劉 偉

(中山大學(xué)馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510275)

起源于“責(zé)任人制”組織行為模式的定向幫扶制度，是在改良傳統(tǒng)模糊化貧困治理弊端的基礎(chǔ)上，針對(duì)區(qū)域與個(gè)體單位的責(zé)任機(jī)制而形成的，具有一定目標(biāo)導(dǎo)向的解決方案。在后扶貧時(shí)代，定向幫扶模式下的“責(zé)任人”如何重新塑造角色，并投入到鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興的新階段中；“責(zé)任人”的組織載體該如何以新的立場(chǎng)厘清責(zé)權(quán)邊界；以駐村第一書記、對(duì)口扶貧干部、鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)等為典型代表的“責(zé)任人”群體在新階段如何實(shí)現(xiàn)對(duì)“上”對(duì)“下”的角色變遷；以目標(biāo)考核制為特征的考評(píng)機(jī)制如何發(fā)揮出更大的制度生機(jī)，在鄉(xiāng)村振興中以新的使命進(jìn)行職能整合與治理效能的提升，這些將是對(duì)幫扶“責(zé)任人”模式在后扶貧時(shí)代實(shí)現(xiàn)升級(jí)換代的新要求。

一、“責(zé)任人”貧困治理模式的體系化變遷

(一)傳統(tǒng)貧困治理遭遇的主要困境

不同于西方反貧困模式利用市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)解決貧困問題，中國(guó)精準(zhǔn)扶貧的貧困治理模式采用的是自上而下、政府主導(dǎo)、行政推動(dòng)、靶向治理的解決方案。1986年中國(guó)在國(guó)家層面開始有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧工作，首次提出定點(diǎn)幫扶策略并設(shè)立專職扶貧機(jī)構(gòu)。2011年又提出“廣泛動(dòng)員社會(huì)各界參與扶貧開發(fā)，完善機(jī)制”[1]的理念。但是在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，貧困治理仍舊出現(xiàn)體系構(gòu)建不嚴(yán)密，實(shí)施組織韌度、激勵(lì)機(jī)制不健全，治理韌性不充分、職責(zé)權(quán)限不明晰等困境。

首先，缺乏自上而下的組織配套機(jī)制。扶貧工作仍以單一的開發(fā)項(xiàng)目制模式發(fā)展，側(cè)重于扶貧開發(fā)部門單一、分散、短期的動(dòng)員形式，沒有在頂層設(shè)計(jì)上建立好組織模式，打破行政條塊分割的壁壘①。其次，定向幫扶并沒有從資源調(diào)控源頭治理的方式上實(shí)施扶貧開發(fā)，而是采用救濟(jì)式的幫扶模式，未有效解決“輸血”與“造血”的功能性矛盾。減貧脫貧需要建立在社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展基礎(chǔ)之上[2]，而“普惠式”的輸血扶貧援助模式依靠行政的科層化機(jī)制開展“運(yùn)動(dòng)式”治理，政府——貧困地區(qū)之間是相切的關(guān)系，脫貧與致富之間的紐帶關(guān)系無法融合。最后，模糊化的扶貧目標(biāo)評(píng)估機(jī)制在扶貧開發(fā)中參與扶貧的各類別組織，更多的是在各自所涉及的區(qū)塊領(lǐng)域內(nèi)開展扶貧工作，沒有明確的責(zé)權(quán)邊界，以至于松散的組織機(jī)制出現(xiàn)了“各自為政”“邊界不清”和資源空耗等情況，從而導(dǎo)致了各部門之間無法形成整體化的解決方案，無法產(chǎn)生區(qū)域性貧困治理的制度組織合力。

(二)精準(zhǔn)扶貧中“責(zé)任人”模式的實(shí)施路徑

治理主體的單一性和治理舉措的發(fā)散性，在面對(duì)日益錯(cuò)綜復(fù)雜的貧困治理實(shí)際時(shí)，則出現(xiàn)了脫貧與返貧的痼疾化、反復(fù)性與碎片化的問題。為了形成貧困治理的合力，黨的十八大以后中國(guó)開始采用賦權(quán)法、問責(zé)制和能力建設(shè)的協(xié)同機(jī)制來進(jìn)行農(nóng)村貧困治理的改革。

