于倩倩，趙增海，周鐵柱，柏 睿，王 娟

(1.水電水利規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120；2.中國電建集團中南勘測設(shè)計研究院有限公司，湖南 長沙 410014；3.中國電建集團成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072；4.中國電建集團西北勘測設(shè)計研究院有限公司，陜西 西安 710065)

我國水能資源豐富，全國水電站技術(shù)可開發(fā)裝機容量6.87億kW[1]?？v觀水電行業(yè)百年發(fā)展歷程，圍繞服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的根本核心，從防治水旱災(zāi)害到解決電力嚴重短缺，從促進西部大開發(fā)到實現(xiàn)“山水和諧”的美麗中國夢，水電開發(fā)一直是我國能源發(fā)展戰(zhàn)略中的重要組成。截至2019年底，我國已建水電站3.26億kW[2]、抽水蓄能電站0.3億kW。

隨著結(jié)構(gòu)性改革的深入實施，以巴黎氣候協(xié)定碳排放承諾和高比例非化石能源發(fā)展為基本目標驅(qū)動，未來我國水電需要充分發(fā)揮在電力系統(tǒng)中的核心調(diào)節(jié)作用，功能定位由電量為主變?yōu)槿萘恐?，支持大?guī)模新能源開發(fā)[3]。但如何在新形勢下促進水電健康可持續(xù)發(fā)展，仍然存在制約性關(guān)鍵問題。其中，經(jīng)濟性因素更是影響到水電項目決策開發(fā)至建設(shè)運行的整個生命周期。工程投資不斷增加，電價缺乏市場競爭力，稅費政策仍待完善；在現(xiàn)行的電力體制、建設(shè)管理機制和市場環(huán)境下，水電的開發(fā)效益與其在社會經(jīng)濟發(fā)展和電力系統(tǒng)高效高質(zhì)運行中發(fā)揮的作用難以匹配，不能合理反映其清潔能源的價值，無法實現(xiàn)以經(jīng)濟手段促進能源結(jié)構(gòu)加速調(diào)整的基本目標。因此，提升水電開發(fā)的經(jīng)濟性是我國水電長期科學(xué)有序發(fā)展的必要途徑，需要從投資、價格、財稅等基本因素出發(fā)，圍繞國家能源戰(zhàn)略，研究促進改革的方法，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標。

本文以我國水電開發(fā)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，通過水電投資、電價和財稅問題分析，對影響經(jīng)濟性的主要因素和解決措施進行簡要探討，以期為發(fā)展政策制定提供研究基礎(chǔ)。

1 發(fā)展分析

1.1 主要歷程

我國水電投資體制和電價機制是與經(jīng)濟社會發(fā)展階段和國情相適應(yīng)的。計劃經(jīng)濟時代，水電項目基本采用國家投資。即，按照工程主要開發(fā)任務(wù)撥款進行建設(shè)管理。該時期內(nèi)建成的電站采用指令性電價，測算主要考慮直接運行費和設(shè)備折舊的方法，不計投資收益，全國售電電價基本相當。改革改開以來，為拓寬項目投資渠道，國家逐步實施建設(shè)單位貸款和集資辦電等政策，新建電力項目采用還本付息電價，合理考慮了電廠投資利潤，并允許電價隨發(fā)電成本進行調(diào)整。隨著電力市場化改革推進，電力行業(yè)內(nèi)公司制改革完善，形成了發(fā)、輸、配、輔業(yè)明確的市場關(guān)系，水電投資和建設(shè)步伐大幅加快，電價測算除還本付息外；同時考慮經(jīng)營期(水電為30 a)成本和電力企業(yè)合理的資本金收益率水平，執(zhí)行經(jīng)營期電價，有效穩(wěn)定了新建項目的電價水平；隨后針對廠網(wǎng)分離后的電站推出臨時上網(wǎng)電價[1]。為提升全社會發(fā)電效率推進改革，國家出臺標桿電價政策，考慮社會平均經(jīng)濟發(fā)展水平，以省或區(qū)域平均發(fā)電成本確定統(tǒng)一上網(wǎng)電價，跨省區(qū)外送電價由供需雙方定價[4]，“西電東送”項目按受端倒推電價定價[5]。目前整體來看，我國新建水電項目采用業(yè)主投資、貸款等多元化融資為主的模式建設(shè)，而水電項目核定上網(wǎng)電價因建設(shè)時期不同而多樣化；同時，由于電力市場化改革的深入，各省(區(qū))水電站執(zhí)行核定電價的電量比重逐步降低，競價上網(wǎng)電量增多。

