陳惟杉

2020年10月，美國眾議院司法委員會(huì)發(fā)布400余頁的《數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查報(bào)告》，認(rèn)為臉書、谷歌、亞馬遜、蘋果四大科技巨頭利用平臺(tái)經(jīng)濟(jì)模式，扮演“守門人”角色，擁有控制其他商業(yè)主體命運(yùn)的權(quán)力，損害了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新。莉娜·可汗（Lina Khan）是這份報(bào)告的執(zhí)筆人之一。

這份報(bào)告的思想源頭，可追溯至2017年莉娜·可汗發(fā)表的論文《亞馬遜的反壟斷悖論》（Amazon's Antitrust Paradox），引述《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道稱，“亞馬遜已然成為全美最大的零售商，卻對(duì)通過提價(jià)獲取利潤不感興趣?！边@與人們的直覺不符，隨著市場(chǎng)占有率的提升卻沒有通過提價(jià)獲取更多利潤，亞馬遜還應(yīng)該成為反壟斷的對(duì)象嗎？“悖論”形容了反壟斷遭遇互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)時(shí)遇到的尷尬，莉娜·可汗認(rèn)為，僅按照現(xiàn)行反壟斷框架去理解像亞馬遜這樣的平臺(tái)企業(yè)是否涉嫌壟斷，會(huì)因其并未損害消費(fèi)者福利而放過它，卻忽視其市場(chǎng)支配地位帶來的負(fù)面影響。

就在兩個(gè)多月后，中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)同樣感受到了反壟斷的沖擊力，標(biāo)志性事件是2020年12月24日國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局（下稱市場(chǎng)監(jiān)管總局）宣布，根據(jù)舉報(bào)依法對(duì)阿里巴巴集團(tuán)實(shí)施“二選一”等涉嫌壟斷行為立案調(diào)查。只過了107天，今年4月，市場(chǎng)監(jiān)管總局公布阿里“二選一”的反壟斷調(diào)查結(jié)果，182.28億元的罰款創(chuàng)下中國反壟斷行政處罰紀(jì)錄。

在高層對(duì)于資本無序擴(kuò)張的憂慮下，2021年成為中國互聯(lián)網(wǎng)反壟斷實(shí)質(zhì)性啟幕之年，中文互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展規(guī)則有可能被改寫，但推進(jìn)之路并不容易，面臨監(jiān)管力量、技術(shù)難度、尺度拿捏等諸多挑戰(zhàn)?！笆袌?chǎng)監(jiān)管總局的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有四五十人，力量恐怕不及像阿里、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)巨頭應(yīng)對(duì)反壟斷的法律團(tuán)隊(duì)，如果沒有更高層級(jí)的決策作為支撐，想要查處這種企業(yè)難度太大?！币晃环磯艛囝I(lǐng)域資深律師告訴《中國新聞周刊》。

如何整治掐尖并購

去年12月，阿里、閱文、豐巢因違反《反壟斷法》各被罰50萬元。這也是市場(chǎng)監(jiān)管總局首次對(duì)協(xié)議控制架構(gòu)（VIE）企業(yè)違法實(shí)施集中作出行政處罰。當(dāng)時(shí)總局反壟斷局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，盡管罰款額度較低，但向社會(huì)釋放加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管的信號(hào)。

《反壟斷法》定義了三種壟斷行為：壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營者集中，目前針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公司的行政處罰多集中于“違法實(shí)施經(jīng)營者集中”，共45起案件被指實(shí)施經(jīng)營者集中前沒有依法申報(bào)。所謂“經(jīng)營者集中”，指企業(yè)并購、設(shè)立合營公司等行為，需要通過申報(bào)施行事前審查，再?zèng)Q定是否放行。

互聯(lián)網(wǎng)公司通過并購獲得某一細(xì)分市場(chǎng)的高占有率屢見不鮮，但眾多并購沒有申報(bào)，更難言接受反壟斷審查，如今倒查，已是“生米煮成熟飯”。

以并購高發(fā)的2015年為例，美團(tuán)大眾點(diǎn)評(píng)、滴滴快的、攜程去哪兒等并購案無一申報(bào)。2016年，滴滴又與Uber中國合并，直到2018年11月，市場(chǎng)監(jiān)管總局才表示調(diào)查這起合并案，但至今無果。有接近市場(chǎng)監(jiān)管總局的人士說，“怎么可能近3年仍在調(diào)查，實(shí)際就是不了了之了”。