首先，為了解決“誰來扶”的主體問題，形成了中央統(tǒng)籌、省(自治區(qū)、直轄市)負(fù)總責(zé)、市(地)縣抓落實(shí)的扶貧開發(fā)頂層機(jī)制，實(shí)行組織形態(tài)上的網(wǎng)格化覆蓋治理。2010年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好定點(diǎn)扶貧工作的通知》，要求調(diào)動(dòng)各方力量推進(jìn)定點(diǎn)扶貧工作。2015年4月中央審議通過的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中提出，向軟弱渙散村黨組織和貧困村黨組織選派第一書記。2017年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中央定點(diǎn)扶貧工作的指導(dǎo)意見》中指出要實(shí)現(xiàn)中央層面320家單位，對(duì)592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣實(shí)現(xiàn)全覆蓋性對(duì)接。其次，解決“怎么扶”的體系建設(shè)。相較于傳統(tǒng)的均衡化扶貧開發(fā)模式，通過對(duì)口幫扶單位——定點(diǎn)貧困地區(qū)，對(duì)口扶貧干部——貧困群眾之間建立“責(zé)任人”約束關(guān)系，施行了目標(biāo)——任務(wù)——考核的責(zé)任管理制，做到分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位。利用行政化的項(xiàng)目部模式進(jìn)行減貧目標(biāo)管理，利用考核機(jī)制來實(shí)現(xiàn)治理韌性的發(fā)揮，提升了公共資源對(duì)貧困地區(qū)的資源高效投入與供給。最后，建立幫扶“責(zé)任人”制度。在組織行為上明確責(zé)任制(見表1所示)，在人力資源配置上實(shí)行“單位包村、干部包戶”和駐村工作隊(duì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在由上到下的資源流通上，從中央到地方，各財(cái)政單位均承擔(dān)相應(yīng)的定點(diǎn)扶貧任務(wù)，并且積極鼓勵(lì)各類大型民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織承擔(dān)定點(diǎn)扶貧任務(wù)。配置不同類型的扶貧資源，保證扶貧資源的充分供給，形成了全國(guó)范圍內(nèi)上下聯(lián)動(dòng)、東西合作、城鄉(xiāng)互濟(jì)的貧困治理格局。

表1 精準(zhǔn)扶貧開發(fā)組織體系

(三)定向幫扶中“責(zé)任人”的構(gòu)成與角色屬性

有了制度機(jī)制的保障以后，下一個(gè)重點(diǎn)就是“責(zé)任人”的選拔與培養(yǎng)。針對(duì)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興工作的實(shí)際需要，在人員的選配上采取領(lǐng)導(dǎo)“責(zé)任人”+實(shí)施“責(zé)任人”的雙向交叉模式設(shè)計(jì)。在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)“責(zé)任人”的角色作用上，明確五級(jí)黨委書記作為精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的第一責(zé)任人，市、縣、鄉(xiāng)的黨委書記更是直接第一責(zé)任人，在黨政主官的任期內(nèi)樹立“不脫貧，不調(diào)離”的責(zé)任機(jī)制。在針對(duì)性的實(shí)施方案上則是通過“干部鍛煉”的形式進(jìn)行交叉工作。一改以往“扶貧辦干部、村干部”為主體的扶貧模式，而是擔(dān)任駐村扶貧工作的對(duì)口扶貧干部一般由定向幫扶單位的對(duì)口支援干部擔(dān)任，或者由當(dāng)?shù)氐慕M織部門選派青年干部下沉到一線駐村鍛煉，通過明確其駐村“第一書記”的身份來強(qiáng)化扶貧工作的權(quán)威性與合法性。

