陳宗勝 黃云

摘要：在取得消除絕對貧困的歷史性成就之后，中國在邁向共同富裕的新階段將重點開展相對貧困治理。相對貧困的核心內涵是收入分配不均等。相較于絕對貧困，相對貧困不僅具有多維性、多元性，而且具有長期性等特征，同經濟社會制度和經濟發(fā)展階段都緊密相關，在瞄準和治理上都比絕對貧困更加復雜。國際上發(fā)達國家和國內部分發(fā)展較快地區(qū)的相對貧困實踐經驗值得借鑒。本文根據國家統(tǒng)計局公布的收入分組數據，采用城鄉(xiāng)兩條相對貧困線測算了中國城鄉(xiāng)相對貧困發(fā)生率并通過預測分析發(fā)現，近年來中國相對貧困程度整體大致平穩(wěn)但略有上升，未來中國農村相對貧困可能會出現緩慢下降趨勢，而城鎮(zhèn)略有上升但基本保持平穩(wěn)。“十四五”時期相對貧困治理不僅要繼續(xù)鞏固已有脫貧成就、保證扶貧政策的有序銜接及可持續(xù)發(fā)展，更需確定適當的相對貧困標準、實現相對貧困的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，并結合鄉(xiāng)村振興，建立可持續(xù)、常態(tài)化的相對貧困減貧機制。

關鍵詞：相對貧困;鄉(xiāng)村振興;絕對貧困;貧困治理;共同富裕;城鄉(xiāng)差距;貧困發(fā)生率

文獻標識碼：A

文章編號：100228482021（05）000119

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

一、由治理絕對貧困轉向減緩相對貧困

2020年12月中國政府宣布，中國全國如期完成了新時代的脫貧攻堅目標任務①。歷經40余年的改革開放與持續(xù)發(fā)展，特別是近8年精準扶貧、5年脫貧攻堅，我國實現了按中國標準整體解決現行的區(qū)域性貧困、貧困縣全部脫貧、農村貧困人口全部脫貧，貧困群眾的收入水平得到了大幅度提升，貧困地區(qū)生產生活條件得到明顯改善，經濟社會發(fā)展明顯加快。在國際比較中，中國累計脫貧人口（7.7億）接近歐洲總人口數，對全球減貧目標的貢獻率超過70%②，提前10年完成了“消除極端貧困”的聯合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》減貧目標，為世界減貧事業(yè)做出了突出貢獻。

黨的十九屆五中全會首次提出全體人民共同富裕③，并突出強調扎實推動共同富裕。前期解決絕對貧困即是促進全體人民共同富裕的一項重大舉措。但目前我國發(fā)展不平衡不充分問題依然突出，城鄉(xiāng)收入差距依然較大，絕對貧困的解決并不意味貧困問題的全部消除，新時期我國扶貧工作的重心將從鞏固絕對貧困逐步轉向緩解相對貧困。再者，促進全體人民共同富裕是一項長期任務，扎實推動共同富裕并實現到2035年全體人民共同富裕并取得更為明顯的實質性進展，我們必須要關注相對貧困問題。相對貧困體現的是收入分配，主要反映經濟差距，在鄉(xiāng)村振興的同時治理相對貧困，不僅有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距，更是進一步推動實現全體人民共同富裕的重要舉措。

絕對貧困的解決只是完成了階段性基礎工作，而相對貧困會長期存在，因此，立足于“十四五”這一新發(fā)展階段，我們需要從更加關注共同富裕問題的戰(zhàn)略高度，把綜合治理相對貧困問題作為新發(fā)展階段的重要任務之一，探索建立解決相對貧困問題的長效機制，為實現全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展的偉大目標奠定堅實基礎。而在建立緩解相對貧困的長效機制過程中，需要把握新時期的相對貧困特征，制定新時期的相對貧困線，確定相對貧困群體以及亟需解決的問題和可能面臨的問題。面對新時期的相對貧困問題，在對近期國內迅速增多的關于相對貧困的文獻進行梳理后，本文著力厘清相對貧困的內涵、特點和治理措施等豐富而全新的理論內容，并仔細概括和總結我國此前消除絕對貧困的成功經驗，梳理發(fā)達國家已經推進多年的相對貧困治理做法，以發(fā)現和確定當前我國相對貧困治理面臨的問題，為新時期我國相對貧困的治理重點和解決提供相應的建議和對策。

二、國內外關于相對貧困的理論與實踐

（一）相對貧困的內涵及基本特征

什么是相對貧困，與絕對貧困相比相對貧困有什么特征，如何測度相對貧困？如此等等，弄清楚這些問題，是新時期開展相對貧困治理的前提。文獻考察表明，國內外學者對相對貧困的內涵和特征等問題已經進行了深入的研究和探討。概括起來包含如下內容。

相對貧困和絕對貧困是貧困的兩種表現形態(tài)，是一組相對的概念，相互區(qū)別，又相互依存、相互建構，又存有明顯差異[1]。通常絕對貧困是指在一定的社會生產方式和生活方式下，個人或家庭的可支配收入不足以維持或滿足其家庭成員的基本生存或生活需求，其標準在一定社會的一定階段上具有客觀物質性。而相對貧困是一種存在于人們相互比較中的貧困狀態(tài)，這種貧困狀態(tài)可能包含了不能滿足生存需求的絕對貧困狀態(tài)，也包含能夠維持生存但相對其他群體而言的匱乏狀態(tài)[2]，可以說相對貧困是指在物質和生活條件上相對于他人的匱乏狀態(tài)[3]?？梢?，相對貧困本身是一個綜合而又復雜的社會現象，包括了基本的生存需求，對教育、醫(yī)療等基本生活需求以及對社會參與等權利需求多方面，衡量的是社會中不同群體的收入不均等問題，意味著相對排斥和相對剝奪，具有長期性、相對性、主觀性、動態(tài)性、不平等性、多維性等多方面特征[3-4]。

進一步而言，相對貧困的核心內涵是收入不平等和分配不均。相對貧困問題研究的是貧困人口收入在總收入中的分配比例問題，是收入分配研究中的重要內容[3]。因此，相對貧困的治理既要發(fā)揮市場機制的作用，更要強調政府責任，即政府有責任在收入財富的二次分配中調整社會分配情況，從而改變初步分配形成的不適當格局[5]。相對貧困與收入差距存在顯著的相關性，當收入差距擴大時，會有更多的群體落入被剝奪的狀態(tài)，成為相對貧困者，反之，收入差距縮小時，更多人可能擺脫相對剝奪狀態(tài)，脫離相對貧困群體行列。當收入差距達到一定程度，相對貧困就可能愈發(fā)明顯，收入不平等的存在是導致相對貧困的直接原因。由此可以說相對貧困是分配差別的一部分，只要收入和財富的分配是有差別的，就存在相對貧困狀態(tài)。

相對貧困的存在與經濟發(fā)展的階段性相關。在經濟發(fā)展處于較低水平時，人們更加關注絕對貧困;而隨著經濟發(fā)展水平的提高，人們逐漸認識到貧困不僅意味著基本生活需求不能得到滿足，還意味著人們在比較中遭受相對排斥和相對剝奪?；诖耍说谩岢隽讼鄬ω毨Ю碚?。在此基礎上，有學者認為，相對貧困中有絕對內核，相對貧困的界定受到絕對貧困概念的深刻影響[6];還有學者認為，絕對貧困和相對貧困既統(tǒng)一又有區(qū)別，如阿瑪蒂亞·森將貧困理解為可行能力的剝奪，可行能力貧困理論形成了對貧困問題的整體理解，為從絕對貧困向相對貧困的轉變提供了有利的分析框架。

相對貧困問題具有多維性、多元性。相對貧困是典型的多維貧困概念，幾乎包含了社會生活的所有重要方面[7]?？梢圆扇我痪S度（比如收入）的測度標準，也可以采取超越物質貧困的多維測度標準。Bob Baulch的“貧困金字塔”學說形象地展示了貧困的多維性，金字塔的頂點是個體的收入或消費情況，中間層是公共資源、設施、服務的可及性，底部是貧困個體的主觀感受，包括尊嚴和自主性等[8]。今后我國的扶貧工作將由“兩不愁、三保障”目標，轉向應對發(fā)展不平衡、不充分的多維相對貧困[9]。相比于絕對貧困，相對貧困設定的標準更高，人口基數更大、貧困維度更廣、致貧因素更多。

