楊 俊

(湖南省第二測繪院，長沙 410118)

全域土地綜合整治是以科學合理的規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，通過整體推進農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興的一項綜合性活動[1]，具有空間上全覆蓋、內(nèi)容上全要素的典型特點[2]，科學編制全域土地綜合整治規(guī)劃方案，需要對整治區(qū)域進行全面詳細的調(diào)查和研究。全域土地綜合整治資源潛力涉及的范圍廣泛、來源多樣、內(nèi)容更豐富，包括宜耕土地后備資源開發(fā)、農(nóng)村建設(shè)用地復墾、高標準農(nóng)田建設(shè)、旱地改水田、耕地質(zhì)量提升和生態(tài)修復潛力等[4]。在缺少專項資金支持、社會投入不足的情況下[3]，盡快摸清全域土地綜合整治資源潛力，科學分析和評價后備資源潛力的來源、地類和分布特征，對將整治區(qū)域內(nèi)的資源潛力變成資金潛力具有十分重要的意義。

1 研究區(qū)域基本情況

研究區(qū)域為2020年自然資源部批復的湖南省20個全域土地綜合整治試點項目區(qū)，共涉及湖南省14市(州)18個縣(市、區(qū))20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)[5]，分別為：長沙市包括寧鄉(xiāng)市夏鐸鋪鎮(zhèn)和大成橋鎮(zhèn)以及瀏陽市永安鎮(zhèn)和洞陽鎮(zhèn)、株洲市醴陵市東富鎮(zhèn)、湘潭市湘鄉(xiāng)市東郊鄉(xiāng)、衡陽市衡南縣寶蓋鎮(zhèn)、邵陽市新邵縣雀塘鎮(zhèn)、岳陽市平江縣長壽鎮(zhèn)、常德市漢壽縣巖汪湖鎮(zhèn)和桃源縣架橋鎮(zhèn)、張家界市永定區(qū)沅古坪鎮(zhèn)、益陽市南縣南洲鎮(zhèn)和赫山區(qū)蘭溪鎮(zhèn)、郴州市資興市唐洞街道和桂東縣寨前鎮(zhèn)、永州市祁陽縣茅竹鎮(zhèn)、懷化市沅陵縣官莊鎮(zhèn)、婁底市婁星區(qū)蛇形山鎮(zhèn)、湘西州花垣縣麻栗場鎮(zhèn)。研究區(qū)域總面積137 026.66 hm2，其中農(nóng)用地面積118 354.01 hm2，占比86.37%；建設(shè)用地面積15 460.63 hm2，占比11.28%；未利用地面積3 212 hm2，占比2.35%。

2 研究方法

2.1 底圖制作

底圖數(shù)據(jù)采用第三次國土調(diào)查階段性成果數(shù)據(jù)，結(jié)合收集整理的高分辨遙感影像和地形圖，疊加高標準農(nóng)田建設(shè)、土地開發(fā)整理等相關(guān)項目成果，并套合生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田劃定范圍、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等相關(guān)成果，制作調(diào)查工作底圖。

2.2 內(nèi)業(yè)預判

利用ArcGIS軟件分析評價功能，扣除坡度>25°、已備案實施土地整治項目和高標準農(nóng)田項目、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)圖斑、礦產(chǎn)資源范圍、歷史遺留損毀和自然災害損毀圖斑、地質(zhì)災害隱患點等限制性因子后,進行內(nèi)業(yè)預判，并分類提取耕地后備資源、耕地質(zhì)量提升和生態(tài)修復等理論潛力圖斑，其中耕地后備資源包括宜耕土地后備資源開發(fā)和農(nóng)村建設(shè)用地復墾；耕地質(zhì)量提升包括旱地改水田、高標準農(nóng)田建設(shè)和中低產(chǎn)田改造。同時對內(nèi)業(yè)不確定的因素標注“外業(yè)認定”屬性。

2.3 外業(yè)調(diào)查核實

對內(nèi)業(yè)判定的理論潛力圖斑逐一進行實地核實，重點核實屬性標注為“外業(yè)認定”的理論潛力圖斑，對實地核實后確定不可實施土地整治的圖斑標注原因，如：村辦公用地、企業(yè)用地、墓地、滅失地塊(如原圖斑實地已為河道的)、生態(tài)保護地塊、特殊地塊(河道、高速、堤壩兩側(cè)等)等。

3 結(jié)果與分析

3.1 后備資源潛力

調(diào)查區(qū)域現(xiàn)有耕地35 534.75 hm2，預計可新增耕地2 091.68 hm2，新增耕地比例為5.89%[6]。試點區(qū)新增耕地地域分布圖，詳見圖1。

宜耕后備資源開發(fā)潛力新增耕地1 805.14 hm2，其中：果園61.64 hm2、茶園27.86 hm2、其他園地163.25 hm2、灌木林地91.37 hm2、其他林地1 021.22 hm2、其他草地113.5 hm2、坑塘水面246.91 hm2、養(yǎng)殖坑塘79.39 hm2；農(nóng)村建設(shè)用地復墾新增耕地286.54 hm2，其中農(nóng)村宅基地270.52 hm2、其他建設(shè)用地16.02 hm2[6]。

圖1 試點區(qū)新增耕地地域分布圖

3.2 耕地質(zhì)量提升潛力

通過資源潛力內(nèi)業(yè)分析與實地核實，調(diào)查區(qū)域耕地質(zhì)量提升潛力較大，可實施旱改水面積426.53 hm2和高標準農(nóng)田建設(shè)16 766.45 hm2，無中低產(chǎn)田改造。各縣市區(qū)試點區(qū)域耕地質(zhì)量提升潛力情況見圖2。