駐村干部制度的實(shí)質(zhì)是為貧困村注入領(lǐng)導(dǎo)力[3]。在集中連片貧困地區(qū)根據(jù)駐村扶貧的實(shí)際需要駐派扶貧工作隊(duì)(工作組)，工作隊(duì)(工作組)集合了定向幫扶單位的駐村干部、村委干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等直接參與扶貧各方面的人員，以助于各方的協(xié)調(diào)與配合。通過定向幫扶單位“責(zé)任人”和定向幫扶干部直接“責(zé)任人”兩者的配合，駐村干部實(shí)現(xiàn)了扶貧資源供給和扶貧組織的雙重結(jié)合，推動(dòng)了工作隊(duì)(工作組)職責(zé)的落實(shí)，實(shí)際上成為定向幫扶模式的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。此外，各貧困戶、貧困村的致貧因素和貧困程度的差異，也導(dǎo)致了扶貧部門和組織部門差異化的設(shè)置人員和“責(zé)任人”組織，充分體現(xiàn)了這一制度設(shè)計(jì)的針對(duì)性與靈活性。

二、定向幫扶“責(zé)任人”在貧困治理中的效能與偏差

(一)“責(zé)任人”角色的功能性嬗變

作為運(yùn)動(dòng)式治理的一種方式，工作隊(duì)(工作組)的介入在快速而有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志之時(shí)[4]，也具備了行政主導(dǎo)的權(quán)威性。駐村干部的“責(zé)任人”要以公職人員的身份擔(dān)任，這也體現(xiàn)了以扶貧工作隊(duì)隊(duì)員為代表的“責(zé)任人”是“具身的國(guó)家”(the embodied state)。定向幫扶模式下的“責(zé)任人”先通過確定“幫扶關(guān)系”②來進(jìn)一步明確彼此之間的契約屬性，待定向幫扶“責(zé)任人”在對(duì)整體性的情況和個(gè)體性的差異均有了清晰的認(rèn)識(shí)之后，再通過教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、危房改造、醫(yī)療救助、外出就業(yè)、整體性搬遷等一攬子舉措形成貧困治理的合力，達(dá)到資源整合與目標(biāo)導(dǎo)向的內(nèi)嵌式融合發(fā)展(如圖1所示)。

圖1 “責(zé)任人”模式的目標(biāo)體系

“責(zé)任人”角色的功能性嬗變主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，定向扶貧區(qū)域的信息源頭，以及對(duì)上對(duì)下信息匯聚與處理的信息中樞，無論是市、縣的扶貧專職部門，還是定向幫扶單位的后續(xù)返貧監(jiān)測(cè)的實(shí)施，“責(zé)任人”對(duì)駐村防貧的信息整理是第一手的信息源，保證整個(gè)信息傳遞的可靠性。第二，以駐村“第一書記”、駐村“指導(dǎo)員”、包村干部為代表的“責(zé)任人”群體，實(shí)際上成為了村域單位扶貧返貧監(jiān)測(cè)的方案設(shè)計(jì)方，這類駐村“責(zé)任人”干部會(huì)和村委干部形成聯(lián)合工作組進(jìn)行整體性的方案設(shè)計(jì)，再協(xié)調(diào)各方的資源制定出具有針對(duì)性的紓困措施，打通精準(zhǔn)扶貧“最后一公里”。第三，“責(zé)任人”模式是一種典型的“績(jī)效激勵(lì)”模式，通過將對(duì)口幫扶單位扶貧責(zé)任下傳，再結(jié)合所在村鎮(zhèn)扶貧考核的考核壓力，實(shí)際上形成了村域單位的目標(biāo)激勵(lì)，具有非制度化、非持續(xù)(波動(dòng)性)的特點(diǎn)。組織動(dòng)員和激勵(lì)機(jī)制的發(fā)揮則是制度張力的典型體現(xiàn)。

(二)“責(zé)任人”模式治理效能的發(fā)揮

制度作為一種社會(huì)秩序和社會(huì)環(huán)境，對(duì)貧困治理社會(huì)化中的多元主體行為具有形塑功能[5]，各個(gè)行為主體職責(zé)權(quán)限和激勵(lì)機(jī)制的發(fā)揮會(huì)對(duì)目標(biāo)的達(dá)成起到重要的作用。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果是一項(xiàng)系統(tǒng)化的工作，從構(gòu)成要素來看包括主體、客體、載體三個(gè)方面[6]。精準(zhǔn)扶貧模式強(qiáng)調(diào)貧困治理過程中的多元主體互動(dòng)，它更突出在完善貧困村治理的行為模式和治理模式上起到推手作用。

