鎖定在地區(qū)間溢出通道之中。地方解決產能過剩問題，追隨中央發(fā)展的產業(yè)政策雖然可以提高產能利用率，但是各地區(qū)市場之間協調機制欠缺，帶來的重復建設問題將進一步削弱比較優(yōu)勢與產業(yè)政策的協同效力。

2.按地方政府壓力分組

地方政府壓力影響了地方政府決策行為與對中央政策的響應，本文將政府壓力分為財政壓力和增長壓力。財政壓力參考楊其靜等[26]的方法，采用（城市預算內收入-城市預算內支出）/城市GDP來表示，增長壓力參考王賢彬等[16]的方法，用（城市所在省份當年設定的增長目標-城市GDP增長率）來表示。以財政壓力和增長壓力平均值為界，高于均值的是高財政壓力和高增長壓力組，低于均值的是低財政壓力和低增長壓力組，回歸結果見表4。

在地方政府財政壓力的第（1）（2）列結果中，地方支持—中央未支持在高、低財政壓力分組均可以顯著提升產能利用率，其在高財政壓力分組中與比較優(yōu)勢交互項系數為正。這可以解釋為當財政實力不夠時，地方支持—中央未支持常?；诒镜刎敹惢A確定產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，不盲目引進當地財政難以負荷的中央支持的前端產業(yè)，屬于正視比較優(yōu)勢和“量體裁衣”的行為，故政策效果較佳。低財政壓力分組中，交互項系數為正但不顯著，可能是因為低財政壓力地區(qū)的產業(yè)構成較為多元化，產能過剩程度本就較低，錯配程度較小，獨立制定的產業(yè)政策有正向影響，但是被當地產業(yè)優(yōu)勢效果所掩蓋。在第（3）（4）列結果中，于地方支持—中央支持而言，在高財政壓力分組中均促進了產能利用率的提升，但是與比較優(yōu)勢的交互項不顯著;在低財政壓力分組中，回歸系數不顯著，但與比較優(yōu)勢的交互作用為正。這說明在高財政壓力時，依靠中央產業(yè)政策的扶持來獲取資源傾斜、找尋發(fā)展規(guī)律，但是因自身實力不足，對中央的產業(yè)政策消化不足將會偏離比較優(yōu)勢路徑，以致產能過?；獠焕硐?。在低財政壓力分組中，即使是追隨型的產業(yè)政策，也通過發(fā)揮比較優(yōu)勢化解了產能過剩，這說明財政實力越強，產業(yè)政策發(fā)揮空間越大，且越容易與比較優(yōu)勢契合。

在地方政府增長壓力的第（5）（6）列結果中，地方支持—中央未支持在高、低增長壓力分組中實現了產能利用率的提升，在低增長壓力分組中更是遵循了比較優(yōu)勢路徑，與比較優(yōu)勢的交互作用更大。低增長壓力的城市少了些許地方之間的平行競爭壓力，地方對中央的依附較少，產業(yè)政策的制定更顯獨立和科學。在第（7）（8）列結果中，地方支持—中央支持在高、低增長壓力分組中均促進了產能利用率的提升。在高增長壓力分組中，其與比較優(yōu)勢交互作用不顯著，在低增長壓力分組中，其與比較優(yōu)勢交互作用為正。這說明高增長壓力的城市發(fā)展相較于周邊城市原本就屬于洼地，自身實力不夠，但又同周邊低增長壓力城市一樣，發(fā)展中央支持的先導產業(yè)，增長壓力之上再疊加產業(yè)同構壓力，背離比較優(yōu)勢，以致產能過?；庑Ч伙@著。低增長壓力城市的產業(yè)包容性較強，因此追隨中央仍然遵循了比較優(yōu)勢，解決了產能過剩問題。

