周聰

債務(wù)管理一直是地方政府重點關(guān)注的問題，與地方財政運行息息相關(guān)。隨著地方政府大力發(fā)展經(jīng)濟，投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共項目建設(shè)的資金日益增長，地方政府的財政支出壓力加大，財政收入增長緩慢，地方政府債務(wù)規(guī)模隨之增加。雖然增加政府債務(wù)可以緩解特殊時期財政收支壓力，但對未來地方財政可持續(xù)性提出了更大的挑戰(zhàn)。債務(wù)問題將影響地方政府公共服務(wù)的供給能力，極易引發(fā)財政金融風(fēng)險，不利于社會穩(wěn)定發(fā)展。本文主要圍繞地方政府債務(wù)管理展開論述，首先簡要闡述地方政府債務(wù)管理理念，其次對新時期地方政府債務(wù)管理存在的問題進行討論，最后提出解決地方政府債務(wù)管理問題的有效措施，旨在減少地方政府債務(wù)風(fēng)險，確保地方經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

一、引言

近年來，隨著城市化進程不斷加速，地方政府長期投身于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參與公用事業(yè)和公益性項目，帶來了明顯的社會效益、經(jīng)濟效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)。地方政府財政支出增加的同時，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革、新稅制政策的影響下，地方政府財政收入有所縮減，財政收入與支出失衡，進而導(dǎo)致地方政府的債務(wù)增加。隨著地方政府債務(wù)管理改革不斷推進，政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，隱性債務(wù)風(fēng)險有所緩釋，但結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性的風(fēng)險仍在上升。加強債務(wù)管理是地方政府目前的重要任務(wù)，地方政府必須嚴(yán)格規(guī)范管理債務(wù)，化解存量債務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)控新增債務(wù)規(guī)模，保證財政收支穩(wěn)定。

二、地方政府債務(wù)管理理念分析

（一）地方政府債務(wù)界定

世界銀行提出的“財政風(fēng)險矩陣”將政府債務(wù)分為直接與或有，顯性與隱性四個維度兩大類，具體包括直接顯性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有隱性債務(wù)。其中，直接債務(wù)和或有債務(wù)是從債務(wù)發(fā)生的可能性出發(fā)，顯性債務(wù)是建立在法律或合同基礎(chǔ)之上的政府負(fù)債，隱性債務(wù)雖然沒有法律或合同的明文規(guī)定，但政府出于道義責(zé)任、市場預(yù)期、公眾壓力而承擔(dān)的支出義務(wù)。

以2014年《新預(yù)算法》和《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）為標(biāo)志，我國地方政府債務(wù)進入規(guī)范發(fā)展期。圍繞“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，地方政府債務(wù)管理以及融資平臺公司規(guī)范融資等方面的政策不斷出臺。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，地方政府舉債采取政府債券方式，不得通過企事業(yè)單位等舉借，剝離融資平臺公司政府融資職能。

2013年，審計署對地方政府債務(wù)的基本含義進行了明確界定，將地方政府債務(wù)具體分為四大類：一是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù);二是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù);三是地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù);四是通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。結(jié)合上述“財政風(fēng)險矩陣”，可將第一類歸為直接債務(wù)，第二、三類為或有債務(wù)，第一、二類為顯性債務(wù)，第三、四類為隱性債務(wù)。

（二）地方政府債務(wù)管理的必要性

自2009年以來，積極的財政政策已實行數(shù)十年，財政赤字不斷擴大，政府債務(wù)規(guī)模急劇擴張。根據(jù)財政部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年12月末，全國地方政府債務(wù)余額25.66億元，較2018年債務(wù)余額18.39億元增長近40%。當(dāng)前地方政府債務(wù)余額包括政府債券和非政府債券形式存量債務(wù)，其中，非政府債券形式存量政府債務(wù)占比不足1%，政府債券平均年限為6.9年，項目期限與債券期限錯配以及發(fā)行債券期限分配不合理可能導(dǎo)致地方政府面臨違約風(fēng)險。

另一方面，財政風(fēng)險與金融風(fēng)險呈現(xiàn)相互交織和轉(zhuǎn)化的趨勢。地方融資平臺的融資環(huán)境收緊導(dǎo)致非信貸融資規(guī)模顯著增加，金融機構(gòu)對地方政府兜底的幻覺又起到推波助瀾的作用。一旦發(fā)生償債危機或爆發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，政府作為公共風(fēng)險管理者，往往需要通過財政注資、擔(dān)保、購買不良資產(chǎn)等方式實施救助，以防止金融風(fēng)險最終轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。

所以，政府債務(wù)問題已經(jīng)越來越成為影響未來地方財政金融穩(wěn)定和經(jīng)濟安全的重要因素，由此看出加強地方政府債務(wù)管理是必然趨勢。

三、新時期地方政府債務(wù)管理存在的問題

（一）債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，監(jiān)管難度較大

我國大部分地方政府需要承擔(dān)較大的人員經(jīng)費、社?；鹑笨谘a助、地方虧損國企補貼、應(yīng)急救援等多方面的支出，而且多地的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)還有待改進，改造老舊基礎(chǔ)設(shè)施是地方政府的重要政治任務(wù)，新型城鎮(zhèn)化、信息化和工業(yè)化發(fā)展導(dǎo)致政府投融資的剛性需求十分巨大。地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口逐漸增加，而上級部門針對地方政府發(fā)行的債券額度無法滿足資金需求，地方政府只有通過政府融資平臺向社會金融機構(gòu)、社會資本等借款籌集資金，確保地方經(jīng)濟發(fā)展以及稅源培植工作能夠順利推進。但是就目前的實際情況來看，舉借主體形式繁多，主要有政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、融資平臺公司、國有獨資或國有控股企業(yè)等，導(dǎo)致監(jiān)管難度加大，部分債務(wù)信息披露不充分，缺少獨立的機構(gòu)對地方政府支出債務(wù)資金進行全過程的跟蹤監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)管成本增加。同時，債務(wù)結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，嵌套各種交易關(guān)系，運用各類金融工具，各個類型的債務(wù)背后通常隱含著政府信用背書，加劇了政府未來償債壓力。

（二）法定限額內(nèi)債務(wù)規(guī)模大，債務(wù)風(fēng)險高

隨著地方政府舉債持續(xù)規(guī)范，政府債務(wù)限額內(nèi)債券形式的政府債務(wù)逐年增加，特別是地方政府專項債券，2020年全國發(fā)行額度較2019年增長近40%。專項債在抗疫情、穩(wěn)增長的特殊時期發(fā)揮著重要作用，并逐漸取代地方政府融資平臺公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等領(lǐng)域的投融資功能。在專項債快速擴容的背后，其資金閑置風(fēng)險、項目運營風(fēng)險和收益平衡風(fēng)險不容忽視。加之專項債償債來源單一，地方政府性基金收入乏力，或?qū)⑦M一步加劇地方財政壓力。一般債券主要用于沒有收益的公益性項目，主要以一般公共預(yù)算作為還本付息資金來源，地方政府的財政壓力直接增加。據(jù)粗略估算，在“十四五”期間，大約四分之一的省級財政50%以上的財政收入將用于債券的還本付息，守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的重要性與迫切性更加凸顯。

（三）債務(wù)總量遞增，隱性債務(wù)風(fēng)險增加