一方面在扶貧階段，各級(jí)扶貧工作隊(duì)可以被視為政府科層制體系的延伸[7]，組織—實(shí)施—承載分別對(duì)應(yīng)了不同的責(zé)任人分工，確保了整個(gè)資源整合和科層化考核壓力的傳導(dǎo)。定向幫扶“責(zé)任人”模式實(shí)現(xiàn)了單位“責(zé)任人”和實(shí)施“責(zé)任人”的耦合性，單位承擔(dān)著整體性的脫貧責(zé)任，而實(shí)施責(zé)任人則擔(dān)負(fù)聯(lián)系、實(shí)施、組織、協(xié)調(diào)等職責(zé)。單位——地域、個(gè)人——個(gè)人之間是相互的制約關(guān)系，它大大減輕了群體性行政治理的邊際“惰化效應(yīng)”，保證了目標(biāo)機(jī)制的緊繃狀態(tài)，有利于達(dá)到群體性的考評(píng)要求。定點(diǎn)幫扶“責(zé)任人”模式的確立與推廣，在路徑優(yōu)化和能效提升兩個(gè)目標(biāo)下解決了傳統(tǒng)“普惠式”扶貧的固有頑疾，提升了貧困治理的資源優(yōu)化配置和治理效能。

另一方面，“責(zé)任人”群體在一定程度上也促進(jìn)了生產(chǎn)要素的流動(dòng)。主要體現(xiàn)在信息的處理和資源的整合，減少各級(jí)各部門的條塊分割協(xié)調(diào)成本，保證公共服務(wù)供給和駐村組織力量觸底嵌入，修復(fù)失靈的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)[8]。在貧困治理的科層化動(dòng)因機(jī)制下，扶貧部門通過推行目標(biāo)責(zé)任制，使科層化的考核指標(biāo)層層落實(shí)。“責(zé)任人”既有行為目標(biāo)又達(dá)成壓力，產(chǎn)生強(qiáng)烈的發(fā)展動(dòng)力，更能主動(dòng)地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)要求。習(xí)近平總書記指出：“在脫貧攻堅(jiān)第一線考察識(shí)別干部,激勵(lì)各級(jí)干部到脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)場(chǎng)上大顯身手?！盵9]將對(duì)口幫扶地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)完成情況納入黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核體系，實(shí)現(xiàn)不脫貧不調(diào)整，不摘帽不調(diào)離。另外，通過建立駐村工作津貼，完善了扶貧工作考核、獎(jiǎng)勵(lì)、晉升機(jī)制，激發(fā)了扶貧干部的積極性、主動(dòng)性。

(三)“責(zé)任人”的角色沖突與目標(biāo)偏差

在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，幫扶“責(zé)任人”模式在精準(zhǔn)扶貧中的角色也許會(huì)存在一定程度的固化。個(gè)體對(duì)理想角色的認(rèn)識(shí)與其實(shí)際角色行為的認(rèn)識(shí)容易發(fā)生矛盾。

第一，作為扶貧主體，貧困人口在反貧困實(shí)踐活動(dòng)中具有自主性和能動(dòng)性的特征，需要對(duì)個(gè)體自身的貧困問題承擔(dān)治理責(zé)任[10]。但是，部分貧困群眾在知曉定向幫扶“責(zé)任人”面臨較大科層化任務(wù)目標(biāo)的考核壓力之后，思想出現(xiàn)了偏差。他們認(rèn)為，個(gè)人不脫貧首先是定向幫扶“責(zé)任人”無法向組織“交差”，繼而將自己的脫貧壓力轉(zhuǎn)移到“責(zé)任人”身上。他們認(rèn)為自己若是無法按期脫貧，“責(zé)任人”面臨的考評(píng)壓力會(huì)更大，逐漸滋生出“等靠要”的消極思想，易于引發(fā)“福利依賴”，甚至尋求“責(zé)任人”單位的資源供給。