相對貧困具有長期性

十九大報告指出，在中國特色社會主義新時代，我國的社會矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這一論斷也表明了相對貧困治理的艱巨性和長期性。。同絕對貧困主要是作為經濟發(fā)展不充分階段的一種貧困現象相比，相對貧困是長期存在的。受城鄉(xiāng)分割、資源分布不均等多種長期因素的影響，我國城鎮(zhèn)、農村內部收入差距雖然在合理范圍內，但城鄉(xiāng)之間的差別一直較大且具有明顯不平等性[10]，因此由城鄉(xiāng)收入差距呈現出的相對貧困是一種常態(tài)。我國居民的城鄉(xiāng)收入差距長期在高位徘徊，相對貧困必然成為我國當前貧困狀態(tài)中更為現實的表現形式[11]。無論是全國、城鄉(xiāng)之間還是城市、農村內部，較大的收入差距都容易導致階層固化，使得貧困從暫時狀況演變?yōu)殚L期狀態(tài)[12]。比如若將五等分收入組中最低的一組作為相對貧困人口，這就意味著相對貧困人口是長期存在的。另外，區(qū)域之間的收入差距也是我國相對貧困的重要特征，比如2019年，我國東部、中部、東北地區(qū)農村居民的人均可支配收入分別為19988.6元、15290.5元、15356.7元，都遠高于西部地區(qū)（13035.3元）

數據來源：《2020年中國統(tǒng)計年鑒》。，提升西部地區(qū)尤其是農村居民的收入水平，依然是緩解相對貧困的長期重要任務。所以，有學者指出相對貧困的艱巨性和長期性源于三方面，一是貧困標準的相對性變化凸顯出的相對貧困的長期性，二是一直存在的城鄉(xiāng)居民收入差距呈現出的長期相對貧困，三是農村區(qū)域收入差距所呈現的長期相對貧困[12]。

此外，還有學者根據相對貧困的內涵及其產生原因將相對貧困總結為6種類型，包括轉型貧困、流動性貧困、多維貧困、發(fā)展性貧困、結構性貧困和特殊性貧困[4]。不同貧困類型代表了不同類型的相對貧困群體。例如，流動性相對貧困中的農民工群體，指在原戶籍地很難被界定為貧困人口，在常住的城市也被排斥在城鎮(zhèn)貧困人口之外，處于貧困治理的真空地帶的貧困群體;多維相對貧困群體，指按原有收入貧困及“兩不愁、三保障”標準已經相當程度上從多方面緩解了貧困狀態(tài)，但這部分群體在教育、住房、醫(yī)療、社會地位、發(fā)展機會等方面依然處于相對匱乏的狀況。另外幾種是指，因城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鎮(zhèn)化搬遷安置帶來的轉型相對貧困、無法滿足較高需求水平的發(fā)展性貧困、脫離絕對貧困之后并未實現社會結構躍升的結構性貧困，以及因殘疾、喪失勞動力、罹患重大疾病等形成的特殊性貧困等等。這些都可能構成新時期的相對貧困類型。

在貧困的界定上，相對貧困較絕對貧困更復雜一些。絕對貧困的界定尺度是絕對的，獨立于收入分配格局，一般根據某種主客觀判斷原則，將貧困內涵轉換成等值收入或消費作為絕對貧困線。而相對貧困是基于特定參照群體提出的，主要反映“經濟差距”，更強調社會發(fā)展的不平等，依賴于收入分配格局。因此，對相對貧困人口的識別標準也是相對的，相對貧困線的測量方法有多種，如預算標準法、社會指標法、收入比例法、擴展線性支出系統(tǒng)法（ELES）等，其中由英國經濟學家彼得·湯森提出的收入比例法最為常用。這種方法是將一個國家或地區(qū)平均收入或收入中位數乘以某個比例作為相對貧困線。

比較而言，絕對貧困線標準便于對貧困率的變動作縱向考察，并進行貧困水平的動態(tài)追蹤，同時也有利于進行貧困狀況的國際比較;而相對貧困標準的比例法通常會使相對貧困率在不同時期發(fā)生變動，因此不易據此做相對的比較考察。而且通常采用絕對貧困線標準測度出的貧困發(fā)生率會低于按相對標準測度出的貧困發(fā)生率，即相對標準的貧困人口中不僅包含了絕對貧困人口，還可能包括一部分處于絕對貧困邊緣的人口。按照經濟社會發(fā)展的一般規(guī)律，隨著經濟的發(fā)展和社會的進步，絕對貧困現象將被弱化甚至被消除，而相對貧困問題會長期甚至永久存在。綜合而言，在經濟發(fā)展水平低的時候，絕對貧困問題突出;而隨著經濟發(fā)展水平的提高，相對貧困問題會日益凸顯。與絕對貧困相比，顯然相對貧困問題更為復雜，所需要的政策措施可能也更多。

（二）國外關于相對貧困的實踐

相對貧困在發(fā)達經濟國家已經有較長時期的實踐，但是在相對貧困線的制定上存在一定區(qū)別。以歐盟和經濟合作與發(fā)展組織（OECD）為代表的經濟體，多數使用基于家庭收入中位數或均值收入之比例的相對貧困測算方法，比如其常用標準是居民收入中位數的50%（如OECD）或60%（如歐盟）。而以美國、澳大利亞為代表的一些國家，則是使用基于需求測算但又具有相對貧困特點的絕對構造方法。

OECD相對貧困標準中的家庭可支配收入的計算，并非家庭可支配總收入按家庭人口數的簡單平均，而是采用等值量表根據家庭人口數和人口結構進行等值處理，近年來采用的等值量表為平方根量表（家庭收入除以家庭規(guī)模的平方根）20世紀80年代OECD采用OECD等值量表（也稱為牛津量表）計算家庭人均可支配收入，20世紀90年代后對其做了進一步修正，采用OECD修正等值量表，參見：OECD.What are equivalence scales？[EB/OL].（2021-04-25）[2021-05-20].http：∥www.oecd.org/economy/growth/OECD-Note-EquivalenceScales.pdf。

，相對貧困發(fā)生率的計算采用家庭可支配收入中位數的50%或60%。2016年OECD成員國的平均相對貧困發(fā)生率為11.7%，其中成年人為10%，兒童為13%，青年和老年人為14%OECD.Society at a glance 2019：OECD social indicators[EB/OL].（2019-03-27）[2021-05-20].

https：∥www.oecd-ilibrary.org/docserver/soc_glance-2019-en.pdf.

但是，不同OECD成員國設置本國貧困線的方法也存在差異。例如，澳大利亞的貧困線體系包括4條，分別是以家庭同等可支配收入的50%作為低貧困線，60%作為高貧困線，以及在前兩種貧困線中扣除房屋成本得到的兩條補充貧困線。

歐盟國家也采用了類似OECD的相對貧困測算方法，其采用OECD修正等值量表核算家庭同等可支配收入，以家庭可支配收入中位數60%作為相對貧困標準，測算相對貧困發(fā)生率，也稱為貧困風險率（at-risk-of-poverty rate）Eurostat.At-risk-of poverty rate[DB/OL].[2021-05-07].

https：∥ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/tespm010/settings_2/table？lang=en.

