曹旭輝 蘆杰 賈玲梅 曹天邦

【摘要】新《土地管理法》頒布實(shí)施后，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過出讓、出租、作價(jià)出資（入股）等形式入市。根據(jù)興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作相關(guān)做法，分析工作成效，總結(jié)入市過程中存在的問題，提出思考與建議，為其他地區(qū)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供借鑒及經(jīng)驗(yàn)參考。

【關(guān)鍵詞】興化市;集體經(jīng)營性建設(shè)用地;入市;試點(diǎn)成效

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.27.

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是深化農(nóng)村土地制度改革的重要舉措，是建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的重要手段?！吨腥A人民共和國土地管理法》修正案于2020年1月1日起施行，此次修訂的關(guān)鍵是突破以往城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的法律障礙[1]，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，這對(duì)農(nóng)村土地制度改革具有里程碑意義。

1、興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基本情況

興化市位于江蘇省中部，是里下河地區(qū)富有水鄉(xiāng)特色的生態(tài)旅游城市，存量農(nóng)村集體建設(shè)用地資源豐富。作為泰州地區(qū)試點(diǎn)城市，在現(xiàn)實(shí)有需求并具備試點(diǎn)條件的基礎(chǔ)上，開展村莊規(guī)劃編制、公示地價(jià)體系建設(shè)等一系列基礎(chǔ)性工作，經(jīng)過前期多次調(diào)研學(xué)習(xí)以及論證，相繼出臺(tái)了《興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)方案》、《興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》等多個(gè)文件，健全交易機(jī)制、明確入市程序、保障合法權(quán)益、完善收益分配，成為泰州地區(qū)第一個(gè)成功開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)城市。

2、興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作

開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市原則是堅(jiān)守改革底線、嚴(yán)格依法依規(guī)，以堅(jiān)決維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益為首要前提，以全面實(shí)現(xiàn)集中、集聚、集約保障發(fā)展用地為改革目標(biāo)，從整體性、系統(tǒng)性統(tǒng)籌謀劃，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，有序推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。

2.1興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前期調(diào)研

一是自主調(diào)研，于市際之間，先后走訪常州市武進(jìn)區(qū)、浙江省德清縣兩個(gè)國家級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)，就入市過程中的系列問題進(jìn)行調(diào)研學(xué)習(xí)，同時(shí)向省內(nèi)已順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的徐州市沛縣、新沂市汲取經(jīng)驗(yàn);于市域內(nèi)，以具備農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件的千垛鎮(zhèn)東羅村作為調(diào)研對(duì)象開展實(shí)地調(diào)研座談。二是行政調(diào)研，根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)情況調(diào)研的函》（自然資辦函〔2020〕1513號(hào)）文件要求，以問卷調(diào)查結(jié)合訪談的形式對(duì)入市主體（農(nóng)民集體、農(nóng)戶及個(gè)人）、市場(chǎng)主體（企業(yè)）展開調(diào)研。

從雙向調(diào)研的結(jié)果來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)有收益獲取方式主要有集體土地租賃、流轉(zhuǎn)以及集體土地作價(jià)入股等形式。對(duì)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，各村、各入市主體對(duì)相關(guān)政策與制度有一定了解，并存在一定意愿，地塊位置和土地價(jià)格是企業(yè)選擇集體土地的主要因素，但對(duì)集體土地使用權(quán)穩(wěn)定性和抵押融資難易度有所擔(dān)心。

2.2興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建用地入市主要做法

2.2.1堅(jiān)持農(nóng)民集體主體地位

為充分保障農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)[2]，按照“公開透明、民主決策”的要求，履行集體內(nèi)部民主決策機(jī)制，興化市明確入市方案制定、入市決議、收益分配、資金使用等各項(xiàng)事項(xiàng)，須經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的表決同意，并在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地公示無異議，切實(shí)保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。

2.2.2規(guī)范制定入市條件

興化市明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)符合三個(gè)基本條件，一是產(chǎn)權(quán)明晰、無權(quán)屬爭議;二是需要處理的地上建筑物、其他附著物產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償已經(jīng)處理完畢;三是具備必要的通路、通水、通電、土地平整等開發(fā)建設(shè)條件，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易雙方另有約定的除外。

