高衛(wèi)星，鄭子端

（鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

一、問(wèn)題的提出

近年，伴隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，城市常住人口規(guī)模日益擴(kuò)大、社會(huì)流動(dòng)性不斷增強(qiáng)、社會(huì)公共事務(wù)日益繁雜，做好社會(huì)治理工作成為城市基層政府①的一項(xiàng)重要職能，面對(duì)上述治理任務(wù)，進(jìn)一步優(yōu)化傳統(tǒng)的基層政府治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行過(guò)程，提升社會(huì)治理效能成為一項(xiàng)緊迫而又現(xiàn)實(shí)的課題。黨的十九大報(bào)告指出，要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘；加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)……推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移[1]。以黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理在全國(guó)各地的探索實(shí)踐正是在上述背景下不斷拓展深化。既有研究主要探討了城市基層黨建方式的演變過(guò)程[2]、基于黨建引領(lǐng)基層治理的能力提升路徑[3]、黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理的主要類(lèi)型及其所具有的平臺(tái)搭建等功能[4]，而對(duì)于從組織分析角度探討以黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理的運(yùn)作邏輯，相關(guān)研究仍相對(duì)不足。事實(shí)上，以城市基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理不僅關(guān)涉城市基層黨組織的自身建設(shè)，更為重要的是其反映了現(xiàn)代國(guó)家為有效應(yīng)對(duì)政治發(fā)展過(guò)程中所出現(xiàn)的包括“認(rèn)同危機(jī)、貫徹危機(jī)、整合危機(jī)、分配危機(jī)、參與危機(jī)”[5]等在內(nèi)的一系列危機(jī)，而在城市基層治理領(lǐng)域所作出的一項(xiàng)關(guān)于組織運(yùn)行的調(diào)適性改革。上述調(diào)適性改革同時(shí)呈現(xiàn)了基層組織運(yùn)行與治理活動(dòng)中的深層組織邏輯。

本文以現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)如何有效應(yīng)對(duì)社會(huì)治理壓力為理論視野，分析了近年城市基層面臨的屬地治理壓力及基層政權(quán)的調(diào)適性建設(shè)這一總體背景，運(yùn)用組織分析視角探討了S市轄區(qū)街道以黨建引領(lǐng)城市基層治理過(guò)程中所呈現(xiàn)的組織運(yùn)行中的激勵(lì)約束邏輯、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯和靈活調(diào)適邏輯，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步思考中西方治理制度情境的差異性及其對(duì)于中國(guó)城市基層社會(huì)治理的啟示。

二、城市基層面臨的屬地社會(huì)治理壓力及基層政權(quán)的調(diào)適性建設(shè)

以城市基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理是城市基層政權(quán)調(diào)適性建設(shè)在社會(huì)治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，其與改革開(kāi)放以來(lái)尤其是近年全國(guó)各地城市基層面臨愈加復(fù)雜的屬地社會(huì)治理任務(wù)密切相關(guān)。當(dāng)前，我國(guó)城市人口規(guī)模、社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、組織形態(tài)和價(jià)值觀(guān)念正發(fā)生著深刻變化，截至2018 年年底，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，流動(dòng)人口2.41億②。S市城鎮(zhèn)人口1863.4 萬(wàn)人，占常住人口的比重為86.5%③。城市基層政府往往需要承擔(dān)包括轄區(qū)民生保障、行政服務(wù)、公共安全等在內(nèi)的各項(xiàng)治理事務(wù)，人民對(duì)美好城市生活的向往，迫切需要進(jìn)一步提升基層政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、服務(wù)能力和動(dòng)員能力，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)有力、運(yùn)行高效的組織與管理體制。