，并對不同人群進行分類測算。比如，在家庭層面要區(qū)分獨居家庭、單親家庭、多子女家庭，從而分別進行測算，以有針對性地制定相應的社會扶持政策，而在個人層面則需要統(tǒng)計18歲以上不同就業(yè)狀況人口的貧困發(fā)生率。2019年27個歐盟國的平均貧困風險率為21.1%，其中女性為22%，男性20.2%，18歲以下兒童為22.5%，65歲以上老年人為18.6%，有子和無子家庭均為21.1%，而18歲以上就業(yè)和失業(yè)人口的貧困發(fā)生率分別為11.1%和65.4%，相差懸殊Eurostat.At risk of poverty or social exclusion in the EU-27，2019[DB/OL].[2021-08-07].

https：∥ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/visualisations.。

此外，英國作為全球最早研究貧困問題的國家，在20世紀中期就已實現了從絕對貧困向相對貧困的轉變英國1948年頒布《國民救助法》，用福利制度體系取代了濟貧制度，貧困標準逐漸從絕對貧困轉向相對貧困。

20世紀70年代相對貧困標準定為收入均值的50%，90年代則更新為中位收入的60%，截至到2019年，英國仍然采取這一標準，即依據當年全國家庭平均收入中位數的60%確定當前的相對貧困線[13]。目前英國的貧困人口測算結果并非出自政府，而是由第三方機構參考歐盟委員會相對貧困標準測算，例如由Joseph Rowntree Foundation（JRF）基金會提供的《英國貧困報告2019/2020》載明，2019年英國的貧困發(fā)生率為22%，貧困人口規(guī)模為1400萬

參見：Goulden C.UK poverty 2019/20[EB/OL].（2020-02-07）[2021-06-07].

https：∥www.jrf.org.uk/report/uk-poverty-2019-20。。

美國的現行貧困線采用的是Orshansky基于營養(yǎng)需求測算的貧困閾值并結合家庭結構差異進行了詳細劃分。不同學者對美國貧困標準的認識存在分歧，有學者認為其屬于絕對貧困標準[14]，也有學者認為其是相對貧困標準[15]。文獻考察表明，美國實際上有三類貧困線標準，即官方貧困線、聯邦貧困指導線、補充貧困線。第一條是隨物價指數調整的絕對貧困線，主要用于國家統(tǒng)計;第二條是由美國衛(wèi)生與人類服務部門（Department of Health & Human Services）提供的，基于營養(yǎng)需求測算并主要用于評估哪些個體或家庭符合社會保障救助項目，有很強的政策含義;第三條則主要用于核算家庭對一攬子經濟資源的缺乏程度。其中，官方貧困線和補充貧困線均不作為政府扶持低收入群體的主要政策支撐，而主要用于監(jiān)測貧困人口數據，因為貧困人口數據的公布會參照家庭人口規(guī)模、戶主性別、18歲以下兒童數量等信息進行細類區(qū)分。根據美國人口調查局統(tǒng)計數據，2018年美國貧困發(fā)生率為11.8%，貧困人口約3810萬人，不同群體的相對貧困存在差異，兒童和單親母親家庭陷入貧困風險的比例最高，分別為16.2%和24.9%[14];而采用家庭總收入低于貧困線50%作為深度貧困線測得2018年美國深度貧困發(fā)生率為5.3%，貧困人口1700萬

美國聯邦政府還采用貧困指導線或貧困指導線的一定比例（如125%、150%、185%）對滿足標準的貧困人口實施救助。分析美國貧困線設定標準可以發(fā)現，雖然在設定方法上其與絕對貧困線類似，但實質上更類似于相對貧困標準，大致維持在收入中位數的30%～40%左右[16]，而且其所謂深度貧困線采用的就是相對貧困線的收入比例法。由此可以說，美國實際上采用的是絕對和相對貧困標準相結合的方法。

總之，國際上多數國家按收入中位數的一定比例作為相對貧困標準，而且經濟發(fā)展程度越高的地區(qū)基準比例越高。圖1為歐盟統(tǒng)計局給出的歐洲國家2019年的貧困風險率。圖2為OECD官方網站提供的2019年或更新的各國貧困率。從中可以看出，多數國家的相對貧困發(fā)生率較高，如圖1中意大利、立陶宛、西班牙、羅馬尼亞等國的相對貧困率均在20%以上，相當于1/5的人口面臨貧困風險;圖2中美國、韓國等國的貧困率較高。Walker等[17]對世界上部分國家2013年的相對貧困情況進行了對比，以家庭收入中位數的50%為相對貧困標準進行測算，結果表明各國相對貧困發(fā)生率呈現出較大差異，其中北歐、歐洲大陸和自由主義福利體制國家的相對貧困發(fā)生率依次增加。

（三）中國關于相對貧困的嘗試性實踐

前些年，我國官方統(tǒng)一公布和推行的是絕對貧困標準，即按2010年不變價計人均年收入2300元。但是，實踐中因為我國區(qū)域差異較大，經濟發(fā)展存在區(qū)域不平衡，地方社會經濟存在差異，絕對貧困線主要在中西部農村地區(qū)更普遍，而對于經濟發(fā)展較快的中東部地區(qū)則需要另行劃定才更貼合實際。因此，在扶貧政策落實過程中，中央明確地方扶貧標準可在當地農民人均收入的30%～40%范圍內確定

數據來源：江蘇：扶貧標準6000元涉及人口300萬[EB/OL].（2015-12-16）[2021-05-07].http：∥www.cpad.gov.cn/art/2015/12/16/art_5_42750.html。

所以，部分發(fā)達地區(qū)前些年已經開始了對相對貧困治理的探索，甚至將相對貧困及其治理寫入了當地政策文件。

比如，在我國東部較發(fā)達地區(qū)的廣東、浙江、江蘇等地，已經先后不同程度地開展了相對貧困的試行或實驗。其中，廣東省在全國率先開啟相對貧困探索，在第二輪扶貧開發(fā)“雙到”階段（2013—2015年）“規(guī)劃到戶、責任到戶”，簡稱“雙到”扶貧。

于2009年6月22日《關于我省扶貧開發(fā)“規(guī)劃到戶、責任到人”工作的實施意見》正式提出。第一輪“雙到”扶貧是2009—2012年，第二輪“雙到”扶貧是2013—2015年。2009年之前廣東扶貧與國家扶貧歷程基本一致，2009—2015年間實行兩輪“雙到”扶貧，2016年3月起和全國一致實施精準扶貧。明確使用了相對貧困概念，采用收入比例法設定相對貧困標準，以全省農民人均可支配收入的33%（3480元）作為相對貧困的扶貧標準，另以農民人均純收入的60%作為全省貧困村的扶貧標準，2016年又將相對貧困標準提高為全省農村居民可支配收入的45%，并一直沿用至今

具體參見：廣東省鄉(xiāng)村振興局.廣東省農村扶貧開發(fā)實施意見[EB/OL].（2016-05-31）[2021-05-07].http：∥www.gdfp.gov.cn/zcfg/swszf/201605/t20160531_773054.htm。

浙江在2012年確立省級扶貧標準，以家庭人均年收入低于4600元作為貧困標準，相當于全省農民人均收入的40%，是國家標準2300元的2倍（以2010年為不變價）[18]。江蘇省于2015年就已完成了按4000元扶貧標準的貧困人口脫貧任務4000元是指將國家扶貧標準2300元（2010年不變價）折算至2020年。

進而按全省農民人均收入30%設定相對貧困線，貧困標準提高為家庭人均年收入6000元數據來源同①

成都市于2015年采用同區(qū)縣上一年人均可支配收入的50%作為相對貧困標準數據來源：減少相對貧困村，成都新一輪扶貧標準線提高至10000元[EB/OL].（2015-08-12）[2021-05-07].http：∥www.sc.gov.cn/10462/10778/10876/2015/8/12/10348216.shtml。

另外，我國香港特區(qū)在2013年以家庭月收入中位數的50%為標準，制定了第一條貧困線數據來源：香港：家庭月收入低于1.03萬港元為貧困者[EB/OL].（2012-09-28）[2021-05-07].http：∥hm.people.com.cn/n/2012/0928/c42272-19145843.html。

總體而言，這些地區(qū)率先采用相對貧困標準，也取得了較好的扶貧效果。例如，廣東省2016—2020年間161.5萬相對貧困人口全部脫貧，2277個相對貧困村全部出列，貧困勞動力就業(yè)穩(wěn)定在98%以上，有勞動力的貧困戶年人均可支配收入達1.5148萬元，全部實現了高質量穩(wěn)定脫貧

數據來源：許悅，粵扶宣.解決相對貧，廣東創(chuàng)出新路徑[N/OL].羊城晚報，2021-02-05（A02）.http：∥ep.ycwb.com/epaper/ycwb/html/2021-02/05/content_2_358090.htm。