2.2.3采用多樣化入市模式

一是直接就地入市。符合國土空間規(guī)劃，經(jīng)依法完成確權(quán)登記的農(nóng)村集體建設(shè)用地可直接就地入市。二是依法審批農(nóng)用地、未利用地辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)后入市。三是異地調(diào)整入市。經(jīng)各方協(xié)調(diào)一致，采取布局調(diào)整等方式，可以先墾后用，將騰挪出的建設(shè)用地指標(biāo)在市域內(nèi)調(diào)整使用，實(shí)現(xiàn)異地調(diào)整入市。四是綜合整治入市。依據(jù)國土空間規(guī)劃，對(duì)零星分散的存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一開展綜合整治，重新劃分宗地并調(diào)整確定產(chǎn)權(quán)歸屬，按照新規(guī)劃條件入市。

2.2.4統(tǒng)一市場(chǎng)化交易規(guī)則

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市按以下程序進(jìn)行：入市前期準(zhǔn)備—入市方案編制—供地方案編制—方案審查報(bào)批—公開交易—成交及公示—簽訂合同—申請(qǐng)規(guī)劃許可—確權(quán)登記，統(tǒng)一采取公開掛牌的方式，由自然人、法人和其他組織公平參加競買交易[3]。一是集體建設(shè)用地出讓。集體建設(shè)用地所有權(quán)人將使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者。二是集體建設(shè)用地租賃。將集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出租給土地使用者，租賃期限為5年-20年之間[4]。三是集體建設(shè)用地作價(jià)出資（入股）。集體建設(shè)用地所有權(quán)人以一定年限的使用權(quán)作價(jià)，作為出資與他人組建新企業(yè)或增資入股到已有企業(yè)，股權(quán)由集體土地所有權(quán)人持有。

2.2.5明確收益增值分配

建立土地增值收益分配機(jī)制[5]，確保政府通過收益調(diào)節(jié)金與稅收收入保持基本一致，充分考慮用途分地價(jià)因素，采用分級(jí)累進(jìn)繳納調(diào)節(jié)金。以出讓方式入市的，出讓價(jià)格在每畝21萬元（含21萬元）以內(nèi)免繳;出讓價(jià)格在每畝21萬元-50萬元（含50萬元）部分按10%繳納;出讓價(jià)格在每畝50萬元-100萬元（含100萬元）部分按照20%繳納;出讓價(jià)格在每畝100萬元以上部分按照30%繳納。以出租和作價(jià)出資（入股）方式的，在取得租金、股息、紅利收入時(shí)，按照收入的20%繳納。

3、 興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作成效

3.1落實(shí)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度

本著建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)通暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市原則[6]，結(jié)合興化市實(shí)際情況，制定出臺(tái)了《興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施方案》、《興化市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》等一系列配套文件，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)踐工作提供理論依據(jù)，做到入市有法可依、有制可循。

3.2維護(hù)了農(nóng)民切身權(quán)益

自然資源、人社以及財(cái)政部門會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)合建立了入市地塊補(bǔ)償安置資金、標(biāo)準(zhǔn)和落實(shí)情況前置審核機(jī)制，確保農(nóng)民從集體土地入市中取得的直接性補(bǔ)償收益與國有土地征收保持基本一致。通過建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益城鄉(xiāng)分配機(jī)制，在確保農(nóng)民在入市中取得的直接性補(bǔ)償收益與土地征收保持基本一致，增值收益主要留給鎮(zhèn)、村集體增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，由鎮(zhèn)（街道）財(cái)政代管，用于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村居民民生項(xiàng)目和農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)等支出。

3.3盤活了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地閑置荒廢、低效建設(shè)的現(xiàn)象比較普遍，沒有發(fā)揮出土地的最大效益。興化市選取已編制村莊規(guī)劃、有入市需求的村，在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，將現(xiàn)有的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行入市，最終實(shí)現(xiàn)了閑置土地的最佳最高效利用，發(fā)揮集體土地價(jià)值。

3.4保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地需求

在土地管理制度改革的關(guān)鍵窗口期，興化市乘勢(shì)而為，建立了一整套農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度體系，為基層鎮(zhèn)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展用地提供政策支撐。在千垛鎮(zhèn)東羅村，村集體采用作價(jià)入股方式將18.49畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，以540萬價(jià)格入股到萬興公司，采用“政府+社會(huì)資本+村集體”創(chuàng)新模式，不僅解決了企業(yè)用地問題，同時(shí)也帶動(dòng)了特色田園鄉(xiāng)村的發(fā)展。