針對(duì)上述基層治理壓力，基層政權(quán)的調(diào)適性建設(shè)在各地逐步探索和展開(kāi)。在某種程度上，城市基層政府的職能結(jié)構(gòu)開(kāi)始出現(xiàn)調(diào)整和變化，從傳統(tǒng)的注重經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌兼顧社會(huì)治理?；鶎又卫碜非蟾鼮榫獾亩嗄繕?biāo)任務(wù)[6]。與此同時(shí)，中央始終密切關(guān)注并回應(yīng)基層社會(huì)治理形勢(shì)的新變化（見(jiàn)表1），具體表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：一是在黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中明確指出社會(huì)建設(shè)是政府職能的重要面向，并要求推動(dòng)社會(huì)治理重心下移，做好社會(huì)治理工作；二是突出城市基層黨的建設(shè)在推動(dòng)基層社會(huì)治理中的作用，發(fā)揮城市基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理作用，增強(qiáng)街道社區(qū)黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、服務(wù)群眾能力；三是以提升組織力為重點(diǎn)推進(jìn)基層黨組織建設(shè)，包括加強(qiáng)黨支部建設(shè)等重要方面。

表1 中央通過(guò)或頒發(fā)的關(guān)于城市基層社會(huì)治理的報(bào)告與意見(jiàn)

三、激勵(lì)約束、風(fēng)險(xiǎn)把控與靈活調(diào)適：以黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理的多重邏輯

基于對(duì)S 市轄區(qū)基層社會(huì)治理活動(dòng)的觀(guān)察，以黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理功能與作用的發(fā)揮過(guò)程，同時(shí)也是作為特定組織類(lèi)型的基層政權(quán)組織自身的調(diào)適性運(yùn)行過(guò)程、基層政權(quán)組織與組織外部力量的適應(yīng)性互動(dòng)過(guò)程。在基層政權(quán)組織自身的調(diào)適性運(yùn)行過(guò)程中，以黨建引領(lǐng)城市基層治理，主要表現(xiàn)為在黨政體制④這一中國(guó)政治體制架構(gòu)下，以“條專(zhuān)塊統(tǒng)”⑤為目標(biāo)和原則，通過(guò)向街道放權(quán)、賦權(quán)，取消街道辦事處招商引資等部分職能，對(duì)區(qū)（縣）、街道“條條”與“塊塊”政權(quán)組織之間權(quán)力與責(zé)任關(guān)系作出劃分和調(diào)整，并以此為依據(jù)構(gòu)建基層治理考核評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)政權(quán)組織及其工作人員的有效激勵(lì)與約束。在基層政權(quán)組織與組織外部力量的適應(yīng)性互動(dòng)方面，以黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理，主要體現(xiàn)為通過(guò)在非公企業(yè)、社會(huì)組織等新興領(lǐng)域推進(jìn)黨的基層組織和人員隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)力量在與社會(huì)組織等互動(dòng)中，“善于使黨組織意圖成為社會(huì)組織參與治理的行動(dòng)”⑥這一組織愿景和目標(biāo)。上述過(guò)程隱含了組織運(yùn)行中的多重深層邏輯。

（一）“條專(zhuān)塊統(tǒng)”：以城市基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的激勵(lì)約束邏輯

從組織視角進(jìn)行分析，S 市以黨建引領(lǐng)城市基層治理在事實(shí)上調(diào)整了既有的基層政權(quán)組織運(yùn)行結(jié)構(gòu)，明確了縱向的“條條”與橫向的“塊塊”之間權(quán)力與責(zé)任關(guān)系劃分，便于結(jié)合基層屬地治理任務(wù)的特點(diǎn)與實(shí)際，有針對(duì)性地對(duì)區(qū)（縣）職能部門(mén)、街道辦事處及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員的績(jī)效激勵(lì)與約束，實(shí)現(xiàn)“條專(zhuān)塊統(tǒng)”這一組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行優(yōu)化的目標(biāo)。

