匡遠(yuǎn)配 彭 云

1 引 言

農(nóng)地確權(quán)是完善和創(chuàng)新家庭承包經(jīng)營制度的具體舉措，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營適度化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑。土地承包經(jīng)營權(quán)證書是界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)并促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要法律憑證，它可能的影響渠道：一是增進(jìn)農(nóng)民的權(quán)屬意識，降低農(nóng)民由于缺乏證書流轉(zhuǎn)土地后，因調(diào)地而失地的可能性或者無法如約收回土地的風(fēng)險，提高流轉(zhuǎn)積極性；二是明確土地的空間信息（四至），通過統(tǒng)一、正規(guī)化的表述降低信息不對稱性，吸引更多的新型經(jīng)營主體參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場；三是賦予農(nóng)民信貸獲取權(quán)利，擴大轉(zhuǎn)入方的規(guī)模經(jīng)營程度，加快轉(zhuǎn)出方非農(nóng)轉(zhuǎn)移速度。四是農(nóng)地確權(quán)增強產(chǎn)權(quán)激勵效應(yīng)，鼓勵農(nóng)戶的土地利用行為與預(yù)期目標(biāo)相符，有利于盤活農(nóng)村生產(chǎn)要素，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育（尹成杰，2017［1］）；通過農(nóng)地確權(quán)，創(chuàng)新和完善農(nóng)地承包經(jīng)營制度，依法確認(rèn)農(nóng)地權(quán)利，構(gòu)建相對完整的農(nóng)村資產(chǎn)、財產(chǎn)權(quán)益體系，切實維護(hù)農(nóng)民以農(nóng)地為中心和載體的權(quán)益體系。農(nóng)地制度改革的首要任務(wù)是農(nóng)地確權(quán)，它將促進(jìn)農(nóng)地制度完善(羅必良，2019［2］）。

農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動鄉(xiāng)村振興的重要力量。不同的學(xué)者論述農(nóng)地確權(quán)推動適度規(guī)模經(jīng)營提出質(zhì)疑及不同的觀點。農(nóng)地確權(quán)的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)界定，按照科斯定理，產(chǎn)權(quán)清晰、目標(biāo)明確，會對資源配置效率產(chǎn)生正向影響，但從經(jīng)驗研究來看，農(nóng)地確權(quán)對流轉(zhuǎn)卻不一定會產(chǎn)生正向影響(馮華超和鐘漲寶,2019［3］)。從2013年我國提出確權(quán)時間表并全面開展確權(quán)登記頒證以來，根據(jù)農(nóng)業(yè)部公布的數(shù)據(jù)，農(nóng)地確權(quán)登記和頒證工作已經(jīng)基本完成，發(fā)證率達(dá)到94%。農(nóng)地確權(quán)可推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。全國耕地流轉(zhuǎn)面積從2013年的3.4億畝上升到2018年5.3億畝，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率也從26%上升到41.9%。但是，中國經(jīng)營農(nóng)地規(guī)模在10畝以下的農(nóng)戶數(shù)從2013年的2.27億戶上升到2018年的2.33億戶，在家庭承包戶總數(shù)的占比達(dá)到85.2%(張露和羅必良，2020［4］)。土地的細(xì)碎化和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“小農(nóng)復(fù)制”實際上并沒有因為農(nóng)地確權(quán)頒證工作得到好轉(zhuǎn)?？镞h(yuǎn)配和陸鈺鳳(2018)［5］提出農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在“小農(nóng)復(fù)制”和內(nèi)卷化，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模偏小的基本面不變。農(nóng)地確權(quán)頒證后農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢、較大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)并未普及的客觀事實，與“產(chǎn)權(quán)明晰促進(jìn)交易”的產(chǎn)權(quán)理論相悖(林文聲等，2018［6］)，這嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提升，需要從學(xué)理和實踐工作角度進(jìn)行探討。

已有文獻(xiàn)對農(nóng)地確權(quán)是否推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營尚未達(dá)成一致結(jié)論。部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)能夠推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)地確權(quán)將農(nóng)地權(quán)利“排他性”界定給農(nóng)戶，降低地權(quán)維護(hù)成本，且有利于提高地權(quán)穩(wěn)定性的預(yù)期（Galiani等，2010［7］），通過發(fā)放農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書的方式確權(quán)（葉劍平等，2018［8］；黃季焜和冀縣卿，2012［9］），能夠顯著提高地權(quán)穩(wěn)定性。持有證書使得農(nóng)戶參與流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)出的可能性（邊際效應(yīng)）分別上升10.2%和6.7%，證書對促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有顯著作用(豐雷等，2021［10］)。韓家彬等（2018）［11］利用數(shù)據(jù)分析得出，農(nóng)地確權(quán)推動了農(nóng)戶土地規(guī)模經(jīng)營，對于經(jīng)營面積0.3～0.6hm2的農(nóng)戶并沒有顯著影響；對于經(jīng)營面積0.6hm2以上的農(nóng)戶,確權(quán)使農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模提高10.4%。黃平等(2018)［12］認(rèn)為在“三權(quán)分置”背景下，新一輪的農(nóng)地確權(quán)工作保障農(nóng)民對土地的承包權(quán),明確農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。胡新艷等（2018）［13］以廣東省陽山縣推行的農(nóng)地整合確權(quán)政策試點為準(zhǔn)自然實驗場景, 運用雙重差分法, 驗證了農(nóng)地確權(quán)助推農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。部分學(xué)者認(rèn)為研究表明，確權(quán)頒證后并不必然出現(xiàn)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地確權(quán)并不能促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，確權(quán)頒證對農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)作用的滯后性。程令國等(2016)［14］和Wang等(2015)［15］的研究結(jié)顯示，證書對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的促進(jìn)作用具有滯后性，制度效果的充分顯現(xiàn)需要一定時間。姚志(2019)［16］認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)基本的制度目標(biāo)是試圖通過賦予農(nóng)民以承包土地的排他權(quán)并強化其穩(wěn)定預(yù)期,來促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,強調(diào)農(nóng)地確權(quán)使得人地關(guān)系固化導(dǎo)致農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營難以發(fā)展。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，農(nóng)地確權(quán)頒證后會加大轉(zhuǎn)入農(nóng)地難度的農(nóng)戶超過62.8%，并利用2006-2016年中國30個省份的面板數(shù)據(jù),對農(nóng)地確權(quán)的政策效應(yīng)進(jìn)行評估，結(jié)果得出地確權(quán)對于土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)分工深化并未產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用,并未改善農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展現(xiàn)狀（胡新艷和羅必良，2016［17］；羅必良和張露，2020［18］）。農(nóng)地確權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響具有多維性，而且，農(nóng)地確權(quán)的影響機制和傳導(dǎo)機制也呈現(xiàn)出路徑多元和時間滯后性等特征。

