尚進(jìn)云

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、引言

世界范圍內(nèi)人口老齡化快速發(fā)展給各國老年人財政支持制度帶來巨大壓力。預(yù)期壽命延長和生育率下降引致的老齡化不僅意味著老年人口增加，也意味著家庭等其他傳統(tǒng)贍養(yǎng)方式的弱化。2005年，世界銀行將養(yǎng)老金體系由“三支柱”擴(kuò)展到“五支柱”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府財政支持在弱勢老年群體基本保障中的重要作用，同時建議運(yùn)用社會政策最大限度分散長壽風(fēng)險，保護(hù)老年人收入、改善老年人生活狀況、強(qiáng)化老年人面對貧困的韌性(1)鄭秉文：《多層次混合型養(yǎng)老保障體系與第三支柱頂層設(shè)計》，《社會發(fā)展研究》，2018年第2期。。構(gòu)建“多層次社會保障體系”也是我國改革開放以后養(yǎng)老保障制度的一個重要原則。經(jīng)過40年社會經(jīng)濟(jì)制度變革，我國社會保障已經(jīng)在整體上實(shí)現(xiàn)了從與計劃經(jīng)濟(jì)時期相適應(yīng)的“國家—單位”保障制到與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“國家—社會”保障制轉(zhuǎn)型(2)鄭功成：《中國社會保障70年發(fā)展(1949-2019):回顧與展望》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2019年第5期。，養(yǎng)老保障主體從單一的國家和單位/集體變?yōu)檎鲗?dǎo)、家庭、個人、市場和社會積極參與的多元格局。學(xué)界針對我國養(yǎng)老保障制度的變遷進(jìn)行了深入透徹的理論研究(3)施巍巍，羅新錄：《我國養(yǎng)老服務(wù)政策的演變與國家角色的定位——福利多元主義視角》，《理論探討》，2014年第2期；陳軍亞：《由家到國、家國共責(zé)：“老有所養(yǎng)”的中國治理進(jìn)程——基于大型農(nóng)村實(shí)地調(diào)查的認(rèn)識和啟示》，《政治學(xué)研究》，2018年第4期；何文炯：《中國社會保障：從快速擴(kuò)展到高質(zhì)量發(fā)展》，《中國人口科學(xué)》，2019年第1期；陽旭東，王德文：《從缺位到歸位——新中國成立以來農(nóng)村養(yǎng)老保障與政府責(zé)任的再思考》，《學(xué)術(shù)界》，2019年第1期。，但有關(guān)政府收入支持政策對老年人經(jīng)濟(jì)安全保障作用的系統(tǒng)實(shí)證研究則相對缺乏。本文使用“收入一攬子計劃”(income packaging)的概念，研究我國老年人經(jīng)濟(jì)地位的變遷，重點(diǎn)考察政府在老年人收入保障項目中的經(jīng)濟(jì)作用。之所以重點(diǎn)關(guān)注低收入老年家庭，是因為在既已消除絕對貧困(現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下)的背景下，相對貧困治理已成為我國政府下一步民生工作的重點(diǎn)，低收入老年家庭收入保障又是重中之重。梳理我國低收入老年家庭收入一攬子計劃的歷史變遷過程，分析政府在增進(jìn)老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉方面的作用，有利于制定清晰有效的老年人收入支持政策，有助于盡快推進(jìn)國家積極應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略。

“收入一攬子計劃”是Rein, Rainwater 和 Schwartz于1986年研究英國、瑞典和美國三個成熟的福利國家的家庭收入時提出的，常被用于描述老年人退休后的收入應(yīng)對策略，他們使用這一概念糾正既往研究重收入水平而忽視收入來源，以及重政府作用而忽視企業(yè)貢獻(xiàn)的傾向(4)Rein, M., Rainwater, L., Schwartz, J. Income packaging in the welfare state: A comparative study of family income. Oxford, Clarendon Press,1986.。這一概念在我國老年收入研究中使用較少，更多使用“收入結(jié)構(gòu)”或“收入來源”描述老年人個人或家庭收入中經(jīng)營性、資產(chǎn)性、工資性和轉(zhuǎn)移性收入的水平或份額變化?，F(xiàn)有研究表明，隨著我國社會保障制度的建立與完善，老年人收入結(jié)構(gòu)漸趨多元(5)愛德華·帕默、鄧曲恒：《中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對老年人收入的影響》，《中國人口科學(xué)》，2005年第6期；孫小雁、左學(xué)金：《中國城鄉(xiāng)老年人收入結(jié)構(gòu)變化及影響因素分析》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》，2021年第6期。，整體收入水平提高，尤其是養(yǎng)老金待遇水平提升顯著(6)賈晗睿，詹鵬，李實(shí)：《多軌制”養(yǎng)老金體系的收入差距——基于中國家庭收入調(diào)查數(shù)據(jù)的發(fā)現(xiàn)》，《財政研究》，2021年第3期。，但也表現(xiàn)出退休收入不充分，以及明顯的城鄉(xiāng)、地區(qū)差異問題(7)楊一帆，董蕤：《我國老年人退休收入充足度的測度及影響因素——基于中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)》，《西南交通大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2019年第2期。。與城市老年人相比，農(nóng)村老年人即便工作年限更長，并在整個生命周期積累了相當(dāng)部分收入，其生活狀況仍舊更差，這與他們相對有限的收入來源有很大關(guān)系。農(nóng)村老年人更依賴于自身勞動和家庭支持，而城市老年人歷來享有更多的政府養(yǎng)老金(8)Cai F, et al, “The elderly and old age support in rural China: challenges and prospects” in Population & Development Review, Vol.1(2013), p.168-169；丁志宏，張亞鋒，夏詠荷：《我國老年人生活來源現(xiàn)狀及變化：2010—2015年》，《老齡科學(xué)研究》，2019年第1期；孫鵑娟：《中國城鄉(xiāng)老年人的經(jīng)濟(jì)收入及代際經(jīng)濟(jì)支持》，《人口研究》，2017年第1期。。此外，人口變化、戶籍制度改革、經(jīng)濟(jì)改革和社會現(xiàn)代化進(jìn)程不光改變了農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致家庭規(guī)模小型化、核心化(9)韓振燕，柳汀：《家庭養(yǎng)老非正式制度演變及價值驅(qū)動》，《江淮論壇》，2021年第1期。，也深刻影響農(nóng)村生產(chǎn)方式，在強(qiáng)化農(nóng)村勞動力非農(nóng)化趨勢的同時弱化了土地的社會保障功能(10)牛文濤，姜潤鴿：《新中國70年的農(nóng)村養(yǎng)老保障：歷史演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)困境》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2020年第2期。，最終改變了農(nóng)村家庭自養(yǎng)和贍養(yǎng)老人的能力(11)常亞輕，黃健元：《農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”模式何以陷入窘境？》，《理論月刊》，2019年第3期。。在老齡化程度加劇、加速的背景下，如何在保證公平的前提下既能確立政府財政的主導(dǎo)地位，又能促進(jìn)個人、家庭、市場和社會等其他主體均衡發(fā)展，是構(gòu)建中國特色多層次養(yǎng)老保障體系應(yīng)直面的問題，本文將嘗試在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上探索可行的政策建議。

