李建發(fā) 陳文川 張津津 張國清

一、引言

隨著新冠疫情爆發(fā)和世界經濟周期見頂回落，我國經濟社會面臨的重大風險正快速累積(崔雯雯、張立民，2021)，地方影子銀行風險、債券市場風暴、融資平臺非標違約等潛在系統(tǒng)性金融風險時刻考驗著地方政府的協(xié)調處置能力。具體而言，防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的重點在于防控金融風險，而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風險的重要潛在因素就是地方政府隱性債務風險。中國地方政府長期以來積累了大量的“隱藏”預算外債務(Shi et al.，2017)。2012年之后“4萬億經濟刺激計劃”銀行債務陸續(xù)到期，地方政府轉而通過市級企業(yè)債券和影子銀行等非銀行債務融資(Chen et al.，2020)。據統(tǒng)計，我國2017年地方顯性債務規(guī)模約為18.58萬億元，而隱性債務卻達到23.57萬億元，負債率高達67.26%(李曦晨等，2018)。地方政府債務風險過高會造成債務違約，貨幣貶值、通貨膨脹等不良后果(Alesina et al.，1992)；地方政府隱性債務積聚的越高，系統(tǒng)性金融風險爆發(fā)可能性越大，一旦爆發(fā)將嚴重破壞我國經濟體制、行政體制、財稅體制等，重創(chuàng)經濟發(fā)展乃至社會穩(wěn)定和國家安全。因此，黨中央、國務院高度重視地方債務風險，并從體制、機制和源頭上作出一系列重大部署，例如2011年和2013年分別進行了兩次全國政府性債務審計，其后陸續(xù)出臺相關政策加大對地方政府性債務管理力度。習近平總書記也多次指出金融安全是國家安全的重要組成部分，要進一步加強金融監(jiān)管，并在2017年全國金融工作會議上提出防范化解重大風險是領導干部的政治職責，要建設一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|金融人才隊伍。此后，一批來自金融系統(tǒng)的專業(yè)人才赴地方擔任分管金融的“金融副省長”(1)再引關注！金融系統(tǒng)高管密集出任“金融副省長”，證券時報網，http://news.stcn.com/2019/1010/15422803.shtml。、“金融副市長”(2)“今天，合肥任命一位金融副市長”，人民網-安徽頻道，http://ah.people.com.cn/n2/2019/1224/c358266-33659953.html。，希冀通過更好地運用金融工具解決結構性矛盾，防范化解地方金融風險，解決實體經濟發(fā)展的痛點難點。

截至目前，已有17個省份(包括四大直轄市)配備“金融副省長”。金融官員被密集提拔是我國金融深化改革的必然要求，也是國家壓實地方監(jiān)管責任、加強金融監(jiān)管問責的有效舉措，體現中央在金融領域對金融服務實體經濟的重視以及不斷趨緊的金融風險防控的宏觀戰(zhàn)略部署。金融系統(tǒng)成長起來的干部，多數政治素養(yǎng)過硬，專業(yè)能力很強，具有較好地駕馭風險本領(孫璐璐，2019)。現實中也有諸多例子可以證明上述效應，例如，2019年建設銀行原副行長張立林履新遼寧省副省長不到四個月，就代表省政府出席“金融助振興——遼寧行動”主旨會議，分別與多家金融機構簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，并就優(yōu)化金融環(huán)境、加強金融風險防控等提出具體措施。另外，同年工商銀行原副行長譚炯履新貴州省副省長后赴上交所舉辦的貴州省債券市場投資者懇談會上，就如何化解存量地方政府隱性債務等問題提出具體應對舉措，穩(wěn)定了投資者信心，助力化解政府隱性債務風險。金融是現代經濟的核心，它的存在和正常運轉有賴于良好的社會信用。金融是信用發(fā)展的結果，信用是金融發(fā)展的表現形式。信用在中國情境下有時又是事在人為，金融官員所帶來的金融資源和專業(yè)管理能力可以讓地方受益(孫璐璐，2019)。

管理者特征與人生履歷會深刻影響其認知和價值觀，也是管理者做出個性化決策的依據(Hambrick and Mason，1984)。專家型領導理論提出專家型領導力由專業(yè)能力和領導才能兩要素構成，尤其是專業(yè)能力(楊偉文、馬亮，2020)。烙印理論認為在特定的環(huán)境中，焦點主體存在“敏感”期，形成不易磨滅的“印記”對抗環(huán)境變化并產生持續(xù)的影響。金融行業(yè)是一個具有特殊運作模式以及較高從業(yè)壓力的行業(yè)，這種特殊的工作經歷會給個體留下深刻的烙印并持續(xù)帶來重大影響，這種現象與烙印理論非常契合。鑒于上述理論和現實分析，本文將結合專家型領導理論和烙印理探討以下兩個問題：(1)金融官員具有金融方面的專業(yè)知識、人脈資源和工作經驗，對金融行業(yè)風險更為了解。那么，相比較非金融官員，金融官員是抑制還是提升地方隱性債務風險呢？其作用機理是什么？(2)金融官員所具備的專業(yè)優(yōu)勢，在處于金融生態(tài)環(huán)境、法律制度等不同情景下是否影響其債務治理功能呢？基于此，本文選取了2009-2018年289個地級市為數據樣本進行研究并發(fā)現：相對于非金融官員，金融官員能夠顯著地降低地方政府隱性債務風險，表現為“治理效應”。在進行一系列內生性檢驗、敏感性測試、變換樣本區(qū)間和更改樣本范圍穩(wěn)健性檢驗后，結論依然穩(wěn)健和可靠。進一步研究發(fā)現，金融官員在巡視未覆蓋地區(qū)、金融生態(tài)環(huán)境越佳和制度環(huán)境越好的地區(qū)負向影響更為顯著。