對于當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模存在困境，很多學(xué)者站在不同角度進(jìn)行分析，康芳認(rèn)為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營首要任務(wù)是進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；瘮[脫現(xiàn)實約束，需要以農(nóng)村土地確權(quán)為基礎(chǔ),從營造良好的農(nóng)地交易環(huán)境、提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿和引進(jìn)大量農(nóng)業(yè)規(guī)?；顿Y者三個方面進(jìn)行推進(jìn)（康芳，2015［19］）。趙鯤和劉磊(2016)［20］認(rèn)為新一輪的農(nóng)地確權(quán)進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，但是若要農(nóng)地確權(quán)推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營達(dá)到預(yù)期的效果，必須解決資源錯配、政策錯位、人地分離等問題,以“耕者有其田”為導(dǎo)向,按照“三權(quán)分置”的原則進(jìn)一步推動土地承包經(jīng)營制度的創(chuàng)新與完善,發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。逯鋒(2019)［21］認(rèn)為由于農(nóng)戶經(jīng)營土地規(guī)模過小，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率的提高有很大限制，存在小農(nóng)戶與適度規(guī)模經(jīng)營銜接、土地與適度規(guī)模經(jīng)營的尺度和城市工商資本與適度規(guī)模經(jīng)營的平衡問題，對農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型形成掣肘。只有處理好現(xiàn)存的問題，才能擺脫困境推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。姚志和文長存(2019)［22］認(rèn)為在農(nóng)地確權(quán)后，由于農(nóng)地租賃價格影響農(nóng)地需求與供給和土地供給趨于飽和的原因使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)陷入“停滯期”,農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營嚴(yán)重受阻，必須創(chuàng)新農(nóng)地土地流轉(zhuǎn)方式,規(guī)范農(nóng)村土地租賃市場,推進(jìn)農(nóng)業(yè)服務(wù)的規(guī)模經(jīng)營。

關(guān)于農(nóng)地確權(quán)是否真的推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營問題的研討，有利于提高農(nóng)地確權(quán)制度的效率，肯定農(nóng)地確權(quán)制度推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模的可行性和方向性，堅定走農(nóng)地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路子，具有重要的現(xiàn)實意義。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論的解釋，明晰化的產(chǎn)權(quán)有助于降低交易成本，大大提高交易的可能性。建設(shè)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的難點不僅是缺乏制度安排及制度創(chuàng)新,更是缺乏制度實施的適宜條件和基礎(chǔ)環(huán)境。但是，從制度效力的角度分析農(nóng)地確權(quán)制度實施的適宜條件和基礎(chǔ)環(huán)境，并以此路徑解釋農(nóng)業(yè)適度規(guī)模困境的文獻(xiàn)相對缺乏。因此，本文運用制定經(jīng)濟學(xué)研究范式，從農(nóng)地確權(quán)制度的效力生成邏輯出發(fā)，理論上正面認(rèn)同農(nóng)地確權(quán)可以助推農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的觀點，但辯證地討論了農(nóng)地確權(quán)推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實約束，借鑒“制度安排——制度實施機制——制度環(huán)境”三維邏輯框架，構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)界定——產(chǎn)權(quán)實施——制度環(huán)境”三維制度效力框架，探討農(nóng)地確權(quán)制度對農(nóng)業(yè)適度規(guī)模的影響及其機制，探索其準(zhǔn)確的影響程度和影響方向，并提出相應(yīng)的政策建議。

2 農(nóng)地制度效力生成邏輯：制度要素框架和制度效力鏈

農(nóng)地確權(quán)頒證制度和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度供給的目的主要是通過規(guī)范和約束各利益主體經(jīng)濟行為來促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。制度供給處于一個不斷發(fā)生替代、轉(zhuǎn)換和完善的變遷過程中。從農(nóng)地確權(quán)到實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的過程中，任何部分都有可能成為瓶頸環(huán)節(jié)，從而影響整個鏈?zhǔn)叫Яι?。其邏輯是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的細(xì)分，實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體多元化，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)提供可行性選擇。制度效力能否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)依賴于農(nóng)戶獲得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全感知和是否愿意通過產(chǎn)權(quán)實施推動適度規(guī)模經(jīng)營。產(chǎn)權(quán)密度、市場交易環(huán)境、稟賦效應(yīng)、擠出效應(yīng)等影響因素可能導(dǎo)致證書作用失靈(GINé,2005［23］；蔡潔和夏顯力，2017［24］)。如何在動態(tài)過程中評價制度的有效性呢？可從制度變遷對特定經(jīng)濟活動產(chǎn)生的影響來衡量制度實施績效（林毅夫，2000［25］）。為更科學(xué)地評估制度實施績效，需要考慮制度實施機制和制度環(huán)境。

在新制度經(jīng)濟學(xué)理論中，制度體系包括具體制度安排、制度實施機制和制度環(huán)境三個有機組成部分。其中，具體制度安排是指在特定的范圍內(nèi)規(guī)范和支配人們活動行為的法則，可以看作是制度的具體化；制度實施機制是指某項制度實施的一般程序和全過程；制度環(huán)境是指用來建立生產(chǎn)、交換、分配和消費基礎(chǔ)的政治、經(jīng)濟、社會、文化、技術(shù)和法律等方面的基礎(chǔ)規(guī)則。因此，從農(nóng)地制度體系的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)實施和制度環(huán)境三要素分析農(nóng)地確權(quán)制度效力的生成邏輯（如圖1所示）。