浙江省2015年就已完成其自定的相對貧困標準下的扶貧任務，2016年的城鄉(xiāng)收入差距由2006年的2.49∶1降至2.066∶1，成為全國城鄉(xiāng)均衡發(fā)展最好的省份之一

數據來源：《2006年浙江省國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》和《2016年浙江省國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

為了進一步縮小收入差距解決相對貧困問題，浙江省提出了到2022年低收入農戶最低收入水平達到人均9000元/年以上，有勞動能力的低收入農戶年人均收入水平達到1.8萬元/年的任務目標

資料來源：孫飛翔.減緩相對貧困，共享全面小康——《低收入農戶高水平全面小康計劃——2018—202022年）》解讀 [J].今日浙江，2018（17）：28-29。

這些絕對標準都有利于縮小相對貧困程度。江蘇省于2019年底實現了254萬人均年收入低于6000元標準的低收入人口全部脫貧，821個省定經濟薄弱村全部脫貧達標，村集體年收入達到18萬元以上

資料來源：江蘇省財政廳.江蘇：探索緩解相對貧，助推鄉(xiāng)村全面振興 [J].中國財政，2020（8）：23-26。

又如成都市2016年100個相對貧困村農民人均可支配收入將超過12000元，增幅達20%以上，比全市農民人均可支配收入增幅高出2倍以上

資料來源：成都市100個相對貧困村去年人均收入增長20%[EB/OL].（2017-01-09）[2021-05-07].http：∥www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10595/2017/1/9/10410317.shtml。

這些標準都遠遠超過了當時的當地絕對貧困線。浙江、江蘇、廣東作為經濟發(fā)達省份的代表，率先探索出了適合各自實際情況的相對貧困治理模式，并且從這些地區(qū)在相對貧困的實踐過程中也可以概括出一些共同特征。比如，首先是根據經濟發(fā)展狀況明確制定了相對貧困標準，并建立了規(guī)范化、常態(tài)化幫扶機制;其次是在治理相對貧困的同時探索如何減少不平等、縮小城鄉(xiāng)差距等等[19]。這些都值得今后在全國推廣借鑒。

三、中國的相對貧困率測度及針對今后一段時期的預測

我國國內在部分省份已經開展相對貧困實踐探索的同時，學術界也對相對貧困標準進行了深入研究。我國學術界自20世紀90年代起即展開了對相對貧困的研究[20-21]，在城鄉(xiāng)協調發(fā)展方面討論了相對貧困治理[22]，并對相對貧困標準的設定及貧困程度的測算等展開了大量研究。綜合而言，關于相對貧困涵義及特征在學術界及實際部門沒有大的分歧。最大的爭議主要集中在相對貧困程度大小及趨勢方面，即貧困發(fā)生率的高低及其變化，特別是在決定貧困程度的具體測度標準上存在差異，包括相對貧困標準是否應當城鄉(xiāng)分開，是否應該全國統(tǒng)一標準，以及是否要與發(fā)達國家接軌等等。本文根據現有研究成果提出一些看法。

（一）中國近期的相對貧困程度及其變動

要測度中國的相對貧困程度首先要確定適合于中國的相對貧困標準。本文認為，中國當下的相對貧困線應該基于收入均值（或中位數）的某種比例來設定，并且應當城鄉(xiāng)分開確定不同標準。在以往的研究中，筆者曾專門討論過中國農村居民相對貧困線，并建議將上一年農村居民人均純收入均值的40%～50%作為相對貧困線[3];也有學者認為在中短期內我國設置城鄉(xiāng)統(tǒng)一的相對貧困標準的時機還尚不成熟，建議先分城鄉(xiāng)制定相對貧困標準，即分別以城鎮(zhèn)、農村居民可支配收入中位數的40%作為相對貧困線，并進行周期性調整，最終將相對貧困線穩(wěn)定在收入中位數的50%，逐步與高收入國家的貧困標準設定方式接軌[23]。另有意見認為，今后的相對貧困標準不宜與現有農村絕對貧困標準相差太大，建議以收入中位數40%作為新時期的相對貧困線，并需要每5年或10年進行調整[4]。還有學者認為，相對貧困標準應該分階段、分群體劃分貧困線，兼顧不同區(qū)域和時期[24]。當然，也有個別學者堅持認為現在就應當對城鄉(xiāng)建立統(tǒng)一的相對貧困線[25]。還有的學者認真比較了接近的相對貧困標準和比率，認為收入中位數比收入均值更穩(wěn)健，而且應當直接借鑒發(fā)達國家中采用中位數的60%或50%而不是40%作為相對貧困線[26]。此外，王小林等[27]則認為我國2020年后應該采用多維相對貧困標準，沒有必要與OECD國家的相對貧困標準接軌。

相對貧困標準的確定及其測算是緊密相聯的。按照不同的相對貧困標準，不同學者采用微觀數據庫或者宏觀年鑒數據，從不同側面對我國的相對貧困程度進行了一些測算。例如，Gustafsson等采用中國家庭收入調查（CHIPS）1988—2013年的數據聚焦中國城鎮(zhèn)的相對貧困，借鑒OECD修正后的等值量表的家庭成員配值比例，設定了適合中國國情的等值量表來計算家庭可支配收入

對家庭成員中的第一個人按1配值，每增加一個成年人或兒童配值就增加0.5。，并采用家庭等值收入的40%、50%、60%、70%作為相對貧困線，測算發(fā)現1988—2007年間中國城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率處于穩(wěn)步上升趨勢，比如按60%的標準，1988—2013年相對貧困發(fā)生率增加了2倍，2013年的相對貧困率甚至與許多富裕國家相當[28]。沈揚揚等利用CHIP2018數據對比了城鄉(xiāng)兩標準和全國統(tǒng)一標準

此處全國統(tǒng)一標準是指采用全國居民人均收入中位數的40%、50%、60%，城鄉(xiāng)兩標準是指分別采用城鎮(zhèn)、農村居民人均可支配收入的40%、50%、60%。的相對貧困情況：按收入中位數40%標準，采用城鄉(xiāng)兩條線時測得城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率為9%，農村相對貧困發(fā)生率為11%;按全國統(tǒng)一貧困線則全國相對貧困發(fā)生率為14%，其中農村為30%，而城鎮(zhèn)為3%[23]。

筆者曾采用時間連續(xù)的國家統(tǒng)計年鑒數據，以農村居民平均收入水平的40%作為相對貧困線，以2300元（2010年不變價）作為絕對貧困線，研究了1980—2010年間我國農村的貧困狀況變動，發(fā)現在絕對貧困逐步得到緩解的同時，相對貧困程度日趨上升[3]。另外，汪晨等將國家統(tǒng)計局發(fā)布的收入分組數據還原為個體觀察值，按全國一條線標準

收入分布中位數的40%、50%、60%，以60%水平作為基準相對貧困線。估算了改革開放之后中國及各省的相對貧困發(fā)生率，結果顯示我國農村的相對貧困發(fā)生率高于城鎮(zhèn)，農村相對貧困近年來有輕微的下降，但城鎮(zhèn)相對貧困仍然在上升[26]。類似地，李瑩等考慮了家庭人口規(guī)模并重新調整分組人口比重，采用上一年度城鎮(zhèn)居民可支配收入中位數的40%、上一年度農村居民可支配收入中位數的50%，測算了我國城鄉(xiāng)相對貧困程度，結果表明城鄉(xiāng)相對貧困率均變化不大[29]。胡聯等根據農村收入分組數據采用基于洛倫茲曲線的相對貧困衡量法，測算了2012—2018年我國農村相對貧困變動情況，發(fā)現在考察期內我國農村相對貧困發(fā)生率上升了5.6%[30]。也有個別國內外學者將我國的相對貧困程度與國外的進行了對比[31]，比如Walker等認為和OECD國家相比，中國的相對貧困水平處于中等偏上水平（14%）[17]。類似地，沈揚揚等將其測算結果同OECD國家、歐盟國家進行了對比，也發(fā)現我國城鄉(xiāng)相對貧困發(fā)生率分別居于發(fā)達國家相對貧困排序的中等偏上及較上水平[23]。還有學者就中印兩國的減貧進行了比較分析，并指出作為世界上人口最多的兩個國家，中國和印度在過去40年中都經歷了快速的經濟增長和高度不平等，但中國在減貧方面的表現好于印度，原因在于中國采取了更加外向型的發(fā)展戰(zhàn)略，導致工業(yè)化或城市化的速度比印度快，全球化更深[32]。