第二，以駐村工作隊(duì)和對(duì)口的駐村干部為代表的“責(zé)任人”成為了資源供給的重要主體，不同的定向幫扶“責(zé)任人”身后對(duì)應(yīng)著不同層級(jí)和資源供給的“責(zé)任單位”。其所擁有或所能動(dòng)員的資金(資源)規(guī)模、政策項(xiàng)目很大程度上取決于定向責(zé)任單位的資源動(dòng)員能力，這也直接影響到定向幫扶單位的扶貧成效與脫貧速度，導(dǎo)致了不同的定向幫扶單位“責(zé)任人”在脫貧成效和返貧預(yù)防壓力上面臨著較大的差異。例如，如果某扶貧單位在行政和公共資源上略占優(yōu)勢(shì)，則可以通過充足的資源供給和整合能力促使自己的幫扶對(duì)象較快脫貧，而基層或者弱勢(shì)部門則難以調(diào)動(dòng)整合資源進(jìn)行資源投放，最終導(dǎo)致成效緩慢，這實(shí)際上也引發(fā)了對(duì)“運(yùn)動(dòng)式”脫貧的質(zhì)疑。

第三，部分“責(zé)任人”自身的角色錯(cuò)位。對(duì)自己的職責(zé)權(quán)限沒有全面地認(rèn)識(shí)，存在“撈政績(jī)”的投機(jī)主義思想，出現(xiàn)單純的“掛名交差”的形式主義現(xiàn)象，未從本質(zhì)上對(duì)幫扶對(duì)象的生存與發(fā)展起到幫扶責(zé)任，造成角色模糊，責(zé)任虛化。

三、后扶貧時(shí)代幫扶“責(zé)任人”的角色轉(zhuǎn)型與職能重構(gòu)

(一)后扶貧時(shí)代幫扶“責(zé)任人”的角色轉(zhuǎn)變

黨中央決定在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成后，對(duì)脫貧縣從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)換。相對(duì)貧困的長(zhǎng)期性、相對(duì)性、隱蔽性特征決定了解決相對(duì)貧困不能一蹴而就,不會(huì)一勞永逸[11]，任何將貧困治理短期化和簡(jiǎn)單化的行為都有可能產(chǎn)生返貧風(fēng)險(xiǎn)[12]。

在后扶貧時(shí)期，扶貧工作從集中式、運(yùn)動(dòng)式的大規(guī)模資源投入，逐步過渡到動(dòng)態(tài)化、長(zhǎng)期性和常態(tài)化保障性長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。預(yù)防規(guī)模性返貧將是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興交匯和過渡時(shí)期的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。前階段基礎(chǔ)建設(shè)和兜底政策已經(jīng)穩(wěn)定的情況下，返貧風(fēng)險(xiǎn)依舊會(huì)出現(xiàn)，但是這種貧困更多的是個(gè)體性、間歇性的?！柏?zé)任人”角色的轉(zhuǎn)變首先體現(xiàn)在由脫貧攻堅(jiān)“組織者”向返貧預(yù)防“監(jiān)測(cè)者”的轉(zhuǎn)變。這個(gè)轉(zhuǎn)變主要是在行為目標(biāo)、行為職責(zé)、行為重心上。在新階段，“責(zé)任人”主要承擔(dān)返貧情況監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的作用，對(duì)易返貧致貧人口實(shí)施常態(tài)化監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)收入水平變化和“兩不愁三保障”鞏固情況。定向幫扶“責(zé)任人”由“扶”到“監(jiān)”的角色轉(zhuǎn)變后，返貧風(fēng)險(xiǎn)的管控壓力依舊落到扶貧“責(zé)任人”群體的肩上。貧困治理的行政區(qū)通過建立“動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)—持續(xù)發(fā)展—有效幫扶”的防返貧機(jī)制，以“線上+線下”動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與多層次防返貧機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)貧困防控、預(yù)警及監(jiān)測(cè)。

“責(zé)任人”角色的轉(zhuǎn)變還包括“責(zé)任人”實(shí)施重心的轉(zhuǎn)變。思考設(shè)立差異化的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)把收入超出貧困線標(biāo)準(zhǔn)不同比例區(qū)間(例如超出5%以下、超出5%～10%等)的“邊緣人群”納入減貧對(duì)象范疇，推進(jìn)扶貧梯度化、多層化，防止“邊緣人群”落入貧困陷阱[13]。通過開展“回頭看”專項(xiàng)行動(dòng)，組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、幫扶單位和幫扶干部抓好建檔立卡貧困戶數(shù)據(jù)信息核準(zhǔn)、脫貧戶風(fēng)險(xiǎn)排查等，對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理，進(jìn)行返貧風(fēng)險(xiǎn)的處置工作。