圖1 制度效力的生成邏輯

（1）產(chǎn)權(quán)界定。產(chǎn)權(quán)界定是對產(chǎn)權(quán)主體的各項權(quán)利的內(nèi)容和范圍進(jìn)行明確規(guī)定。產(chǎn)權(quán)學(xué)派認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)界定清晰是市場交易的前提（Coase，1960［26］）。登記制度的引入以及土地證書的發(fā)放在法律上為市場主體獲得穩(wěn)定的預(yù)期提供了選擇。產(chǎn)權(quán)界定包括要實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定明晰化、產(chǎn)權(quán)主體權(quán)責(zé)清晰化、產(chǎn)權(quán)組織治理現(xiàn)代化和產(chǎn)權(quán)收益分配制度化。產(chǎn)權(quán)關(guān)系支配產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)生和產(chǎn)權(quán)組織的形成，因此對空間形態(tài)有一定的塑造作用，同時產(chǎn)權(quán)關(guān)系決定產(chǎn)權(quán)分配。

（2）產(chǎn)權(quán)實施機制。產(chǎn)權(quán)實施是指產(chǎn)權(quán)主體對產(chǎn)權(quán)的實際處置權(quán)利?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對制度實施的探討主要聚焦于制度變化的條件、主體、影響因素、利益主體博弈等，包括激勵懲罰機制、合作協(xié)調(diào)機制、規(guī)制保障機制、評估監(jiān)督機制等（趙娟，2019［27］）。農(nóng)地確權(quán)頒證制度實施過程中，任何環(huán)節(jié)都有可能影響傳導(dǎo)機制發(fā)揮作用。例如，農(nóng)戶對政府部門不信任、確權(quán)政策過時和不可實施、抵制地權(quán)的法律認(rèn)可等（Hombrados等，2015［28］）。改革成效的滯后性可能是由于早期農(nóng)民的確權(quán)知識和對政策的信任不足，非正式約束與正式制度的變遷方向缺少時間歷練，需要在制度供給和需求層面對實施機制進(jìn)行激勵。

（3）制度環(huán)境。任何制度效力的發(fā)展都離不開外在的制度環(huán)境，不同的制度環(huán)境對制度效力產(chǎn)生重要影響作用。制度效力的生成就必須關(guān)注制度環(huán)境，如果一項政策出臺與制度環(huán)境不合，那么制度效力難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)（冀縣卿和錢忠好，2019［29］）。制度環(huán)境影響人的行為選擇，進(jìn)而影響制度實施水平。農(nóng)地確權(quán)會推動相關(guān)政策和制度的不斷完善，例如完善村民自治制度其有效推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。影響制度效力生成的制度環(huán)境因素復(fù)雜多樣，對農(nóng)地確權(quán)制度效力生成具有重要意義。

2.1 產(chǎn)權(quán)界定明晰是農(nóng)地制度效力產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)

產(chǎn)權(quán)界定是否清晰對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿、交易成本，以及流轉(zhuǎn)范圍和流轉(zhuǎn)規(guī)模的影響比較突出。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度效力產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)就是建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。以國家信譽和權(quán)威作為擔(dān)保的土地承包經(jīng)營權(quán)證書，能夠強化農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方對地權(quán)穩(wěn)定性的預(yù)期。農(nóng)地確權(quán)頒證能夠消除產(chǎn)權(quán)內(nèi)在的不穩(wěn)定性而降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)中潛在的不確定性和風(fēng)險(Holden等，2011［30］；林文聲和王志剛，2018［31］)。農(nóng)地確權(quán)頒證通過提高農(nóng)戶地權(quán)安全性認(rèn)知的方式，降低了農(nóng)戶對長期出租會失去農(nóng)地的感知風(fēng)險（付江濤和紀(jì)月清，2016［32］；Yami和Snyder，2016［33］）。

（1）產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定明晰化是農(nóng)地制度效力產(chǎn)生的前提

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是權(quán)利主體圍繞農(nóng)地形成的人與人之間的財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系。農(nóng)地確權(quán)影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的傳導(dǎo)機制有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入激勵機制、交易費用節(jié)約機制、農(nóng)地交易價格形成機制、農(nóng)村要素市場聯(lián)動機制等方面，且其作用的大小取決于傳導(dǎo)機制所形成的綜合影響（林文聲等，2016［34］）。良好的農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)安全程度和較長的改革推行時間，會使流出土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率上升、流入土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率下降，使更多的農(nóng)戶傾向于進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地確權(quán)對土地流轉(zhuǎn)影響也會隨著時間推移不斷顯化，即確權(quán)改革時間越長，農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)意識越成熟，確權(quán)頒證促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的效果也越明顯。若產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，將會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體的各項權(quán)益無法得到保障，產(chǎn)權(quán)分配機制失衡，產(chǎn)權(quán)組織如同虛設(shè)，因此，產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定明晰化是農(nóng)地制度效力產(chǎn)權(quán)的前提，支配產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)生和產(chǎn)權(quán)組織的形成。

（2）產(chǎn)權(quán)主體權(quán)責(zé)清晰化是農(nóng)地制度效力產(chǎn)生的內(nèi)在動力

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的配置不會自發(fā)地進(jìn)行，而是取決于產(chǎn)權(quán)主體的行為，而產(chǎn)權(quán)主體如何行使產(chǎn)權(quán)取決于成本與收益的衡量（羅必良，2013［35］）。土地產(chǎn)權(quán)趨向于穩(wěn)定與農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為（例如規(guī)模經(jīng)營）并非簡單的線性關(guān)系，而是受到產(chǎn)權(quán)主體行使產(chǎn)權(quán)的動力和能力等因素的影響。但主體多元化導(dǎo)致各相關(guān)權(quán)利主體都想擁有產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)利,它容易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)主體之間利益糾紛，造成權(quán)責(zé)模糊不清。一旦產(chǎn)權(quán)主體權(quán)責(zé)模糊，產(chǎn)權(quán)制度改革就很難取得突破性進(jìn)展，它會造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)異化，滑向私有化或行政異化，損害農(nóng)民的權(quán)益。產(chǎn)權(quán)主體權(quán)責(zé)清晰化是農(nóng)地制度效力產(chǎn)生的內(nèi)在動力，能使農(nóng)地形成排他性的占有，長期穩(wěn)定有利于農(nóng)地資源配置利用，增強農(nóng)戶對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，避免因產(chǎn)權(quán)主體權(quán)責(zé)模糊不清產(chǎn)生爭議造成較高的交易成本。