這是因?yàn)?，從組織結(jié)構(gòu)理論角度看，“組織結(jié)構(gòu)界定了對(duì)工作任務(wù)進(jìn)行正式劃分、組合和協(xié)調(diào)的方式，其中的關(guān)鍵問(wèn)題至少包括管理幅度和決策中的集權(quán)與分權(quán)”[7]386。S 市以黨建引領(lǐng)城市基層治理在現(xiàn)實(shí)中體現(xiàn)為提升街道黨（工）委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，上一層級(jí)政府向街道放權(quán)、賦權(quán)，具體包括“區(qū)（縣）職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)工作情況考核評(píng)價(jià)和人事任免建議權(quán)，職能部門(mén)綜合執(zhí)法綜合調(diào)度權(quán)，下沉資金、人員的統(tǒng)籌管理和自主支配權(quán)，全市性、全區(qū)性涉及本街道轄區(qū)范圍內(nèi)重大事項(xiàng)和決策的建議權(quán)等”⑦。事實(shí)上，合理設(shè)置組織運(yùn)行過(guò)程中的管理幅度、設(shè)定將組織的決策權(quán)集中于某一點(diǎn)的程度，直接影響著組織運(yùn)行的績(jī)效。面對(duì)日趨復(fù)雜的街道社區(qū)治理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)基層治理決策權(quán)、考核評(píng)價(jià)與人事任免建議權(quán)的適度下移，“下放給最接近實(shí)際行動(dòng)的管理者或工作群體”[7]386，有利于提升決策者的決策靈活性，加快決策速度。另外，在城市社會(huì)治理重心下移的前提下，提升街道層級(jí)政府的治理能力，有助于保持合理的管理幅度，有效采集并反饋基層社會(huì)治理信息，推動(dòng)形成扁平化的政府組織結(jié)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)不斷變化著的基層群眾治理需求，并根據(jù)工作實(shí)績(jī)進(jìn)行人員、組織績(jī)效評(píng)價(jià)。

與此同時(shí)，以基層黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理，在一定程度上凸顯并延續(xù)了屬地管理這一國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)與歷史傳統(tǒng)。以黨建引領(lǐng)城市社會(huì)治理在實(shí)踐中表現(xiàn)為執(zhí)政黨通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)，在組織層面深刻塑造并融入中國(guó)特色的政府體系而成的集中統(tǒng)一的治理機(jī)制[8]，本質(zhì)上在于協(xié)調(diào)縱向“條條”各職能部門(mén)的力量，以橫向的“塊塊”為屬地責(zé)任主體，壓實(shí)治理責(zé)任，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)。這是由于，從中國(guó)國(guó)家治理歷史傳統(tǒng)看，面對(duì)遼闊的治理疆域，治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的治理負(fù)荷直接影響基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置與治理方式的選擇，基于地理空間的便利性，按照“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則，屬地政府事實(shí)上承擔(dān)了轄區(qū)內(nèi)最為主要的治理任務(wù)。由于行政資源依照空間而進(jìn)行配置，明確的空間邊界的存在使得屬地管理區(qū)域相對(duì)獨(dú)立，行政資源配置過(guò)程呈現(xiàn)“無(wú)縫隙”和“不重疊”的特點(diǎn)，屬地管理制度得以延續(xù)[9]，并成為政府行政過(guò)程中最為重要的制度之一。這一過(guò)程將黨的基層組織體系與基層治理體系相結(jié)合，凸顯地方街道“塊塊”對(duì)轄區(qū)事務(wù)的兜底責(zé)任。S市則將街道層級(jí)政府對(duì)于區(qū)級(jí)職能部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)的考核評(píng)價(jià)結(jié)果，置于被考核部門(mén)績(jī)效權(quán)重比例的三分之一以上⑧。

整體而言，S市以黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理，不僅僅是黨組織在基層“塊塊”范圍內(nèi)覆蓋范圍大小的問(wèn)題，更為重要的是其著眼于組織與人員，通過(guò)對(duì)上述“條條”與“塊塊”之間權(quán)力與責(zé)任關(guān)系的調(diào)整，發(fā)揮黨政體制中政黨的政治動(dòng)員作用，進(jìn)一步強(qiáng)化基層屬地治理責(zé)任，化解基層街道“塊塊”政府治理能力不足、縱向“條條”職能部門(mén)分割，難以在街道“塊塊”政府屬地管理層面達(dá)到“握指成拳”效果的難題。

