高廣闊 戴茜

摘? 要：文章討論了新安江流域的生態(tài)補償制度，分析了現(xiàn)有制度取得的成就和存在的問題，提出要基于互聯(lián)網(wǎng)+的背景，動員全社會多元主體參與，實現(xiàn)補償方式多樣化，建立長期合作互相信任的民主協(xié)商機制，建立全面高效的監(jiān)測系統(tǒng)，多角度完善新安江模式，為其進(jìn)一步推廣和優(yōu)化提供有力支撐。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償;互聯(lián)網(wǎng)+;新安江模式

中圖分類號：F127? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Abstract： This paper discusses the ecological compensation system in the Xin'an river basin， analyzes the achievements and problems of the existing system， and proposes that we should mobilize the participation of the multiple subjects in the whole society， realize the diversification of compensation modes， establish a long-term and mutually trusted democratic consultation mechanism， establish a comprehensive and efficient monitoring system， and improve Xin'an river mode in many ways based on the background of internet plus. It provides strong support for further promotion and optimization.

Key words： ecological compensation; internet plus; Xin'an river mode

0? 引? 言

“綠水青山就是金山銀山”是習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心觀點[1]。生態(tài)補償是實現(xiàn)綠水青山價值轉(zhuǎn)化的重要機制。黨中央高度重視建立和完善生態(tài)補償機制，特別強調(diào)建立和完善橫向生態(tài)補償機制。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出：“制定橫向生態(tài)補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予支持?！毙掳步饔蚩缃缟鷳B(tài)補償是全國第一個試點，同時也是習(xí)近平生態(tài)文明思想的生動實踐[2]。

新安江流域發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣境內(nèi)，是浙江省最大的入境河流，占千島湖年平均入庫水量的68%以上，對千島湖水質(zhì)起著決定性的作用，是下游浙江省及長三角地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要水源[3]。但是以“綠水青山金腰帶”著稱的千島湖，近20年來水環(huán)境質(zhì)量不斷惡化，水體總氮、磷指標(biāo)上升趨勢明顯，水質(zhì)持續(xù)惡化。上游的水生態(tài)保護(hù)狀況直接決定了下游的水環(huán)境質(zhì)量，面對嚴(yán)峻的水生態(tài)形勢，財政部、環(huán)境保護(hù)部于2010年底啟動全國首批生態(tài)補償制度試點，對全國范圍內(nèi)的水環(huán)境保護(hù)具有重要的借鑒意義。

國家法律條文對于水污染的防治最早出現(xiàn)在2008年的《水污染防治法》，后來2011年財政部、環(huán)保部正式印發(fā)《新安江流域水環(huán)境生態(tài)補償試點實施方案》，從試點原則、補償依據(jù)和資金使用等方面對新安江生態(tài)補償制度做出了首次規(guī)定，標(biāo)志著生態(tài)補償制度試點拉開序幕。第一輪規(guī)定，從2012年起，財政部、原環(huán)保部等有關(guān)部委在新安江流域啟動全國首個跨省流域生態(tài)補償機制首輪試點，設(shè)置補償基金每年5億元，其中中央財政3億元、皖浙兩省各出資1億元。年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江撥付給安徽1億元，否則相反。到了2015年，皖浙兩省又啟動為期三年的第二輪試點，除了中央財政資金支持外，皖浙兩省出資均提高到2億元。2018年，依托于成功的生態(tài)補償治理經(jīng)驗，浙皖兩省又簽署了第三輪（2018～2020）生態(tài)補償協(xié)議，這一輪是對上一輪制度的優(yōu)化，一是設(shè)立新安江流域水生態(tài)補償資金，二是明確高錳酸鉀指數(shù)、氨氮、總氮、總磷4項指標(biāo)作為水質(zhì)監(jiān)測指標(biāo)，三是明確上下游資金補償方案。第四輪新安江流域生態(tài)補償將全面升級為新安江—千島湖生態(tài)補償試驗區(qū)建設(shè)，大力推廣新安江模式，地表水?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補償、環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償、沱湖流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)认嗬^實施，以經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)環(huán)境進(jìn)一步改善[4]。

