長江

造成澳門人才缺乏的

幾個因素

人才缺乏是澳門喊了多年的老問題，澳門人才問題未能得到很好的解決，我認為有如下幾個方面的原因。一是澳門人口出生率低位徘徊，社會老齡化嚴重，人力資源供給不足，導致人才缺乏。澳門人才缺乏是內生人才不足與外部人才輸送欠缺的雙重因素共同作用的結果。從本地勞動力供給角度看，澳門近年來人口出生率維持在較低水準，加之社會老齡化嚴重，導致澳門本地成年勞動力供給逐年下降。2021年4月到6月，勞動參與率為68.3%，為2007年以來錄得最低數(shù)值，失業(yè)率和就業(yè)不足率分別回落至2.9%和3.5%。以外部人才輸送角度分析，本地勞動力人口欠缺就勢必需要輸入外勞，根據澳門特區(qū)政府勞工事務局2021年6月最新統(tǒng)計的外地僱員數(shù)據顯示，目前在澳工作的外地僱員共計172，261人，占總就業(yè)人口約36%。按照所持身份證明文件發(fā)出的國家/地區(qū)統(tǒng)計，前三位分別是中國內地僱員112921人（65%），菲律賓僱員28988人（16.8%），越南僱員11141人（6.5%）。這些外地僱員集中分佈在酒店及飲食業(yè)、建築業(yè)、僱用傭人的家庭、不動產及工商服務業(yè)以及批發(fā)零售業(yè)。概括而言，外勞在澳門從事可替代性的低端服務業(yè)，只能填補勞動力市場空缺，無法直接促進或帶動產業(yè)多元化發(fā)展。人力資源供給不足，縮小了人才的基數(shù)，人才缺乏也就在所難免。

二是產業(yè)結構單一導致人才層次不高，層級不夠豐富。澳門作為微型經濟體，面積小，人口少，加之多年來以博彩業(yè)為主導，缺乏其他產業(yè)發(fā)展的土壤以及與產業(yè)發(fā)展相匹配的經驗型高層次管理人才和應用型高級專業(yè)技術人才。根據澳門特區(qū)政府統(tǒng)計暨普查局數(shù)據顯示，2019年澳門約有38.8萬名就業(yè)人口，其中博彩業(yè)（包括博彩仲介，下同）的就業(yè)人口有8.5萬人，約占總體就業(yè)人口22.0%。從就業(yè)人口中去除在澳門居住的外地僱員，2019年澳門約有28.2萬名就業(yè)居民，仍舊是博彩業(yè)的就業(yè)居民最多，約為7.9萬人，占總體就業(yè)居民比例高達28.1%。博彩業(yè)佔據主導地位的局面直接導致澳門人才層級不高，層級不夠豐富、人力資源結構失衡。而澳門人才儲備政策以本地人才培養(yǎng)及澳門海外人才回流為主，難以紓困高級人才特別是技術型人才短缺的局面。

三是勞動力人口素質有待提升。澳門本地低學歷就業(yè)人口占比較大。根據2015年發(fā)佈的《澳門人才發(fā)展工作情況報告》顯示，本地居民就業(yè)人口中僅擁有小學或初中學歷的人口在占比上呈持續(xù)縮減趨勢，分別為13.6%的21.7%。高中學歷的比例則穩(wěn)定的維持在27%的水準，擁有高等教育程度者僅占比約34%。澳門勞動力就業(yè)人口中高中及以上受教育程度占比約為61%，低於周邊的大灣區(qū)城市深圳62.3%、珠海63.9%和廣州66%（“第七次全國人口普查”數(shù)據），遠低於香港72.37%和臺灣的86.65%。

人才缺乏

與產業(yè)發(fā)展密切關聯(lián)

主要由博彩、娛樂、酒店、餐飲等行業(yè)組成的博彩業(yè)，既是澳門的支柱產業(yè)和優(yōu)勢產業(yè)，也是帶動其他行業(yè)發(fā)展的主導產業(yè)。在相當長的一段時期內，博彩業(yè)穩(wěn)定發(fā)展是澳門經濟穩(wěn)定的基礎和前提。但2020年新冠肺炎疫情衝擊下，訪澳遊客數(shù)量銳減，以博彩和旅遊業(yè)為支柱的澳門經濟遭受重創(chuàng)，進一步暴露了澳門經濟發(fā)展的深層次問題——澳門產業(yè)多元化建設道阻且長，要不斷優(yōu)化產業(yè)發(fā)展佈局，同時還需要人才動力。國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃綱要進一步明確澳門的發(fā)展定位和實施路徑，支持澳門發(fā)展中醫(yī)藥研發(fā)製造、特色金融、高新技術和會展商貿等產業(yè)，促進經濟適度多元發(fā)展。因此，構建與這些目標相配合的人才培養(yǎng)機制至關重要，具有前瞻性的人才政策才能確保澳門長遠競爭力的發(fā)展和提升。