由此可以發(fā)現，在上述研究中，國內關于相對貧困程度及其變動的測度差異，主要是在收入基數處理上存在分歧。一是采用收入中位數還是收入均值，有不同的處理方法，有研究認為二者沒有根本性區(qū)別[33]，但從統(tǒng)計學角度而言中位數比均值更穩(wěn)定，因此更多研究采用了中位數比例。二是采用當期還是上一期收入的中位數或平均值又有不同，理論上采用上一年收入中位數或是當年收入中位數，測算結果一定存在差異，但在具體實踐中，獲取上一期收入中位數可能更為現實，然而多數研究并未考慮這一現實問題，而是直接采用當期的收入中位數。三是全國統(tǒng)一采用相同的一條相對貧困線還是按城鄉(xiāng)分別設定等，意見也不一致

全國一條線是按照全國居民收入中位數（或均值）一定比例作為基數;區(qū)分城鎮(zhèn)和農村的城鄉(xiāng)兩條線是采用城鄉(xiāng)居民收入中位數（或均值）一定比例分別界定城鎮(zhèn)和農村居民相對貧困線。，因為無論基數是依據收入中位數或是收入均值，全國采用一條線同采用城鄉(xiāng)兩條線的測算結果，也必定存在明顯差異，通常采用全國一條線時相對貧困人口絕大部分都集中在農村，極大地弱化了城鎮(zhèn)居民的相對貧困，而采用城鄉(xiāng)兩條線則可以更充分體現城鄉(xiāng)相對貧困的差異，有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距。多數學者主張我國當前階段應當采用城鄉(xiāng)兩條相對貧困標準。四是關于國際比較，雖然一些研究得出與國際水平相比，中國城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率在OECD國家中處于中等偏上水平，農村相對貧困水平更高的看法[29]，但是其中顯然忽略了中外制度和發(fā)展水平較大差異，可能不一定妥當。

因此，本文認為，在中國當前城鄉(xiāng)差別仍然過高的情況下，不宜采用全國統(tǒng)一的相對貧困標準，否則很可能出現將全部農村居民都劃歸為相對貧困群體的異?，F象

前文介紹的已有研究以及后文的測算結果均證明了這一點。。一是為避免出現這種異常現象，當下我國必須采用城鄉(xiāng)不同標準。二是收入基數按中位數還是按可支配收入平均值取決于收入分配狀況，倘若收入分配較為穩(wěn)定、收入差別不大，兩種標準都是可行的[34];但在收入差別較大的情況下收入中位數可能嚴重偏離平均值，此時采用收入均值的百分比確定標準可能更好些。三是考慮到與前期絕對貧困標準的銜接，收入均值（或中位數）的百分比不宜過高，同時考慮到城鄉(xiāng)差別的存在，該比例的設定可以城鄉(xiāng)不一致。例如，按農村居民上一年收入中位數及均值的40%設定的相對貧困標準，分別為原來官方絕對貧困標準（2010年不變價2300元）的1.2倍和1.4倍（由表1數據簡單計算所得，下同）

該倍數是指各年倍數的均值，下同。，而按其50%設定的相對貧困標準則升高為原來官方貧困標準的1.6倍、1.7倍;類似地，按城鎮(zhèn)居民收入中位數或均值40%設定的相對貧困標準，分別提高為農村官方貧困標準的3.6倍、3.8倍。若城鎮(zhèn)、農村均采用其居民收入中位數或均值的40%這一比例，那么城鎮(zhèn)的相對標準是農村相對貧困標準的近3倍左右，但若城鎮(zhèn)、農村采用不同的收入中位數或均值比例，比如農村采用50%這一比例，城鎮(zhèn)采用40%這一比例，則城鎮(zhèn)相對貧困標準為農村相對貧困標準的2倍左右;如此等等，還可以從更多角度進行比較

若將世界銀行給出的低貧困標準每人每天1.9美元、中等貧困標準每人每天3.2美元和高貧困標準每人每天5.5美元，按照PPP換算為同我國價格水平可比的標準，那么無論是農村居民可支配收入中位數的40%水平還是50%水平，都是介于3.2美元中等貧困標準和5.5美元高貧困標準之間，而前期我國絕對貧困標準實際上是介于1.9美元和3.2美元之間，相當于農村居民收入均值的30%～40%（由表1數據計算可得）。?；谶@些比較分析，在“十四五”時期從絕對貧困向相對貧困治理的過渡期間，相對貧困標準不宜設定過高，從而可以選取收入中位數或均值比例的40%～50%水平;并且考慮到城鄉(xiāng)收入差別仍高居2.56左右

2020年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農村居民人均可支配收入的比值。，為防止進一步擴大城鄉(xiāng)間差距，同時將城鄉(xiāng)相對貧困均納入治理當中，農村相對貧困標準可按其中位數（或均值）收入的50%，而城鎮(zhèn)可按40%

在這樣的相對貧困標準下，農村相對貧困標準同國家統(tǒng)計局公布的農村中等偏下20%收入組的均值較為接近，城鎮(zhèn)貧困標準的則同城鎮(zhèn)最低20%收入組的均值較為接近（見表1）。也有學者建議初期可嘗試采用上一年農村或城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數的40%作為相對貧困標準，以后再酌情調整至50%～60%水平。若要大幅度高于我國前期的絕對貧困標準，高于世界銀行的極端貧困線標準（每人每天1.9美元）和中度貧困線（每人每天3.2美元），相對貧困標準的比例可選取收入中位數的50%～60%水平。但鑒于我國目前處于由絕對貧困向相對貧困轉型時期，初期相對貧困標準不宜過高，需要兼顧貧困治理的銜接[35-36]。（見表1）。四是在推進過程中，可根據經濟發(fā)展中人均GDP的增長、城鄉(xiāng)差別的減小程度進行階段性調整，比如在持續(xù)增長過程中，如果城鄉(xiāng)差別由現在的近3倍減小為2倍或2倍以下，則可以將農村收入均值或中位數比例提高到55%或60%，如此則可能逐步使城鄉(xiāng)標準統(tǒng)一。五是可以在提高標準的過程中再考慮與國外發(fā)達國家的標準統(tǒng)一，而目前則不宜與國外標準拉平。六是在中國相對貧困程度變動趨勢判斷上的差異，有些是由于使用資料的口徑不同而產生的，而另外一些是由于摘取了一定時間段的數據資料，比如有人說在2010前相對貧困率是上升的，這在對應的考察期內無疑是正確的，但不能將其作為改革開放后40余年的全部趨勢，不能以偏概全。

結合上述分析并參考已有研究，本文借鑒Shorrocks[37]等提出的將分組數據還原為微觀個體數據的方法，利用國家統(tǒng)計局發(fā)布的收入分組數據，采用對數擬合方法模擬出洛倫茲分布，并通過一系列迭代調整收入分布。從理論上看，通過收入分組數據可以進行多種形式的收入分布擬合，包括對數正態(tài)分布、正態(tài)分布、均勻分布、Beta分布、廣義二次洛倫茲曲線（GQ）、Singh-maddala（SM）分布等等。其中，通過世界銀行開發(fā)的在線交互Povcal軟件，可以從分組數據測得貧困和不平等指數，但Povcal是通過GQ和Beta分布擬合分組數據，并采用Gaurav Datt報告的公式繼續(xù)進行后續(xù)計算[38]，最終擬合出的收入分布中可能會出現負值，而這顯然是不符合實際的情況。另外，SM方法是三參數或四參數的分布函數。而本文采用的是全國兩條線，在具體擬合時主要參數是兩個，即收入累計占比和人口占比，因此沒有采用SM方法，而是采用了對數正態(tài)分布擬合方法;而且有研究證明，對數正態(tài)分布可以很好地擬合同類群體如農村居民或城鎮(zhèn)居民[39]。所以，本文采用對數正態(tài)分布，先擬合出收入分布洛倫茲曲線，然后通過一系列迭代得到具體的對應于一定人口比例的收入分布數據。據此便可測算近年來我國城鎮(zhèn)和農村相對貧困發(fā)生率