相比于現有文獻，本文的主要貢獻體現在：第一，本文將金融官員的經濟后果研究延伸到地方政府隱性債務風險，并探討作用機理及具體效應?，F有的文獻缺乏系統(tǒng)研究金融官員對政府債務決策的影響及其作用機理，故本文從金融官員考察其對地方隱性債務風險影響的研究有利于彌補這一領域空缺。第二，本文創(chuàng)新性詮釋了“金融副省長現象”，為金融干部隊伍建設提供理論解釋與經驗證據支持。針對我國現階段高度重視金融背景官員，本文發(fā)現金融官員顯著地降低了地方政府隱性債務風險，并檢驗了其在不同環(huán)境下作用差異，提出防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)需要具有專業(yè)背景人士做專業(yè)的事情，具有較好的理論價值和現實意義。第三，豐富和拓展了地方政府隱性債務風險領域研究。早期文獻由于數據可獲得性問題，主要是利用省級面板數據研究地方債務風險。本文將地方隱性債務風險研究從省級層面拓展到地級市層面，有著更高的精確度和可信度；同時，本文探討金融官員與地方政府隱性債務風險的關系，從官員特征視角拓展了專家型領導理論和烙印理論的應用范圍。

二、理論分析與研究假設

(一)地方官員影響地方債務的動機與能力

現有文獻缺乏金融背景官員的研究，相關研究主要集中在官員教育背景與工作履歷同政府債務關系。Mikosch and Somogyi(2009)發(fā)現受過經濟學、法律教育的政治領導人產生的赤字要遠高于其他教育背景的政治家。Navarrogalera et al.(2020)考察了政治和制度因素對西班牙地方政府貸款違約風險的共同影響。實證結果表明，若市長沒有經濟學專業(yè)背景，或女性議員在市政政府比例不足等則會提高地方政府貸款違約風險；Hernandeznicolas et al.(2018)以2002-2010年間8112個鎮(zhèn)議會的地方預算樣本，分析了西班牙地方政府市長性別與預算項目間的關系。結果表明，有女市長的地方議會每年的利息和債務償還義務較低，而在安全、保護和社會促進方面的支出較高。Moessinger(2014)使用1980-2010年歐洲國家財政部長個人特征數據，研究發(fā)現財政部長的執(zhí)政經驗和政治經驗影響公共債務的發(fā)展。相比之下，財政部長的教育背景或意識形態(tài)對公共債務變化沒有顯著影響。Gohlmann and Vaubel(2007)實證發(fā)現央行能否有效控制通貨膨脹與中央銀行決策委員會成員的教育和職業(yè)經歷密切相關。還有，Mikosch and Somogyi(2009)對21個OECD國家樣本數據進行研究，發(fā)現官員教育專業(yè)背景會影響政府公共債務；Besley et al.(2005)通過印度家庭調查數據，發(fā)現教育能顯著降低官員機會性濫用其政治權力的概率。Dreher et al.(2009)實證發(fā)現有過企業(yè)家經歷的政客更傾向于實施市場自由化改革。國內學者發(fā)現官員對地方舉債融資行為有顯著關系，如城商行信貸投放(李維安、錢先航，2012；紀志宏等，2014)、城投債發(fā)行成本(羅黨論、余國滿，2015)、地區(qū)金融發(fā)展水平(張樹忠、朱一鳴，2015)和企業(yè)產能過剩(徐業(yè)坤、馬光源，2019)。通過上述文獻回顧可以看出，官員異質性可以通過銀行信貸影響地方債務，但目前尚未有文獻系統(tǒng)地研究官員對地方政府隱性債務風險的的具體效應及其作用機理。