(二)后扶貧時(shí)代幫扶“責(zé)任人”的職能重構(gòu)

鄉(xiāng)村振興致力于鄉(xiāng)村發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，為防止脫貧人口返貧、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果提供強(qiáng)有力保障[14]。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在目標(biāo)導(dǎo)向、政策內(nèi)容、主體作用和體制機(jī)制等方面都存在共同點(diǎn)[15]，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接和協(xié)同推進(jìn)，既有利于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，也有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。定點(diǎn)幫扶“責(zé)任人”模式通過建立承接實(shí)施人員的目標(biāo)責(zé)任制，結(jié)合科層化的組織行為模式和目標(biāo)管理與評(píng)估的對(duì)象化，實(shí)現(xiàn)了扶貧開發(fā)區(qū)域化、目標(biāo)化。責(zé)任制導(dǎo)向下扶貧開發(fā)資源、人、財(cái)、物、責(zé)的有機(jī)的整合與統(tǒng)一，局域化、個(gè)性化、穩(wěn)定性幫扶模式對(duì)于貧困治理也有了整體性提升。2020年12月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》明確要求，健全常態(tài)化駐村工作機(jī)制，建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制，健全鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)體制和工作體系。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的新階段，定向幫扶的“責(zé)任人”制度也必將得到新的角色調(diào)整和賦能?！柏?zé)任人”能力的高低直接關(guān)系脫貧成果能不能鞏固拓展好，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興能不能開好局,“責(zé)任人”起到更重要的組織效用。

后扶貧時(shí)代的貧困治理更需要重塑整體性治理，各治理主體間通過充分溝通與合作，達(dá)成有效協(xié)調(diào)與整合[16]?；谡w性治理的需要，在目標(biāo)上由原先的脫貧任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉乐畏地毢挽柟堂撠毘晒?；行為職?zé)是由原先的實(shí)施脫貧措施到構(gòu)建持續(xù)性的脫貧—小康的發(fā)展能力建設(shè)；行為的重心則是從滿足脫貧的考核指標(biāo)到如何實(shí)現(xiàn)困難群眾對(duì)于生產(chǎn)生活更高需求的滿足上?！柏?zé)任人”的角色需做到由脫貧“運(yùn)動(dòng)員”到致富“教練員”的轉(zhuǎn)變。重心是資源的調(diào)控和規(guī)則的制定，通過調(diào)整扶貧資源分配辦法，把政府資金更多地投向“發(fā)展的困難群眾”，形成資源配置的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。對(duì)持久性困難群眾則需要通過更加完善的兜底扶貧制度保障基本生活。同時(shí)，通過社會(huì)專業(yè)力量的救助與幫扶開發(fā)其發(fā)展?jié)撃躘17]，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)困難群眾樹立獨(dú)立的市場(chǎng)主體意識(shí)、參與競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，逐漸培養(yǎng)自我發(fā)展能力，使有限的幫扶資金發(fā)揮出最大的投資效益。

四、鄉(xiāng)村振興時(shí)代“責(zé)任人”的角色重塑

(一)明確“責(zé)任人”模式的長(zhǎng)效性

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同年的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出了五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興的工作方針。2021年3月，習(xí)近平總書記在“全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)”上指出要“堅(jiān)持和完善駐村第一書記和工作隊(duì)、東西部協(xié)作、對(duì)口支援、社會(huì)幫扶等制度，并根據(jù)形勢(shì)和任務(wù)變化進(jìn)行完善。”[18]2021年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于向重點(diǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊(duì)的意見》。由此可見，中共中央已明確要建立常態(tài)化駐村工作機(jī)制。國(guó)家鄉(xiāng)村振興局將指導(dǎo)各地做好駐村第一書記和工作隊(duì)選派管理工作的背景下，后扶貧時(shí)代定向幫扶“責(zé)任人”不能撤、不能散，但也不能僵化、固化。產(chǎn)業(yè)、隊(duì)伍、觀念間的升級(jí)轉(zhuǎn)化必然是相輔相成的。