（二）安全把關(guān)：以城市基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯

如上所述，基于治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的治理負(fù)荷，屬地管理在實(shí)踐中成為中國(guó)國(guó)家治理過(guò)程中最為重要的制度設(shè)計(jì)之一。從歷史角度看，面對(duì)繁重的屬地治理壓力與有限的治理資源之間的矛盾，傳統(tǒng)中國(guó)便形成了“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”[10]這一治理模式，在地方基層治理中重視發(fā)揮由社會(huì)提名的準(zhǔn)官員的作用，采用“半正式的簡(jiǎn)約行政方式”[10]，對(duì)縣級(jí)以下區(qū)域進(jìn)行包括糾紛解決在內(nèi)的治理，使其在某種程度上延續(xù)并成為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的重要特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府任命或授權(quán)的準(zhǔn)行政人員，比如群眾矛盾調(diào)解員等參與基層社會(huì)治理，上述人員領(lǐng)取一定的或少量的薪酬，但并不隸屬于正式的科層機(jī)構(gòu)。

事實(shí)上，從基層政權(quán)組織與組織外部力量的適應(yīng)性互動(dòng)角度看，如何有效吸納和引導(dǎo)社會(huì)力量參與基層社會(huì)治理始終是中國(guó)國(guó)家政權(quán)組織面臨的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)課題。在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)包括社會(huì)組織在內(nèi)的各方面社會(huì)力量參與基層社會(huì)治理過(guò)程中，通過(guò)“支部建在連上”這一組織方式，發(fā)揮基層黨組織的組織功能、服務(wù)功能，有效孵化、培育、規(guī)范、引導(dǎo)社會(huì)組織成長(zhǎng)與發(fā)展，為社會(huì)組織開(kāi)展活動(dòng)提供資源支持，并使其有效參與或?qū)踊鶎咏值郎鐓^(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了基層政權(quán)對(duì)于社會(huì)組織運(yùn)行過(guò)程中相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的“安全把關(guān)”作用，某種程度上有利于保持穩(wěn)定的政治與社會(huì)秩序，在此意義上，以黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理表現(xiàn)為一種重要的組織機(jī)制，該機(jī)制使得基層公共部門(mén)逐步向社會(huì)賦權(quán)的同時(shí)便于有效實(shí)施秩序維護(hù)[11]。海外學(xué)者將由地方黨組織支持成立社會(huì)組織或在社會(huì)組織內(nèi)部嵌入黨的基層組織視為黨的組織活動(dòng)的一項(xiàng)新變化，并指出在傳統(tǒng)國(guó)家力量難以進(jìn)行有效治理的領(lǐng)域，政黨組織正在重建自身作為服務(wù)中心和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的角色，盡管存有不足，但實(shí)踐中一些社會(huì)組織內(nèi)部黨支部的存在，確實(shí)在某種程度上可以提高效率，保持組織的穩(wěn)定性，提供組織資源和社會(huì)資本，吸引有才華的志愿者和雇員等[12]。

從S市轄區(qū)基層社會(huì)治理過(guò)程看，S市初步建立了以街道社區(qū)服務(wù)中心為依托的社會(huì)組織服務(wù)（孵化）中心，并依托該服務(wù)（孵化）中心，重點(diǎn)培育生活服務(wù)類(lèi)、公益慈善類(lèi)、居民互助類(lèi)社會(huì)組織，并為社會(huì)組織發(fā)展提供必要支持，推動(dòng)社會(huì)組織參與提供社區(qū)服務(wù)⑨。在這一過(guò)程中，街道社區(qū)基層黨組織扮演了重要的服務(wù)與治理角色，上述黨的基層組織選擇性激勵(lì)并有效引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展的互動(dòng)進(jìn)程，呈現(xiàn)出組織運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯。

（三）伸縮調(diào)適：以城市基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的靈活調(diào)適邏輯