（3）產(chǎn)權(quán)收益分配制度化是農(nóng)地制度效力產(chǎn)生的激勵力

農(nóng)村集體是農(nóng)地的所有者，分散農(nóng)戶通過承包合同獲得承包權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利。實施“三權(quán)分置”是將農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)戶可以將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體（特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體），通過產(chǎn)權(quán)分解和讓渡，實現(xiàn)新的產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)生，并獲得部分收益權(quán)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰的核心是要明確各產(chǎn)權(quán)主體所享有的權(quán)能及其收益，利益性目的推動農(nóng)地權(quán)利相捆綁的可能（閆立東，2019［36］）。農(nóng)戶未進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)時，其享有收益權(quán)。農(nóng)戶流出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)以后，承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體分離實現(xiàn)“兩權(quán)分離”，經(jīng)營主體可獲得農(nóng)地經(jīng)營性收益,承包農(nóng)戶可獲得部分農(nóng)地收益（例如農(nóng)地租金）。農(nóng)地確權(quán)促使產(chǎn)權(quán)收益分配制度化，有助于激發(fā)他們對農(nóng)地的主人翁意識,同時有利農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)地確權(quán)制度績效。

（4）產(chǎn)權(quán)組織治理現(xiàn)代化是農(nóng)地制度效力產(chǎn)生的保障

產(chǎn)權(quán)組織的產(chǎn)生起源于產(chǎn)權(quán)的初始界定，從制度上確定產(chǎn)權(quán)主體的組織形式是產(chǎn)權(quán)制度安排的一項重要內(nèi)容(張維，2006［37］)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)組織形式可以根據(jù)其使用權(quán)劃分，較典型的有“企業(yè)+農(nóng)戶”模式、農(nóng)地股份合作社、農(nóng)地托管模式、家庭農(nóng)場。多元產(chǎn)權(quán)主體共同參與實現(xiàn)多元共治，推動農(nóng)地治理現(xiàn)代化，目的是打破權(quán)利集中在少數(shù)人手中的局面，規(guī)范和維持產(chǎn)權(quán)組織運行的有序秩序，協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)組織中各主體之間的關(guān)系。產(chǎn)權(quán)組織治理實現(xiàn)多元共治充分調(diào)動不同產(chǎn)權(quán)主體的積極性，有效整合各種資源。產(chǎn)權(quán)組織治理現(xiàn)代化是農(nóng)地制度效力產(chǎn)生的保障，能有效避免產(chǎn)權(quán)主體之間的矛盾，例如土地股份合作社虛置，企業(yè)拖欠農(nóng)戶工資等，實現(xiàn)共建共治共享。

2.2 產(chǎn)權(quán)實施到位是農(nóng)地制度效力生成的關(guān)鍵

（1）家庭承包經(jīng)營制度是產(chǎn)權(quán)實施的制度前提

我國確立了和維持了以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，該制度是農(nóng)戶以家庭承包方式取得的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán),形成保障農(nóng)民集體成員享有對農(nóng)地的占有、使用、處置和收益的權(quán)利束（楊一介，2018［38］）。家庭承包經(jīng)營制度的核心和基礎(chǔ)是穩(wěn)定土地承包關(guān)系,予以農(nóng)戶穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)預(yù)期，降低交易成本，保障農(nóng)戶行使自己的權(quán)利。家庭承包經(jīng)營制度是產(chǎn)權(quán)實施的制度前提，沒有家庭承包經(jīng)營制度農(nóng)戶難以獲得現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)，更無法進(jìn)行產(chǎn)權(quán)實施。因此，產(chǎn)權(quán)實施是基于家庭承包經(jīng)營制度的前提下產(chǎn)生的行為。

（2）村民自治是產(chǎn)權(quán)實施的制度保障

村民自治是健全鄉(xiāng)村治理體系的核心，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中承擔(dān)著彌補市場化的不足、保護(hù)農(nóng)民利益等功能。村民自治是產(chǎn)權(quán)實施的制度保障，能有效避免政府對農(nóng)村治理的直接干預(yù)，確保村民實現(xiàn)自主管理，民主決策（王漪鷗，2018［39］）。同樣，村民自治制度作為鄉(xiāng)村的民主制度安排，能夠結(jié)合不同地區(qū)不同村莊的特點,因勢利導(dǎo),不斷提高村民自治的能力和水平，實現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”。村民自治能激發(fā)農(nóng)民的使命感、積極性和能動性,進(jìn)而提高鄉(xiāng)村發(fā)展的活力，這對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展和村民自我發(fā)展而言是一個良性循環(huán)。村民自治是推動產(chǎn)權(quán)實施的重要路徑,有助于明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及其主體,降低制度改革和制度實施的成本,促進(jìn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場形成，而且保障了農(nóng)戶和村集體的權(quán)益。

（3）農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場是產(chǎn)權(quán)實施的有效場域

農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的形成是產(chǎn)權(quán)實施的重要表現(xiàn)，建立健全規(guī)范高效的農(nóng)地交易市場，讓市場的力量充分發(fā)揮作用，促使農(nóng)地向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力強的經(jīng)營主體流動（史常亮等，2020［40］）。穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不僅會激勵非熟人間的流轉(zhuǎn)和提高農(nóng)地租金,也會激勵熟人間的營利性交易,并提高該類交易的農(nóng)地租金。產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定增加農(nóng)地的可交易性、生產(chǎn)性投資和促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。推動農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，解決好未來土地集中在誰的手中及誰來種地的問題，有利于進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)競爭力，為明確農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系更全面地利用農(nóng)地資源而提高農(nóng)地生產(chǎn)效率（匡遠(yuǎn)配和肖葉，2019［41］）。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的形成有利于減少政府的直接干預(yù)，促進(jìn)農(nóng)戶和其他新型經(jīng)營主體投入到農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中。農(nóng)地市場發(fā)育成熟且證書得到市場認(rèn)可是推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要前提條件。