1? 文獻(xiàn)綜述

我國現(xiàn)有文獻(xiàn)基本是從跨界或跨省域角度研究新安江生態(tài)補償制度，沈滿洪、謝慧明（2020）實現(xiàn)上下級補償與上下游補償?shù)慕Y(jié)合，以上下級補償帶動上下游補償，做到激勵與約束的完美結(jié)合[5]。堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的結(jié)合并針對飲用水的水質(zhì)要求確定以高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷4項指標(biāo)作為監(jiān)測對象。最終得出結(jié)論，新安江跨界流域生態(tài)補償協(xié)議之所以能夠順暢達(dá)成并持續(xù)運行，是由上游生態(tài)保護(hù)比較優(yōu)勢決定的必要性與下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較優(yōu)勢所決定的可能性共同決定的。楊蘭、胡淑恒（2020）根據(jù)目前新安江流域各階段協(xié)議水質(zhì)將生態(tài)補償分為試行和修復(fù)兩個測算階段，試行階段采用機會成本法，修復(fù)階段采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值法[6]。結(jié)果表明實際新安江流域試點以來累計投入的生態(tài)補償額，遠(yuǎn)低于上游對環(huán)境整治的投入與損失額，因此建議為了新安江流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，流域雙方建立動態(tài)、長效的生態(tài)補償機制，加大生態(tài)補償額度。程泉民、方輝振（2020）從全國第一個跨省流域的生態(tài)保護(hù)補償試點著手，總結(jié)“新安江模式”的建構(gòu)過程與巨大成效，分析“新安江模式”的成功經(jīng)驗與內(nèi)在邏輯，闡明“新安江模式”的現(xiàn)實問題與對策思考，以進(jìn)一步深入學(xué)習(xí)貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動美麗中國建設(shè)[7]。

但是現(xiàn)有文獻(xiàn)從互聯(lián)網(wǎng)角度對新安江及生態(tài)補償制度進(jìn)行分析的較少，本文將著重討論在“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)高速發(fā)展的背景下，新一代信息技術(shù)與生態(tài)建設(shè)的深度融合對于推動區(qū)域綠色一體化發(fā)展的重要意義。

2? 治理成效

生態(tài)補償制度實施以來，新安江治理獲得重大進(jìn)展。

2.1? 生態(tài)效益

2.1.1? 建立逐漸完備的監(jiān)測體系

在新安江流域生態(tài)補償中，運用互聯(lián)網(wǎng)信息共享技術(shù)，建立了上下游共同檢測、相互驗證、相互監(jiān)督的監(jiān)測機制。新安江水質(zhì)監(jiān)測斷面就由8個擴展到了44個，監(jiān)測項目擴大到10項，而流域飲用水源地監(jiān)測增加到109項，實現(xiàn)上游地區(qū)水質(zhì)實時在線監(jiān)測和分析，提升了水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警能力[8]。

2.1.2? 嚴(yán)格把控入駐企業(yè)

生態(tài)補償制度實施以來，政府大力整治入駐企業(yè)，否定、整治、搬遷、優(yōu)化，四大舉措相結(jié)合，具體問題具體分析，努力尋找經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的利益平衡點。僅僅只是黃山市，就否定外來投資項目180個，投資總規(guī)模達(dá)160億元，關(guān)停了170多家污染企業(yè)，搬遷了90多家工業(yè)企業(yè)，徹底改變了過去高污染高耗能的舊面貌[9]。

2.2? 經(jīng)濟(jì)效益

運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化。黃山市為了保障一江清水向東流，放棄了高污染高耗能的生產(chǎn)方式，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。結(jié)合資源稟賦，黃山運用互聯(lián)網(wǎng)推廣生態(tài)經(jīng)濟(jì)，著力做好“茶”文章和“游”文章，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)一步提升。