根據模擬的收入分布筆者也測算了基尼系數，該基尼系數和國家統(tǒng)計局公布的基尼系數總體差距在7%以內，表明本文還原的收入分布和真實的收入分布具有很高的擬合程度。。

首先，采用較低相對貧困標準，按上一年城鎮(zhèn)及農村居民人均可支配收入中位數的40%

鑒于近年來我國收入差距較為穩(wěn)定，采用中位數或均值相差不大，因此作為試算本文選取中位數作為收入基數，同時為了便于和已有研究對比，城鄉(xiāng)采用統(tǒng)一比例。將來政策實施時可以考慮城鄉(xiāng)設定不同比例。，分別確定為城鎮(zhèn)和農村相對貧困標準。據此測算的具體結果參見圖3（數據參見附表1）。其次，本文也測算了按城鄉(xiāng)統(tǒng)一一條標準線衡量的我國的相對貧困狀況，可參見圖4（數據參見附表1）。上述測算結果同已有研究得出的結論大致類似。按城鄉(xiāng)兩條相對貧困線測度，城鎮(zhèn)、農村各自的相對貧困發(fā)生率在考察期內都略呈上升態(tài)勢，城鎮(zhèn)貧困率從2%上升到8%，而農村的則從9%上升到14%;平均來看，農村相對貧困率約為城鎮(zhèn)的2倍左右。采用全國一條相對貧困線測度，則全國平均的相對貧困率長期處于15%左右;而當具體分解到城鄉(xiāng)內部，則城鄉(xiāng)相對貧困率之間便呈現出了極明顯的差距，城鎮(zhèn)相對貧困程度極低，1%～2%甚至幾近于0，而農村相對貧困率則處于30%左右，且在考察期內大致沒有太大變化，這再次證明中國的相對貧困基本是一個農村現象。

（二）對今后一段時期中國相對貧困程度的預測

“十四五”及今后相當長的新時期，中國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而發(fā)展不平衡和不充分本身就包含了相對性貧困問題，因此，緩解和治理相對貧困成為今后有效解決社會矛盾的必然要求，也是實現全體人民共同富裕必須要重視的問題。那么，今后中國的相對貧困程度會發(fā)生怎樣的趨勢？為了進一步分析2020年后到2035年我國的相對貧困狀況，本文將分以下幾種情形進行預測分析。

1.假定現有人口、經濟增長不變時的相對貧困預測

依據上文中所估算的我國2001—2019年全國及城鄉(xiāng)相對貧困發(fā)生率數據，對今后階段趨勢進行預測分析的方法可以有多種。為了相互校正和參考以保證預測結果更加準確可靠，本文共采用3種方法，包括雙指數平滑方法、非周期性Holt-Winters方法及ARMA模型，同時預測我國城鄉(xiāng)及全國的相對貧困發(fā)生率。不同方法的預測結果存在差異（見表2與表3），但圖5和圖6中曲線上2001—2019年的重合軌跡表明，各種方法的模擬值同實際的歷史軌跡都十分接近，而且采用ttest命令進行均值檢驗，也說明不存在統(tǒng)計意義上的顯著差異，即模擬值和實際值是十分接近的，據此可以判定運用這些方法進行預測的結果是可靠的。

2001—2019年間，我國人口年度平均增長率為0.54%，人口自然增長率已下降至1%以下，在這期間多數年份總人口都是在13億左右，直到2019年才突破14億。尤其是近幾年人口增長率趨于平緩甚至出現了下降趨勢。具體參見：

快易理財網.中國歷年人口增長率[DB/OL].[2021-06-07].https：∥www.kylc.com/stats/global/yearly_per_country/g_population_growth_perc/chn.html。

在計算相對貧困人口規(guī)模時是基于2020年第七次人口普查的人口基數。2020年末全國大陸總人口141178萬人;城鎮(zhèn)常住人口90199萬人;農村人口50979萬人。后文的預測結果也是以此人口基數為基準。

按城鄉(xiāng)兩條相對貧困線預測時（表2、圖5），各種方法對城鎮(zhèn)和農村的相對貧困發(fā)生率的預測并不一致。其中，關于中國城鎮(zhèn)相對貧困率的預測，雙指數平滑方法和非周期Holt-Winters方法預測結果表明城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率未來可能上升（由8%上升至14%左右），但ARMA模型預測城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率可能略降（大致在5%左右浮動）。到2035年，14%的城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率下對應的城鎮(zhèn)相對貧困人口規(guī)模為12627萬人，5%的城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率對應的城鎮(zhèn)相對貧困人口規(guī)模為4510萬人。關于農村相對貧困發(fā)生率的預測，雙指數平滑方法（由14%下降至5%左右）和ARMA模型（大致在12%左右浮動）的預測結果表明農村相對貧困發(fā)生率有所下降，非周期Holt-Winters方法預測的結果則呈上升趨勢（由16%上升至20%左右），2035年，5%水平農村相對貧困發(fā)生率對應的相對貧困人口規(guī)模為2549萬人，12%水平農村相對貧困發(fā)生率對應的相對貧困人口規(guī)模為6117萬人，20%水平農村相對貧困發(fā)生率對應的相對貧困人口規(guī)模為10196萬人。

按城鄉(xiāng)統(tǒng)一一條貧困線的預測結果（表3、圖6）表明，3種方法的預測差別不大，結果大體一致，即在預測期內全國相對貧困發(fā)生率預測值平均在15%左右，對應的相對貧困人口規(guī)模約為21177萬人，分解為城鄉(xiāng)內部相對貧困發(fā)生率則仍舊為農村遠高于城鎮(zhèn)，其中農村為30%左右，對應的相對貧困人口規(guī)模約為15294萬人;城鎮(zhèn)則在2%左右，對應的常住城鎮(zhèn)人口相對貧困規(guī)模約為1804萬人。

2.考慮現有人口、經濟增長變化時的相對貧困預測

圖7、圖8是根據國家統(tǒng)計局2000—2019年收入五分組數據預測得到的2020—2035年收入五分組，采用與前文相同的計算方法，還原收入分布，最后計算得到相應的相對貧困發(fā)生率（具體數值參見附表2）

限于篇幅，本文未給出預測得到的收入五分組數據，該部分關于各類居民可支配收入的預測采用的是指數平滑法。預測結果如需可向筆者索取。。需要說明的是，本文預測得到的收入分組數據總體上是較為合理的，例如，2020年全國居民人均可支配收入為32189元，預測得到的2035年全國居民人均可支配收入為67222元，基本實現了到2035年人均可支配收入比2020年“翻一番”的遠景目標。另外，本文預測得到的全國及城鄉(xiāng)人均可支配收入的年均增速為5%左右，和已有學者預測的2021—2035年間居民收入增長速度將保持在5%左右相吻合[40]。

（1）人口大致保持不變時的相對貧困規(guī)模

由于影響人口增長的因素眾多

如老齡化、生育觀念的改變等等一系列不確定因素。，同前文的假定，在考慮經濟增長變化時，本文依然假定人口規(guī)模大致保持不變，那么，2020—2035年間，按照城鄉(xiāng)兩條相對貧困線測算（見圖7），城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率由8%緩慢增長至8.3%，農村相對貧困發(fā)生率由14.1%下降至11%，期間的變動幅度緩慢，城鄉(xiāng)相對貧困發(fā)生率有收斂趨勢。按照第七次全國人口普查數據公布的城鎮(zhèn)常住人口90199萬人、農村人口50979萬人估算，得到2035年城鎮(zhèn)相對貧困人口規(guī)模約為7487萬人左右，農村相對貧困人口規(guī)模約為5608萬人左右。按照城鄉(xiāng)一條線時（見圖8），全國的相對貧困發(fā)生率由15.8%降至13.1%，農村相對貧困發(fā)生率由32.8%下降至20.3%，城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率由2.2%降至0，農村相對貧困發(fā)生率遠高于城鎮(zhèn);對應地，2035年全國相對貧困人口規(guī)模約為19906萬人，農村相對人口規(guī)模約為10196萬人。從上述預測結果可知，顯然采用全國一條線測算時相對貧困人口主要集中在農村，城鎮(zhèn)的相對貧困問題將被忽略，但這并不符合實際情況，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展進程中，也將催生城鎮(zhèn)相對貧困人口，其中最為典型的是流動人口群體。而采用全國兩條線測算時，城鄉(xiāng)的相對貧困問題均能兼顧。