綜合以上分析，以化解產能過剩為目的，在地方政府壓力分組分析中，不盲目追隨型的產業(yè)政策組合，在高財政壓力和低增長壓力分組中遵循比較優(yōu)勢的占優(yōu)策略;盲目追隨型的產業(yè)政策組合，在低財政壓力和低增長壓力分組中遵循比較優(yōu)勢的占優(yōu)策略。這意味著在政府壓力較小時，地方政府管控產能過剩成功的概率較大。

3.按市場化程度分組

良好的市場環(huán)境可以與產業(yè)政策相輔相成、相得益彰。本文采用王小魯等[27]編制的市場化指數，按照公司所在省份的市場化得分進行分組，高于市場化指數平均值的為高市場化分組，低于平均值的為低市場化分組，回歸結果見表5。

在第（1）（2）列結果中，地方支持—中央未支持在高、低市場化程度的分組中，都促進了產能利用率的提高，且都遵循了比較優(yōu)勢路徑。但是在低市場化程度分組中，產業(yè)政策的糾偏效果更好，地方支持—中央未支持的系數及其與比較優(yōu)勢交互項的系數均較大。這說明在低市場化程度地區(qū)資源的錯配程度較大，對產業(yè)政策更敏感，當獨立的、符合當地比較優(yōu)勢的產業(yè)政策落地時，錯配的資源將得到更好的糾偏。在第（3）（4）列結果中，地方支持—中央支持在高、低市場化地區(qū)紓解了過剩產能，在高市場化地區(qū)遵循了比較優(yōu)勢路徑。這說明市場化程度越高，以良性、健康的市場環(huán)境為支撐，即使地方采取追隨型政策，政策效果仍然穩(wěn)健。但是，低市場化地區(qū)抑制了比較優(yōu)勢對產能利用率的作用，這意味著原本制度基礎就薄弱的省份，不深究中央下發(fā)的產業(yè)政策是否與本地產業(yè)構成相吻合，蜂擁式地涌入目標行業(yè)，盲目追求產業(yè)的跳躍式發(fā)展，偏離比較優(yōu)勢路徑將會引致進一步偏離產能過剩治理的初衷。

（三）穩(wěn)健性檢驗

1.替換變量

借鑒修宗峰等[28]的方法，用固定資產與營業(yè)收入之比（即固定資產周轉率的倒數）來替換前文被解釋變量，作為衡量產能利用率的指標，回歸結果見表6的第（1）（2）列。結論同前文，兩種產業(yè)政策組合均促進了產能利用率的上升，雖然二者與比較優(yōu)勢的交互項均顯著為正，與基準回歸中地方支持—中央支持與比較優(yōu)勢的交互項不顯著有些許出入，但是地方支持—中央未支持與比較優(yōu)勢的交互項系數始終較大。亦說明地方支持—中央未支持是發(fā)揮比較優(yōu)勢的占優(yōu)策略，假設2得到驗證?；貧w結果較前文依舊穩(wěn)健。

2.改變樣本區(qū)域范圍

北京、上海、廣州、深圳4個一線城市有著良好的經濟稟賦，且集聚了數量龐大的上市公司。為排除區(qū)域影響因素，將此4個城市剔除，重新回歸結果見表6的第（3）（4）列，地方支持—中央未支持化解產能過剩的邊際作用更大，且更能發(fā)揮比較優(yōu)勢，結果依舊穩(wěn)健。