2.2.1? 茶—生產(chǎn)宣傳齊發(fā)力

在生產(chǎn)方面，黃山市注重科學(xué)，狠抓建設(shè)，推廣林、茶、草并存的生態(tài)立體種植模式，完善農(nóng)藥配送體系，加強質(zhì)量安全監(jiān)管。在宣傳方面，黃山市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局聯(lián)合黃山市茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展辦公室，積極開展茶葉產(chǎn)業(yè)宣傳活動，積極舉辦“謝裕大”杯首屆民間斗茶大賽暨民間品鑒師評選會、名茶開園開采節(jié)等活動，進(jìn)一步打響黃山毛峰、太平猴魁等名茶在全國的知名度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.2.2? 游—鄉(xiāng)村旅游新生態(tài)

新安江流域的旅游產(chǎn)業(yè)以服務(wù)市民游客為宗旨，積極培育主業(yè)，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，增強旅游景區(qū)的公共屬性，助推全域旅游高質(zhì)量發(fā)展。新安江流域?qū)⒙糜萎a(chǎn)業(yè)和當(dāng)?shù)靥厣嘟Y(jié)合，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游新生態(tài)，開發(fā)了農(nóng)家樂、農(nóng)事體驗、鄉(xiāng)村休閑等等特色項目。在全市的努力之下，有七成以上村莊、10多萬農(nóng)民參與旅游服務(wù)，人均增收超萬元[10]。

2.3? 社會效益

2.3.1? 公眾參與生態(tài)保護(hù)

黃山市運用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，發(fā)動公眾參與生態(tài)保護(hù)。如通過互聯(lián)網(wǎng)信息化管理，實施農(nóng)藥集體配送制度，統(tǒng)一回收農(nóng)藥包裝物，降低農(nóng)藥成本，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新垃圾兌換超市，促進(jìn)了農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變。生態(tài)文明理念不斷深入人心，形成生態(tài)補償機制的群眾基礎(chǔ)。

2.3.2? 新安江模式深入人心

自從2012年新安江第一輪生態(tài)補償制度實施至今，已經(jīng)過去了8年多，目前已經(jīng)進(jìn)入第四輪。新安江模式愈發(fā)成熟，成為全國推廣學(xué)習(xí)的典范，為全國其他地區(qū)的環(huán)境治理提供了寶貴的參考模板。

3? 存在問題

3.1? 缺乏政府以外群體的參與

當(dāng)前新安江的治理主要推動力量依舊還是政府，協(xié)商機制中依舊是以地方政府作為區(qū)域利益的代表，當(dāng)?shù)卣嬲睦嫦嚓P(guān)方農(nóng)戶以及排污的源頭企業(yè)則缺乏應(yīng)有的關(guān)注。這樣的模式安排不僅使得政府肩頭的擔(dān)子過重，人力物力捉襟見肘，也導(dǎo)致了社會其他群體缺乏“主人翁”意識，不主動承擔(dān)責(zé)任，也無法爭取其應(yīng)有的利益。

3.2? 補償資金不足[11]

雖然中央和地方一共提供了5億元的生態(tài)補償資金，但是試點補償資金依舊過少。根據(jù)《安徽省新安江流域水資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合實施方案》，僅僅是和黃山市相關(guān)的項目就超過了315個，涉及的投資規(guī)模更是超過了638億元。政府的財政資金和生態(tài)補償資金不僅要用于日常的項目維護(hù)，還要承擔(dān)因為生態(tài)保護(hù)而減少的經(jīng)濟(jì)收入，存在相當(dāng)大的資金缺口。

3.3? 協(xié)商合作的組織形式過于松散[12]

新安江流域的生態(tài)補償機制由財政部、環(huán)保部牽頭，浙江和安徽省政府聯(lián)席參與，有明顯的“部門主導(dǎo)”和“地方分治”的特征。從國家層面來看，分管水資源管理的水利部門缺位;橫向?qū)用鎭砜?，水域治理涉及林業(yè)、國土和農(nóng)業(yè)等多個部門，但是這些部門卻也都沒有參與生態(tài)補償?shù)牧饔蛑卫怼?/p>