（2）考慮鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化因素時的相對貧困規(guī)模

考慮鄉(xiāng)村振興的大力推進和城鎮(zhèn)化進程的加快，農村居民的人均可支配收入的增速可能高于本文預測的結果，目前本文預測得到2035年農民居民人均可支配收入為36127元，假定2035年農村居民收入相較于2020年不止翻一番，而是翻兩番達到68524元，略低于本文預測的城鎮(zhèn)人均可支配收入89201元，那么采用按同樣的增長方式得到的2035年農村居民五分組收入去還原收入分布，得到全國兩條貧困線下2035年農村居民的相對貧困發(fā)生率為3.1%，對應的相對貧困人口規(guī)模約為1580萬人;全國一條貧困線下2035年農村居民貧困發(fā)生率為9.8%，對應的相對貧困人口規(guī)模約為4996萬人。相比于上一種情形下預測的相對貧困人口規(guī)模有大幅度降低。

（3）考慮城鎮(zhèn)化后農村人口減少時的相對貧困規(guī)模

考慮城鎮(zhèn)化進程的推進，假定2035年城鎮(zhèn)化率達到70%

具體參見：魏薇.劉俏：預計2035年中國城鎮(zhèn)化率將達到75%至80%[EB/OL].（2020-12-19）[2021-06-07].

http：∥news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/finance/20201219/u7ai9654292.html;鄭丹.研究預測：2035年中國城鎮(zhèn)化率有望達到72%

[EB/OL].（2020-10-31）[2021-06-07].https：∥new.qq.com/omn/20201031/20201031A0BBP000.html。

，全國總人口依然保持在14億左右，那么2035年城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模為98825萬人，大約為10億左右，農村人口規(guī)模約為42353萬人，約4億左右。根據上述預測結果，以全國兩條貧困線為例，與城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率8.3%對應的城鎮(zhèn)常住人口相對貧困規(guī)模約為8202萬人;與農村相對貧困發(fā)生率11%對應的農村相對貧困人口規(guī)模約為4659萬人，農村相對貧困發(fā)生率9.8%對應的相對貧困人口規(guī)模約為4151萬人，農村相對貧困發(fā)生率3.1%對應的相對貧困人口規(guī)模約為1313萬人。

進一步假定2035年城鎮(zhèn)化率達到80%，全國總人口依然保持在14億左右，那么2035年城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模為112942萬人，大約為11億左右，農村人口規(guī)模約為28236萬人，約3億左右。根據上述預測結果，以全國兩條貧困線為例，與城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率8.3%對應的城鎮(zhèn)常住人口相對貧困規(guī)模約為9374萬人;與農村相對貧困發(fā)生率11%對應的農村相對貧困人口規(guī)模約為3106萬人，農村相對貧困發(fā)生率9.8%對應的相對貧困人口規(guī)模約為2767萬人，農村相對貧困發(fā)生率3.1%對應的相對貧困人口規(guī)模約為875萬人。

綜合上述不同假設條件預測得到相對貧困發(fā)生率以及相對貧困人口規(guī)?？芍?，現階段若一開始就采用城鄉(xiāng)統(tǒng)一標準的相對貧困線，農村的相對貧困發(fā)生率高達30%，僅看貧困發(fā)生率這一數值，相當于1998年的絕對貧困水平（按2300元貧困線標準計算為30.38%）[26]，到2035年農村相對貧困發(fā)生率依然高于20%，考慮發(fā)展因素之后，依然在10%左右，相當于2009年的絕對貧困水平（9.75%）。如此看來，采用城鄉(xiāng)一條相對貧困標準，緩解相對貧困的壓力是非常艱巨的。而采用城鄉(xiāng)兩條線時，城鄉(xiāng)的相對貧困問題均能兼顧，到2035年，在最差的情況下，農村相對貧困水平為20%，但考慮實際發(fā)展情況，達到預測的最好情況的3.1%水平也是極為可能的，甚至還會比這一水平低。由此，在僅考慮經濟增長變化情況下的1580萬的農村相對貧困人口和2018年的絕對貧困人口（1660萬人）相當，而加入城鎮(zhèn)化因素后，可能降至1313萬人甚至875萬人;同時，城鎮(zhèn)的相對貧困發(fā)生率也僅在8%左右，甚至低于5%。由此，到2050年解決較低水平甚至更高水平的城鄉(xiāng)相對貧困問題是非常有希望的。

四、“十四五”及以后時期相對貧困治理重點及對策

根據前文預測及分析，在我國“十四五”及以后相當長時期內，都可能存在較高程度的相對貧困現象，為此我國必須采取有力措施進行長期治理。不過，鑒于我國剛剛消除了大面積的絕對貧困現象，其鞏固和穩(wěn)定也需要一段時間，以防止出現返貧現象，所以在新時期的開始，一方面要開展相對貧困的應對，另一方面應當千方百計采取措施鞏固絕對貧困的脫貧成果。因為按絕對標準脫貧的群體，通常都可能是相對貧困群體的一部分。十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出鞏固拓展脫貧攻堅成果，體現了我黨對進一步解決相對貧困問題的堅定決心，并不斷致力于織牢共同富裕底線。

（一）新時期首先要持續(xù)過往扶貧措施以鞏固脫貧成就

2020年3月6日，國家領導人在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上明確要求加快建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制，在鞏固已有脫貧成果、拓展新時期貧困治理過程中，防止返貧、降低返貧風險，保證脫貧的持續(xù)性

具體參見：習近平：在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話

[EB/OL].（2020-03-06）[2021-06-07].

http：∥www.cpad.gov.cn/art/2020/3/6/art_3141_114201.html。

2021年2月21日，《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現代化的意見》明確指出，凡近年擺脫貧困的縣從脫貧之日起設立5年過渡期，過渡期內保持現有主要幫扶政策總體穩(wěn)定，以利于接續(xù)推進脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興

具體參見：中共中央，國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現代化的意見

[EB/OL].（2021-02-21）[2021-06-07].

http：∥www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202102/t20210221_6361863.htm。

這些戰(zhàn)略性安排是很有針對性的。

客觀地講，已脫貧的先前深度貧困地區(qū)，由于受自然稟賦、歷史因素和經濟基礎的影響，返貧風險依然較高。已有脫貧人口中有相當部分主要是依賴于國家扶貧政策的大力支持，政策性收入占比較高，產業(yè)發(fā)展還處于孵化期，已有脫貧攻堅政策還需持續(xù)，還應當進一步考慮如何在鄉(xiāng)村振興框架下有序銜接。特困供養(yǎng)和低保政策在脫貧攻堅中發(fā)揮著兜底保障作用，但其中依然存在諸如瞄準偏差、遺漏、福利依賴、消極救助等問題[41-43]。進一步而言，我國整體上按現行標準的農村減貧取得了巨大成功，但結構問題也是鞏固期的重點。農村中老年人的貧困問題日益突出，農村老年群體的社會保障和公共服務體系不完善，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式受到沖擊，留守老人隨時有陷入貧困的風險。鞏固拓展脫貧攻堅成果，要繼續(xù)增強脫貧群體和貧困脆弱群體的內生動力。若可持續(xù)發(fā)展的動力和能力以及社會保障不足，農村的可持續(xù)增收渠道不暢，都會增加農民的脫貧脆弱性，增加貧困戶的返貧風險及貧困邊緣群體陷入貧困的概率。