3.內生性問題解決

因本文采取的樣本區(qū)間為2008—2018年，2008年國際金融危機后外部需求萎縮可能進一步加劇了我國的產能過剩，可能因為遺漏外界變量致使研究存在內生性問題。因此，采用兩階段最小二乘法（2SLS）模型來解決內生性問題，與此同時驗證結論穩(wěn)健性。引入了兩個工具變量：產業(yè)政策組合的一階滯后項與1984年企業(yè)所在地的人均耕地面積。選取人均耕地作為工具變量的原因為：第一，企業(yè)所在地的自然資源是嚴格外生的，是前定變量;第二，耕地資源的多寡影響了產業(yè)政策的實施空間，但是與企業(yè)的產能利用率并無直接關系;第三，耕地資源的時間變動性較小?；貧w結果見表6的第（5）（6）列。弱工具變量檢驗F統(tǒng)計量均大于10，且在1%的顯著水平上拒絕了存在弱工具變量的原假設，根據過度識別Hansen檢驗中P值均大于0.1，意味著不拒絕所有工具變量均為外生的原假設。檢驗結果表明，兩種產業(yè)政策組合顯著提高了制造業(yè)上市公司的產能利用率，地方支持—中央未支持的邊際作用更大，且更能發(fā)揮地方的比較優(yōu)勢來化解產能過剩問題。

五、研究結論及啟示

目前，中國的產能過剩問題依舊很尖銳，中央和地方政府均采取了產業(yè)政策措施來對過剩產能進行糾偏，但是中央和地方產業(yè)政策制定的動機不盡相同，且在中國地方官員晉升錦標賽激勵下，地方的糾偏動機可能會被進一步扭曲。本文利用2008—2018年制造業(yè)上市公司數據，將中央和地方產業(yè)政策分為追隨型的產業(yè)政策組合與不追隨型的產業(yè)政策組合，以治理產能過剩為目標、比較優(yōu)勢為索引，探討了央地產業(yè)政策的協調機制。研究結果表明：不論地方產業(yè)政策是否盲目追隨中央產業(yè)政策，兩種產業(yè)政策組合均可以促進制造企業(yè)產能利用率的提升，但是不盲目追隨時的產業(yè)政策組合邊際作用更大，其順應了比較優(yōu)勢來化解產能過剩問題。此外，在產業(yè)政策空間適用邏輯下，不追隨型的產業(yè)政策組合僅在東部和西部地區(qū)通過發(fā)揮比較優(yōu)勢促進了當地制造業(yè)產能利用率的提升，追隨型的產業(yè)政策組合與比較優(yōu)勢的交互作用在三個地區(qū)出現了截然不同的情況;兩種產業(yè)政策組合在政府壓力分組和市場化分組中，實現了不同的治理效果。地方政府壓力越小、市場化程度越高，治理產能過剩的央地產業(yè)政策更易遵循比較優(yōu)勢路徑。為此，本文提出以下政策啟示：

第一，注意產業(yè)政策資源配置邏輯，更注意產業(yè)政策實施主體的行為動機。產業(yè)政策本身并沒有錯，當今出現的市場失靈情況可視為產業(yè)政策實施主體對經濟規(guī)律的忽視或誤讀。我國的產能過剩問題很大程度上受制度安排影響，故應當革新地方官員的考核機制，適當新增區(qū)域協調貢獻方面的考核，推動地方官員的異地交流進程，做到不同層級、同一層級但不同主體的產業(yè)政策相協調，避免不問比較優(yōu)勢的“粘貼型”產業(yè)政策。促使產業(yè)政策作用方向與力度因地制宜，既保證地方產能過剩問題解讀的本地視角，也保證地方之間產業(yè)政策的協調邏輯。

第二，以比較優(yōu)勢為基礎制定產業(yè)政策。首先，深入推進要素市場化改革，解放地區(qū)之間溢出通道所鎖定的要素，鞏固比較優(yōu)勢發(fā)揮的要素基礎。其次，東、中、西部地區(qū)不同的產能過剩紓解路徑受當地產業(yè)基礎的影響，三大地區(qū)的紓解應當在國內階梯化產業(yè)轉移背景下，在發(fā)掘新的比較優(yōu)勢與鞏固原有比較優(yōu)勢中來實現。最后，東部地區(qū)的良性市場環(huán)境呼吁更獨立的產能過剩治理空間。中西部地區(qū)市場化程度稍顯滯后，因此應當加大中西部地區(qū)的改革力度，敦促技術創(chuàng)新與產業(yè)基礎革新并行，優(yōu)化產業(yè)政策實施基礎。