在城市基層政權(quán)與組織外部環(huán)境互動(dòng)過(guò)程中，黨組織在其中發(fā)揮了靈活調(diào)適功能，這是由于，在某種程度上，政黨具有收縮調(diào)適的靈活性，政黨組織的調(diào)適與發(fā)展同時(shí)表現(xiàn)為一種靈活的組織機(jī)制，“政黨是表達(dá)要求的管道。政黨首要而且最重要的是作為一種代表手段，他們是代表人民表達(dá)要求的工具或機(jī)構(gòu)”[13]。以黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理的過(guò)程，不僅包括基層政權(quán)組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備的變化，比如基層黨支部的設(shè)置或活動(dòng)方式的變化，并以此推動(dòng)社會(huì)治理重心下移，延伸黨的“工作手臂”，而且同時(shí)也體現(xiàn)為基層政權(quán)組織不斷適應(yīng)組織外部環(huán)境變化與壓力并作出調(diào)適性建設(shè)的過(guò)程，其集中表現(xiàn)為基層黨組織以組織嵌入、提供服務(wù)等方式加強(qiáng)對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展的引導(dǎo)與規(guī)范等。這種靈活伸縮調(diào)適的過(guò)程，在一定意義上同時(shí)表明了執(zhí)政黨的社會(huì)建設(shè)愿景與對(duì)自身能力建設(shè)的要求。對(duì)此，亨廷頓曾指出：“一個(gè)處于現(xiàn)代化之中的社會(huì)，其政治共同體的建立，應(yīng)當(dāng)在‘橫向’上能將社會(huì)群體加以融合。”[14]332由此一來(lái)，城市基層政權(quán)可以較好地避免新的社會(huì)主要群體通過(guò)“強(qiáng)制性的接近渠道”（罷工、阻撓或暴亂等）而非“合法的接近渠道”（政黨或立法機(jī)構(gòu)等）[15]表達(dá)自身組織訴求和利益現(xiàn)象的發(fā)生。

從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象看，S市轄區(qū)街道范圍內(nèi)重點(diǎn)培育生活服務(wù)類(lèi)、居民互助類(lèi)等三大類(lèi)社會(huì)組織，并給予其公益創(chuàng)投、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)、活動(dòng)場(chǎng)地費(fèi)用減免等幫扶⑩。事實(shí)上，上述過(guò)程某種程度表明在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，黨與社會(huì)組織新型關(guān)系的建立。這意味著基層黨組織在社會(huì)治理領(lǐng)域的獨(dú)立性與靈活性愈來(lái)愈重要，這一過(guò)程體現(xiàn)了黨組織的一種新的進(jìn)步或變化[12]。

從深層次看，在協(xié)調(diào)執(zhí)政黨與外部社會(huì)領(lǐng)域相互關(guān)系時(shí)，執(zhí)政黨通過(guò)創(chuàng)新組織設(shè)置和活動(dòng)方式，一定程度上較為靈活地實(shí)現(xiàn)了對(duì)包括社會(huì)新興領(lǐng)域（如“兩新”組織）在內(nèi)的外部社會(huì)的有效滲透，在這些情況下，“政黨發(fā)揮的作用有時(shí)是獨(dú)立的，黨保持了自身在組織上、功能上的相對(duì)獨(dú)立性，或構(gòu)成了一個(gè)重要的外部環(huán)節(jié)，政黨這一變量需要獨(dú)立處置”[16]。更進(jìn)一步而言，政黨的力量也可以表現(xiàn)為組織的復(fù)雜性和深度，特別是體現(xiàn)在黨與一些社會(huì)-經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)系方面，其有助于增強(qiáng)政黨自身的組織力量和對(duì)相應(yīng)社會(huì)-經(jīng)濟(jì)組織的號(hào)召力，并獲得社會(huì)-經(jīng)濟(jì)組織力量的支持[14]342。因此，以黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理這一過(guò)程同時(shí)反映出城市基層政權(quán)組織及其應(yīng)對(duì)外部環(huán)境壓力這一組織運(yùn)行過(guò)程中的靈活調(diào)適邏輯。