4? 解決措施

4.1? 動員全社會多元主體參與

轉(zhuǎn)變治理方式，變國家管理為國家治理，利用互聯(lián)網(wǎng)帶來的溝通便利和技術(shù)優(yōu)勢，動員政府以外的多元主體加入到環(huán)境治理中來，實現(xiàn)政府、社會、企業(yè)、個人在內(nèi)的多元治理，聯(lián)合市場和社會力量對社會公共環(huán)境問題進(jìn)行合作管理。

4.2? 實現(xiàn)補償方式多樣化[13]

打破單一的資金補償方式，“造血式補償”和“補血式補償”相結(jié)合，發(fā)展多樣化的補償方式。

4.2.1? 合理布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)

結(jié)合國家相關(guān)政策，利用AI等互聯(lián)網(wǎng)先進(jìn)技術(shù)，在上游地區(qū)布局低污染、高效益的綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，在下游專門規(guī)劃一片工業(yè)園區(qū)，因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)，上下游按照固有比例對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的稅收進(jìn)行分成。

4.2.2? 促進(jìn)人才、勞動力、科技等資源的流通互補

除了資金支持，上下游也應(yīng)該全面發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，加強互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，在人才、勞動力、科技等方面加強交流互補。一方面，科技實力比較強的地區(qū)可以直接向科技實力相對較低的地區(qū)輸出先進(jìn)技術(shù)和專業(yè)人才，提高該地區(qū)產(chǎn)業(yè)的科技含量、勞動力素質(zhì)水平和自動化水平。另一方面，走在前面的地區(qū)也可以向相對落后的地區(qū)提供定期定點培訓(xùn)，提高生產(chǎn)力。

4.3? 建立長期合作互相信任的民主協(xié)商機制

生態(tài)補償制度涉及中央政府、各地方政府、省部委、企業(yè)、民眾等多方位主體的切身利益，內(nèi)部利益關(guān)系復(fù)雜，尤其是目前尚未出臺權(quán)威的法律條文作為藍(lán)本，權(quán)責(zé)尚且存在眾多模糊的灰色地帶，因此統(tǒng)籌工作就顯得尤為重要。而一個長期合作互相信任的民主協(xié)商機制則是社會各主體積極參與，獻(xiàn)言納策的重要平臺，對于生態(tài)補償制度的進(jìn)一步發(fā)展推廣具有重要意義。為此，應(yīng)該由中央政府牽頭，廣泛吸收各相關(guān)主體，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺，建立民主協(xié)商委員會，平衡各方利益。同時，應(yīng)該利用互聯(lián)網(wǎng)對會議內(nèi)容實施公開公示制度，通過民主監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等方式推動該機制的長期有效運行。

4.4? 建立全面高效的監(jiān)測系統(tǒng)[14]

利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，建立高效全面的監(jiān)測系統(tǒng)，為管理層的統(tǒng)籌決策提供數(shù)據(jù)支持的同時，也能促進(jìn)上下游各利益方信息共享，規(guī)避信息不對稱帶來的效率等問題。第一，建立上下游聯(lián)合水質(zhì)監(jiān)測體統(tǒng)。統(tǒng)籌布局檢測系統(tǒng)，建立水陸空一體的立體式監(jiān)控格局。第二，完善全流域重點單位的污染預(yù)警系統(tǒng)。針對高污染的企事業(yè)單位，對所有的排放口都配備對應(yīng)的實時監(jiān)測設(shè)備，一旦污染排放超標(biāo)，就要觸發(fā)預(yù)警機制，做到從源頭上控制好污染排放。第三，建立信息公開共享平臺。污染源的實時監(jiān)測數(shù)據(jù)、排放紅黑榜名單、重大決策及跟進(jìn)等信息，都應(yīng)該在互聯(lián)網(wǎng)信息共享平臺上公開，構(gòu)建區(qū)域間共享數(shù)據(jù)庫，打破信息不對稱，加強上下游信息互通，提高決策效率。

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