（4）農(nóng)業(yè)信息技術(shù)是產(chǎn)權(quán)實施的有效手段

應(yīng)用農(nóng)業(yè)信息技術(shù)和智能技術(shù)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)向精細(xì)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變的重要手段（匡遠(yuǎn)配和易夢丹，2018［42］）。農(nóng)地確權(quán)增強產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性對農(nóng)地投資有刺激效益，信息技術(shù)作為要素投入的重要組成部分必然有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，更加精確了解農(nóng)作物生長狀況，增加農(nóng)作物產(chǎn)出。農(nóng)業(yè)信息技術(shù)成為產(chǎn)權(quán)實施的重要手段，始于1997年的農(nóng)村承包地的大規(guī)模確權(quán)工作，由于技術(shù)問題以及地方基層政府與農(nóng)民利益的沖突等導(dǎo)致改革未得到地方政府的重視和更好落實（豐雷等，2013［43］）。農(nóng)業(yè)信息化技術(shù)作為產(chǎn)權(quán)實施的重要媒介，能促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。新一輪農(nóng)地確權(quán)通過更精準(zhǔn)的測量技術(shù)和登記標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)土地信息，建立起統(tǒng)一規(guī)范的登記賬目，為構(gòu)建統(tǒng)一、動態(tài)的自然資源和不動產(chǎn)登記系統(tǒng)奠定基礎(chǔ)（楊汝岱，2008［44］）。

2.3 制度環(huán)境影響是農(nóng)地制度效力生成的重要條件

（1）政府執(zhí)行力是農(nóng)地制度效力生成的政策環(huán)境

一項制度生成，率先占據(jù)政治和經(jīng)濟空間。政治環(huán)境影響制度的生成、實施與變遷，政府有效的政策執(zhí)行力是制度效力生成的法治保障。缺乏政府有效的政策執(zhí)行力，所有的政策都是紙上談兵無法實施。政府政策出臺后會通過一定的組織形式對所有與該項政策有關(guān)的資源進(jìn)行分析整合并有效利用，采取各種行動方式將政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實成果，使得預(yù)期目標(biāo)得以實現(xiàn)，充分發(fā)揮制度的有效性。農(nóng)地測量是政府執(zhí)政能力受到的限制指標(biāo)，同樣也是制度的衡量指標(biāo)的一種類型（陳江龍等，2003［45］）。農(nóng)地確權(quán)推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的制度效力生成需要依靠政府強制約束力來保證指標(biāo)的完成，政府政策有效執(zhí)行營造一個相對公平的環(huán)境，提高農(nóng)戶對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的安全感知，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。因此，需要將國家治理的重要作用納入農(nóng)地確權(quán)頒證分析框架，涵蓋宏觀與微觀兩大視角分析國家提供制度供給的科學(xué)性。

（2）經(jīng)濟環(huán)境是農(nóng)地制度效力生成的制度背景

經(jīng)濟環(huán)境會通過影響農(nóng)戶的利益格局來影響制度效力的生成。經(jīng)濟和資源豐富的情況下，制度效力越能發(fā)揮重要作用。地區(qū)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變量是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要因素，反應(yīng)了宏觀（區(qū)域）經(jīng)濟環(huán)境的影響。經(jīng)濟發(fā)展特別是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以帶動非農(nóng)就業(yè)，推動農(nóng)戶家庭農(nóng)地流轉(zhuǎn)。土地證書對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的促進(jìn)作用具有農(nóng)戶異質(zhì)性。忽視不同農(nóng)戶家庭收入水平差異，會低估證書對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的促進(jìn)作用。農(nóng)地確權(quán)頒證將各項權(quán)利劃分清晰，降低交易成本，更加有利于農(nóng)地市場發(fā)展，激活農(nóng)地要素實現(xiàn)資源有效配置。農(nóng)地確權(quán)頒證將權(quán)屬分明各方面的經(jīng)濟利益權(quán)衡好，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展。

（3）社會制度是農(nóng)地制度效力生成的有力支撐

一項制度安排與社會環(huán)境相契合能有效發(fā)揮積極作用，若相悖，制度效力難以生成。農(nóng)地確權(quán)頒證賦予農(nóng)戶更多的權(quán)利，提供更加完善的社會體制。社會制度健全程度影響制度效力的生成，制度出臺、制度配套健全農(nóng)戶更加平等享有各項公共服務(wù)，對各項制度擁有較強的認(rèn)同感，制度得到有效實施的概率增強。如果農(nóng)戶將農(nóng)地流轉(zhuǎn)后失去享有社會保障制度，當(dāng)利益受到威脅時，會對制度產(chǎn)生負(fù)面影響，動搖制度效用發(fā)揮的民意基礎(chǔ)。綜合社會環(huán)境對制度效用的支持與保障作用、制度對社會環(huán)境的積極改造作用，實現(xiàn)確權(quán)頒證制度與社會環(huán)境的良性互動，既優(yōu)化社會環(huán)境，又為提升確權(quán)頒證制度的有效性水平提供長效支持，推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

