田 亮，黃翠娜，付振興

（1.寶雞市鳳翔區(qū)水利工作站，陜西 寶雞 721400；2.寶雞市隴縣水利管理工作站，陜西 隴縣 721200）

1 鳳翔區(qū)移民后扶工作現(xiàn)狀

1.1 水庫移民人口分布情況

全縣移民核定總?cè)丝?905人，至2017年底核定直補(bǔ)移民人數(shù)4200人，項(xiàng)目扶持移民人數(shù)2705人。根據(jù)水庫移民調(diào)查結(jié)果，這些水庫移民分布在全縣9個(gè)鎮(zhèn)28個(gè)村。鳳翔區(qū)大中型水庫庫區(qū)移民人口分布情況見表1。其中來自馮家山大型水庫移民為806人，東風(fēng)水庫移民4677人，白荻溝水庫移民265人，王家崖水庫移民934人，鳳翔區(qū)以外水庫移民13人。水庫涉及本縣及鄰近縣4座大中型水庫（東風(fēng)水庫、白荻溝水庫、馮家山水庫、王家崖水庫）和本省及省外3座水庫（書房壩水庫、二龍山水庫、塢羅水庫）。

表1 鳳翔區(qū)大中型水庫庫區(qū)移民人口分布情況

根據(jù)與鳳翔區(qū)扶貧開發(fā)建檔立卡人口信息數(shù)據(jù)，全縣現(xiàn)有直補(bǔ)移民中共有貧困移民戶126戶，貧困移民人口409人（低保、五保貧困戶42戶111人）。2016年脫貧55戶195人，2017年脫貧15戶51人，2017年數(shù)據(jù)核查后剔除2戶5人，新增1戶2人，2018年脫貧47人，2019年脫貧32人，2020年計(jì)劃脫貧81人，主要為低保五保戶。主要分布在我區(qū)長(zhǎng)青鎮(zhèn)、田家莊鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)、虢王鎮(zhèn)、南指揮鎮(zhèn)、姚家溝鎮(zhèn)、柳林鎮(zhèn)和彪角鎮(zhèn)等8鎮(zhèn)17個(gè)行政村。致貧原因主要為因病因殘、因缺勞力、因缺技術(shù)、因?qū)W、因缺資金和自身發(fā)展動(dòng)力不足等7大類原因。

1.2 庫區(qū)移民后期扶持項(xiàng)目實(shí)施情況

自2006年國務(wù)院進(jìn)一步加大了移民后期扶持工作力度以來，2006-2016年鳳翔區(qū)實(shí)施移民后扶直補(bǔ)資金發(fā)放、后扶規(guī)劃項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目等措施，累計(jì)發(fā)放移民直補(bǔ)資金2 559.41萬元，實(shí)施各類項(xiàng)目144個(gè)，為移民村組建成道路38.75 km，建設(shè)基本農(nóng)田4489畝，解決飲水安全9697人，技術(shù)培訓(xùn)勞力468人，項(xiàng)目實(shí)施情況見表2。有力地解決了水庫移民的溫飽以及庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問題，改善了移民的生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加了移民收入，使移民生活水平不斷提高，逐步達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平。

表2 鳳翔區(qū)庫區(qū)移民后期扶持項(xiàng)目實(shí)施情況（2006—2016年）

1.3 移民后期扶持資金分配情況

2006-2016年，鳳翔區(qū)共爭(zhēng)取移民后扶項(xiàng)目資金3 032.8萬元，項(xiàng)目資金分配基本遵循按移民人口比例分配原則，優(yōu)先安排貧困移民村，資金分配向貧困移民村傾斜。按比例分配制度基本上保證了全縣28個(gè)移民村能夠同時(shí)享受到國家?guī)靺^(qū)移民后期扶持的政策，實(shí)現(xiàn)了移民后扶項(xiàng)目的全覆蓋。

1.4 2006—2016年移民后扶發(fā)展模式情況

在2006年國家開始實(shí)施水庫庫區(qū)移民后期扶持政策之前，我區(qū)庫區(qū)移民村普遍存在生產(chǎn)生活條件較差，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，移民經(jīng)濟(jì)收入偏低的情況，為了改變這種現(xiàn)狀，圍繞改善移民村生產(chǎn)生活條件，補(bǔ)足基礎(chǔ)設(shè)施短板，增加移民經(jīng)濟(jì)收入的基本思路，2006-2016年，我們首先實(shí)施了道路硬化、農(nóng)田水利和安全飲水等基礎(chǔ)設(shè)施工程，在很短時(shí)間內(nèi)補(bǔ)齊了移民村組的生產(chǎn)生活條件短板，奠定了移民村組發(fā)展基礎(chǔ)。其次，為了提升移民村組人居環(huán)境，我們又實(shí)施了綠化美化、廣場(chǎng)健身和路燈亮化工程，各類工程的建成有效改善了移民村組人居環(huán)境，提升了移民幸福指數(shù)。為了增加庫區(qū)移民家庭經(jīng)濟(jì)收入，助力移民脫貧攻堅(jiān)工作，我們還組織實(shí)施了種植、養(yǎng)殖技能培訓(xùn)和移民戶大學(xué)新生生活補(bǔ)助項(xiàng)目，推動(dòng)移民戶創(chuàng)業(yè)發(fā)展，補(bǔ)貼困難貧困移民戶大學(xué)新生。