新結構經濟學家提出“有效市場、有為政府”，認為培育“有效市場”需要“有為政府”的正確干預，而國家能力是確保政府實施正確市場干預的必要條件(林毅夫，2020)；與西方國家相比，我國經濟發(fā)展和轉型中更需要“有為政府”與“有效市場”統(tǒng)一協(xié)調發(fā)展(林毅夫，2017)，故我國“政府有形的手”對資本市場的影響遠大于西方國家。從金融體系的認知角度來看，地方政府注重突破傳統(tǒng)金融體系的束縛，搶占金融資源以推動當地經濟發(fā)展。從金融體系的發(fā)展歷程來看，地方政府從開始的行政手段直接干預信貸資金，到后來改善金融生態(tài)環(huán)境以夯實壯大地方金融，再到現今以金融創(chuàng)新搶占“制度變遷性紅利”(張樹忠、朱一鳴，2015)，其實就是地方政府干預金融手段變遷的過程。地方政府的干預行為本質上是官員動機的體現(周黎安，2007)。首先，公共選擇理論認為官員屬于“理性經濟人”，在經濟決策面臨抉擇權衡比較時，會權衡個人利益或產生利己的動機。根據利己假設，地方官員核心利益訴求在于滿足上級考核要求，追求利益最大化等。其次，中國式財政分權使得地方財政收支嚴重錯配(王敘果等，2012；陳菁、李建發(fā)，2015)，地方財政多數“入不敷出”。債務雖有潛在風險性和不確定性，但債務收益卻具有可見性和確定性，而且我國的政治體制決定了上級政府承擔著“債務兜底”的潛在義務或分擔機制(尹啟華、陳志斌，2015)。因此，在風險和收益的博弈中以及晉升錦標賽的激勵下，官員有著強烈干預所轄區(qū)內經濟發(fā)展的動機；還有，權責時空分離下期限錯配和跨期卸責問題則加劇地方政府舉債動機(繆小林等，2015)，助推官員成為風險偏好者傾向于大規(guī)模融資舉債，致使債務規(guī)模的超速增長(劉尚希等，2002；繆小林等，2015)。

同時，官員也有能力影響所轄區(qū)舉債融資行為。我國地方官員具有管理地方社會經濟事務的自由裁量權，掌握著企業(yè)發(fā)展所需的大量經濟資源和行政資源，在制定經濟發(fā)展政策、自主發(fā)展地方經濟扮演著積極和重要的角色(周黎安，2007)。地方官員既有動機又有能力對轄區(qū)內的企業(yè)施加關鍵的影響，將自身的目標和任務轉嫁給企業(yè)，推動企業(yè)產能擴張以獲得晉升的資本(Piotroski and Zhang，2014)。作為地方政策的制定者和執(zhí)行者，地方官員如何在短期內做到驕人的政績，向上級傳遞信號，提高升遷的概率？比較行之有效的政策就是實施見效快和影響滯后期短的“資本密集型”項目，而房地產和金融作為當前公認的兩大暴利行業(yè)(宋軍、陸旸，2015)，通過城投債推動所轄區(qū)房地產經濟的城市開發(fā)建設模式，給地方政府帶來充裕的財政收入并拉動GDP增長。地方城投公司融資能力與當地金融機構信貸相關，既然地方官員有動機也有能力干預所轄區(qū)經濟發(fā)展，那么在晉升激勵的驅動下一般就會有意識地干預地方金融部門(例如城商行)信貸期限和信貸配置等手段，影響地區(qū)信貸資源分配和信貸資金供應(李維安、錢先航，2012)，間接影響著地方政府舉債融資。

(二)理論分析與研究假設

根據“行為一致”理論，影響個人最深刻的印記源于他們先前的工作經歷并產生的知識和技能。從心理學和行為科學視角來看，學習成長經歷和社會履歷影響著認知結構、價值取向乃至決策模式(Benmelech and Frydman，2015；Schoar and Zuo，2017)。專家型領導理論也提出領導才能主要由領導者內在特征和早期職業(yè)生涯所決定(Goodall A H and Baker A，2015)。領導若具備高水平的專業(yè)能力，在領悟國家戰(zhàn)略意圖、解決復雜專業(yè)問題等方面具有非專家型領導無可比擬的優(yōu)勢。烙印理論認為在特定的環(huán)境中，焦點主體存在“敏感”期，形成不易磨滅的“印記”對抗環(huán)境變化并產生持續(xù)的影響。烙印理論是高層梯隊理論的具體化，高層梯隊理論重點探討高層特征和自身經歷對其認知與價值觀的影響，通過動態(tài)的“烙印”探討職業(yè)經歷對認知與價值觀的作用機制。烙印機制三個關鍵要素為“敏感期”、“匹配的印記”以及“持續(xù)地影響”(Marquis and Tilcsik，2013；戴維奇等，2016)。金融行業(yè)存在壓力大、風險高、誘惑多等特殊特征(杜勇等，2019)，這種特殊的工作經歷會形成一段“敏感期”，給官員留下深刻的烙印并持續(xù)帶來重大影響，這種現象與烙印理論非常契合。也就是說，官員若曾任職于金融系統(tǒng)，屬于專家型領導，深刻的從業(yè)經歷“印記”會影響官員的認知和能力，進而影響對地方的債務融資決策。鑒于此，下文將結合專家型領導理論和烙印理論，探討金融官員是抑制還是提升地方隱性債務風險，并進一步分析金融官員在不同的金融生態(tài)環(huán)境、法律制度情況下對其債務治理功能的影響。