3.5推動(dòng)了國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施

集體土地是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵要素，通過創(chuàng)新土地利用和管理方式，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途嚴(yán)禁用于商品住宅開發(fā)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，重點(diǎn)支持特色田園鄉(xiāng)村、田園綜合體等項(xiàng)目建設(shè)。集體土地入市收益不僅可以用于社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施完善和農(nóng)村公共服務(wù)提升等公益事項(xiàng)，也可用于村級(jí)物業(yè)經(jīng)濟(jì)、組建資產(chǎn)管理公司等扶持集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。

4、 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市思考與建議

4.1集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)用補(bǔ)償安置問題

根據(jù)新《土地管理法》，集體土地通過征收變?yōu)閲型恋貢r(shí)，需要給予失地農(nóng)民補(bǔ)償安置，但是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市時(shí)，通過辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)后轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的，由于土地權(quán)屬性質(zhì)仍為集體，地塊上原承包經(jīng)營農(nóng)戶的補(bǔ)償和保障，是否可參照征收集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式，發(fā)放土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)以及進(jìn)入社會(huì)保障安置。

4.2入市相關(guān)配套政策的健全問題

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市尚處于試點(diǎn)階段，在規(guī)劃許可、施工許可、開竣工驗(yàn)收、消防驗(yàn)收、抵押政策、稅后政策以及其他優(yōu)惠政策等方面，尚未有比較健全成熟的配套政策文件[7]，在一定程度上影響潛在需求者對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的認(rèn)可度。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及問題復(fù)雜、各地情況不一，需要因地制宜制定完善相關(guān)配套政策和實(shí)施細(xì)則，引導(dǎo)市場(chǎng)逐步走向正軌，實(shí)現(xiàn)真正的“同地、同權(quán)、同價(jià)”。

4.3國有、集體土地混雜，登記程序不明確

在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市過程中，存在國有、集體土地混雜的現(xiàn)象[8]。企業(yè)前期已經(jīng)通過出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，后期想通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式，在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下，取得臨近地塊使用權(quán)，但是建造的房屋會(huì)存在土地既有國有，又有集體情況，在后期辦理不動(dòng)產(chǎn)證時(shí)存在上述現(xiàn)象，不動(dòng)產(chǎn)登記程序仍然需要進(jìn)一步探索。

4.4入市收益分配與平衡問題

目前各試點(diǎn)地區(qū)一般按照國家政策直接規(guī)定土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例，且大多未體現(xiàn)區(qū)位差異。在不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間的收益分配上，主要問題在于不同區(qū)位和規(guī)劃用途管制下的土地價(jià)值差異較大，例如遠(yuǎn)郊農(nóng)村與城市近郊、規(guī)劃為不同用途的地塊之間可能出現(xiàn)巨大利益差異，本質(zhì)上是由于政府規(guī)劃而導(dǎo)致的不同區(qū)域土地發(fā)展權(quán)的權(quán)益差異，若調(diào)節(jié)金比例不體現(xiàn)這一差異，則容易產(chǎn)生分配不均衡的問題。

因此需結(jié)合試點(diǎn)工作，基于試點(diǎn)案例及本地區(qū)國有土地出讓、征收等案例，綜合考慮土地用途、土地等級(jí)、交易方式等因素，科學(xué)測(cè)算入市參與各方收益，合理平衡入市農(nóng)民與被征地農(nóng)民的收益，逐步建立合理的土地增值收益調(diào)節(jié)金比例體系[9]。

4.5入市后開發(fā)利用監(jiān)管問題

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體是集體經(jīng)濟(jì)組織，在土地入市后，開發(fā)建設(shè)、后期運(yùn)營過程中的監(jiān)管難度大[10]。自然資源管理部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以及其他部門需要加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)合作，聯(lián)合入市地塊屬地政府共同對(duì)入市集體土地的開發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)管，從入市信息的發(fā)布、土地的交易到違法的查處等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，保障入市交易的公平有序進(jìn)行，在其交易機(jī)制過程中做好監(jiān)督工作，并在交易進(jìn)行后做好后續(xù)保障工作。

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作者簡介：

曹旭輝（1978—），男，江蘇興化人，助理工程師，本科，主要從事土地利用工作。

通訊作者：資深土地估價(jià)師，高級(jí)工程師，博士，從事地價(jià)評(píng)估研究。