陳惟杉
2020年10月,美國(guó)眾議院司法委員會(huì)發(fā)布400余頁(yè)的《數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查報(bào)告》,認(rèn)為臉書、谷歌、亞馬遜、蘋果四大科技巨頭利用平臺(tái)經(jīng)濟(jì)模式,扮演“守門人”角色,擁有控制其他商業(yè)主體命運(yùn)的權(quán)力,損害了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新。莉娜·可汗(Lina Khan)是這份報(bào)告的執(zhí)筆人之一。
這份報(bào)告的思想源頭,可追溯至2017年莉娜·可汗發(fā)表的論文《亞馬遜的反壟斷悖論》(Amazon's Antitrust Paradox),引述《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道稱,“亞馬遜已然成為全美最大的零售商,卻對(duì)通過提價(jià)獲取利潤(rùn)不感興趣。”這與人們的直覺不符,隨著市場(chǎng)占有率的提升卻沒有通過提價(jià)獲取更多利潤(rùn),亞馬遜還應(yīng)該成為反壟斷的對(duì)象嗎?“悖論”形容了反壟斷遭遇互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)時(shí)遇到的尷尬,莉娜·可汗認(rèn)為,僅按照現(xiàn)行反壟斷框架去理解像亞馬遜這樣的平臺(tái)企業(yè)是否涉嫌壟斷,會(huì)因其并未損害消費(fèi)者福利而放過它,卻忽視其市場(chǎng)支配地位帶來的負(fù)面影響。
就在兩個(gè)多月后,中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)同樣感受到了反壟斷的沖擊力,標(biāo)志性事件是2020年12月24日國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局(下稱市場(chǎng)監(jiān)管總局)宣布,根據(jù)舉報(bào)依法對(duì)阿里巴巴集團(tuán)實(shí)施“二選一”等涉嫌壟斷行為立案調(diào)查。只過了107天,今年4月,市場(chǎng)監(jiān)管總局公布阿里“二選一”的反壟斷調(diào)查結(jié)果,182.28億元的罰款創(chuàng)下中國(guó)反壟斷行政處罰紀(jì)錄。
在高層對(duì)于資本無(wú)序擴(kuò)張的憂慮下,2021年成為中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)反壟斷實(shí)質(zhì)性啟幕之年,中文互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展規(guī)則有可能被改寫,但推進(jìn)之路并不容易,面臨監(jiān)管力量、技術(shù)難度、尺度拿捏等諸多挑戰(zhàn)?!笆袌?chǎng)監(jiān)管總局的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有四五十人,力量恐怕不及像阿里、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)巨頭應(yīng)對(duì)反壟斷的法律團(tuán)隊(duì),如果沒有更高層級(jí)的決策作為支撐,想要查處這種企業(yè)難度太大?!币晃环磯艛囝I(lǐng)域資深律師告訴《中國(guó)新聞周刊》。
去年12月,阿里、閱文、豐巢因違反《反壟斷法》各被罰50萬(wàn)元。這也是市場(chǎng)監(jiān)管總局首次對(duì)協(xié)議控制架構(gòu)(VIE)企業(yè)違法實(shí)施集中作出行政處罰。當(dāng)時(shí)總局反壟斷局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,盡管罰款額度較低,但向社會(huì)釋放加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管的信號(hào)。
《反壟斷法》定義了三種壟斷行為:壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中,目前針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公司的行政處罰多集中于“違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中”,共45起案件被指實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中前沒有依法申報(bào)。所謂“經(jīng)營(yíng)者集中”,指企業(yè)并購(gòu)、設(shè)立合營(yíng)公司等行為,需要通過申報(bào)施行事前審查,再?zèng)Q定是否放行。
互聯(lián)網(wǎng)公司通過并購(gòu)獲得某一細(xì)分市場(chǎng)的高占有率屢見不鮮,但眾多并購(gòu)沒有申報(bào),更難言接受反壟斷審查,如今倒查,已是“生米煮成熟飯”。
以并購(gòu)高發(fā)的2015年為例,美團(tuán)大眾點(diǎn)評(píng)、滴滴快的、攜程去哪兒等并購(gòu)案無(wú)一申報(bào)。2016年,滴滴又與Uber中國(guó)合并,直到2018年11月,市場(chǎng)監(jiān)管總局才表示調(diào)查這起合并案,但至今無(wú)果。有接近市場(chǎng)監(jiān)管總局的人士說,“怎么可能近3年仍在調(diào)查,實(shí)際就是不了了之了”。