1.金融官員抑制地方政府隱性債務風險

相比于非金融官員，金融官員抑制地方政府隱性債務風險存在以下路徑：(1)認知烙印方面。①教育經歷認知烙印影響。良好的教育可以增強社會流動性并且促進經濟長期增長(Barro，2013；李力行、周廣肅，2014)，官員教育專業(yè)背景同樣會影響政府公共債務(Mikosch and Somogyi，2009)；由此可見，金融專業(yè)教育背景也會持續(xù)影響著官員的認知和價值觀，強化其風險規(guī)避意識。在經濟政策不確定性時更依賴數據、科學材料作為決策依據，做到及時有效識別和化解債務風險。②工作履歷認知烙印影響。官員在金融機構任職時，對金融資產性質、資本運作、行業(yè)規(guī)則和投資策略清晰了解，憑借自身專業(yè)金融素養(yǎng)在債務融資事項上能夠發(fā)揮知法守法作用，避免地方政府違法違規(guī)融資擔保行為，壓實地方金融監(jiān)管責任；同時，金融行業(yè)存在壓力大、風險高、誘惑多等特征(杜勇等，2019)，讓官員產生敬畏與深刻的印記并形成持續(xù)性影響，以避免可能出現違約集中爆發(fā)或處置不當而造成的不良后果，降低城投債等潛在風險對地方經濟的負面影響，進而把風險控制在可接受、承受的范圍內。綜上所述，教育背景和工作履歷認知強化了金融官員的風險規(guī)避意識。

(2)資源烙印方面。微觀企業(yè)投融資行為在金融管制的經濟體中，容易受到金融部門信貸偏好的影響。在制度環(huán)境不健全的環(huán)境下，金融部門面臨著信息不對稱與信貸違約風險高等問題。因此，監(jiān)管當局傾向對金融部門制定嚴控的監(jiān)管政策，而金融部門則通過縮短信貸期限和限制信貸配置等手段來降低企業(yè)道德風險。金融官員對金融機構較為熟悉，更了解銀行等金融機構的信息需求，緩解雙方的信息不對稱，降低所轄地實體企業(yè)融資難度和成本，緩解地方財政資源的有限性和企業(yè)融資約束；另外，相較于非金融官員而言，2008年金融危機帶來的強烈沖擊加大了金融官員風險厭惡水平和對經濟不確定性的預期，自身專業(yè)知識加上地方金融監(jiān)管責任，更有可能提前認識到產能過剩風險和房地產泡沫，從而降低了地方隱性債務風險。

(3)能力烙印方面。身為專家型領導，金融官員具備較扎實的財務金融專業(yè)技能，熟悉流程和金融業(yè)務事項，了解銀行等金融機構的信息需求。在促進金融機構與地方政府戰(zhàn)略合作時，能夠減少信息不對稱性和代理成本；在擬定經濟政策上會更注重聽取地方金融辦等地意見，避免當局不熟悉金融政策導致的違規(guī)融資，確保相關政策的平穩(wěn)過渡順利執(zhí)行。另外，金融官員熟悉金融、了解政策、善于經濟管理，能夠提高資金利用效率。相對于其他地方政府靠“賣地生財、質押舉債”的舉債融資發(fā)展經濟模式，具有金融背景和工作履歷的官員能夠顯著地推動地區(qū)金融發(fā)展水平(張樹忠、朱一鳴，2015)?？傮w而言，金融官員會更善于運用企業(yè)治理思維來治理政府，敦促金融供應側布局性改良，引導金融回歸本源，改善地方金融環(huán)境，降低地方隱性債務風險。據此，本文提出如下假設:

H1a:相比于非金融官員，金融官員能夠抑制地方政府隱性債務風險，表現為“治理效應”。

2.金融官員提升地方政府隱性債務風險

也有專家學者認為金融專家轉型地方主管領導后，更有可能以“金融創(chuàng)新”名義去“玩金融”。相比于非金融經歷官員，金融官員影響地方隱性債務風險存在以下路徑：首先，金融官員金融經歷容易產生風險偏好。①金融和房地產作為當前公認的兩大暴利行業(yè)，“賣地生財、質押舉債”的舉債融資發(fā)展經濟模式可以給地方帶來充裕的財政收入并推動地方GDP增長，“理性經濟人”官員很可能會成為風險偏好者。還有，我國在金融領域長期以來實施嚴格的資本管控制度，雖中央明文規(guī)定對地方債務違約“不救助”“不兜底”，但地方官員普遍存在中央政府會“債務兜底”的“幻覺”，弱化了對金融市場的風險感知。相關研究也發(fā)現，市委書記對城商行的信貸投放有著顯著的影響(李維安、錢先航，2012)，在強晉升激勵下會要求當地的城商行為當地企業(yè)擴大短期信貸(紀志宏等，2014)，推動城商行信貸擴張并致使信貸風險上升(紀志宏等，2014)，提高地方城投債規(guī)模以滿足建設政績型工程的需要(陳菁、李建發(fā)，2015)。②金融行業(yè)屬于“資金密集型”行業(yè)，存在壓力大、風險高、回報高等特征，高強度的金融工作經歷會讓官員產生深刻的印記并形成持續(xù)性影響，并產生風險偏好的心理。金融官員清晰了解金融資產性質、資本運作、行業(yè)規(guī)則和投資策略，可能會利用其專業(yè)知識為地方違法違規(guī)融資擔保行為，例如通過不規(guī)范的PPP變相舉債、為企業(yè)融資實施隱性擔保等，從而地方產生嚴重隱性債務問題。