就此而言，澳門缺乏與產業(yè)發(fā)展匹配的專業(yè)人才。具體來說，澳門真正缺乏的是多元化產業(yè)發(fā)展進程中所需要的高度專業(yè)化人才。以中醫(yī)藥產業(yè)為例，是澳門經濟適度多元發(fā)展的重要發(fā)力點。但現(xiàn)時澳門中醫(yī)執(zhí)業(yè)醫(yī)師比例持續(xù)減少，特區(qū)政府衛(wèi)生局數(shù)據顯示，截止2020年累計共有356名澳門居民獲授予國家醫(yī)師資格，中醫(yī)藥專業(yè)人才在澳門仍有重大缺口。特區(qū)政府人才發(fā)展委員會尚未公佈此類人才需求清單、緊缺人才目錄以及專項人才培養(yǎng)計畫。中醫(yī)藥作為新興產業(yè)，需要結合產業(yè)佈局和重點發(fā)展方向，依託澳門大學、澳門科技大學的中藥品質研究國家重點實驗室，結合澳門實際建立長效的、針對性強的發(fā)展規(guī)劃和人才機制。真正實現(xiàn)產學研上下游鏈條充分結合，啟動創(chuàng)新與科技發(fā)展，實現(xiàn)經濟效益轉化。

內外兼顧平衡人才短缺問題

疫情暴露出澳門高層次人才和技術人才的重大缺口。例如，疫情期間澳門積極啟動線上旅遊復蘇計畫，但數(shù)字化人才緊缺成為最大挑戰(zhàn)。當務之急是進一步明確人才引進政策，健全人才引進機制。具體有如下幾個方面：

一是在保障本地居民優(yōu)先就業(yè)的前提下實行積極的人才引進政策。特區(qū)政府一直嚴格落實輸入外地僱員的政策及有關措施，貫徹《就業(yè)政策及勞工權利綱要法》及《聘用外地僱員法》的精神和原則，確保本地僱員優(yōu)先就業(yè)，包括聘用優(yōu)先和持續(xù)就業(yè)優(yōu)先，以及在工作職位上有向上或橫向流動的機會，恪守輸入外地僱員僅作為補充本地人力資源的不足，不許因輸入外地僱員而減少本地居民的就業(yè)機會。這一原則應該繼續(xù)堅持，同時也要基於澳門經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要和中長期發(fā)展的戰(zhàn)略需要，實行適度有為的、積極的人才引進政策。即加大澳門迫切需要且不與本澳居民就業(yè)產生直接衝突和競爭的人才引進力度，為澳門經濟適度多元發(fā)展提供人才支撐。

二是完善現(xiàn)行外地僱員用工制度。隨著外輸廉價勞動力增加，本地勞動力人口的工作機會確有被搶佔，這也是導致本澳民眾對於人才引進的充斥抵制情緒的根本原因。有立法會議員針對此類議題提出動議：根據統(tǒng)計局資料，近期建築業(yè)失業(yè)人口和就業(yè)不足人口分別為1800人及1500人，但建築業(yè)外僱多達26，000多人，有違《聘用外地僱員法》外地僱員只是補充本地僱員不足的規(guī)定。澳門社會不斷要求政府落實公共工程重用和善用本地人政策目標，但尚未完善相關實施規(guī)則和具體標準，應儘快完善。

三是完善現(xiàn)行“技術移民”政策的實施細則。澳門人才引進之“技術移民”缺乏清晰的標準和評分機制。貿促局依據第3/2005號行政法規(guī)《投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留制度》辦理非本地居民的居留許可。目前已知在申請審批分析要素中將“優(yōu)秀引進人才清單”、“管理人員及具備特別資格技術人員”“重大投資/計畫”的具體條款加以細化，但評審缺乏量化指標和計分規(guī)則，存在較大自由裁量權;未明確建立“重大投資移民”和“技術移民”的個案核查機制，引起澳門社會對人才引進機制的敏感和質疑。因此，應加快完善現(xiàn)行“技術移民”政策的實施細則。