2 目前移民后期扶持管理工作中存在的困難和問題

（1）移民人口分布與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配。從總體來看，鳳翔區(qū)移民人口主要集中分布在區(qū)域中心片區(qū)和西南片區(qū)，分別處在區(qū)域發(fā)展中心和工業(yè)大區(qū)，但是移民村普遍尚未形成與區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)相匹配的發(fā)展模式?；救蕴幱诜N植業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，存在與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不相匹配的問題，尚未形成“借船出?！钡慕枇Πl(fā)展模式。

（2）移民項(xiàng)目類別與省市政策扶持不對(duì)應(yīng)。2006-2016年鳳翔區(qū)實(shí)施的移民后扶工程主要是圍繞安全飲水、田間配套、道路硬化、綠化亮化和村容整治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，技能培訓(xùn)項(xiàng)目較少，尚未實(shí)施生產(chǎn)開發(fā)類項(xiàng)目，與省市近年來大力發(fā)展生產(chǎn)開發(fā)和技能培訓(xùn)的政策扶持不對(duì)應(yīng)，既不能有效的向上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，也不能有力地推動(dòng)移民經(jīng)濟(jì)收入的持續(xù)增加。

（3）移民資金分配與規(guī)模發(fā)展思路不協(xié)調(diào)。在早期移民村基礎(chǔ)條件差的情況下，“雨露均沾”的移民后扶管理很大程度上照顧到各個(gè)移民村的利益要求，在一定時(shí)期內(nèi)適應(yīng)了移民村發(fā)展要求，一大批后扶工程的實(shí)施使移民村的生產(chǎn)生活條件得到有效改善，具備了與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，但這種模式也存在項(xiàng)目小而散，規(guī)模效益弱和管理難度大的問題，亟需將原有的“雨露均沾”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹写蛟臁钡囊?guī)模發(fā)展模式。

（4）移民項(xiàng)目計(jì)劃與區(qū)村發(fā)展需求不適應(yīng)。2006-2016年，移民后扶項(xiàng)目實(shí)施的項(xiàng)目計(jì)劃主要遵循“自下而上”的模式，主要考慮了移民村組的意愿和需求，未能兼顧區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和地域特色。目前，全區(qū)移民村的基礎(chǔ)條件已經(jīng)得到很大提升，移民村亟待加大產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)上下功夫，在增加庫區(qū)移民收入上加力氣。原有的基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展需求，急需轉(zhuǎn)換項(xiàng)目計(jì)劃謀劃思路，既要“自下而上”，也要“以上帶下”，從區(qū)域、縣域、產(chǎn)業(yè)多個(gè)層面加強(qiáng)上層規(guī)劃，在項(xiàng)目扶持、產(chǎn)業(yè)培育和移民增收上創(chuàng)新發(fā)展。

3 鳳翔區(qū)移民后扶管理下一步改進(jìn)方向和思路

（1）轉(zhuǎn)變小散發(fā)展模式，集中資金帶動(dòng)規(guī)模。一是從資金分配方面將原有人均比例分配模式轉(zhuǎn)變?yōu)榧匈Y金分配，針對(duì)三岔村、瓦窯頭村、馬家莊村等移民人口大村，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地理優(yōu)勢(shì)，貼近區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞打造大東湖景區(qū)、雍城湖片區(qū)，實(shí)施旅游開發(fā)環(huán)境提升工程，提升村級(jí)民俗文化旅游品位，集中打造美麗移民新村，以點(diǎn)帶面，逐步帶動(dòng)周邊旅游開發(fā)；二是從項(xiàng)目規(guī)模控制方面將原有小散分批模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎w推進(jìn)規(guī)模實(shí)施，打破原有的資金規(guī)?？刂圃?0萬元以下限制，對(duì)于條件成熟，具備規(guī)模效益的項(xiàng)目適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模到200～300萬元，能夠一次完成的盡量整合資金擴(kuò)大規(guī)模，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目短平快的規(guī)模帶動(dòng)效益，進(jìn)而起到帶頭示范引領(lǐng)作用；三是搭乘區(qū)域產(chǎn)業(yè)扶持政策快車，整合資金，積聚力量，大力扶持集體經(jīng)濟(jì)組織、新型農(nóng)村合作組織和集約化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等新興經(jīng)濟(jì)主體和產(chǎn)業(yè)。