其次，金融官員利用金融資源加大地方債務風險承擔水平。相比于非金融官員，金融官員在地方政府舉債融資方面具有更多人脈資源關系。一方面，具有金融系統(tǒng)工作經驗的官員熟悉銀行等金融機構，在發(fā)債與借債方面擁有更寬廣的人脈資源渠道。在經濟政策不確定性的大環(huán)境下，金融官員可以利用任職前金融機構人脈資源為地方提供一種隱性擔保，“交易式干預”所轄地金融系統(tǒng)信貸決策，驅使金融系統(tǒng)增加地方企業(yè)信貸額度和規(guī)模，為地方提供更好債務融資渠道。另一方面，在財政分權背景下，金融官員通過“條塊利益博弈”更容易與當地城商行等金融機構達成“默契合作”，促使信貸資源傾斜至城投公司、融資平臺公司、國有大企業(yè)或重點扶持企業(yè)，資金使用主要集中到房地產業(yè)開發(fā)等領域(吳盼文等，2013)，容易造成地區(qū)產能過剩(王文甫等，2014)，助長了金融風險的累積(苗文龍，2008)從而增大地區(qū)債務風險。

最后，金融官員容易產生過度自信心理。心理學發(fā)現過度自信會使人過度樂觀且高估自己的知識能力與控制力。金融背景官員在金融系統(tǒng)履歷上被打上“認知烙印”和“能力烙印”，在從政過程中這些“印記”仍會產生持續(xù)影響。也就是說，金融官員在金融信息處理能力、掌控風險、把握機會還有資本運作能力方面優(yōu)于非金融的官員，加之其認知的風險偏好以及成功的自我歸因，容易產生“優(yōu)越感”，所以金融官員比非金融官員更具備過度自信的心理。具有成長、風險感知偏見的管理者將會選擇更高的債務水平(Hackbarth，2008)，過度自信官員容易存在嚴重的心理偏差：一方面他們會高估金融、房地產行業(yè)的回報，另一方面會低估依賴房地產經濟等潛在的地方債務風險問題。因此，本文認為分稅制改革后財權與事權不匹配，還有近年來房地產、金融投資收益率遠大于生產經營收益率，金融官員作為“經濟人”存在著追求其自身利益訴求的動機，其過度自信會傾向于其擅長且熟悉的金融、房地產領域，加劇其對事務的控制幻覺進而資源配置的認知偏差，提高地方債務風險承擔水平，導致地方隱性債務風險失控。綜上所述，本文提出如下假設:

H1b:相比于非金融官員，金融官員會提升地方政府隱性債務風險，表現為“助推效應”。

三、研究設計

(一)樣本選擇與數據來源

本文以市委書記為研究對象，選取全球金融危機爆發(fā)與中國財政刺激計劃事件后的第一年(即2009年)為伊始年份，根據2009-2018年我國289個地級市的統(tǒng)計數據為研究樣本。數據來源主要由手工收集完成，其中市委書記學歷和工作履歷的數據來源于作者的手工搜集、整理，主要是通過搜索查閱各省份干部任免的相關信息，包括《中華人民共和國職官志》、人民網和新華網等權威數據，同時利用百度對樣本區(qū)間市委書記的簡歷進行挖掘、核對。城投債源于Wind數據庫，財政一般預算收入源于《中國財政年鑒》，工業(yè)企業(yè)固定資產(fix)、教育支出(edu)、城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員(staff)、房地產開發(fā)投資(estate)、城市人均擁有道路面積(road)等數據來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》。我們還對主要變量進行1%縮尾處理(Winsorize)。

(二)模型構建與變量定義

1.模型構建

為驗證假設1，本文根據上述分析及前人研究，建立了如下模型(1)：

risk=β0+β1*finance+β2*fix+β3*edu+β4*staff+β5*estate+β6*road+ε

(1)