四是促進本澳人才回流。據特區(qū)政府人才委員會估算，現(xiàn)時旅居外地的澳門居民逾十數(shù)萬人，不乏專才和精英。但人才回流面臨缺乏專業(yè)發(fā)展空間、無法預辦家屬居留/子女入學等行政手續(xù)導致回流過程充滿不確定性。對此，應加強研究，採取針對性的政策措施，促進本澳人才加快回流。

總之，正如賀一誠特首在2021年財政年度施政報告中提到的：“育才引才並舉興澳建澳”。在加強培養(yǎng)本地人才的同時，要實施更加開放和科學的人才引進政策，加大力度培養(yǎng)和引進符合澳門經濟適度多元和社會發(fā)展需要的人才。應充分利用並優(yōu)化現(xiàn)有的技術移民政策，注重“引進”“培養(yǎng)”“回流”三軌並行，將“人才建澳”的施政理念落到實處。使外地專才與培養(yǎng)本地人才產生協(xié)同效應。通過推進經濟適度多元發(fā)展，構建澳門人才“儲備池”，在服務澳門發(fā)展的同時，起到助力本地人才成長的催化劑作用，加快提升本地人才競爭力，為澳門長期繁榮穩(wěn)定提供持久動力。

借粵澳深度合作區(qū)

建人才蓄水池

中共中央政治局常委、國務院副總理、粵港澳大灣區(qū)建設領導小組組長韓正指出，要緊緊圍繞促進澳門經濟適度多元發(fā)展這條主線，做好加快橫琴粵澳深度合作區(qū)（簡稱“深合區(qū)”）建設這篇大文章?！吧詈蠀^(qū)”建設是全新的體制機制探索，也是“一國兩制”澳門模式以橫琴為支點開闢的全新實踐。聚焦新興產業(yè)發(fā)展方向，以高新技術、現(xiàn)代金融業(yè)、醫(yī)療健康、商貿消費、文旅會展和澳門特色品牌加工等產業(yè)為重點，深合區(qū)迎來“人才蓄水”的窗口期。特區(qū)政府應積極對接此類產業(yè)對人才的需求，增強對高層次人才的吸引力。以中醫(yī)藥為例，借助橫琴中醫(yī)藥產業(yè)園重大平臺，珠澳合力吸引海內外高層次醫(yī)藥健康產業(yè)人才，為中醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展提供的醫(yī)藥健康產業(yè)人才聚集沃土，豐富高層次人才儲備。

要素高效便捷流動是粵澳深合區(qū)建設的重中之重和基礎性支撐，其中人員尤其是國際高端人才、與產業(yè)發(fā)展管理的高層次人才的便利往來最為重要和關鍵。創(chuàng)造性推動引才新政策，創(chuàng)新性實施“共商共建共管”的新模式，本質上是對粵澳深合區(qū)打造“新平臺、新空間、新示範、新高地”、發(fā)展“新產業(yè)”、構建“新體系”，推進“橫琴與澳門一體化高水準開放”的強有力支撐，意義重大。

育才引才並舉參與人才競爭

特區(qū)政府對於人才培養(yǎng)逐漸搭建起相對完整的體系，並且在不斷的優(yōu)化中。澳門人才發(fā)展委員會成立專責小組已經完成2020-2022年的金融業(yè)、建築業(yè)的人才需求調研、《人才需求清單》及《緊缺人才目錄》編制工作，正在編制醫(yī)療專業(yè)人才相關報告。此外，澳門人才發(fā)展委員會實施“人才培養(yǎng)考證激勵計畫”，鼓勵本澳居民考取語言考試、職業(yè)技能測試及考取專業(yè)認證考試證照，並增加“現(xiàn)代金融”及“資訊技術”獎勵目錄，為業(yè)界儲備具專業(yè)認證資格的人才，提升居民的職場競爭力，同時密切聯(lián)繫海外人才，持續(xù)優(yōu)化“澳人回流資訊平臺”網站，鼓勵人才回流。