（4）法律制度是農(nóng)地制度效力生成的重要保障

國家作為實施機制的有效性和權(quán)威性，主要源于其法律制度的威懾作用。一旦法律缺乏權(quán)威或者法治環(huán)境不成熟，必然增加經(jīng)濟活動中的機會主義行為、違約行為和交易費用。農(nóng)地確權(quán)頒證通過法律賦權(quán)方式確認(rèn)了可實施的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，降低農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易雙方的信息不對稱性。農(nóng)地確權(quán)頒證政策的實際有效性受到國家的法制環(huán)境的直接影響。有效實施法律賦權(quán)是農(nóng)地確權(quán)頒證獲得穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)預(yù)期的保障?，F(xiàn)實中存在確權(quán)頒證政策不可實施，確權(quán)頒證發(fā)證質(zhì)量不高，習(xí)慣地權(quán)與法律賦權(quán)有沖突，這些都將導(dǎo)致農(nóng)地確權(quán)頒證政策失效，甚至容易引發(fā)新的不確定性和沖突。確權(quán)頒證的地權(quán)安全效應(yīng)包括法律影響，法律上的地權(quán)安全也需要通過影響農(nóng)民地權(quán)安全感知從而影響農(nóng)民的決策和行為。但是，法律賦權(quán)外生施加可能導(dǎo)致脫離實際，出現(xiàn)“被確權(quán)”現(xiàn)象。

3 農(nóng)地確權(quán)推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實約束

現(xiàn)實中，農(nóng)地確權(quán)頒證制度仍存在頒證環(huán)節(jié)相對滯后，頒證到戶的政策落實情況明顯低于國家政策目標(biāo)，以及土地測量不到位、歷史遺留和矛盾糾紛處理難等問題。土地證書作為正式法律文書，是確權(quán)工作成功與否的重要標(biāo)志。僅有約四成的被調(diào)查村莊確權(quán)登記頒證工作全部完成并頒發(fā)新證（豐雷等，2018［8］）。不管是在長期還是短期，不管宏觀還是微觀層面，存在阻礙確權(quán)頒證制度發(fā)揮效力的重要因素。從長期來看，確權(quán)頒證和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度供給、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)TFP增加存在著一種長期的動態(tài)均衡關(guān)系。確權(quán)頒證有利于推進(jìn)系統(tǒng)對長期均衡的糾偏，但是制度效力和制度績效決定影響的方向和程度，影響糾偏的可能性。因此，需要著眼于制度的執(zhí)行力，避免政策的“短期效應(yīng)”和“負(fù)面效應(yīng)”，實現(xiàn)保證確權(quán)頒證制度的長效機制，降低其影響方向波動性和影響效應(yīng)遞減性。

3.1 過分注重產(chǎn)權(quán)界定阻滯農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展

（1）農(nóng)地確權(quán)成本高導(dǎo)致投入產(chǎn)出不對等

從產(chǎn)權(quán)界定的層面賦予農(nóng)民以承包土地的排他權(quán)并強化其穩(wěn)定預(yù)期，有效促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，并通過產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營和集約化利用提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平。但是，一方面產(chǎn)權(quán)界定投入的成本高。全國的農(nóng)村多，農(nóng)地小而散，工作量大。在這個過程中需要相關(guān)的確權(quán)的專業(yè)人員進(jìn)行信息錄入、現(xiàn)場勘測等專業(yè)性較強的工作，整體實施成本高。在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)政府財政能保障農(nóng)地確權(quán)登記等費用,但經(jīng)濟落后地區(qū),尤其是一些民族地區(qū),財政收入非常有限,拮據(jù)的財政難以讓地方政府負(fù)擔(dān)起巨大的確權(quán)費用（姚志和文長存，2019［46］）。如湘西自治州2018年地方財政收入59.7億元,但財政總支出高達(dá)329億元。另一方面過于關(guān)注農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律界定及其強化,形成人地固化的局面導(dǎo)致“小農(nóng)復(fù)制”，難以推動適度規(guī)模經(jīng)營。從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，投入產(chǎn)出相差甚遠(yuǎn)，所耗費高昂的成本并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

（2）稟賦效應(yīng)①Thaler(1980)提出“稟賦效應(yīng)”并將其定義為:與得到某物品所愿意支付的金錢相比,個體出讓該物品所要求得到的金錢通常更多。的產(chǎn)生阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化的發(fā)展

在農(nóng)地確權(quán)過程中過分注重產(chǎn)權(quán)界定產(chǎn)生稟賦效應(yīng)，阻礙成功交易，部分地區(qū)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的意愿不升反降。雖然農(nóng)地收入占家庭總收入比重非常小農(nóng)戶，但他們對于農(nóng)地產(chǎn)生生計依賴、人格依賴、情感依賴和流轉(zhuǎn)對象依賴，形成明顯的稟賦效應(yīng)。多重依賴性性使農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場并不是純粹的要素市場，往往出現(xiàn)“高價無市”的特殊現(xiàn)象，難以有效利用農(nóng)地資源和實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟。由表1可知，全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)率增速從2013年的4.46%下降至2018年的1.93%。雖然過程中稍有上浮，但全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)率增速的總體趨勢逐漸放緩。未來在強化農(nóng)地確權(quán)積極效應(yīng)的同時，還要注意到其對流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的不利影響：農(nóng)地確權(quán)發(fā)證不到位、確權(quán)強化農(nóng)地私有化意識增加了農(nóng)地交易的不確定性和矛盾糾紛。

表1 2013-2018年全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況

3.2 產(chǎn)權(quán)實施缺位阻滯農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展

（1）勞動力異地轉(zhuǎn)移引起激勵效應(yīng)弱化

農(nóng)地確權(quán)實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定促進(jìn)農(nóng)戶對土地長期投資，但隨著新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化的發(fā)展，非農(nóng)就業(yè)崗位顯著增加，務(wù)農(nóng)不再是農(nóng)村勞動力生計的唯一選擇。從圖2可知，勞動力向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移明顯，2013年全國從事第一產(chǎn)業(yè)的人數(shù)為22041.7萬人，而到2018年人數(shù)下降到21186.0萬人。農(nóng)村家庭勞動力開始外出打工，2013年外出務(wù)工總數(shù)22495.8萬人上升到2018年的24536.0萬人。其中，2013年外出到省內(nèi)外縣務(wù)工總數(shù)5396.4萬人上升到2018年的5895.7萬人。農(nóng)業(yè)具有弱質(zhì)型，受自然條件影響大，極具不穩(wěn)定性。當(dāng)有非農(nóng)就業(yè)崗位機會時，小農(nóng)戶為規(guī)避自然風(fēng)險更愿意從事非農(nóng)就業(yè)崗位。勞動力異地轉(zhuǎn)移獲取非農(nóng)就業(yè)機會無法兼顧農(nóng)業(yè)，從而造成農(nóng)業(yè)勞動短缺。農(nóng)業(yè)勞動力短缺的情況下，單靠農(nóng)地確權(quán)政策來實現(xiàn)地權(quán)穩(wěn)定很難達(dá)到農(nóng)地長期投資激勵的效果。