1.2 發(fā)展趨勢

受水能資源條件、建設(shè)條件、物價水平、綜合利用分攤、生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟社會等多方面因素影響，我國水電項目投資水平整體呈上漲趨勢，并由于勘測設(shè)計深度加深而不斷增加。以5年規(guī)劃為階段，“十五”以來，已投產(chǎn)水電項目的平均單位容量投資增幅分別為19.1%、41.4%、62.1%，至“十三五”前半段投產(chǎn)項目平均單位容量投資超過9 000元/kW。按可行性研究階段概算分項投資分析，占比近50%的土建工程費與總投資上漲趨勢基本一致；設(shè)備及安裝工程費用由于技術(shù)進步基本保持平穩(wěn)，對總投資上漲影響甚微；而隨著政策要求和相關(guān)標準的調(diào)整，環(huán)境保護水土保持費用和建設(shè)征地及移民安置費用平均漲幅超過250%，兩項共占總投資的比重約30%，對投資上漲的影響不容忽視?？梢灶A(yù)判的是，未來水電開發(fā)逐步向上游地區(qū)推進，建設(shè)條件愈發(fā)復(fù)雜，同時生態(tài)、社會等非工程投入以及遠距離輸電成本的提升[3]，項目單位容量投資將進一步上漲。

盡管各階段電價政策不同，但工程投資是測算電價的主要基礎(chǔ)，流域內(nèi)優(yōu)先開發(fā)的水電站經(jīng)濟指標整體較好，上網(wǎng)電價較低，以某流域為例，2000年以前投產(chǎn)電站平均電價約0.22元/(kW·h)，隨著開發(fā)深入，新建電站電價總體上升，2015年前投產(chǎn)電站的平均電價約0.30元/(kW·h)，至“十三五”前半段投產(chǎn)電站平均電價達到約0.35元/(kW·h)(見圖1)。此外融資成本(貸款利率等)、稅費、企業(yè)收益(資本金財務(wù)內(nèi)部收益率等)等均對上網(wǎng)電價產(chǎn)生影響，其中投、融資成本和稅費的影響占比超過75%(見圖2)。因此，根據(jù)現(xiàn)行水電價格機制測算，待開發(fā)水電電價將繼續(xù)提高，按照目前市場競價政策，新近投產(chǎn)水電站實際執(zhí)行的上網(wǎng)電價大多低于電站本身的測算電價，較難達到項目開發(fā)的預(yù)期收益水平。

圖1 各時期分項投資較“十五”期間增幅

圖2 上網(wǎng)電價測算種不同因素的影響占比

1.3 競爭力分析

我國水電項目整體上按照河流水電規(guī)劃項目經(jīng)濟指標的優(yōu)劣，考慮電力需求，“先近后遠、先易后難”進行開發(fā)。盡管各水電站間投資指標差異巨大，個別電站單位容量投資甚至為流域平均值的5倍，且不同流域水電站建設(shè)條件也不盡相同，但未來待開發(fā)水電的投資較已、在建項目總體程增加趨勢，僅從平均值分析，我國主要流域內(nèi)待開發(fā)水電站的平均單位容量投資與核電接近(見圖3)。不考慮后期運行費用，根據(jù)我國其他能源品種單位投資水平，從單位電量投資分析，主要流域未開發(fā)水電的平均水平與光電、風電基本相當[6]。

圖3 主要電源品種預(yù)測單位容量投資水平

根據(jù)電力市場空間、需求特性和電源擴展優(yōu)化等分析，我國待開發(fā)水電首先滿足資源地電力需求，富余外送華東、華中和南方等區(qū)域。按照滿足合理收益水平測算，資源地內(nèi)需電站電價方面，主要待開發(fā)水電站平均電價比資源所在省區(qū)內(nèi)煤電標桿電價高約0.02～0.06元/(kW·h)；規(guī)劃外送電站落地電價方面，除少數(shù)外送線路落地電價低于或與受端電網(wǎng)煤電現(xiàn)行標桿上網(wǎng)電價相當外，大部分外送線路落地電價均高于受端電網(wǎng)煤電現(xiàn)行標桿上網(wǎng)電價，平均落地電價比受端地區(qū)煤電標桿電價高約0.03～0.08元/(kW·h)，電價水平總體較高。因此，在現(xiàn)行的電價政策和評價體系下，水電電價的市場競爭力較弱[7]。