3.3 分析與討論

總體來看，試點區(qū)后備資源潛力按照面積大小依次為其他林地>農(nóng)村建設(shè)用地復墾>坑塘水面>其他園地>其他草地>灌木林地>養(yǎng)殖坑塘>果園>茶園。其中其他林地1 190.3 hm2，占后備資源潛力總面積的47.13%，對資源潛力的貢獻值顯著高于其它地類；其次是農(nóng)村建設(shè)用地復墾和坑塘水面，分別占后備資源潛力總面積的13.22%和11.40%。為實現(xiàn)全域土地綜合整治應確保區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積5%[7]的目標，資源潛力相對缺乏的區(qū)域可將調(diào)查重點放在林地資源。

圖2 試點區(qū)耕地質(zhì)量提升潛力現(xiàn)狀圖

不同區(qū)域后備資源潛力地類來源差異明顯。平原湖區(qū)(岳陽市、常德市、益陽市)后備資源主要來源于坑塘和養(yǎng)殖坑塘，占后備資源潛力總面積的49.04%；其他區(qū)域后備資源則主要來源于其他林地和園地，占后備資源潛力總面積的60.98%。

不同區(qū)域耕地后備資源分布特征差異明顯。平原湖區(qū)后備資源大多地勢平坦、河網(wǎng)交錯、溝渠縱橫，坡度在2～5°，相對高差小于3 m，以格田開發(fā)為主，周邊農(nóng)田水利設(shè)施配套齊全，水源有保證；其他區(qū)域后備資源整治區(qū)域主要呈階梯狀或狹長的山地丘陵，相對高差在1～100 m不等，灌溉排水設(shè)施和田間道路配套較齊全，以條田、梯田開發(fā)為主。

4 問題與建議

4.1 問題

4.1.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不法定，結(jié)果可能存在偏差

本次資源潛力調(diào)查采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于第三次國土調(diào)查的階段性成果，后續(xù)統(tǒng)一時點更新成果、年度變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)較階段性成果可能會存在一定變化，導致資源潛力調(diào)查數(shù)據(jù)存在一定誤差。

4.1.2 技術(shù)標準未統(tǒng)一，配套政策不完善

全域土地綜合整治資源潛力調(diào)查暫未形成標準化的技術(shù)體系，所有限制性因子的選定是在以往實施項目的基礎(chǔ)上，由經(jīng)驗總結(jié)而來，沒有形成一套完善的調(diào)查評價技術(shù)規(guī)程；政策配套機制不完善，導致資源潛力調(diào)查過程中的建設(shè)用地特別是農(nóng)村宅基地資源調(diào)查難以推進，試點區(qū)增減掛鉤優(yōu)惠政策和交易政策不明確，部分試點區(qū)域資源潛力，特別是農(nóng)村廢棄宅基地未得到充分挖掘。

4.1.3 調(diào)查結(jié)果以數(shù)據(jù)統(tǒng)計為主，缺少分析評價

全域土地綜合整治應確保區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%[7]，為實現(xiàn)這一目標，資源潛力相對缺乏的區(qū)域?qū)⒄{(diào)查重點放在林地資源，部分項目區(qū)涉林資源潛力超70%，但涉林開發(fā)涉及生態(tài)環(huán)境和自然資源保護，可能造成區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的破壞、環(huán)境惡化等影響因素，調(diào)查工作未對涉林開發(fā)的可行性、合理性進行論證，缺乏對資源潛力來源的相關(guān)問題導向分析。

4.2 建議

4.2.1 統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，精準掌握后備資源潛力

建議在第三次國土調(diào)查成果發(fā)布后，針對發(fā)生變化的資源潛力圖斑，盡快對調(diào)查結(jié)果進行逐圖斑、逐權(quán)利人復核，尤其是涉及農(nóng)村建設(shè)用地復墾的地塊，應充分征詢權(quán)利人意見。

4.2.2 完善調(diào)查技術(shù)規(guī)程，深入挖掘資源

盡快出臺湖南省全域土地綜合整治資源潛力調(diào)查技術(shù)規(guī)程，建立完善的評價體系標準，確定調(diào)查標準和評價尺度，夯實資源潛力調(diào)查基礎(chǔ)。特別是要切實推動農(nóng)村宅基地資源調(diào)查，充分挖掘農(nóng)村廢棄宅基地資源。

4.2.3 加強分析論證，科學開發(fā)涉林資源

堅持以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，強化國土空間用途管制，貫徹綠色發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，將生態(tài)保護修復放在首要位置，夯實整治區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)。

5 結(jié)語

全域土地綜合整治工作應堅持生態(tài)優(yōu)先，將生態(tài)保護放在首要位置。系統(tǒng)評估后備資源潛力的適宜性，依法依規(guī)辦理涉及林地、草地、濕地等自然資源使用行政許可，禁止砍樹挖山填湖等破壞生態(tài)環(huán)境、破壞鄉(xiāng)村風貌和歷史文脈的行為；充分聽取群眾意見，切實保障群眾權(quán)益，禁止違背農(nóng)民意愿的大拆大建；堅持因地制宜，合理確定目標任務，科學制定實施計劃，防止片面追求用地指標和新增耕地指標。