2.變量定義

(1)地方政府隱性債務風險(risk)。防控風險要“堅持舉債規(guī)模與償債能力相匹配原則”。現地方政府舉債主要通過債券、貸款以及城投債等，按照“實質重于形式”，債務風險應該分為顯性債務風險和隱性債務風險(陳文川等，2019)，但現階段更多體現于地方政府隱性債務風險。主要原因在于：①第一、二次全國政府性債務審計后，中央及國務院各部委頒布多項規(guī)章制度，加強完善了信貸和債券管理辦法，貸款與債券等顯性存量債務得到有效控制，有效降低了地方政府顯性債務風險(余應敏等，2018)，但地方政府隱性債務風險反而顯著上升(陳文川等，2019)；②無論地方政府采取“代發(fā)代還”、“自發(fā)代還”抑或“自發(fā)自還”的債券發(fā)行模式，各地債券發(fā)行額度和發(fā)行規(guī)模仍由中央政府批復管理(尹啟華、陳志斌，2018)。由此可見，地方顯性債務風險已經得到有效控制。2017年我國地方顯性債務規(guī)模約為18.58萬億元，而以城投債為代表的隱性債務卻達到23.57萬億元，負債率高達67.26%(李曦晨等，2018)，故用城投債來替代研究地方政府隱性債務風險具有合理性。本文借鑒陳文川等(2019)的研究，采取負債率(城投債規(guī)模/地方經濟實力)構成地方政府隱性債務風險，用GDP代表地方經濟實力。同時，由于地方政府發(fā)行一般債券融資主要以一般公共預算收入償還，我們還采取債務率(城投債規(guī)模/綜合財力)衡量地方政府隱性債務風險，其中用綜合財力用地方財政一般預算收入替代。

(2)金融官員(finance)。本文官員特指市委書記。全國范圍內密集選調金融官員任省級政府副職始于2018年，2018年至2019年之間到任的官員比例占到總數的75%以上。鑒于數據可比性，加上省級面板數據更多受到政治因素的影響，而市級政績考核更重視經濟績效考核，使用市級面板數據研究官員對企業(yè)金融化的影響更為適合。因此，本文采用市委書記作為“金融副省長”替代指標。這樣做，還考慮到中國是中國共產黨領導的多黨合作制，地方政府都在黨委領導下工作，而且市委書記一般還兼市人大常委會主任。通常情況下，市委常委會“三重一大”事項集體決策程序規(guī)定重大事項醞釀成熟需經市委書記同意后列入市常委會決策，可見，市委書記對“大額資金使用”里的“大額舉債事項”決策有著重大影響。

金融背景主要是指：①金融教育背景。指擁有金融管理、國際金融、金融工程、證券與期貨、財務管理等本科及以上學歷教育的官員。如果官員具有金融教育背景為1，否則為0；②金融任職經歷。指官員曾在金融機構或金融監(jiān)管機構任職過，包括銀行(政策性、商業(yè)、投資類)、金融監(jiān)管部門(如證監(jiān)會)、非銀行金融公司(基金、保險、證券)等擔任職位。如果官員具有金融任職經歷則記為1，否則記為0。

(3)控制變量。借鑒余應敏等(2018)、陳文川等(2019)等相關研究，主要控制工業(yè)企業(yè)固定資產(fix)、教育支出(edu)、城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員(staff)、房地產開發(fā)投資(estate)、城市人均擁有道路面積(road)等城市特征變量。同時，考慮到中國政治特殊的“人事色彩”，地方政府的干預行為本質上是官員動機的體現，因此本文進一步挑選有可能影響地方債務的官員特征指標即性別(gender)、任期(last)、年齡(age)和學歷(status)做為控制變量。此外，本文還分別控制城市固定效應(city)與年度固定效應(year)。具體變量定義如表1所示。

表1 變量定義表

四、實證研究與分析

(一)描述性統(tǒng)計和相關性分析

本文的描述性統(tǒng)計如表2所示：地方政府隱性債務風險(risk)均值0.617，標準差為1.610，說明各地方債務風險分布不均，相差甚大；金融官員(finance)的均值為0.020，即有2%的樣本具有金融背景；其他各變量離散程度與差異性程度均處于較為合理的范圍。在相關性分析里，主要變量finance與risk、risk1之間的Pearson相關系數均負相關關系，這些結果初步支持了H1a。其余相關系數大都通過 1%水平的統(tǒng)計檢驗，且變量間的相關系數大都小于0.5，處于合理水平，表明變量間不存在多重共線性，對回歸結果不會產生實質性影響。

表2 描述性統(tǒng)計

(二)多元回歸分析

表3列(1)報告了檢驗結果，被解釋變量為地方政府隱性債務風險(risk)，解釋變量是金融官員(finance)。列(1)在控制year情況下，結果顯示risk的系數為-8.625，且在1%的水平上顯著為負(t=-2.714)。這些說明金融官員與地方隱性債務風險呈顯著負相關，支持了假設H1a，證明有金融官員相比較于非金融官員所轄區(qū)地方隱性債務風險更低。

表3 多元回歸結果

表3列(2)報告了檢驗結果，被解釋變量為地方政府隱性債務風險(risk1)，解釋變量是金融官員(finance)。列(2)在控制year情況下，結果顯示risk的系數為-11.038，且在1%的水平上顯著為負(t=-2.554)。以上說明金融官員與地方隱性債務風險呈顯著負相關，再次支持了假設H1a，表明比較于非金融官員，金融官員能夠更加有效地降低所轄區(qū)地方政府隱性債務風險(該結果也屬于穩(wěn)健性檢驗)。