（2）轉(zhuǎn)換項(xiàng)目謀劃思路，因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)。一是將原有的以基礎(chǔ)設(shè)施為主的項(xiàng)目謀劃轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨a(chǎn)開發(fā)為主。縮減單純的基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，增加生產(chǎn)開發(fā)工程類項(xiàng)目的謀劃，逐步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶持類生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的落地。二是建立與區(qū)域發(fā)展、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)相匹配的項(xiàng)目謀劃思路，將項(xiàng)目謀劃貼近適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光旅游、民俗文化、電子商務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)。優(yōu)先扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是集思廣益的開展項(xiàng)目謀劃，從原有的區(qū)移民辦指定項(xiàng)目謀劃方向轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)級(jí)引領(lǐng)下鎮(zhèn)村主導(dǎo)的謀劃模式，在保證規(guī)?；^(qū)域化、匹配性的引領(lǐng)下充分發(fā)揮鎮(zhèn)村自主性，因地制宜的發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育新興產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。四是創(chuàng)新采用“兩委會(huì)+合作社+移民戶”和“兩委會(huì)+龍頭企業(yè)+移民戶”產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)模式，通過實(shí)施移民后期扶持項(xiàng)目建成的固定資產(chǎn)在合作社或企業(yè)入股分紅，為庫區(qū)移民戶增加收益，發(fā)展生產(chǎn)。所有項(xiàng)目建設(shè)固定資產(chǎn)所有權(quán)歸村組集體所有，使用權(quán)通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓給合作社和龍頭企業(yè)，資產(chǎn)收益通過分紅形式分配到村組移民戶，明確先股資產(chǎn)權(quán)屬，打通利益分配機(jī)制。

（3）改革計(jì)劃管理模式，創(chuàng)新管理工作方法。一是改變?cè)械膮^(qū)移民辦委托設(shè)計(jì)單位對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案統(tǒng)一設(shè)計(jì)的模式，對(duì)條件成熟、符合規(guī)劃思路、具備設(shè)計(jì)條件的工程可由移民村自行組織委托具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)完成后報(bào)區(qū)移民辦組織統(tǒng)一評(píng)審。移民村參與組織設(shè)計(jì)可以很大程度上發(fā)揮移民村主體能動(dòng)性，設(shè)計(jì)方案也能最大程度上體現(xiàn)村組設(shè)計(jì)意愿，能將項(xiàng)目后期實(shí)施時(shí)出現(xiàn)的矛盾和問題提前消化處理。二是將現(xiàn)有集中化的計(jì)劃管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱阏Y(jié)合的計(jì)劃管理模式，具體來說就是將分散征求移民村組意愿，集中進(jìn)行實(shí)施方案設(shè)計(jì)，統(tǒng)一申報(bào)計(jì)劃的模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒄髑笠泼翊褰M意愿，集中與分散設(shè)計(jì)相結(jié)合，統(tǒng)一申報(bào)計(jì)劃。這樣的改變可以既統(tǒng)籌發(fā)展又兼顧特殊需求，可以實(shí)現(xiàn)區(qū)級(jí)統(tǒng)籌下的村組自主，對(duì)于提升需求匹配度有促進(jìn)作用。三是建立項(xiàng)目計(jì)劃儲(chǔ)備制度，對(duì)不同類型不同區(qū)域的項(xiàng)目分類儲(chǔ)備，有計(jì)劃的安排項(xiàng)目前期工作，重點(diǎn)做好生產(chǎn)開發(fā)類項(xiàng)目的提前謀劃，兼顧近期和遠(yuǎn)期規(guī)劃，保證項(xiàng)目計(jì)劃接續(xù)性、規(guī)模性、匹配性。

4 結(jié)語

自2006年開始實(shí)施的大中型水庫庫區(qū)移民后期扶持政策以來，2006-2016年實(shí)施了各類基礎(chǔ)設(shè)施工程和技能培訓(xùn)工程，極大地改善了移民村生產(chǎn)生活條件和人居環(huán)境，奠定了發(fā)展基礎(chǔ)，增加了經(jīng)濟(jì)收入，有力推動(dòng)了庫區(qū)移民脫貧攻堅(jiān)工作，提升了庫區(qū)移民幸福指數(shù)。但是近兩年來，由于原有的項(xiàng)目謀劃思路、項(xiàng)目計(jì)劃管理和項(xiàng)目類別設(shè)定與移民村組基礎(chǔ)設(shè)施基本完善亟需推動(dòng)生產(chǎn)開發(fā)的需求未能及時(shí)匹配，出現(xiàn)了項(xiàng)目申報(bào)不積極、項(xiàng)目計(jì)劃落地難和項(xiàng)目實(shí)施效果差的問題，原有政策實(shí)施模式的上層建筑與移民村發(fā)展需求的下層基礎(chǔ)不適應(yīng)。本文提出了轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，轉(zhuǎn)換謀劃思路和改進(jìn)計(jì)劃管理的措施，適應(yīng)下層基礎(chǔ)的變化，用新思路、新方法和新理念推動(dòng)庫區(qū)移民后扶政策實(shí)施。