鑒于我國養(yǎng)老保障制度經(jīng)歷了長期的城鄉(xiāng)二元化發(fā)展過程，城鄉(xiāng)老年人的收入一攬子計劃也存在顯著差異，不宜將城鄉(xiāng)老年人作為整體進(jìn)行分析。本文將分別考察1988—2018年三十年間城鎮(zhèn)和農(nóng)村低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉的變動歷程，并結(jié)合收入一攬子計劃的變遷對此做出解釋。與以往研究相比，本文主要有四點(diǎn)改進(jìn)：第一，采用“收入一攬子計劃”概念，不僅關(guān)注低收入老年家庭收入水平，也關(guān)注收入結(jié)構(gòu)，并結(jié)合同期收入支持政策探討政府在其間的保障作用；第二，采用廣義經(jīng)濟(jì)福祉概念度量收入，將與老年人經(jīng)濟(jì)安全息息相關(guān)的房產(chǎn)、實(shí)物轉(zhuǎn)移等納入家庭收入考察，并采用國際通行的等值家庭規(guī)模調(diào)整方法對此進(jìn)行調(diào)整；第三，為獲取盡可能長時間的數(shù)據(jù)，文章匯合兩套權(quán)威數(shù)據(jù)庫樣本，并采用統(tǒng)一測度標(biāo)準(zhǔn)對收入數(shù)據(jù)進(jìn)行整合；第四，采用多項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，全面、客觀考量低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉。

二、研究基礎(chǔ)與數(shù)據(jù)來源

(一)研究基礎(chǔ)

本文主要研究低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉和收入一攬子計劃。在實(shí)證分析之前，有必要清楚界定幾個相關(guān)的重要概念—老年家庭、低收入老年家庭、經(jīng)濟(jì)福祉和收入一攬子計劃。

老年家庭(household with elderly)，是指與老年人共同居住的家庭，即至少有一位60歲及以上老年人的家庭。

低收入老年家庭(low-income household with elderly)是指與同等規(guī)模老年家庭相比收入較低的老年家庭。“低收入”衡量一般基于收入水平、人口比例、貧困線拓展或者國際日美元標(biāo)準(zhǔn)(12)國家統(tǒng)計局宏觀經(jīng)濟(jì)分析課題組：《低收入群體保護(hù)：一個值得關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題》，《統(tǒng)計研究》，2002年第12期。。國外研究基于國際比較需要，常使用經(jīng)過家庭規(guī)模等值調(diào)整的家庭收入中位數(shù)的一個固定百分比(50%或60%)作為低收入標(biāo)準(zhǔn)，國內(nèi)研究常常是在拓展貧困人口的意義上界定低收入人口(13)檀學(xué)文，吳國寶，楊穗：《構(gòu)建農(nóng)村低收入人口收入穩(wěn)定較快增長的長效機(jī)制》，《中國發(fā)展觀察》，2021年第8期。。出于數(shù)據(jù)對比和公共政策目標(biāo)人群吻合的考慮，本文沿用國家統(tǒng)計局的人口劃分法，將全部老年家庭按照收入由低到高排序，按照人數(shù)進(jìn)行五等分，最低的兩組界定為低收入組，也就是將全部老年家庭收入分布底部40%的家庭界定為低收入老年家庭，這其中既包含絕對貧困群體，也包括一部分貧困邊緣群體和相對貧困群體，這是我國當(dāng)下貧困治理的重點(diǎn)所在，使得本文更具現(xiàn)實(shí)意義(14)國家統(tǒng)計局將最低的一組劃分為低收入家庭，本文擴(kuò)展為兩組，既有數(shù)據(jù)樣本量的考慮，更多的是基于老年家庭特殊的收入分布。老年家庭由于其生計脆弱性，整體分布在全民收入分布中較低的位置，他們之中最低20%的群體一般依靠政府公共轉(zhuǎn)移滿足基本生活需求，他們的收入一攬子計劃主要依賴政府的社會救助，同質(zhì)性很高，基于此，本文將樣本范圍擴(kuò)展至全部老年家庭收入分布底部的40%。。

經(jīng)濟(jì)福祉(economic wellbeing)是老年福祉的核心維度(15)Hermalin, A.I., et al, “Economic Well-being: Insights from Multiple Measures of Income and Assets” in A. I. Hermalin (ed), The Well-being of the Elderly in Asia: A Four-country Comparative Study, Ann Arbor, MI: University of Michigan Press, 2002, pp.295-360.，反映個人或家庭的生活水平、消費(fèi)水平或?qū)?jīng)濟(jì)資源的占有狀況(16)OECD, “Economic well-being”, in OECD Framework for Statistics on the Distribution of Household Income, Consumption and Wealth, Paris: OECD Publishing,2013.。老年經(jīng)濟(jì)福祉由于面臨諸多概念化和操作化難題，目前并無統(tǒng)一測度標(biāo)準(zhǔn)，研究中一般使用收入作為代理變量，但這種測度存在明顯局限，主要就是收入并不足以展示所有家庭可用資源，因為除了現(xiàn)金流收入，實(shí)物或者資產(chǎn)收入也可用于應(yīng)對日常生活需要或者意外事件。埃斯平-安德森談如何從生命歷程視角保證老年人享有公平、可持續(xù)的退休金時評述到：老年人福利永遠(yuǎn)是他們生命歷程積累的結(jié)果(17)G?sta Esping-Andersen, et al.,” Sustainable and Equitable Retirement in a Life Course Perspective” in Gordon L. Clark (ed.), The Oxford Handbook of Pensions and Retirement Income, Oxford: Oxford University Press, 2006, p.166.，財富是一種積累，更是一種可用于當(dāng)前和未來消費(fèi)的潛在資源，能夠決定老年人獲取安全的經(jīng)濟(jì)資源的能力(18)參見Naidoo, Y., “Comparing the Implications of Expanded Income-Based Measures of Living Standards with an Application to Older Australians” in Journal of Social Policy, Vol.48(2019), pp.83-105；Billing, J., et al, “Improving our Understanding and Measures of Economic Hardship: Australia’s Development of a Low Consumption Possibilities Framework”, The 31st General Conference of The International Association for Research in Income and Wealth, St Gallen；Stiglitz, J.E., et al, Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress(CMEPSP), 2009；Cruz, C. J. P, “Economic Well-being”, in G. T. Cruz, C. J. P (ed.), Ageing and Health in the Philippines, Jakarta, Indonesia: Economic Research Institute for ASEAN and East Asia, 2019, pp.105-116.，是退休老年人的重要資源。現(xiàn)有研究中約定俗成地將股息、紅利等金融資產(chǎn)納入可支配收入，本文認(rèn)為同樣應(yīng)該將房產(chǎn)以及其他一些實(shí)物資產(chǎn)價值計入其中。鑒于此，本文將采用結(jié)合現(xiàn)金和財富概念的廣義經(jīng)濟(jì)福祉的概念，以此呈現(xiàn)決定老年經(jīng)濟(jì)福祉的潛在消費(fèi)可能性。