四、結(jié)論及進(jìn)一步討論

以城市基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理是中國(guó)國(guó)家治理過(guò)程中一種重要的組織現(xiàn)象。有學(xué)者指出，在一定程度上，處于現(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于政黨的力量，一些國(guó)家在建立政治秩序方面的相對(duì)成功，很重要的是由于它們自覺(jué)地把建立政治組織一事擺在優(yōu)先地位，政治組織即意味著政黨組織[14]336-341。事實(shí)上，基于對(duì)S 市的觀(guān)察，從組織運(yùn)行內(nèi)在邏輯角度深入分析城市基層政權(quán)組織及其應(yīng)對(duì)外部社會(huì)環(huán)境壓力這一組織行為過(guò)程，同時(shí)還具有更為多重維度的重要意義或發(fā)現(xiàn)。

首先，在城市基層政權(quán)組織自身建設(shè)層面，以城市基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理，體現(xiàn)出通過(guò)對(duì)區(qū)（縣）黨委、區(qū)（縣）相關(guān)職能部門(mén)、街道黨（工）委等“條條”與“塊塊”之間權(quán)力與責(zé)任關(guān)系的調(diào)整，發(fā)揮黨政體制中政黨的政治動(dòng)員和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，并有針對(duì)性地對(duì)治理責(zé)任主體進(jìn)行激勵(lì)、考核與約束，以“條專(zhuān)塊統(tǒng)”為組織建設(shè)原則，進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)基層屬地治理責(zé)任。其次，在城市基層政權(quán)組織與組織外部環(huán)境中的社會(huì)組織等力量的適應(yīng)性互動(dòng)過(guò)程層面，以基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理，通過(guò)地方黨組織支持成立社會(huì)組織或在社會(huì)組織內(nèi)部嵌入黨的基層組織，以提供資源支持、規(guī)范引導(dǎo)等方式，選擇性激勵(lì)相關(guān)社會(huì)組織發(fā)展與基層社會(huì)治理需求有效銜接，體現(xiàn)出組織運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯，具有相應(yīng)的“安全把關(guān)”作用。再次，發(fā)揮政黨在建立基層組織、推動(dòng)社會(huì)治理中的作用，同時(shí)還體現(xiàn)出政黨組織的調(diào)適與發(fā)展這一靈活的組織機(jī)制，這一機(jī)制反映出政黨所具有的伸縮調(diào)適的組織功能。

與此同時(shí)，上述以城市基層黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理實(shí)踐過(guò)程具有相應(yīng)的理論啟示。其既從一般意義上反映了政黨組織建設(shè)與調(diào)適性發(fā)展過(guò)程中所體現(xiàn)出的組織機(jī)制與功能，同時(shí)，不同于西方社會(huì)，上述“條專(zhuān)塊統(tǒng)”“安全把關(guān)”與“伸縮調(diào)適”的組織邏輯還根植于中國(guó)國(guó)家治理的歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)情境，現(xiàn)實(shí)中中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系并不等同于西方社會(huì)。西方理論中對(duì)于“國(guó)家”與“社會(huì)”關(guān)系的描述認(rèn)為，國(guó)家與社會(huì)在力量上此消彼長(zhǎng)，“社會(huì)”自覺(jué)追求與“國(guó)家”的相互區(qū)分。這種簡(jiǎn)單的二元理解方式則會(huì)簡(jiǎn)化現(xiàn)實(shí)情境中國(guó)家與社會(huì)之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)[17]。實(shí)際情形中，以黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理體現(xiàn)出國(guó)家力量與社會(huì)力量之間互動(dòng)、反饋并相互形塑的復(fù)雜過(guò)程。另外，在中國(guó)情境下，“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”，“確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”，“推動(dòng)各方面協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力”[18]是結(jié)合國(guó)情實(shí)際開(kāi)展國(guó)家治理活動(dòng)的總體制度安排，進(jìn)一步提升基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力與組織力仍將是城市基層社會(huì)治理的核心問(wèn)題。以城市基層黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象同時(shí)表明，其并不完全等同于西方理論中關(guān)于治理的核心表述，即“治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它們對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就可以成為各個(gè)不同層次上的權(quán)力中心”[19]。