還應當看到，中國貧困問題已經不只是農村問題，尤其是隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，從農村貧困向城鎮(zhèn)轉移的趨勢正在加強，城市貧困問題日益凸顯。城鎮(zhèn)低保制度的建立為解決城鎮(zhèn)貧困問題提供了制度保障，但城鎮(zhèn)化推進中城鎮(zhèn)戶口與常住人口的戶籍不一致，導致不少農民工人在城鎮(zhèn)戶口卻在農村，從而有可能導致部分人口陷入相對貧困。大部分流動人口的貧困治理，仍處于真空地帶，存在城市貧困治理的內部二元結構，區(qū)域差異明顯，中西部的城鎮(zhèn)貧困問題較為嚴重，絕對貧困存在反彈的可能，同時城鎮(zhèn)居民的相對貧困也日益嚴峻[44]。

很顯然，要保證脫貧成果得到鞏固，過往的扶貧政策必須有序銜接并持續(xù)推行。特別是2013年實施精準扶貧戰(zhàn)略后，實施的“六個精準”“五個一批”“六項扶貧行動”“十項精準扶貧工程”

具體參見：中華人民共和國國務院新聞辦公室.采取五個平臺、六項行動、十項工程實施精準扶貧

[EB/OL].（2015-12-15）[2021-06-07].

http：∥www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/33909/zy33913/Document/1459275/1459275.htm;

中華人民共和國國務院新聞辦公室.精準扶貧脫貧的基本方略是六個精準和五個一批

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http：∥www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/33909/zy33913/Document/1459277/1459277.htm。

等一系列的政策組合和行動，在“十四五”時期作為過渡，仍須在全國層面大規(guī)模推廣實施。

總之在過渡期內，要切實落實“摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管”政策，確保精準扶貧階段的幫扶政策、幫扶隊伍、監(jiān)管機制、責任機制在新時期的貧困治理中不中斷，真正做到并具備銜接基礎，把有序銜接作為新時期貧困治理承前啟后的重要工作，從而為從絕對貧困治理向相對貧困治理轉型提供基本保障。

（二）新時期的扶貧重點應當逐步轉向相對貧困治理

1.盡早安排試行相對貧困標準并逐步確定和推廣

對于新時期的相對貧困治理工作，最先需要做的是要明確相對貧困標準，準確瞄準相對貧困人口。相對貧困標準的制定和相對貧困人口的識別是“十四五”時期扶貧工作的重點和難點。前文中已經就此提出一些建議，這里不再贅述。盡管理論界還有一些爭議，但政府部門應當盡快安排試行并采取相應措施?？紤]到各地經濟發(fā)展水平不一，可以支持各省市/區(qū)在不低于全國水平的標準上，根據當地的經濟水平動態(tài)調整，國家可對相對貧困標準每5年或更長周期調整一次，地方相對貧困標準也隨國家標準的調整而進行動態(tài)調整。

2.推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理相對貧困戰(zhàn)略

相對貧困的治理應當樹立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理的理念，建立城鄉(xiāng)一體化的貧困治理體系，實行城鄉(xiāng)并重的減貧戰(zhàn)略。應當看到，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的相對貧困治理比農村、城鎮(zhèn)的單向治理更為復雜。前期我國的反貧困治理是農村以扶貧開發(fā)為主、城鎮(zhèn)以扶貧救助為主，農村優(yōu)先于城市的二元模式，扶貧組織機構和職能之間存在一定分離，扶貧開發(fā)由國務院扶貧辦協調管理，社會救助由民政部等相關部委協調管理，在此基礎上制定的政策出現了貧困治理體系割裂、貧困治理主體缺位、治理內容失衡等問題。我國現行標準下的絕對貧困得到解決離不開城鄉(xiāng)融合進程中城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，但城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中因制度性約束或障礙使得進入城市的農村居民既有可能成為潛在貧困人口，也就是農民工群體，該群體的扶貧工作在我國一直處于相對空白階段。因此，新時期的貧困治理應當爭取盡早實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，跳出絕對貧困的局限來構建系統(tǒng)性、創(chuàng)新性的相對貧困治理機制，以避免城市化進程下催生新的相對貧困人口[36]，填補以往扶貧工作中形成的城鄉(xiāng)政策真空。

3.將相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興緊密融合

上文分析已經說明，中國的相對貧困治理的重點和難點還是在農村，要在持續(xù)鞏固已有脫貧成果的同時構建解決相對貧困的長效機制。因此，大力推動鄉(xiāng)村振興，提高農業(yè)現代化，是破解由城鄉(xiāng)差距導致的貧困陷阱的重要途徑，也是破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題的治本之策。通過鄉(xiāng)村振興，加強農村地區(qū)的城鎮(zhèn)化，讓農村地區(qū)也能形成聚集重要資源要素的可持續(xù)發(fā)展優(yōu)勢，留住年輕人，留住人才。繼續(xù)堅持對農村地區(qū)的貧困治理，繼續(xù)完善農村地區(qū)的基本公共服務，讓農村地區(qū)居民也能享受更好的醫(yī)療衛(wèi)生服務、教育資源等。相對貧困和城鄉(xiāng)關系存在諸多聯系，將相對貧困治理納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在城鄉(xiāng)融合背景下集中解決農村的相對貧困問題，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。真正實現共同富裕，共享發(fā)展成果。

4.建立可持續(xù)、常態(tài)化的減貧機制

相對貧困具有多維性，需要多元政策相結合。不同于脫貧攻堅時期盡快消除絕對貧困的“超常規(guī)”但有效的方式，相對貧困治理需要實現國家治理體系下的常態(tài)化[45]。其核心是要使相對貧困群體建立起依靠內生動力實現自身發(fā)展的機制。對于已經建立的各種企業(yè)組織，要引導其自身提高素質，從而提升產品質量和優(yōu)勢，拓寬市場。要強化社會保障的幫扶作用，加強縣級醫(yī)療機構的衛(wèi)生服務水平，在教育、醫(yī)療和住房方面對城鄉(xiāng)相對貧困人口給予幫扶。要將城市相對貧困納入新時期的貧困治理范圍中，努力破解城鄉(xiāng)融合過程中的各種機制障礙。對于特定類型的貧困問題要給予更多關注，創(chuàng)新扶貧機制，解決特殊貧困群體的貧困問題，探索社會、家庭、個人協同的養(yǎng)老模式解決獨居老人的貧困問題;也需要針對流動人口出臺相關的扶持政策，解決特定類型的相對貧困問題。

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責任編輯、校對： 鄭雅妮

A Study on the Governance of Relative Poverty in China and Its Countermeasures

CHEN Zongsheng1，2， HUANG Yun1

（1. School of Economics， Nankai University， Tianjin 300071， China;

2. China Institute of Wealth and Economics， Nankai University， Tianjin 300071， China）

Abstract： After accomplishing the historical feat of eradicating absolute poverty， China will focus on the alleviation relative poverty in the new stage of common prosperity. The core connotation of relative poverty is the unequal distribution of income. Compared with absolute poverty， relative poverty is not only multidimensional and pluralistic， but also long-term， which is closely related to the economic and social system and the stage of economic development， and its targeting and governance are more complex than absolute poverty. The practical experience of relative poverty in developed countries and some rapidly developing areas in China should be used for reference. Based on the income grouping data published by the National Bureau of Statistics， this paper calculates the relative poverty ratio in urban and rural areas in China and through prediction analysis， we found that when adopting the two relative poverty lines in urban and rural areas， the degree of relative poverty in China was generally stable but slightly increased in recent years. In the future， the relative poverty in rural areas may show a slow downward trend， while that in urban may increase slightly but basically remains stable. The governance of relative poverty during the 14th Five-Year Plan period should not only continue to consolidate the existing achievements in absolute poverty alleviation， but also ensure the orderly convergence of poverty alleviation policies and sustainable development. Moreover， it is necessary to determine appropriate relative poverty standards， to achieve the overall planning of relative poverty in urban and rural areas， and to establish a sustainable and normal mechanism for relative poverty reduction combined with rural revitalization.

Keywords： relative poverty; rural revitalization; absolute poverty; poverty governance; common prosperity; urban-rural gap; poverty incidence