(三)穩(wěn)健性測試

1.內生性檢驗

前文假設認為“相較于不具有金融的官員，金融官員能夠有效地降低地方政府隱性債務風險”，表3回歸結果支持了該結論。為了進一步驗證金融官員能夠顯著地降低地方政府隱性債務風險，避免內生性問題，本文刪掉未曾有過金融官員的地區(qū)樣本，僅保留曾有過金融官員的地區(qū)進行穩(wěn)健性測試，縱向觀察金融官員是否比前任或繼任的非金融官員更能防范地方政府隱性債務風險?；貧w結果顯示risk顯著為負，表明了假設正確，驗證支持了H1a(限于篇幅，穩(wěn)健性測試相關結果未詳細列出，下同)。

2.敏感性測試

(1)變換被解釋變量。我們借鑒陳文川等(2019)的做法，構建了由地方隱性債務風險和地方顯性債務風險構成的(risk_整)，該指標具體定義為“(國內貸款+債券+城投債發(fā)行規(guī)模)/GDP”。從表4列(2)的回歸結果來看，risk_整顯著為負，支持了H1a。同時，本文在此基礎上再次刪掉未曾有過金融官員的地區(qū)樣本，僅保留曾有過金融官員的地區(qū)進行穩(wěn)健性測試，縱向觀察金融官員是否比前任或繼任的非金融官員更能防范地方政府隱性債務風險。回歸結果顯示risk_整顯著為負，再一次驗證支持了H1a。

表4 巡視監(jiān)督影響回歸分析

(2)采用地方債務規(guī)模來替代地方隱性債務風險變量。對地方政府債務實行規(guī)模控制也屬于降低地方隱性債務風險的一種有效的方法，因此我們在不考慮償債能力(GDP和財政一般預算收入)情況下，采用“城投債發(fā)行規(guī)模”(scale_隱)、“國內貸款+債券+城投債發(fā)行規(guī)模”(scale_整)作為地方隱性債務風險替代變量。表5列(1)、列(2)回歸結果顯示，相比較于非金融官員，金融官員有效地降低了地方政府隱性債務規(guī)模，支持了H1a。

表5 金融生態(tài)環(huán)境影響回歸分析

(3)重新定義解釋變量。從《中國共產黨章程》角度講，地方黨委集體決定重大問題，行政首長身兼黨委副書記，也有重要的投票權。而地方政府舉債融資更多地屬于政務領域，市長參與程度較深。因此，市長對“大額資金使用”里的“大額舉債事項”決策也有著重大影響。故本文重新定義金融官員，把市長和市委書記都納入金融官員，若市長與市委書記的教育背景為金融類專業(yè)，或曾任職于金融系統(tǒng)賦值為1，否則為0?；貧w結果與前文一致，說明H1a具有較好的穩(wěn)健性。

3.改變樣本區(qū)間

鑒于2015年后我國政府陸續(xù)出臺了《關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》、《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》。因此，2016年后地方政府隱性債務風險降低可能是受到以上政策的約束，故我們進一步改變樣本區(qū)間，檢驗2009-2015年金融官員對地方隱性債務風險的作用，并繼續(xù)對前文的結論進行穩(wěn)健性檢驗?；貧w結果與前文一致，說明H1a有較好的穩(wěn)健性。

4.更改樣本范圍

前文研究的樣本中包含直轄市在內的289個地級市，其中直轄市具有更大的財政自主權等，這可能會導致研究結論的偏差。因此本文將北京、上海、天津、重慶四個直轄市的樣本剔除后進行穩(wěn)健性測試，相關回歸結果與前文一致。

五、進一步研究

以上研究發(fā)現，金融官員對地方政府隱性債務風險確實有明顯的降低作用，而這種降低作用可能還受黨的巡視監(jiān)督、地方金融生態(tài)環(huán)境和制度環(huán)境等因素的影響。

(一)巡視監(jiān)督的影響

巡視監(jiān)督一方面能發(fā)揮威懾效用，巡視結果作為干部考核評價、選拔任用的重要依據，地方政府官員出于對政治前途的考慮和對懲罰的恐懼，規(guī)范融資行為，從而有效遏制地方政府舉債的沖動，強化地方政府債務監(jiān)督管理；另一方面，隨著巡視監(jiān)督的常態(tài)化，巡視制度逐步得到規(guī)范和完善，巡視監(jiān)督的頻率和時效性也得到增強，使得巡視監(jiān)督的作用日益凸顯，從而能更好地發(fā)現并威懾地方政府各種形式的變相舉債和違規(guī)擔保風險，減少地方官員重大違法違規(guī)行為的發(fā)生。在巡視未覆蓋地區(qū)，金融官員憑借自身專業(yè)金融素養(yǎng)在債務融資事項上能夠發(fā)揮知法守法作用，避免地方政府違法違規(guī)融資擔保行為，壓實地方金融監(jiān)管責任。這在一定程度上可以彌補外部監(jiān)督不足，并有效地降低其所轄區(qū)隱性債務風險。本文巡視監(jiān)督數據通過各省紀委監(jiān)察網站巡視巡查欄目手工搜集、整理，并查閱人民網、央視網和中華網等各大媒體官網進行相關數據的補充復核。表4列(2)和(4)回歸結果顯示，金融官員在巡視未覆蓋地區(qū)能夠顯著地發(fā)揮治理功能，降低地方政府隱性債務風險。