北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法研究會(huì)競(jìng)爭(zhēng)法專業(yè)委員會(huì)副主任兼秘書長(zhǎng)魏士廩告訴《中國新聞周刊》，在申報(bào)的問題上，采用VIE架構(gòu)（協(xié)議控制）的企業(yè)似乎一直處于法外之地，“并購前不申報(bào)幾乎成為慣例，此前即便申報(bào)也不會(huì)被受理，因?yàn)楸O(jiān)管部門一旦受理，就意味著承認(rèn)了VIE架構(gòu)的合法性。”而為便于境外上市，互聯(lián)網(wǎng)公司普遍采用VIE架構(gòu)繞過監(jiān)管。

情況在去年發(fā)生改變。2020年7月底，市場(chǎng)監(jiān)管總局無條件批準(zhǔn)了一起涉及VIE架構(gòu)企業(yè)新設(shè)合營企業(yè)的交易。今年2月發(fā)布的《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（下稱《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》）更是明確，“涉及協(xié)議控制架構(gòu)的經(jīng)營者集中，屬于經(jīng)營者集中反壟斷審查范圍”。

除了長(zhǎng)期處于監(jiān)管灰色地帶的VIE架構(gòu)，現(xiàn)行申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)并不適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)公司也讓反壟斷審查難以覆蓋一些并購。目前我國針對(duì)經(jīng)營者集中申報(bào)采用單一營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)，但是互聯(lián)網(wǎng)公司初創(chuàng)期為搶占市場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)貼可能會(huì)使企業(yè)營業(yè)額較低，如2015年滴滴快的合并，因未申報(bào)被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手易到舉報(bào)至當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中審查的商務(wù)部，但雙方營業(yè)額均未達(dá)到申報(bào)門檻。海問律師事務(wù)所合伙人錢曉強(qiáng)告訴《中國新聞周刊》，在設(shè)定經(jīng)營者集中申報(bào)門檻時(shí)，可以多增加幾個(gè)維度，而非只考慮營業(yè)額?！霸谝恍├袌?chǎng)，市場(chǎng)體量本身較小，如果占據(jù)市場(chǎng)份額較大的競(jìng)爭(zhēng)者合并，容易形成壟斷，市場(chǎng)份額、交易額等因素都應(yīng)該在設(shè)定申報(bào)門檻時(shí)被考慮。”

作為反壟斷執(zhí)法事前監(jiān)管手段，經(jīng)營者集中審查是一個(gè)重要抓手。市場(chǎng)監(jiān)管總局在7月一次性通報(bào)22起“違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件”，其中8起涉及滴滴，6起與阿里有關(guān)，騰訊涉案5起，蘇寧被點(diǎn)名兩次，還有1起指向美團(tuán)。目前處罰的45起案件中最早可追溯至2011年，倒逼企業(yè)主動(dòng)申報(bào)意圖明顯，2020年年末，騰訊主動(dòng)申報(bào)虎牙斗魚合并案，而兩者均采用VIE架構(gòu)。

申報(bào)只是經(jīng)營者集中審查的第一步，審查結(jié)果分為無條件通過、附條件通過，抑或禁止，關(guān)鍵是經(jīng)營者集中后會(huì)否排除、限制競(jìng)爭(zhēng)?！?5%的經(jīng)營者集中都是無條件通過，也就是說95%以上的經(jīng)營者集中都不會(huì)被認(rèn)定為有壟斷問題?！卞X曉強(qiáng)說。“十三五”期間，監(jiān)管部門共審結(jié)經(jīng)營者集中案件2147件，僅附加限制性條件批準(zhǔn)22件，無一件被禁止。

對(duì)于“生米煮成熟飯”的并購又該如何處置？魏士廩表示，如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)其市場(chǎng)勢(shì)力過大，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，可以讓其恢復(fù)集中前狀態(tài)，也就是拆分，只不過目前尚無相關(guān)案例。

已經(jīng)處罰的45起案件中44起屬于程序違法，不涉及排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，也就是說如果當(dāng)初事先申報(bào)也會(huì)被放行。騰訊收購中國音樂集團(tuán)被認(rèn)為具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，但也僅要求騰訊解除獨(dú)家版權(quán)協(xié)議恢復(fù)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)?！拔也徽J(rèn)為拆分會(huì)成為一種趨勢(shì)。”錢曉強(qiáng)認(rèn)為，如果一項(xiàng)救濟(jì)措施的經(jīng)濟(jì)成本顯著大于可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，選擇的時(shí)候就需要慎重。