值得注意的是，面對(duì)屬地社會(huì)治理壓力，城市基層政權(quán)的調(diào)適性建設(shè)仍是一項(xiàng)不斷探索并優(yōu)化的漸進(jìn)過(guò)程。在這一過(guò)程中，洞察基層政權(quán)組織及其應(yīng)對(duì)外部環(huán)境壓力的適應(yīng)性互動(dòng)過(guò)程所體現(xiàn)出的組織邏輯，提高組織運(yùn)行績(jī)效始終是一項(xiàng)關(guān)鍵的議題。以城市基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理具有其相應(yīng)的組織激勵(lì)邏輯、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯和靈活調(diào)適邏輯，繼續(xù)圍繞上述組織運(yùn)行過(guò)程開(kāi)展融合理論與實(shí)踐的分析將是未來(lái)一個(gè)階段研究的重要方向。

注釋?zhuān)?/p>

①城市基層政府主要指城市所轄的區(qū)（縣）、街道辦事處有關(guān)政府職能部門(mén)。雖然街道辦事處是“市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)關(guān)”，但隨著近年基層治理任務(wù)加重以及上級(jí)政府向街道辦事處賦權(quán)（如在城市“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”改革中，街道辦事處被列為除市、區(qū)兩級(jí)政府之外的第三級(jí)管理主體），街道層級(jí)政府事實(shí)上承擔(dān)了一級(jí)政府的相應(yīng)職能。

②中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2018 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng) 計(jì) 公 報(bào)，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/20190 2/t20190228_1651265.html。

③S市2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

④景躍進(jìn)等教授指出，“黨和國(guó)家”或“黨和政府”的表述乃是中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)驗(yàn)的反映，黨政體制的奧秘在于，作為一個(gè)復(fù)合體，它既超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯。它以一種特有的方式將兩者整合在一起，自我生成了一種新的邏輯，政黨結(jié)構(gòu)“嵌入”和“重組”了國(guó)家或政府結(jié)構(gòu)。詳見(jiàn)景躍進(jìn)等：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第4—8頁(yè)。

⑤“條條”“塊塊”的表達(dá)源自毛澤東同志的一次談話(huà)，1956 年，毛澤東在聽(tīng)取國(guó)務(wù)院第三辦公室匯報(bào)時(shí)指出，“我去年出去了一趟，跟地方同志談話(huà)。他們流露不滿(mǎn)，總覺(jué)得中央束縛了他們，地方同中央有些矛盾，若干事情不放手讓他們管。他們是塊塊，你們是條條，你們無(wú)數(shù)條條往下達(dá)，而且規(guī)格不一。他們?nèi)舾梢?，你們也不批?zhǔn)，約束了他們”。參見(jiàn)薄一波：《若干重大決策與事件的回顧（上）》，中共中央黨校出版社1991年版，第483 頁(yè)。“條條”主要指縱向?qū)哟蔚膹闹醒胙永m(xù)到基層的各級(jí)政府中職能相似或業(yè)務(wù)內(nèi)容相同的職能部門(mén)；“塊塊”主要指各個(gè)層級(jí)的地方政府，基于以行政區(qū)劃為主的黨政領(lǐng)導(dǎo)體系，包括省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)。參見(jiàn)周振超：《當(dāng)代中國(guó)政府“條塊關(guān)系”研究》，天津人民出版社2009 年版，第2頁(yè)。

⑥《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/08/content_5389836.htm。

⑦⑨⑩S市委市政府關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)。資料來(lái)源：S市人民政府文件。

⑧S 市委市政府關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)。資料來(lái)源：S市人民政府文件。S市某區(qū)城市管理委員會(huì)市政科長(zhǎng)表示，到年底，轄區(qū)街道層級(jí)政府對(duì)該市政職能部門(mén)的考核評(píng)價(jià)結(jié)果，將直接影響到該市政部門(mén)整體的考核績(jī)效和形象。