首先，定向幫扶的“責(zé)任人”模式不撤離，這也是習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“脫貧不撤隊(duì)伍”。貧困治理的長(zhǎng)效性和反復(fù)性決定了貧困人口的動(dòng)態(tài)生長(zhǎng)狀態(tài)，既有舊貧困戶的消逝也會(huì)存在新貧困戶的產(chǎn)生。繼續(xù)留下“責(zé)任人”，有利于保證脫貧村保持發(fā)展思路的連續(xù)性，有助于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民增收的連貫性，進(jìn)而有效鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興連步走。

其次，相對(duì)于脫貧攻堅(jiān)期間而言，鄉(xiāng)村振興駐村工作隊(duì)(工作組)的職能范圍更廣，涵蓋了防止規(guī)模性返貧、易地扶貧搬遷安置、美麗村莊建設(shè)、村集體經(jīng)濟(jì)等任務(wù)。農(nóng)村地區(qū)需要繼續(xù)探索推行選派鄉(xiāng)村振興第一書記制度，向部分班子薄弱村派駐鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)(工作組)，幫助當(dāng)?shù)馗刹窟m應(yīng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)變化。成立鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)組，實(shí)現(xiàn)定向幫扶“責(zé)任人”到鄉(xiāng)村振興“責(zé)任人”的思想轉(zhuǎn)變。

最后，要繼續(xù)穩(wěn)定原有的駐村“責(zé)任人”群體，對(duì)于熟悉村域治理的“責(zé)任人”應(yīng)該予以吸納與提拔，根據(jù)實(shí)際需要也可以進(jìn)行必要的人員更換。同時(shí)，注重鄉(xiāng)村振興“責(zé)任人”的鍛煉與培養(yǎng)，通過優(yōu)化績(jī)效考核一體化機(jī)制，制定黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核制度，做到換思路不換隊(duì)伍，換方法不減干勁，換人員不換責(zé)任，打造出定向扶貧“責(zé)任人”升級(jí)版。

(二)鄉(xiāng)村振興時(shí)代“責(zé)任人”的角色重塑

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)保障。2021年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確指出，“民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興”。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是繼精準(zhǔn)扶貧之后農(nóng)村地區(qū)的最大的一次整體性治理與開發(fā)戰(zhàn)略。相較于脫貧攻堅(jiān)，鄉(xiāng)村振興的要求更高，包括產(chǎn)業(yè)、文化，也包括生態(tài)、組織等方方面面。習(xí)近平總書記指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，既包括“物”的現(xiàn)代化，也包括“人”的現(xiàn)代化，還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。邁入后扶貧時(shí)代要更加注重普惠式公共服務(wù)和社會(huì)保護(hù)功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)“發(fā)展”與“公平”的動(dòng)態(tài)均衡[19]，“責(zé)任人”則要承擔(dān)起更多的角色與職能。

培育貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人也將是后扶貧時(shí)代定向幫扶“責(zé)任人”的首要任務(wù)。以駐村扶貧干部、第一書記為代表的“責(zé)任人”應(yīng)在帶動(dòng)脫貧致富上，打通脫貧與致富的壁壘，擔(dān)任鄉(xiāng)村治理“發(fā)展改革員”的新角色，派駐鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)幫助適應(yīng)目標(biāo)變化，從“配角協(xié)助”回歸“主角擔(dān)當(dāng)”。建立覆蓋全面、協(xié)同共享的信息網(wǎng)絡(luò)，建立程序化、制度化的信息交流機(jī)制，建立責(zé)權(quán)利明確對(duì)等的契約網(wǎng)絡(luò)，對(duì)多元主體參與鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)、制度、信息、資源、文化等要素進(jìn)行有效集成。

組織部門應(yīng)該選派具有鄉(xiāng)村旅游、畜牧養(yǎng)殖、農(nóng)村電商等符合未來鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專業(yè)人員承擔(dān)第一書記職責(zé)。在農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)上要當(dāng)好“經(jīng)濟(jì)促進(jìn)員”，積極推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的引進(jìn)、新型農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用的推廣、新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)的吸收。梳理、升級(jí)扶貧產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，打造穩(wěn)固的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈。扮演好“技術(shù)示范人”角色，抓好產(chǎn)業(yè)銜接，避免產(chǎn)業(yè)扶貧的短期化偏向，構(gòu)建可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