(二)金融生態(tài)環(huán)境的影響

區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境直接影響地方政府融資的審批通過率以及融資成本(周小川，2009)，信用環(huán)境越好，城商行發(fā)放信用貸款、個人貸款及短期貸款越大(錢先航、曹春方，2013)。一方面，金融生態(tài)環(huán)境較好的地區(qū)，市場化程度、競爭程度較高，政府和企業(yè)面臨的金融環(huán)境多元化，獲得外部融資渠道多樣，有助于形成地方債的市場化定價機制，相應地降低了地方政府債務融資成本(潘俊等，2015)，官員的金融背景對地方債務風險治理的功效得到充分的體現。本文借鑒潘俊等(2015)的做法，采取《中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價》總指數作為“金融生態(tài)環(huán)境”衡量指標，考察金融官員在金融生態(tài)環(huán)境下對地方隱性債務風險的影響。表5列(3)回歸結果顯示，金融生態(tài)環(huán)境越好，金融官員降低地方政府隱性債務風險治理功能越顯著。由此可見，在金融生態(tài)環(huán)境較好的地區(qū)，金融官員對地方隱性債務風險治理效果的抑制作用相對更強，發(fā)揮著互補效應。

(三)制度環(huán)境的影響

信譽和法律是維持市場交易秩序的兩個基本機制，法律制度是信任的重要來源(張維迎，2002)，而金融的存在和正常運轉有賴于良好的社會信用，因此金融官員發(fā)揮的債務治理功能也依賴于所處的法律制度環(huán)境。一方面，法律制度環(huán)境較好的地區(qū)，政府干預市場程度的可能性降低，資本市場的摩擦較小，舉債融資條件也會較為公正透明，債券市場的利率傳導機制比較順暢；二是法律制度環(huán)境較好的地區(qū)，金融官員因烙印機制形成的認知與能力更易發(fā)揮，隱性信譽擔保與金融素養(yǎng)得到更多地認可。本文“制度環(huán)境”采用王小魯等(2017)發(fā)布的《中國分省份市場化指數報告(2016)》“中介組織發(fā)育和法律得分”指數，考察金融官員在法律制度環(huán)境下對地方隱性債務風險的影響。表6列(3)和列(6)“finance*mkt”回歸結果顯示，法律制度環(huán)境越好，金融官員降低地方政府隱性債務風險治理功能越顯著。由此可見，在制度環(huán)境較好的地區(qū)，金融官員對地方隱性債務風險治理效果的抑制作用相對更強，發(fā)揮著互補效應。

表6 制度環(huán)境影響回歸分析

六、研究結論與啟示

(一)研究結論

本文基于烙印理論和高層梯隊理論，以2009-2018年289個地市級的數據為樣本，考察了金融官員對地方政府隱性債務風險的影響。研究發(fā)現，相較于非金融背景的官員，金融官員能夠顯著地抑制地方政府隱性債務風險，表現為“治理效應”。在進行一系列內生性檢驗、敏感性測試、變換樣本區(qū)間和更改樣本范圍等穩(wěn)健性檢驗后，結論依然穩(wěn)健和可靠。進一步研究發(fā)現：當巡視未覆蓋、金融生態(tài)環(huán)境越佳、制度環(huán)境越好時，金融官員降低地方政府隱性債務風險效果越明顯。本文研究為現階段提拔金融官員提供理論解釋與經驗證據支持，也為防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)提供了啟示。

(二)研究啟示

文章將金融官員的經濟后果研究延伸到地方政府隱性債務風險，并探討具體效應及其作用機理，研究啟示如下：第一，任命提拔金融官員是中國金融深化改革的要求，本文研究結果表明金融官員顯著地降低了地方政府隱性債務風險。理論上，本文結果豐富了地方政府隱性債務風險研究文獻，拓展了官員異質特征視角，驗證了專家型領導理論和烙印理論在地方政府隱性債務風險領域的適用性；實踐中，研究證明金融官員能夠顯著降低地方政府隱性債務風險，有效地防范地方系統(tǒng)性金融風險，說明地方債務風險較高地區(qū)更需要專家型領導的積極參與，這為我國現階段高度重視金融官員提供了理論解釋與經驗證據。第二，本文研究結果表明金融官員對地方隱性債務風險的負向影響在巡視未覆蓋地區(qū)、金融生態(tài)環(huán)境較佳和制度環(huán)境較好的地區(qū)發(fā)揮了更好的抑制作用，說明金融官員可以發(fā)揮互補效應，是政府治理有效的補充，研究結果拓展和豐富了政府治理的研究視角。