收入一攬子計劃(income packaging)用以描述不同類型家庭的收入應(yīng)對策略，這一概念被提出時主要關(guān)注職業(yè)養(yǎng)老金、薪金及資產(chǎn)，具體到我國，共同居住的子女的收入以及家庭經(jīng)營的收入也應(yīng)該計入其中(19)理論上還應(yīng)包括慈善收入及其他私人轉(zhuǎn)移收入等，但這些項目在我國老年家庭收入中占比較小，本文暫不予考慮。。具體而言，本文按照收入來源的主體，將老年家庭的收入項目分別整合為市場收入、家庭收入、資產(chǎn)收入和轉(zhuǎn)移收入：(1)市場收入是指以老年人為主體的家庭成員從市場交易中獲得的收入，包括老年人工資收入和家庭經(jīng)營收入(農(nóng)業(yè)經(jīng)營和非農(nóng)業(yè)經(jīng)營)；(2)家庭收入指由家庭中非老年成員獲取的工資收入；(3)資產(chǎn)收入指家庭積累的房產(chǎn)等實(shí)物資產(chǎn)折現(xiàn)收入以及金融資產(chǎn)收益，包括自有住房折算凈租金和金融資產(chǎn)收入；(4)轉(zhuǎn)移收入指來自于政府的公共轉(zhuǎn)移，包括養(yǎng)老金及其他社會轉(zhuǎn)移。

(二)數(shù)據(jù)來源與處理

本文使用中國家庭收入調(diào)查項目(Chinese Household Income Project, CHIP)1988年、2002年及中國家庭追蹤調(diào)查(China Family Panel Studies，CFPS)2012年、2014年和2018年家庭和個人調(diào)查的數(shù)據(jù)(20)目前，CHIP對外公開的包含城鎮(zhèn)和農(nóng)村的調(diào)查數(shù)據(jù)包括1988年、1995年、2002年和2013年四個年份；CFPS的數(shù)據(jù)則包括2010年、2012年、2014年、2016年和2018年。其中，CHIP2013年數(shù)據(jù)僅公開了各項收入項目的匯總數(shù)據(jù)，而CFPS2010年數(shù)據(jù)處于試驗階段，某些指標(biāo)定義與其他年份數(shù)據(jù)有差距。鑒于此，本文舍去以上兩個年份，選取了1988年、2002年、2012年、2014年和2018年五個年份的數(shù)據(jù)。?？紤]數(shù)據(jù)可比性，分別選取城鎮(zhèn)和農(nóng)村樣本中五個觀察年份均涉及的省份(21)農(nóng)村樣本省份分別為：北京、遼寧、江蘇、山東、廣東、山西、安徽、河南、湖北、湖南、重慶、四川 、云南、甘肅；城鎮(zhèn)樣本省份分別為：北京、山西、遼寧、江蘇、安徽、河南、湖北、廣東、云南、甘肅。。

經(jīng)濟(jì)福祉采用經(jīng)過家庭規(guī)模調(diào)整的家庭人均可支配收入作為代理變量，由全部家庭成員獲得的可支配現(xiàn)金收入和物質(zhì)資源折現(xiàn)凈收入的總和除以家庭規(guī)模求得。家庭中老年和非老年成員獲取的工資收入分別取自數(shù)據(jù)庫中的工資收入，并將月收入轉(zhuǎn)化為年收入；經(jīng)營收入由當(dāng)年家庭農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)經(jīng)營的毛收入減去當(dāng)年各項生產(chǎn)支出所得凈利潤代表(22)數(shù)據(jù)處理中會出現(xiàn)當(dāng)年凈利潤為負(fù)的情況，為呈現(xiàn)客觀現(xiàn)實(shí)，本文未對此作處理。；資產(chǎn)收入中的自有住房折算租金通過成本收益法計算得到(23)具體處理方法參見尚進(jìn)云：《基于廣義經(jīng)濟(jì)福祉的農(nóng)村老年家庭收入研究(1988～2018年)》，《山東社會科學(xué)》，2021年第7期。，金融資產(chǎn)收入取自數(shù)據(jù)庫中“資產(chǎn)收入”項目(24)個別年份按照資產(chǎn)收入分項進(jìn)行了加總。；轉(zhuǎn)移收入中的養(yǎng)老金收入由數(shù)據(jù)庫中養(yǎng)老金月收入轉(zhuǎn)化為年收入，其他社會轉(zhuǎn)移收入通過將各項轉(zhuǎn)移收入加總得到，其中實(shí)物轉(zhuǎn)移將按照市價折現(xiàn)。家庭規(guī)模采用調(diào)整的經(jīng)合組織家庭等值規(guī)模指數(shù)進(jìn)行計算，即家庭規(guī)模=1+0.5*(家庭中大于等于14歲成人數(shù)量-1)+0.3*家庭中小于14歲未成年人數(shù)量。歷年收入將分別通過城、鄉(xiāng)物價指數(shù)調(diào)整為2018年可比收入。本文按照上述方法統(tǒng)一處理了5個觀察年份的所有樣本。

(三)樣本描述性分析

經(jīng)處理，得到有效老年家庭樣本共16048份，其中低收入老年家庭樣本6429份(城鎮(zhèn)樣本2700份，農(nóng)村樣3729份)。表1列出了1988年、2002年、2012年、2014年和2018年樣本基本統(tǒng)計信息，表右側(cè)同時列出高收入老年家庭相應(yīng)信息作為對比。

通過分析，城、鄉(xiāng)低收入老年家庭樣態(tài)漸漸變得同質(zhì)。首先，僅就低收入老年家庭自身動態(tài)變化趨勢而言，觀察期間不同戶籍的低收入老年家庭都變得“更老更小”，即家庭規(guī)模變小，同時家庭平均年齡增加。2018年城、鄉(xiāng)低收入老年家庭平均年齡均達(dá)到50歲以上，而這一指標(biāo)在1988年分別為45歲和38歲；低收入老年家庭空巢化趨勢加劇，僅含老年人的“獨(dú)居”老年家庭和單身寡居老年家庭比例均增加，從2012年開始，因為喪偶等原因而單身的老年戶主比例達(dá)到1/5以上。除了家庭結(jié)構(gòu)的變化，城、鄉(xiāng)低收入老年家庭平均受教育程度均維持在較低水平，絕大多數(shù)低收入老年家庭的戶主教育程度在初中以下(農(nóng)村更低)。此外，低收入老年家庭分布也呈現(xiàn)出明顯地區(qū)差異，中、西部地區(qū)低收入老年家庭比例明顯高于東部地區(qū)。相比高收入老年家庭，低收入老年家庭的以上特征表現(xiàn)更明顯，它們規(guī)模更小、平均年齡更大(個別年份除外)、純老年家庭戶比例更高，戶主教育程度更低，單身率更高。