2 存在問題

水電是全球公認的優(yōu)質(zhì)可再生能源，發(fā)電成本相對低廉、經(jīng)濟帶動能力強，一直是大多數(shù)國家能源發(fā)展的首選。但目前我國水電投資上漲，電價不能反映水電真實價值，水電開發(fā)經(jīng)濟性成為制約水電行業(yè)合理有序發(fā)展的重要因素，無法形成有效的市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段來引導(dǎo)投資和發(fā)展、促進能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，主要原因可以歸納為以下幾點：

(1)水電開發(fā)功能定位存在認知偏差。僅將水電作為單純提供電力產(chǎn)品的盈利性工程項目，忽略其承擔的防洪、灌溉、供水等公益性功能，以及保障水資源安全、促進脫貧攻堅、帶動地區(qū)經(jīng)濟等其他外部效益，將項目開發(fā)完全推向市場，僅用不夠完善的電價收益，來支持水電承擔綜合性、公益性公共產(chǎn)品的開發(fā)和運行成本支出。以某水電站為例，工程實現(xiàn)發(fā)電、供水、防洪、生態(tài)保護、促進地方經(jīng)濟等效益所需的投資比例按樞紐指標系數(shù)法計算分別為78.2%、3.1%、14.4%、2.3%、1.4%，但是目前缺乏綜合利用功能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策，工程投資全部由水電開發(fā)企業(yè)承擔，嚴重影響開發(fā)積極性。同時由于沒有成本分攤和資源補償?shù)募s束機制，且缺乏綜合利用功能的投資效果分析，助長了部分不合理的綜合利用訴求的提出。此外，在國家能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下，水電將以容量效益支持大規(guī)模風光能源開發(fā)，實現(xiàn)流域多能互補綜合能源基地建設(shè)，但容量電價、輔助服務(wù)市場尚不完善，同時由于水電無法適用可再生能源相關(guān)支持政策，使得水電經(jīng)濟競爭力和投資環(huán)境進一步受到影響，增加了行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的難度。

(2)電價政策不利于流域區(qū)域合理發(fā)展。從流域來看，國家主管部門審定的河流水電規(guī)劃，均是按照流域整體技術(shù)經(jīng)濟最優(yōu)確定出的開發(fā)方案，同時由于各梯級電站水力、電力聯(lián)系緊密，為了更好的發(fā)揮出流域效益，應(yīng)實施梯級電站統(tǒng)一調(diào)度。但考慮流域建設(shè)歷程和梯級開發(fā)時序，由于“單站核價”造成的電價差異帶來經(jīng)濟調(diào)度和最優(yōu)調(diào)度偏差，使聯(lián)合調(diào)度難以實施；同時，上下游不同開發(fā)企業(yè)在運行中需要實時協(xié)調(diào)，也加大了調(diào)度難度。此外，由于缺乏流域開發(fā)的滾動調(diào)節(jié)機制，調(diào)節(jié)性能好的龍頭電站受經(jīng)濟性影響開發(fā)滯后，梯級間的補償效益難以發(fā)揮，流域規(guī)劃整體功能無法實現(xiàn)。從區(qū)域來看，由于東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異，“西電東送”戰(zhàn)略促進了西部優(yōu)勢水能資源的開發(fā)，大量資源條件好，電價水平低的優(yōu)質(zhì)電力，保障了東部地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)需求。隨著西部省份經(jīng)濟發(fā)展，中長期用電需求增加，但剩余能夠滿足內(nèi)需的待建電站資源條件較差，電價較高，同時不能享受外送電的電價差額補貼，從而形成了東部地區(qū)使用早期開發(fā)的“低價電”，西部地區(qū)使用后期開發(fā)的“高價電”，呈現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實際支持力度“倒掛”，西部資源優(yōu)勢難以形成經(jīng)濟優(yōu)勢，違背了國家戰(zhàn)略的初衷。