在基層治理中當(dāng)好“宣傳員”。對(duì)于各級(jí)黨委政府發(fā)布的鄉(xiāng)村振興政策要做好宣傳動(dòng)員工作，做好政策解析、群眾動(dòng)員、信息匯集、鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)的銜接工作，采取扶貧與扶志、扶智相結(jié)合，充分激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力，從觀念上完成被動(dòng)扶到主動(dòng)興的轉(zhuǎn)變。在人才隊(duì)伍建設(shè)上擔(dān)任“組織員”,拓寬人才來源，解決好“誰來振興”的問題。承擔(dān)“治理責(zé)任人”角色，培育基層致富帶頭人、鄉(xiāng)村企業(yè)家、職業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)理人等中堅(jiān)力量，注重培養(yǎng)適當(dāng)?shù)闹赂荒苁帧⒎掂l(xiāng)知識(shí)青年、先進(jìn)模范加入到基層治理的干部隊(duì)伍，為派駐村留下一支“永不走的工作隊(duì)”。推動(dòng)基層治理朝著民主化、現(xiàn)代化和法制化方向轉(zhuǎn)變，推進(jìn)并形成多元社會(huì)群體互動(dòng)的良性治理體系，提高鄉(xiāng)村的治理效能。

五、結(jié)論與對(duì)策

定向幫扶“責(zé)任人”實(shí)際上是一種混合制的科層化工作形式。這種模式在完成科層化的考核目標(biāo)機(jī)制的同時(shí)，也形成了基層治理的一種綜合性的動(dòng)態(tài)平衡，它同時(shí)承擔(dān)了政策動(dòng)員、資源調(diào)控和干部鍛煉等諸多的角色。鄉(xiāng)村振興即將成為農(nóng)村治理與發(fā)展新的發(fā)力面，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施階段，鄉(xiāng)村振興主管部門要扎實(shí)推進(jìn)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍銜接，保持機(jī)構(gòu)隊(duì)伍總體穩(wěn)定，堅(jiān)持體制穩(wěn)定性與機(jī)制靈活性的辯證統(tǒng)一。

駐村“責(zé)任人”的選派工作也應(yīng)向任務(wù)重、基層組織力量弱的地方傾斜，通過選派一批政治過硬、能力過硬的干部到鄉(xiāng)村振興一線崗位，確保工作不斷、隊(duì)伍不散、干勁不減，吸引各類人才在鄉(xiāng)村振興事業(yè)中建功立業(yè)。調(diào)整優(yōu)化機(jī)構(gòu)職能，推動(dòng)各類資源向基層下沉，“責(zé)任人”的職責(zé)邊界應(yīng)該根據(jù)實(shí)際發(fā)展的需要進(jìn)行新的賦權(quán)與增能。駐村第一書記和工作隊(duì)(工作組)要著眼鄉(xiāng)村治理的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，由單一的貧困治理向鄉(xiāng)村振興發(fā)展的整體性轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織“五個(gè)振興”。同時(shí)，借鑒精準(zhǔn)扶貧定向幫扶“責(zé)任人”中積極的制度機(jī)制因素，選拔成效突出的干部擔(dān)任鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),推進(jìn)整體治理。

注釋：

①在中央層面，1986年5月成立了國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，1993年12月改成扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡(jiǎn)稱“扶貧辦”)。“扶貧辦”是扶貧開發(fā)的專職議事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)行政部門之間的議事協(xié)調(diào)職責(zé)，不具備行政機(jī)關(guān)和派出部門行政權(quán)，突出的表現(xiàn)是有責(zé)任、沒權(quán)利、有義務(wù)、沒資源、越到下級(jí)越無力。在2018年國(guó)家行政體制改革后地方層面的“扶貧辦”被撤銷職能并入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(廳、局)，2021年2月，隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利后，中央層面的“扶貧辦”的職能已被國(guó)家鄉(xiāng)村振興局所取代。

②此為“貧困戶、貧困村不脫貧，不脫鉤”的“永久”關(guān)系，也包括在脫貧之后的防貧返貧的監(jiān)測(cè)關(guān)系。