三、城鎮(zhèn)低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉及收入一攬子計劃變遷

城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展經(jīng)歷了政府責(zé)任的收縮—?dú)w位—加強(qiáng)三個主要階段(25)李國和：《從收縮到強(qiáng)化：改革開放以來城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障與政府責(zé)任探析》，《廣西社會科學(xué)》，2021年第4期。。表2列示了主要的城鎮(zhèn)收入支持政策，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度從被動配合經(jīng)濟(jì)體制改革到主動適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，保障力度不斷增強(qiáng)，福利供應(yīng)主體日趨多元。下文將結(jié)合參數(shù)和非參數(shù)估計的方式全面考察我國城鎮(zhèn)低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉和收入一攬子計劃的變遷過程。

表2 主要的城鎮(zhèn)收入支持政策

首先，通過歷年收入的核密度曲線觀察1988—2018年間城鎮(zhèn)低收入老年家庭收入變化。圖1展示了城鎮(zhèn)低收入老年家庭的收入分布，圖中五條垂直于橫軸的豎線代表五個觀察年份的相對貧困線(為當(dāng)年全部城鎮(zhèn)家庭收入中位數(shù)的一半)，通過觀察核密度曲線和相對貧困線的交點(diǎn)位置可以判斷低收入老年家庭的貧困狀況。由圖1可知，1988—2018年城鎮(zhèn)低收入老年家庭的平均收入逐年增長(曲線右移)，并且內(nèi)部收入分化加劇(后一階段曲線延展性增加)。隨著相對貧困線的右移，曲線與相對貧困線交點(diǎn)位置相對曲線越來越靠右，代表陷入相對貧困的低收入老年家庭比例增加，貧困狀況整體惡化。以上收入和收入分配的變化與低收入家庭收入支持體系的變化密切相關(guān)，而收入支持體系的變化又離不開社會經(jīng)濟(jì)的變化。接下來將在社會經(jīng)濟(jì)變遷的背景下，結(jié)合我國城鎮(zhèn)低收入老年家庭收入一攬子計劃，逐年分析城鎮(zhèn)低收入老年家庭的經(jīng)濟(jì)福祉狀況。

(a)1988、2002年收入核密度分布 (b)2012、2016、2018年收入核密度分布

1988年，城鎮(zhèn)處于社會化養(yǎng)老保險探索初期，傳統(tǒng)“低工資、高福利”的單位制保障仍占據(jù)主導(dǎo)地位。本文樣本顯示，1988年低收入老年家庭主要的收入來源是轉(zhuǎn)移收入(54%)，實(shí)物福利是轉(zhuǎn)移收入的主要構(gòu)成部分，退休人員獲取的養(yǎng)老金只占到家庭總收入的12%。同時，集體特色鮮明的單位制保障的另一個結(jié)果是老年家庭代內(nèi)以及代際間的相對平等，1988年城鎮(zhèn)老年家庭內(nèi)部的收入基尼系數(shù)僅為0.24，老年家庭與非老年家庭收入相當(dāng)(前者與后者平均收入之比為0.9)，即便是低收入老年家庭收入也占到全部城鎮(zhèn)家庭收入的一半以上(55%)。這一階段老年人整體經(jīng)濟(jì)地位較高，只有部分“三無人員”構(gòu)成城市的原生貧困人口(26)王宏新，馮鈺，羅茜：《中國城市貧困：回顧與展望》，《社會治理》，2021年第3期。，他們可以依靠政府救濟(jì)獲得基本生活保障。本文樣本中，以1988年全部城鎮(zhèn)家庭收入中位數(shù)的50%衡量的低收入老年家庭相對貧困率僅為23%，貧困狀況并不嚴(yán)重。

2002年，養(yǎng)老保障由前一階段的“單位保障”向“社會保障”轉(zhuǎn)變愈加徹底，“鐵飯碗”基本消失，城鎮(zhèn)制度化養(yǎng)老保障覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大，國家養(yǎng)老保障投入不斷增加，國家、家庭、市場和社會的保障主體作用重新得到調(diào)整、平衡。多層次的收入體系促使2002年城鎮(zhèn)低收入老年家庭的收入實(shí)現(xiàn)了增長，從1988年的6081元增加到9196元，但是主要的收入來源依舊是轉(zhuǎn)移性收入，只是轉(zhuǎn)移性收入的絕對主體由單位實(shí)物福利轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老金(99%)。此外，當(dāng)年低收入老年家庭的收入結(jié)構(gòu)發(fā)生兩個重要轉(zhuǎn)變—市場收入份額的大幅下降和資產(chǎn)收入份額的大幅上升。市場收入份額縮減主要源于老年人工資收入份額下降，這或許與經(jīng)濟(jì)體制改革帶來的就業(yè)體制和城市就業(yè)結(jié)構(gòu)的根本性改變導(dǎo)致大批職工下崗有關(guān)，1988年廣泛的“退而不休”現(xiàn)象不再，老年人在新興經(jīng)濟(jì)中就業(yè)機(jī)會減少導(dǎo)致其從市場獲取的工資收入大幅下降(27)Joe C.B. Leung, “Community-based Service for the Frail Elderly in China” in International Social Work, Vol.45(2002), p.205-216；Frazier, Mark, et al, “China’s Economic Challenge: Smashing the Iron Rice Bowl” in Journal of Asian Studies, Vol.62(2003),p.246-248.。資產(chǎn)收入重要性凸顯主要源于住房改革的推行，1988年只有不到10%的老年家庭擁有私有住房，低收入老年家庭的住房擁有率更低(7.94%)，他們絕大多數(shù)住在單位的福利房中。1998年后政府推行的城鎮(zhèn)住房改革使得住房供給商品化、社會化，越來越多的老年家庭獲得私有住房，2002年即便是低收入老年家庭自有住房擁有率也達(dá)到68%，增長的房價使得自由住房折算凈租金價值增加，成為低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉的重要補(bǔ)充。經(jīng)濟(jì)市場化和養(yǎng)老保障制度改革帶來普遍收入增長，但與此同時，制度轉(zhuǎn)軌使得一些退休人員不能按時足額領(lǐng)取到養(yǎng)老金，雖然國家強(qiáng)力推進(jìn)“兩個確保、三條保障線”對城市貧困人群進(jìn)行救濟(jì)，但由于力量有限(低收入老年家庭中其他社會轉(zhuǎn)移支付占比不足1%)，低收入老年家庭的貧困狀況持續(xù)惡化，2002年有44%的低收入老年家庭處于相對貧困之中，有11%的低收入老年家庭的收入甚至不能滿足1988年的相對貧困線標(biāo)準(zhǔn)(28)通過圖1也可以驗證以上貧困狀況，圖1a中2002年收入曲線位于當(dāng)年相對貧困線左側(cè)的面積增加，且2002年收入曲線左尾在橫坐標(biāo)的位置比1998年更偏左。。此外，由于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系的碎片化，老年職工和居民，不同職業(yè)之間退休待遇差距較大，加之以自有住房折算凈租金為主的資產(chǎn)價值影響，城鎮(zhèn)老年家庭內(nèi)部收入分化加劇，基尼系數(shù)增至0.32。