第三，推進地方治理能力與治理評估改革。市場化程度高、地方政府壓力小的城市更可能依托比較優(yōu)勢來化解產能過剩，這意味著推進市場化應當成為地方政府的基本經濟任務與考核方向之一。在穩(wěn)健推進分稅制改革的同時，推動財權下放，幫助地方政府設定科學與精準的經濟目標，避免客觀環(huán)境所引致的產業(yè)政策盲目追隨現象。

參考文獻：

[1] PAHA J. Cartel formation with endogenous capacity and demand uncertainty [R]. Joint Discussion Paper Series in Economics， No. 43-2013.

[2] MALONEY M T， MCCORMICK R E. Excess capacity， cyclical production， and merger motives： some evidence from the capital markets [J]. The Journal of Law and Economics， 1988， 31（2）： 321-350.

[3] 王立國， 鞠蕾. 地方政府干預、企業(yè)過度投資與產能過剩： 26個行業(yè)樣本 [J]. 改革， 2012（12）： 52-62.

[4] 鐘春平， 潘黎. “產能過?！钡恼`區(qū)： 產能利用率及產能過剩的進展、爭議及現實判斷 [J]. 經濟學動態(tài)， 2014（3）： 35-47.

[5] 楊其靜， 吳海軍. 產能過剩、中央管制與地方政府反應 [J]. 世界經濟， 2016（11）： 126-146.

[6] AGHION P， CAI J， DEWATRIPONT M， et al. Industrial policy and competition [J]. American Economic Journal： Macroeconomics， 2015， 7（4）： 1-32.

[7] 江飛濤， 李曉萍. 直接干預市場與限制競爭： 中國產業(yè)政策的取向與根本缺陷 [J]. 中國工業(yè)經濟， 2010（9）： 26-36.

[8] 孫早， 王文. 國家特征、市場競爭與產業(yè)政策效率的決定 [J]. 當代經濟科學， 2010（1）： 1-8.

[9] 程俊杰. 中國轉型時期產業(yè)政策與產能過剩： 基于制造業(yè)面板數據的實證研究 [J]. 財經研究， 2015（8）： 131-144.

[10]BULOW J， GEANAKOPLOS J， KLEMPERER P. Holding idle capacity to deter entry [J]. Economic Journal， 1985， 95（377）： 178-182.

[11]林毅夫. 潮涌現象與發(fā)展中國家宏觀經濟理論的重新構建 [J]. 經濟研究， 2007（1）： 126-131.

[12]林毅夫， 巫和懋， 邢亦青. “潮涌現象”與產能過剩的形成機制 [J]. 經濟研究， 2010（10）： 4-19.

[13]韓永輝， 黃亮雄， 王賢彬. 產業(yè)政策推動地方產業(yè)結構升級了嗎？ [J]. 經濟研究， 2017（8）： 33-48.

[14]王克敏， 劉靜， 李曉溪. 產業(yè)政策、政府支持與公司投資效率研究 [J]. 管理世界， 2017（3）： 113-124+145.

[15]周黎安. 晉升博弈中政府官員的激勵與合作： 兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因 [J]. 經濟研究， 2004（6）： 33-40.

[16]王賢彬， 陳春秀. 中國產業(yè)政策對產能過剩的治理效應及機制研究 [J]. 南方經濟， 2020（8）： 17-32.

[17]吳意云， 朱希偉. 中國為何過早進入再分散： 產業(yè)政策與經濟地理 [J]. 世界經濟， 2015（2）： 140-166.

[18]康凌翔. 我國地方政府產業(yè)政策與地方產業(yè)轉型研究 [D]. 北京： 首都經濟貿易大學， 2014.

[19]熊瑞祥， 王慷楷. 地方官員晉升激勵、產業(yè)政策與資源配置效率 [J]. 經濟評論， 2017（3）： 104-118.