北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法研究會(huì)競(jìng)爭(zhēng)法專業(yè)委員會(huì)副主任兼秘書長(zhǎng)魏士廩告訴《中國(guó)新聞周刊》,在申報(bào)的問題上,采用VIE架構(gòu)(協(xié)議控制)的企業(yè)似乎一直處于法外之地,“并購(gòu)前不申報(bào)幾乎成為慣例,此前即便申報(bào)也不會(huì)被受理,因?yàn)楸O(jiān)管部門一旦受理,就意味著承認(rèn)了VIE架構(gòu)的合法性。”而為便于境外上市,互聯(lián)網(wǎng)公司普遍采用VIE架構(gòu)繞過監(jiān)管。
情況在去年發(fā)生改變。2020年7月底,市場(chǎng)監(jiān)管總局無(wú)條件批準(zhǔn)了一起涉及VIE架構(gòu)企業(yè)新設(shè)合營(yíng)企業(yè)的交易。今年2月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》(下稱《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》)更是明確,“涉及協(xié)議控制架構(gòu)的經(jīng)營(yíng)者集中,屬于經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查范圍”。
除了長(zhǎng)期處于監(jiān)管灰色地帶的VIE架構(gòu),現(xiàn)行申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)并不適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)公司也讓反壟斷審查難以覆蓋一些并購(gòu)。目前我國(guó)針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)采用單一營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn),但是互聯(lián)網(wǎng)公司初創(chuàng)期為搶占市場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)貼可能會(huì)使企業(yè)營(yíng)業(yè)額較低,如2015年滴滴快的合并,因未申報(bào)被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手易到舉報(bào)至當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)者集中審查的商務(wù)部,但雙方營(yíng)業(yè)額均未達(dá)到申報(bào)門檻。海問律師事務(wù)所合伙人錢曉強(qiáng)告訴《中國(guó)新聞周刊》,在設(shè)定經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)門檻時(shí),可以多增加幾個(gè)維度,而非只考慮營(yíng)業(yè)額。“在一些利基市場(chǎng),市場(chǎng)體量本身較小,如果占據(jù)市場(chǎng)份額較大的競(jìng)爭(zhēng)者合并,容易形成壟斷,市場(chǎng)份額、交易額等因素都應(yīng)該在設(shè)定申報(bào)門檻時(shí)被考慮?!?/p>
作為反壟斷執(zhí)法事前監(jiān)管手段,經(jīng)營(yíng)者集中審查是一個(gè)重要抓手。市場(chǎng)監(jiān)管總局在7月一次性通報(bào)22起“違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中案件”,其中8起涉及滴滴,6起與阿里有關(guān),騰訊涉案5起,蘇寧被點(diǎn)名兩次,還有1起指向美團(tuán)。目前處罰的45起案件中最早可追溯至2011年,倒逼企業(yè)主動(dòng)申報(bào)意圖明顯,2020年年末,騰訊主動(dòng)申報(bào)虎牙斗魚合并案,而兩者均采用VIE架構(gòu)。
申報(bào)只是經(jīng)營(yíng)者集中審查的第一步,審查結(jié)果分為無(wú)條件通過、附條件通過,抑或禁止,關(guān)鍵是經(jīng)營(yíng)者集中后會(huì)否排除、限制競(jìng)爭(zhēng)?!?5%的經(jīng)營(yíng)者集中都是無(wú)條件通過,也就是說95%以上的經(jīng)營(yíng)者集中都不會(huì)被認(rèn)定為有壟斷問題。”錢曉強(qiáng)說?!笆濉逼陂g,監(jiān)管部門共審結(jié)經(jīng)營(yíng)者集中案件2147件,僅附加限制性條件批準(zhǔn)22件,無(wú)一件被禁止。
對(duì)于“生米煮成熟飯”的并購(gòu)又該如何處置?魏士廩表示,如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)其市場(chǎng)勢(shì)力過大,排除、限制競(jìng)爭(zhēng),可以讓其恢復(fù)集中前狀態(tài),也就是拆分,只不過目前尚無(wú)相關(guān)案例。
已經(jīng)處罰的45起案件中44起屬于程序違法,不涉及排除、限制競(jìng)爭(zhēng),也就是說如果當(dāng)初事先申報(bào)也會(huì)被放行。騰訊收購(gòu)中國(guó)音樂集團(tuán)被認(rèn)為具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果,但也僅要求騰訊解除獨(dú)家版權(quán)協(xié)議恢復(fù)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)?!拔也徽J(rèn)為拆分會(huì)成為一種趨勢(shì)?!卞X曉強(qiáng)認(rèn)為,如果一項(xiàng)救濟(jì)措施的經(jīng)濟(jì)成本顯著大于可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益,選擇的時(shí)候就需要慎重。