2012年城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障走向常態(tài)化、穩(wěn)定化，養(yǎng)老保險覆蓋面擴(kuò)大至城鎮(zhèn)居民，其他收入支持政策相繼完善，中國特色老年福利制度框架逐步建立。2012年，低收入老年家庭人均可支配收入升至10148元，其中轉(zhuǎn)移收入占到31%，資產(chǎn)收入份額首次超過轉(zhuǎn)移收入達(dá)到35%，家庭收入和市場收入分別占19%和14%。來自政府的31%的公共轉(zhuǎn)移中有27%來自于養(yǎng)老金，4%來自城鎮(zhèn)低保等其他轉(zhuǎn)移項目，社會救助在城鎮(zhèn)低收入家庭中的作用增加。低收入老年家庭收入雖然在2012年得到增長，但由于增幅較小及收入分配不平等加劇(基尼系數(shù)增至0.44)的雙重影響，這一年低收入老年家庭相對收入水平惡化，2012年低收入老年家庭占全部城鎮(zhèn)家庭收入的比重僅為28%，這導(dǎo)致超過2/3的低收入老年家庭處于相對貧困狀態(tài)，這其中甚至有近三分之一的家庭經(jīng)濟(jì)狀況無法達(dá)到1988年相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。

表3 城鎮(zhèn)低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉及收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計

2014年后，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展期，多層次、公平可持續(xù)的社會保障體系逐漸形成，政府責(zé)任繼續(xù)強(qiáng)化。2014年和2018年，城鎮(zhèn)低收入老年家庭收入穩(wěn)固增長，收入結(jié)構(gòu)漸趨穩(wěn)定，形成轉(zhuǎn)移收入為主，資產(chǎn)收入、家庭收入和市場收入相對均衡的態(tài)勢。政府提供的轉(zhuǎn)移收入主要是相對穩(wěn)定的養(yǎng)老金，低保、高齡津貼等其他社會救濟(jì)和福利項目成為重要補(bǔ)充。正式養(yǎng)老支持為主的多層次的養(yǎng)老保障體系增加了低收入老年家庭的收入，緩解了絕對貧困，然而由于低收入老年家庭相對增收緩慢以及收入分配差距進(jìn)一步拉大(城鎮(zhèn)老年家庭內(nèi)部基尼系數(shù)增至0.45以上)，代際、代內(nèi)差距仍比較大，低收入老年家庭收入僅占到全部城鎮(zhèn)家庭收入的30%左右，相對貧困率高達(dá)65%左右。

通過以上分析可知，1988—2018年間，我國的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障從“國家—單位”保障轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣摇鐣北Ｕ希鳛轲B(yǎng)老保障中主體的責(zé)任經(jīng)歷了收縮-歸位-強(qiáng)化的過程，家庭、市場和社會等責(zé)任主體也在此間經(jīng)歷了平衡和調(diào)整。三十年間低收入老年家庭收入一攬子計劃不斷去福利，增社會化，逐漸形成具有中國特色的城鎮(zhèn)多層次養(yǎng)老保障體系。更多元的保障性收入一攬子計劃提高了城鎮(zhèn)低收入老年家庭的平均收入水平，但是加劇了收入分化和相對貧困。比較城鎮(zhèn)高收入老年家庭收入結(jié)構(gòu)，無論是來自養(yǎng)老金的絕對值和份額、來自老年人和非老年人的工資收入份額，還是來自資產(chǎn)收入的絕對值，低收入家庭均劣勢明顯(表4)。從生命周期的視角分析，以上低收入老年家庭收入結(jié)構(gòu)的差異或許是生命劣勢累積的結(jié)果，養(yǎng)老金收入差異體現(xiàn)為與退休前工資收入掛鉤的待遇機(jī)制，老年人工資收入差異則可能是限于人力資本條件而導(dǎo)致的再就業(yè)機(jī)會受限，家庭中非老年成員的工資收入差異也許是劣勢地位再生產(chǎn)的表現(xiàn)，而以自有住房折算凈租金為主的資產(chǎn)收入更是一生資產(chǎn)積累的直接體現(xiàn)。通過以上推測，也許可以說，政府責(zé)任的加強(qiáng)提高了低收入老年家庭的收入，但是政府再分配力度的不足未能保證城鎮(zhèn)低收入老年家庭各養(yǎng)老保障主體均衡發(fā)育，并未充分起到預(yù)防老年貧困和熨平消費(fèi)周期的作用。

表4 城鎮(zhèn)高收入老年家庭人均可支配收入水平及份額統(tǒng)計(元，%)

四、農(nóng)村低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉與收入一攬子計劃變遷

循著城鎮(zhèn)低收入老年家庭相關(guān)分析的步驟，本節(jié)將著重分析農(nóng)村低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉及與此相關(guān)的收入一攬子計劃的變遷過程。

改革開放來，農(nóng)村養(yǎng)老保障經(jīng)歷了“以家庭養(yǎng)老為主，以土地權(quán)益為保障”的家庭養(yǎng)老階段到社會化養(yǎng)老的跨越(29)舒奮：《從家庭養(yǎng)老到社會養(yǎng)老:新中國70年農(nóng)村養(yǎng)老方式變遷》，《浙江社會科學(xué)》，2019年第6期；牛文濤，姜潤鴿：《新中國70年的農(nóng)村養(yǎng)老保障：歷史演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)困境》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2020年第2期。，在這個過程中，政府在農(nóng)村養(yǎng)老中的角色從缺位到不斷加強(qiáng)(30)胡薇：《國家角色的轉(zhuǎn)變與新中國養(yǎng)老保障政策變遷》，《中國行政管理》，2012年第6期；張婷，王三秀：《新中國70年農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革歷程與基本經(jīng)驗》，《改革》，2019年第8期。，尤其是2013年實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來，針對貧困脆弱的農(nóng)村老年人的社會福利項目增加，如養(yǎng)老保險繳費(fèi)減免、高齡福利津貼、特困人員救濟(jì)等都有效提高了農(nóng)村老年家庭收入(表5)。三十年間，政府在農(nóng)村老年家庭收入一攬子計劃中的作用以不同的形式持續(xù)加強(qiáng)，漸漸形成政府為主體，家庭、市場、社會復(fù)合模式，對低收入老年家庭的經(jīng)濟(jì)福祉產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。以下將同樣結(jié)合參數(shù)與非參數(shù)估計進(jìn)行相應(yīng)分析。