圖2 2013年-2018年從事第一產(chǎn)業(yè)和外出務(wù)工的勞動力數(shù)據(jù)來源：中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報（2013-2018年）

（2）農(nóng)業(yè)信息技術(shù)應(yīng)用不足導(dǎo)致增收效應(yīng)弱化

農(nóng)業(yè)信息技術(shù)應(yīng)用是產(chǎn)權(quán)實施的有效手段，能夠推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。但是目前農(nóng)業(yè)信息技術(shù)在發(fā)展和建設(shè)中遇到各種問題，首先，農(nóng)業(yè)信息技術(shù)的投入資本比較高,貧困地區(qū)或者山區(qū)的農(nóng)戶收入低,農(nóng)戶無法負(fù)擔(dān)高昂的費用，農(nóng)業(yè)信息技術(shù)在山區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)覆蓋面小；其次，農(nóng)業(yè)信息技術(shù)發(fā)展還需要有與其匹配的社會化的配套服務(wù)體系來支撐，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對落后阻礙農(nóng)業(yè)信息技術(shù)發(fā)展；最后，信息技術(shù)發(fā)展和推廣需要專業(yè)人士，但農(nóng)戶整體素質(zhì)不高，接受新事物的能力和意愿較低，影響農(nóng)業(yè)信息技術(shù)應(yīng)用。農(nóng)業(yè)信息技術(shù)的應(yīng)用不足使得農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量難以提高，農(nóng)地增收效應(yīng)弱化。

3.3 制度環(huán)境制約農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展

（1）行政治理思維固化影響村民自治制度效力

村民自治是產(chǎn)權(quán)實施的制度保障，但是行政治理思維根深蒂固導(dǎo)致村民自治難以實現(xiàn)，影響農(nóng)地制度效力的生成，制約農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。政府在產(chǎn)權(quán)實施過程中，有權(quán)力擴張傾向，從而加大對基層自治組織的控制（慕良澤，2018［47］）。村委干涉村民自主決策，村民的各項權(quán)利受到限制。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理中，自上而下的農(nóng)村治理模式固化弱化了村民自治的制度效力。同時，基層工作內(nèi)容多，任務(wù)繁重，缺乏一定的自主性，并且各項政策要在基層落實到位，基層政府難以集中精力推動和落實村民自治，從而影響農(nóng)地制度的效力的生成。

（2）計劃經(jīng)濟思維弱化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場化

經(jīng)濟發(fā)展好是推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的物質(zhì)基礎(chǔ)，但是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展必須從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)模式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展理念滯后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟缺乏活力影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場化的進(jìn)程。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)所有者難以按照市場機制公平合理有序地流轉(zhuǎn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，從而導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)成本較高，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)無序化，流轉(zhuǎn)效益差（薩日娜和華玉介，2018［48］）。由于農(nóng)村流轉(zhuǎn)缺乏市場化機制，大多數(shù)農(nóng)民將其承包經(jīng)營的農(nóng)地流轉(zhuǎn)給親朋好友通常以口頭形式承諾，沒有明確的租期和租金。分散化、小范圍的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式阻礙了農(nóng)地規(guī)模化、高效化經(jīng)營模式的形成。

（3）農(nóng)地社會保障功能長期存在抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)

“農(nóng)地社保論”將城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的農(nóng)村社會保障滯后、失地農(nóng)民權(quán)益損害、農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難等問題歸因于農(nóng)地社會保障功能的長期存在。基于農(nóng)地的社會保障功能，部分農(nóng)民擔(dān)心農(nóng)地流轉(zhuǎn)后失去社會保障，他們寧愿拋荒也不愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地。農(nóng)地社會保障和社會保障既相區(qū)別又相聯(lián)系，農(nóng)地社會保障是指在一定農(nóng)地制度影響下，以農(nóng)地資源的占有和分配為基礎(chǔ)，為農(nóng)民的生存和發(fā)展提供基本資料的保障。農(nóng)地社會保障實際上就是身份保障，是農(nóng)民的專屬。農(nóng)民在非農(nóng)化轉(zhuǎn)移失敗后可返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持生計。因此，農(nóng)耕文化和農(nóng)民戀土情結(jié)嚴(yán)重抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地確權(quán)推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的制度效力難以生成。

4 農(nóng)地確權(quán)推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的政策建議

4.1 創(chuàng)新農(nóng)地確權(quán)模式推動農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)

要在產(chǎn)權(quán)界定時盡可能達(dá)到目標(biāo)效益，需要創(chuàng)新確權(quán)模式來改善投入產(chǎn)出不對等的狀態(tài)。例如確權(quán)確股不確地與確權(quán)到戶的方式相比,這種農(nóng)地集中管理按照承包地的面積獲得相應(yīng)的租金，集體所有權(quán)有效保障村級新生人口的公平、死亡人口在流轉(zhuǎn)合同中退出固化關(guān)系，提高農(nóng)地產(chǎn)出。大膽創(chuàng)新多樣化的確權(quán)模式，既可以防止機會主義產(chǎn)生實現(xiàn)人人平等，也能降低產(chǎn)權(quán)界定的成本，實現(xiàn)農(nóng)地資源的有效配置。創(chuàng)新農(nóng)地確權(quán)模式首先是明確目標(biāo)，建立市場主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)地制度。其次，需要結(jié)合地方的特點和規(guī)律經(jīng)驗，確保創(chuàng)新的確權(quán)模式具有可行性。最后，創(chuàng)新確權(quán)模式要尊重農(nóng)民意愿,充分調(diào)動農(nóng)民的主體力量。因此,根據(jù)地區(qū)差異以及農(nóng)地調(diào)整的歷史和現(xiàn)實情況,因地制宜進(jìn)行分類指導(dǎo),創(chuàng)新更靈活的確權(quán)模式，提高效益和效率。