(3)還貸期經(jīng)營期后電價缺乏指導(dǎo)意見。我國水電項目還貸期一般為20年，經(jīng)營期30年，已有大批水電站度過或即將度過還貸、經(jīng)營期，但目前對還貸、經(jīng)營期后的電價調(diào)整政策依然缺失。水電工程建設(shè)周期長、前期投入大、還貸前壓力大、但運行成本較低、還貸后利潤較好。水電工程壽命可達100 a，還貸、經(jīng)營期結(jié)束時，開發(fā)投資和合理利潤已基本回收，投入遠少于初始投資的加固維修和更新改造費用后，水電站能以較低成本繼續(xù)運行70 a，成本測算電價低于原核算電價，經(jīng)濟優(yōu)勢明顯。但缺乏合理的水電電價調(diào)整機制，無法反映出水電全生命周期的投資和電價競爭力，難以公平合理地評價水電對國民經(jīng)濟的長期作用。同時缺乏流域新老水電電價調(diào)節(jié)和補償機制，早期電站享受超額利潤、待建電站承擔高額成本，不利于實現(xiàn)流域水能資源合理利用，無法解決已存在的開發(fā)困境。此外，競價上網(wǎng)時代，更需要水電行業(yè)內(nèi)部形成有效的協(xié)調(diào)機制，以舊帶新，增強水電自身造血功能，提升整體經(jīng)濟性，保障行業(yè)有序發(fā)展。

(4)財稅政策對持續(xù)發(fā)展指導(dǎo)作用不強。我國水電主體工程投資和移民安置費用涉及種類繁多的稅費，且稅費占總投資比例持續(xù)攀升。盡管近年來減稅降費政策積極實施，但水電工程稅費普遍較高：與同樣依托修建水庫實現(xiàn)功能效益的水利工程相比，控制性戰(zhàn)略水電工程承擔防洪、灌溉、供水、水資源配置等綜合利用功能的投資占比超過30%，但不能享受公益屬性相關(guān)的財稅政策支持；同時水電作為優(yōu)質(zhì)可再生能源，不能享受可再生能源發(fā)展專項資金、電價費用補貼以及稅收等優(yōu)惠政策；甚至對比煤電，水電行業(yè)整體稅負平均達到22%左右，高于煤電行業(yè)，而基本不消耗水資源的水電，在部分省區(qū)被征收水資源費0.003～0.008元/(kW·h)也遠高于煤電0.001元/(kW·h)的標準。因此，從行業(yè)、區(qū)域來看，現(xiàn)行財稅政策不能充分反映水電可再生能源屬性，能源投資清潔化的引導(dǎo)不夠，對水電行業(yè)發(fā)展的支持力度明顯不足。

3 解決思路

3.1 國外經(jīng)驗總結(jié)

以全球水電裝機容量排名前列的美國和巴西為例，盡管兩國水電行業(yè)發(fā)展歷程和階段不同，但均采取支持措施，提升水電可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟性。

從投資來看，除貸款和引入社會資本外，美國早期對公益性越強的水電項目，聯(lián)邦政府負擔的融資的比重越大，且公益部分采用低息貸款，投產(chǎn)后政府要求項目受益者提交工程使用費，此外還通過發(fā)行債券、引入社會資本(水電資產(chǎn)私營化率較高)和利用已建項目收益進行流域滾動開發(fā)等方式來支撐水電投資和建設(shè)的可持續(xù)性；巴西由于裝機規(guī)模大，除政府撥款和電力公司貸款外，通過向工業(yè)用戶征收電力建設(shè)基金，以及拍賣特許經(jīng)營權(quán)等方式獲得開發(fā)支持資金，以擴大私有資本開放力度和豐富水電綜合利用形式，進一步增加項目融資能力。從電價來看，美國全國電價區(qū)域差異性明顯，但主要采用成本核算電價、競價電價、長期購電協(xié)議電價，其中后兩種電價模式占比超過50%；同樣，巴西水電電價也有監(jiān)管電價和競價電價兩種，監(jiān)管電價實施分段電價。此外，美國和巴西都提供了政府預(yù)算和稅收減免用于促進水電技術(shù)研發(fā)。