表5 主要的農(nóng)村收入支持政策

圖2是農(nóng)村低收入老年家庭的核密度曲線分布狀況。觀察曲線位置、延展性以及尾部形態(tài)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村與城鎮(zhèn)低收入老年家庭收入分布既有相似之處也有些許不同。相似點(diǎn)在于收入整體提高并伴有收入分化加劇，不同之處在于農(nóng)村低收入老年家庭的貧困狀況更加嚴(yán)重，雖然2012年后情況得到很大改善，但是絕大多數(shù)的低收入老年家庭仍處于相對貧困狀態(tài)(曲線大部分位于相對貧困線左側(cè))。下文將結(jié)合收入一攬子計劃變遷逐年對此做出解釋。

(a)1988、2002年收入核密度分布 (b)2012、2014、2018年收入核密度分布

1988年，農(nóng)村養(yǎng)老處于社會化養(yǎng)老保險啟動階段。1987年，民政部頒布《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度》的報告，鼓勵有條件的地區(qū)探索建立制度化的養(yǎng)老保險制度，但也強(qiáng)調(diào)家庭依舊是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的主體。家庭的養(yǎng)老保障主要依靠土地經(jīng)營實(shí)現(xiàn)家庭增收，政府則主要通過農(nóng)村五保制度保障鰥寡孤獨(dú)者的基本生活，構(gòu)成對農(nóng)村養(yǎng)老保障的微弱補(bǔ)充。研究樣本中，1988年低收入農(nóng)村老年家庭的收入中接近90%來自于家庭經(jīng)營收入，來自政府的轉(zhuǎn)移收入份額整體為負(fù)，這主要源于這一時期稅收政策的逆收入分配效應(yīng)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，乃至出現(xiàn)收不抵支的情形(31)楊穗，高琴，李實(shí)：《中國社會福利和收入再分配：1988—2007年》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》，2013年第3期。。值得關(guān)注的是，政府雖然在這一時期鼓勵有條件的地區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)探索建立地方養(yǎng)老保險或者農(nóng)民職工養(yǎng)老保險，但受限于地區(qū)發(fā)展條件限制，制度化養(yǎng)老保險實(shí)際只覆蓋部分東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老年人(32)1988年，666份低收入老年家庭樣本中有15戶獲取養(yǎng)老金收入，其中東中西部各7戶、5戶、3戶。，絕大多數(shù)老年人仍被排除在制度之外。1988年，政府之所以未提出任何農(nóng)村養(yǎng)老金計劃，基于本文數(shù)據(jù)還有以下推測：首先是這一時期仍處于工業(yè)化前的農(nóng)村社會，老年人的經(jīng)濟(jì)和社會地位相對較高， 1988年老年家庭與非老年家庭收入相當(dāng)(前者收入水平相對后者占比為95%)；其次，大部分農(nóng)村人口處于依賴工資的市場之外，并且老年人可以在一生中的大部分時間保持經(jīng)濟(jì)上的生產(chǎn)力，依賴于土地的家庭生產(chǎn)可以滿足老年人的養(yǎng)老需求。以上因素也保證了農(nóng)村老年家庭整體較高的經(jīng)濟(jì)地位，并且收入分布相對均勻，1988年農(nóng)村老年家庭收入基尼系數(shù)為0.29，低收入老年家庭中只有約三分之一的家庭處于相對貧困狀態(tài)。如城鎮(zhèn)相對貧困家庭的構(gòu)成，農(nóng)村相對貧困低收入老年家庭亦多是“三無人員”等原生貧困群體。

2002年處于市場化擴(kuò)張而政府養(yǎng)老保障責(zé)任全面真空的階段。農(nóng)村養(yǎng)老保險探索失敗，于2000年被全面叫停。與此同時，隨著社會轉(zhuǎn)型深化，農(nóng)民非農(nóng)化趨勢明顯，農(nóng)民由“集體人”變成“自由人”，這一方面拓寬了農(nóng)民的增收渠道，但同時也帶來風(fēng)險，社會兩極分化加劇，并且造就了大量社會弱勢群體(33)王思斌：《斷裂與彌合：社會轉(zhuǎn)型與保障制度建設(shè)》，《中國行政管理》，2003年第9期。，老年農(nóng)民成為貧困主體。2002年，非農(nóng)收入增長使得低收入老年家庭收入增至3332元，收入結(jié)構(gòu)變得更加特殊，增收貢獻(xiàn)主要來自于工資收入(老年人工資和非老年人工資)、資產(chǎn)收入和轉(zhuǎn)移收入，家庭經(jīng)營收入份額大幅下降。來自政府的轉(zhuǎn)移收入雖然促進(jìn)了增收，但其份額僅為5%左右，而養(yǎng)老金收入份額不到1%，這是因為政府雖然開始出現(xiàn)在農(nóng)村老年家庭收入保障中，但仍舊秉持相對剩余模式，以五保制度等救濟(jì)方式提供兜底保障，而缺乏養(yǎng)老金等制度型保障，低收入老年家庭仍然主要依靠土地和子女的打工收入維生。缺乏制度保障而又快速市場化的收入一攬子計劃加劇了老年家庭內(nèi)部收入分化，老年家庭基尼系數(shù)增至0.38，低收入老年家庭獲取的收入越來越少(40%左右)。相應(yīng)的，低收入老年家庭相對貧困率提高至43%，這其中有13%的低收入老年家庭收入低于1988年的貧困線，他們的境況沒有優(yōu)于1988年，未能充分共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