4.2 搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺激活農(nóng)地市場

農(nóng)地市場自身存在特殊性，農(nóng)地市場交易不能只單單考慮價格機制，還要考慮農(nóng)地市場的交易環(huán)境。僅依賴或者過分依賴政府行為，難以實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場化不足，不利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。因此要搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺，促進(jìn)流轉(zhuǎn)雙方信息對稱，讓更多市場主體進(jìn)入到農(nóng)地市場，形成競爭激活農(nóng)地市場經(jīng)濟。將農(nóng)地市場轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟主導(dǎo),為避免政府直接干預(yù)影響農(nóng)地市場運轉(zhuǎn),需要對政府干預(yù)農(nóng)地市場行為進(jìn)行必要地限定。在社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺以其中立性能為交易雙方提供不偏不倚的市場服務(wù)，培育市場中介能為市場經(jīng)濟發(fā)展培育相對公正的市場環(huán)境，有利于制度效力的生成。

4.3 培養(yǎng)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織服務(wù)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營

農(nóng)地長期投資會提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，但是家庭勞動力異地轉(zhuǎn)移弱化投資激勵。為了誘導(dǎo)農(nóng)戶長期投資單單依靠農(nóng)地確權(quán)政策不夠，應(yīng)當(dāng)加強農(nóng)業(yè)的公共服務(wù)，培養(yǎng)社會化服務(wù)組織。在實際中，部分農(nóng)戶特別是外出務(wù)工家庭不愿放棄農(nóng)地承包權(quán)，可能出現(xiàn)棄耕和撂荒。社會化服務(wù)組織能夠在穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)的前提下，通過專業(yè)化分工和高質(zhì)量服務(wù)，可以服務(wù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的新型經(jīng)營主體，從而有效推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。創(chuàng)新供給方式,強化供給監(jiān)管，優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機制以及構(gòu)建有效的農(nóng)民需求表達(dá)機制,從而推動農(nóng)村公共服務(wù)供給趨向良性發(fā)展。按照百花齊放、服務(wù)專業(yè)、公平競爭的原則，加快培育各類服務(wù)組織，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢和功能，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)。鼓勵社會化組織為農(nóng)業(yè)供給生產(chǎn)性服務(wù)，推動小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接。

4.4 建設(shè)農(nóng)業(yè)信息技術(shù)人才隊伍促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

農(nóng)業(yè)信息技術(shù)在農(nóng)村應(yīng)用不足的重要原因在于缺乏專業(yè)技術(shù)人才推廣和指導(dǎo)，比如農(nóng)業(yè)機械使用，農(nóng)作物生長發(fā)育的監(jiān)測系統(tǒng)等。農(nóng)戶對于農(nóng)業(yè)信息技術(shù)的接受能力較弱，同時培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才投入時間長、成本高。因此，需要通過加大政府扶持力度，加強農(nóng)業(yè)信息技術(shù)人才隊伍建設(shè)，激勵農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)實施推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)業(yè)信息技術(shù)人才隊伍建設(shè)應(yīng)從它的“量”和“質(zhì)”兩方面著手處理。首先，完善農(nóng)業(yè)信息技術(shù)人才的激勵機制，吸引更多的人投入到農(nóng)業(yè)信息技術(shù)中，提高農(nóng)業(yè)信息技術(shù)人才的“量”。其次加強對農(nóng)業(yè)信息技術(shù)人才的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)方式多元化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)信息化水平的提高，努力培養(yǎng)出能為“三農(nóng)”領(lǐng)域服務(wù)的專業(yè)人才，提升農(nóng)業(yè)信息技術(shù)人才的“質(zhì)”。最后，要加強農(nóng)業(yè)信息化技術(shù)宣傳，提升農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)信息技術(shù)和培養(yǎng)農(nóng)業(yè)信息化人才重要性的認(rèn)識。

4.5 完善村民自治制度促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)

村民自治是鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)，是產(chǎn)權(quán)實施的制度保障。但是在村民自治制度運行過程中出現(xiàn)，農(nóng)戶的行政治理思維根深蒂固，從而造成村民自治空殼化的一種現(xiàn)象。因此，完善村民自治制度首先要鼓勵村民參與村務(wù),利用并規(guī)范好村民議事制度,健全村民自治規(guī)范體系。再次,實現(xiàn)行政權(quán)和自治權(quán)分開，村民委員會同時履行行政職能與自治職能會存在諸多弊端,想依法實行村民自治的關(guān)鍵在于將村民委員會承擔(dān)的行政職能與自治職能予以分離，發(fā)揮村民自治的監(jiān)督作用。最后，實現(xiàn)村民“三治”有機結(jié)合,為農(nóng)地制度流轉(zhuǎn)奠定保障和基石。健全村民自治制度同時能夠推動農(nóng)地確權(quán)制度的不斷完善，加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

4.6 完善農(nóng)村社會保障制度助推農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

農(nóng)地社會保障可以理解為我國農(nóng)村社會保障缺失的情況下的一種自我保障形式，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)沒有獲得非農(nóng)就業(yè)機會，沒有相應(yīng)的社會保障為農(nóng)戶提供基本的生活資料，很大程度上必須依賴農(nóng)地獲得相應(yīng)的收入。部分外出務(wù)工人員思想上依賴土地保障，即使將農(nóng)地閑置、拋荒，也不愿流轉(zhuǎn)，在一定程度上阻礙農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。因此要完善對農(nóng)戶的社會保障制度，避免農(nóng)民沒有了土地，就失去了基本能保障的局面,做好失地農(nóng)戶其社會保障工作。防止農(nóng)民變成無地和無保障的“兩無”居民,影響社會穩(wěn)定。因此，強化農(nóng)村社會保障制度建設(shè)和創(chuàng)新，弱化甚至脫鉤農(nóng)地社會保障功能，降低農(nóng)戶稟賦效應(yīng)，通過“雙創(chuàng)”促進(jìn)農(nóng)村勞動力合理有序流動，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展奠定基礎(chǔ)。