綜上所述，水電發(fā)展前期通過財政扶持、稅收優(yōu)惠、貸款減免等政策激勵行業(yè)技術(shù)進步，在行業(yè)進入成熟期后，以流域管理為依托，通過經(jīng)營收益為投資本金，實現(xiàn)滾動開發(fā)，同時輔助引入社會資本、發(fā)行債券、建立基金等，豐富水電融資類型。受益方面，以政府為主導(dǎo)的定價電價(含分段定價)和參與競爭配置資源的市場電價相配合，并對承擔綜合利用部分的建設(shè)和運行費用進行分攤，增加水電合理收益，提升水電經(jīng)濟性。此外，通過國家能源戰(zhàn)略引導(dǎo)，增加科技研發(fā)投入，能夠進一步促進水電行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 主要發(fā)展建議

在電力市場化改革的大背景下，提升開發(fā)利用水能資源的經(jīng)濟性，保證水電行業(yè)生存、發(fā)展，前提是制定公平合理的規(guī)則，處理好效益和成本、需求和供給的關(guān)系，以國家總體戰(zhàn)略為引導(dǎo)，建立符合國情和發(fā)展階段的措施，穩(wěn)扎穩(wěn)打逐步前進。

首先，合理評價功能效益，實施投資費用分攤。以水電工程全生命周期為范圍，完善靜、動態(tài)發(fā)電效益測算，貨幣化碳減排等環(huán)境效益，制定社會效益評價方法，科學(xué)、定量地分析水電工程的綜合效益。在此基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)外水電水利工程的實施規(guī)定，對保障流域水資源安全的重大戰(zhàn)略性水電項目，根據(jù)實際承擔綜合利用功能，而不是所屬行業(yè)，明確綜合利用受益部門，對水電項目投資和運行費用進行分攤，并定期評價綜合利用投資效果；同時，配套出臺有關(guān)政策規(guī)定和實施細則，促進規(guī)范化。

其次，建立電價調(diào)節(jié)機制，形成自身發(fā)展動力。按照空間跨度，開展流域統(tǒng)一電價，建立上下游電站利益補償機制，平抑龍頭電站開發(fā)成本，提高流域水能資源利用效率和流域整體市場競爭能力，實現(xiàn)滾動開發(fā)，可選取業(yè)主單一、梯級調(diào)度較為成熟的流域開展試點，逐步擴大范圍，完善相關(guān)體系。按照時間跨度，研究制定還貸期、經(jīng)營期后的電價調(diào)整政策，通過綜合動態(tài)評估，確定水電開發(fā)企業(yè)合理利潤，保證電價市場競爭力，用調(diào)整前后的電價收益差額建立專用于支持待建水電開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展基金，形成水電行業(yè)自身造血能力，在不加重國家和用戶負擔的同時保障水資源安全。

再次，電價反映資源價值，促進區(qū)域平衡發(fā)展?！拔麟姈|送”戰(zhàn)略的基本目標是實現(xiàn)資源優(yōu)勢帶動經(jīng)濟優(yōu)勢，促進西部地區(qū)發(fā)展。受端地區(qū)落地電價應(yīng)該采用反映水電節(jié)能減排價值的邊際電價，即按同等容量、電量及環(huán)境效果，進行受端地區(qū)電源擴展方案分析后得到的電價。在此基礎(chǔ)上，扣除輸電成本，得到反映外送水電資源價值的上網(wǎng)合理電價。根據(jù)實際送電情況，用受端地區(qū)發(fā)電收入支付合理電價與實際電價之間的差額，返還資源地，補償環(huán)境效益，專用于支持水能資源地的經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護。

最后，明確水電定位，增加財稅政策支持力度。為更好地發(fā)揮水電支撐其他可再生能源發(fā)展的作用，有必要出臺水電對可再生能源法的配套適用細則。建議先期可將對國家水資源、水生態(tài)安全具有重要作用的水電工程納入可再生能源法的適用范圍，給予與非水可再生能源相同的支持政策；同時，通過合理研究，完善行業(yè)和地區(qū)稅收政策和分配機制，降低或取消不合理稅費，調(diào)動水電開發(fā)積極性，針對經(jīng)濟發(fā)展落后的資源地，擴大財稅優(yōu)惠政策覆蓋范圍，以宏觀手段調(diào)控，以提升水電經(jīng)濟性，促進水電行業(yè)有序發(fā)展。