2012年后我國進(jìn)入城鄉(xiāng)養(yǎng)老金制度的全面建設(shè)期，農(nóng)村養(yǎng)老進(jìn)入社會化階段。政府于2009年開始著力完善農(nóng)村社會保障體系，首先推行新農(nóng)保試點(diǎn)，2014年又將新農(nóng)保與城居保合并為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，提高了保障待遇；2016 年，政府相繼完善農(nóng)村五保制度、低保制度，并有效銜接扶貧開發(fā)政策，旨在從制度設(shè)計上全面提高農(nóng)村低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉(表5)。但是，農(nóng)村社會保障制度社會化變遷的過程也伴隨著土地制度及其衍生權(quán)益的持續(xù)更迭(34)王景新：《中國農(nóng)村土地制度變遷30年：回眸與瞻望》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》，2008年第6期。。工業(yè)化和城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，引致農(nóng)村土地和農(nóng)村勞動力等要素的非農(nóng)化，使得失地農(nóng)民群體陷入可持續(xù)生計困境(35)羅文春，李世平：《城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)探析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2011年第9期。，留守老人陷入“留守群體困境”，農(nóng)村土地的社會保障功能弱化，家庭養(yǎng)老功能進(jìn)一步被削弱，農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老問題日益嚴(yán)峻。2012年低收入老年家庭收入僅為1663元，甚至不及1988年的平均收入水平(2438元)，貧困狀況堪憂，全部低收入家庭處于相對貧困狀態(tài)，更有三分之二的低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)狀況難以滿足1988年的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。細(xì)觀這一年低收入老年家庭收入結(jié)構(gòu)可見端倪，2012年最重要的收入來源是資產(chǎn)收入，占比超過2/5，而以轉(zhuǎn)移收入、家庭收入和市場收入構(gòu)成的現(xiàn)金收入不及3/5。轉(zhuǎn)移收入的絕大部分來自于農(nóng)村低保等其他社會轉(zhuǎn)移，養(yǎng)老金收入僅占總收入的2.5%(雖然實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，但實(shí)際經(jīng)濟(jì)效果微弱)，通過家庭經(jīng)營獲取的收入份額不及10%，工資和經(jīng)營收入等流動性現(xiàn)金收入的短缺造成本年度低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉嚴(yán)重惡化。

2014年后，農(nóng)村進(jìn)入扶貧攻堅期，精準(zhǔn)扶貧工作與原有的低保制度等救助措施銜接，顯著改善了農(nóng)村低收入老年家庭生活，家庭人均可支配收入增加，貧困狀況以及收入不平等有所緩解，并且家庭收入結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，其中養(yǎng)老金收入重要性提升，老年人工資以及其他家庭成員工資收入有所增長。2018年，低收入老年家庭人均可支配收入達(dá)到4717元，家庭收入結(jié)構(gòu)形成資產(chǎn)收入、轉(zhuǎn)移收入和家庭收入三足鼎立的格局，轉(zhuǎn)移性收入中養(yǎng)老金收入重要性凸顯，份額達(dá)到15%?？v然收入絕對水平和收入結(jié)構(gòu)有所改善，但也無法斷定低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉得到切實(shí)改變，因為低收入老年家庭平均收入只占全部農(nóng)村家庭平均收入的五分之一，依舊有超過五分之四的低收入家庭處于相對貧困狀況，其中又有四分之一實(shí)際境況并未優(yōu)于1988年貧困基準(zhǔn)線。并且，當(dāng)與農(nóng)村高收入家庭相比時，會從另一個角度發(fā)現(xiàn)他們之所以成為低收入家庭的原因：(1)獲取的市場收入更低，這既有勞動素質(zhì)原因，也包含勞動機(jī)會問題；(2)家庭保障不足，家庭中非老年成員獲取的工資收入更低，這存在由于就業(yè)機(jī)會不平等而造成的地位再生產(chǎn)的可能性；(3)就水平而言，他們從政府獲取的轉(zhuǎn)移收入實(shí)際更低，存在逆向再分配的可能。當(dāng)然，積極的方面是從中看到資產(chǎn)收入，主要是自有住房凈值對于低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉的保障作用，假如將該項目從家庭收入中刪除，低收入老年家庭貧困狀況將加劇。國家于2018年精準(zhǔn)扶貧推廣中提出“三保障”之“保障住房安全”，即體現(xiàn)出住房對于保障貧困老年群體經(jīng)濟(jì)福祉的要義。

表6 農(nóng)村低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉及收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計

表7 農(nóng)村高收入老年家庭可支配收入水平及份額統(tǒng)計(元，%)

五、結(jié)論與討論

(一)基本結(jié)論

本文旨在運(yùn)用“收入一攬子計劃”的概念，從歷史變遷的視角分別考察城鎮(zhèn)和農(nóng)村低收入老年家庭的經(jīng)濟(jì)福祉，并著重探尋政府在決定低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉的收入項目中的經(jīng)濟(jì)作用。通過研究，本文有以下發(fā)現(xiàn)：

首先是關(guān)于低收入老年家庭的群像演進(jìn)。1988—2018年，城、鄉(xiāng)低收入老年家庭逐漸同質(zhì)化，并呈現(xiàn)明顯的類型化特征：平均年齡更老、家庭規(guī)模更小、多空巢，甚至寡居、戶主受教育程度更低、地區(qū)分布以中、西部為主，以上皆為生產(chǎn)力不足的表征。

其次是關(guān)于低收入老年家庭的經(jīng)濟(jì)福祉變化。采用經(jīng)過規(guī)模調(diào)整的家庭人均可支配收入衡量的城、鄉(xiāng)低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉均整體提升，但相對經(jīng)濟(jì)福祉持續(xù)惡化。增收的相對緩慢與收入分配的不公導(dǎo)致低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)地位下降，它們絕大多數(shù)沉淀在收入分布的底部，成為相對貧困家庭。

再次是關(guān)于低收入老年家庭收入一攬子計劃變遷。城、鄉(xiāng)低收入老年家庭收入一攬子計劃經(jīng)過三十年演進(jìn)殊途同歸，形成以政府主導(dǎo)，家庭、市場和社會共建的多層次老年收入保障體系，家庭經(jīng)濟(jì)福祉層面體現(xiàn)為轉(zhuǎn)移收入、家庭收入和資本收入均衡，市場收入形成有力補(bǔ)充的結(jié)構(gòu)。雖達(dá)致同一終點(diǎn)，二者起點(diǎn)、過程迥異：城鎮(zhèn)收入一攬子計劃由政府包攬的單位福利開始，經(jīng)歷了去福利化，增社會化過程，農(nóng)村收入一攬子計劃則始自政府缺位的家庭生產(chǎn)自養(yǎng)，而后經(jīng)歷了非農(nóng)化和制度保障增強(qiáng)的發(fā)展。當(dāng)前，政府在老年收入一攬子計劃中作用凸顯，但力量仍顯微弱，一方面體現(xiàn)在養(yǎng)老金等正式制度保障作用不充分，另一方面則體現(xiàn)為再分配力度不夠，政府并未能為所有老年家庭提供同等的保障機(jī)會和權(quán)利，低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)地位持續(xù)下沉，老年相對貧困不僅未能被有效預(yù)防，反而有所惡化。