[20]趙婷， 陳釗. 比較優(yōu)勢與中央、地方的產業(yè)政策 [J]. 世界經濟， 2019（10）： 98-119.

[21]國務院發(fā)展研究中心《進一步化解產能過剩的政策研究》課題組， 趙昌文， 許召元， 等. 當前我國產能過剩的特征、風險及對策研究： 基于實地調研及微觀數據的分析 [J]. 管理世界， 2015（4）： 1-10.

[22]POMEROY R S. Managing overcapacity in small-scale fisheries in Southeast Asia [J]. Marine Policy， 2012， 36（2）： 520-527.

[23]陸銘， 陳釗， 嚴冀. 收益遞增、發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經濟的分割 [J]. 經濟研究， 2004（1）： 54-63.

[24]孫軍， 顧朝林. 從“契約”看地區(qū)產業(yè)結構雷同的成因 [J]. 經濟地理， 2003（6）： 747-751.

[25]錢愛民， 付東. 信貸資源配置與企業(yè)產能過剩： 基于供給側視角的成因分析 [J]. 經濟理論與經濟管理， 2017（4）： 30-41.

[26]楊其靜， 彭艷瓊. 晉升競爭與工業(yè)用地出讓： 基于2007—2011年中國城市面板數據的分析 [J]. 經濟理論與經濟管理， 2015（9）： 5-17.

[27]王小魯， 樊綱， 余靜文. 中國分省份市場化指數報告/2016 [M]. 北京： 社會科學文獻出版社， 2017.

[28]修宗峰， 黃健柏. 市場化改革、過度投資與企業(yè)產能過剩： 基于我國制造業(yè)上市公司的經驗證據 [J]. 經濟管理， 2013（7）： 1-12.

[本刊相關文獻鏈接]

[1] 李富有， 王運良. 地方政府債務對地區(qū)產能過剩的影響及其作用機制 [J]. 當代經濟科學， 2020（4）： 29-38.

[2] 徐齊利， 范合君. 產能過剩： 概念界定、研究譜系與理論架構 [J]. 當代經濟科學， 2018（6）： 49-59.

[3] 李雙燕， 苗進. 地區(qū)腐敗、市場化程度與產能過剩 [J]. 當代經濟科學， 2018（2）： 94-103.

[4] 劉航， 孫早. 要素擴張、行業(yè)特征與產能過剩： 對技術進步與要素配置調節(jié)效應的檢驗 [J]. 當代經濟科學， 2017（4）： 58-68.

[5] 賀京同， 何蕾. 國有企業(yè)擴張、信貸扭曲與產能過剩： 基于行業(yè)面板數據的實證研究 [J]. 當代經濟科學， 2016（1）： 58-67.

責任編輯、校對： 鄭雅妮

Support and Choice： Action Logic and Spatial Application of Central and Local Production Capacity Policies

JIANG Sanliang， ZHAO Mengchan

（Academy of Strategies for Innovation and Development， Anhui University， Heifei 230601， China）

Abstract： Overcapacity has distorted the allocation of resources， and the central and local industrial policies have two different logics for guiding the allocation of resources. With the goal of controlling overcapacity and the index of comparative advantage， this article uses Chinas 2008-2018 listed manufacturing companies as a research sample and discusses the coordination mechanism of central and local industrial policies. The research results show that： both locally formulated industrial policies and following those formulated by the central government can increase the utilization rate of enterprise capacity， but the former has a greater marginal effect and conforms to comparative advantages. The article further studies the spatial applicability of the central and local two-level industrial policies， and finds that the two types of industrial policy combinations achievs different governance effects in different regional groups， government pressure groups， and market-oriented groups. The lower the pressure of local governments and the higher the degree of marketization， the central and local industrial policies to control overcapacity will be more coordinated and follow the path of comparative advantage.

Keywords： industrial policy; comparative advantage; overcapacity; resource allocation; local government