從結果上看，澳門各行業(yè)的高層次人才缺口仍然存在。說明之前的政策需要不斷的改進優(yōu)化，“育才引才並舉”的新政策顯現(xiàn)成效也需要時間。當前，國際國內形勢發(fā)生重大變化，新冠肺炎疫情大流行“暫?！辈糠秩藛T跨國流動，西方國家對跨國留學、工作和團聚移民政策進行調整和收緊等多重因素作用，深刻影響國際人才流動方向。各地陸續(xù)加入搶人大戰(zhàn)，澳門應繼續(xù)參與全球人才爭奪戰(zhàn)中並佔據有利位置。特別是在中美博弈背景下，大批華人華僑、高層次人才重新謀劃新職位的特殊背景下，港澳自由港成為高層次人才回流的首選地，澳門迎來人才回流發(fā)展新機遇。創(chuàng)造更具吸引力的引進人才環(huán)境，實行積極開放、適度適量的人才引進政策，助力澳門經濟適度多元發(fā)展，釋放人才引進政策紅利。

靈活措施化解本澳人才之困

人才是創(chuàng)新的第一資源，是推動高質量發(fā)展的有力支撐。當前澳門各行業(yè)缺口已經顯現(xiàn)，未來科技型、創(chuàng)新型、經驗型和應用型人才短缺未來將會成為澳門發(fā)展的掣肘。實施更積極的引才政策是啟動“存量”，引進“增量”，創(chuàng)新“變數(shù)”，打造澳門多元化、多層次的人才梯隊，充分釋放人才活力的優(yōu)選項;也是澳門鞏固提升競爭優(yōu)勢，加強與香港、內地各領域交流的必選項。

一是加強本澳青年向上流動。提高本地居民就業(yè)品質，建立培訓形式多樣化、培訓內容模組化、培訓時間自主化的職業(yè)技能培訓模式，通過搭建就業(yè)綜合平臺，推動居民向上流動。提升青年群體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)技能。創(chuàng)設“通識教育+專業(yè)教育”的創(chuàng)業(yè)課程模式，鼓勵青年創(chuàng)業(yè)者積極參與粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)交流活動。以創(chuàng)業(yè)活動不同階段、不同業(yè)態(tài)的知識技能需求為導向，完善創(chuàng)業(yè)培訓體系。

二是強化科研優(yōu)才激勵引培。發(fā)揮澳門國際化的優(yōu)勢，吸納具有戰(zhàn)略意義和領軍作用的博士後、頂尖人才。借助澳門大學、澳門科技大學、澳門理工學院等“引領學術科研的平臺”，利用國家重點實驗室研究力量，充分發(fā)揮澳門社團、協(xié)會等機構的社會影響力，開展粵港澳高校急需緊缺專業(yè)人才和專案常態(tài)化合作，實現(xiàn)行業(yè)專案深度合作。通過產學研合作促進產業(yè)轉型升級，切實發(fā)揮科技助力澳門經濟適度多元發(fā)展。借鑒澳大利亞、新西蘭工作假期簽證（Working Holiday Visa）政策，拓寬靈活性引才管道，向內地與澳門政企合作、校企合作、企企合作的僱員、高校在讀的青年科研人員實施短期工作假期簽證。允許簽證持有人在澳門合法受僱，從事專業(yè)領域工作或研究或參與課程學習（實習）。

三是注重專業(yè)技術人才輸入。依據特區(qū)政府產業(yè)支持政策，適當放寬專業(yè)人才引進限制，加大專業(yè)人才培養(yǎng)力度。建立人才評價機制和引入的公開透明計分制度。制定並完善公開人才需求清單予以公示。針對清單需求劃分人才在年齡、學術資格、工作經驗、專業(yè)資格、語言能力和隨行家屬等細分專案的評分標準。加強科技創(chuàng)新政策支持力度，發(fā)揮政策性產業(yè)基金的引導作用，加強對符合本澳產業(yè)發(fā)展需求的專業(yè)技術人才提供資金支持和配套發(fā)展的柔性環(huán)境，為國內外高端人才來澳提供便利支持。

四是完善制度，實行“談判面試”引進機制。密切關注澳門經濟環(huán)境的變化，因應產業(yè)發(fā)展需求、勞動力市場的供需、申請企業(yè)的運營狀況和實際需求，採取實事求是的態(tài)度處理人力資源問題，協(xié)調各行業(yè)勞動力的供求平衡。實現(xiàn)人才引進和崗位需求的有機統(tǒng)合，創(chuàng)新制定更具有彈性的人才引進機制。以市場為導向，“談判面試”只規(guī)定待遇、成本額度等上限條件，具體實施時人才需求方可充分發(fā)揮自主權最大限度地滿足各類人才的個性需求。