(二)幾點(diǎn)討論

1988—2018年，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展幾經(jīng)變遷，城、鄉(xiāng)低收入老年家庭收入一攬子計劃即是在諸多歷史性要素的交疊中發(fā)生了顯著結(jié)構(gòu)性變化。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展帶來就業(yè)機(jī)會拓展和生產(chǎn)要素流動性增強(qiáng)、社會事業(yè)進(jìn)步推動的社會保障安全網(wǎng)增質(zhì)擴(kuò)容、精準(zhǔn)扶貧為老年人筑起的兜底保障等諸因素貫穿政府、家庭(個人)、市場和社會多個角色，共同增加了低收入老年人及所在家庭的發(fā)展動力，提高了家庭經(jīng)濟(jì)福祉。十八大以來，政府以發(fā)展成果全民共享為宗旨，發(fā)揮政府在新時代中國特色的老年福利體系中的作用，在制度設(shè)計上形成老年收入保障的“五支柱”模式，但致力于消除老年貧困的社會救助政策和旨在提高全體老年居民基本生活水平的高齡津貼等社會福利制度形成的零支柱水平較低、正式的養(yǎng)老保險制度構(gòu)成的一支柱可持續(xù)性不足、企業(yè)年金和職業(yè)年金形成的二支柱覆蓋面窄，個人儲蓄性的養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險形成的三支柱發(fā)展乏力、醫(yī)療救助和貧困家庭住房救濟(jì)等形式的非正式第四支柱面臨時代考驗(36)凌文豪：《中國養(yǎng)老金“五支柱”模式及其未來走向》，《鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2019年第4期。，以上諸問題限制了政府增進(jìn)老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉功能的發(fā)揮，目前還未能為低收入老年家庭提供水平充分、可持續(xù)和穩(wěn)定的退休收入。這其中有以下幾點(diǎn)問題值得思考：

1.確保政府在農(nóng)村低收入老年家庭收入一攬子計劃中發(fā)揮可持續(xù)保障作用

低收入老年家庭收入中來自政府的轉(zhuǎn)移性收入從1988年的負(fù)數(shù)增加至2018年的30%，政府在其間的作用從缺位到增強(qiáng)，但不容忽視的是：(1)這一比例仍較低，OECD國家最低40%老年家庭中財政支持占比達(dá)到90%以上，此外(2)2018年來自政府的轉(zhuǎn)移中近一半是救助形式的零支柱轉(zhuǎn)移，正式的養(yǎng)老金占比過低。國家自2015年開始實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，密集而豐富的制度保障快速提高了低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉，政策紅利期后該如何持續(xù)提高低收入老年家庭收入？本文認(rèn)為政府應(yīng)在現(xiàn)有零支柱水平不變的基礎(chǔ)上強(qiáng)化社會養(yǎng)老保險，以正式的制度保障提高老年人收入的穩(wěn)定性。

2.不能忽視城鎮(zhèn)相對貧困的低收入老年家庭

學(xué)界進(jìn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老金制度分析時，習(xí)慣將城鎮(zhèn)老年人作為“既得利益者”，但本文實(shí)證結(jié)果表明，城鎮(zhèn)老年人收入縱然相比農(nóng)村老人存在結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢，但當(dāng)對比其他同戶籍家庭時依舊處于明顯劣勢。城鎮(zhèn)老年家庭已由最初微不足道的原生貧困群體變成城鎮(zhèn)相對貧困的絕對主體。這里自然有城鎮(zhèn)低收入老年家庭自身人力資本數(shù)量和質(zhì)量欠佳導(dǎo)致的家庭經(jīng)濟(jì)活力不足的原因，但若從生命周期理論和收入一攬子計劃變遷的角度觀察，也應(yīng)有政府再分配力度不足、不公造成的發(fā)展機(jī)會匱乏，從而形成生命劣勢累積的原因。因此，無論是公共政策設(shè)計還是學(xué)界探討，城鎮(zhèn)低收入老年家庭的相對貧困問題都值得關(guān)注。

3.關(guān)注自有住房對于低收入老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉保障作用的雙面性，保證住房公平

房產(chǎn)是一種財富儲備，也是一張私人保障網(wǎng)，可以部分補(bǔ)償?shù)褪杖肜夏昙彝ポ^低的養(yǎng)老金收入，但也可能加劇不平等，因此住房公平具有非常重要的作用。城鎮(zhèn)面向中低收入群體的公共住房應(yīng)確保住房機(jī)會公平，農(nóng)村基于“三保障”的危房改造和住房保障制度應(yīng)筑牢低收入群體的住房保障網(wǎng)。學(xué)界流行探討鄉(xiāng)村振興背景下如何打著多贏的旗號實(shí)施宅基地置換資源的方案，僅從本文證實(shí)的自有住房對低收入家庭顯著的保障作用來看，這些討論應(yīng)慎之又慎，防止危及老年農(nóng)民經(jīng)濟(jì)福祉的事情發(fā)生。

4.開發(fā)二次人口紅利，充分發(fā)揮各收入保障主體功能

本文實(shí)證研究表明，城、鄉(xiāng)低收入老年家庭多元的收入保障主體雖然不斷配合和補(bǔ)充，共同提高了家庭經(jīng)濟(jì)福祉，但是老年家庭經(jīng)濟(jì)地位依舊在衰落，這與各主體功能開發(fā)不足有關(guān)，未來可開發(fā)老年人力資源，增加老年人就業(yè)機(jī)會以提高老年人從市場獲取的工資收入，通過稅收優(yōu)惠政策穩(wěn)定低收入老年家庭子女的工資收入，增加財產(chǎn)性收入，以及進(jìn)一步提高養(yǎng)老金待遇等方式，以家庭為對象，構(gòu)建低收入家庭收入穩(wěn)定較快增長的長效機(jī)制，從而增進(jìn)老年人經(jīng)濟(jì)福祉。

5.為“家庭”賦能，增進(jìn)老年家庭經(jīng)濟(jì)福祉

本文研究對象是老年家庭，除了現(xiàn)實(shí)居住安排的考慮，還顧及到家庭中代際經(jīng)濟(jì)支持和精神歸屬的意義。本文樣本中，70%—80%的城、鄉(xiāng)低收入老年家庭是與子女共居的多代家庭，家庭人均可支配收入中有30%左右來自子女工資收入?，F(xiàn)代化社保話語常以人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和社會變遷等因素動搖了作為傳統(tǒng)養(yǎng)老保障制度根基的家庭組織為由，把老年人看作理性經(jīng)濟(jì)個體，脫離開家庭另做討論。不可否認(rèn)，家庭組織形式在不斷發(fā)生變化，但變化不必然代表代際間的經(jīng)濟(jì)與情感交流的割裂。政府可以通過養(yǎng)老金等制度設(shè)計鼓勵代際同居，以間接方式將政府角色延伸到非正式的第四支柱，這也許是另一種因時制宜的選擇。

本文分別就城鎮(zhèn)和農(nóng)村低收入老年家庭的經(jīng)濟(jì)福祉和收入一攬子計劃進(jìn)行了分析和討論，這是基于過去二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)選擇，不代表未來政策設(shè)計也應(yīng)建立在城鄉(xiāng)分野基礎(chǔ)上。探討如何在保證城、鄉(xiāng)老年家庭公平共享美好生活的前提下，完善新時代城鄉(xiāng)一體化的分配策略，發(fā)揮老年人、家庭、社會、政府在老年家庭收入保障中的作用，形成多元、均衡的收入一攬子計劃，這是本文未來需要研究的問題。