孫哲 李寶懷

摘 要：人們習(xí)慣于將公共危機(jī)管理中的政府視為一個(gè)整體，但對(duì)危機(jī)管理中的府際協(xié)作問題卻重視不夠。政府職能、危機(jī)的擴(kuò)散性和資源有限性要求各級(jí)政府必須以協(xié)作的方式應(yīng)對(duì)危機(jī)，并樹立維護(hù)安全、提高效益等共同目標(biāo)。在府際協(xié)作達(dá)成中既有公共利益等正向驅(qū)動(dòng)力因素，也有地方主義等負(fù)向驅(qū)動(dòng)力因素，多種因素在同一場域下進(jìn)行博弈從而產(chǎn)生主動(dòng)協(xié)作型、命令協(xié)作型等協(xié)作模式。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī);府際關(guān)系;協(xié)作模式

中圖分類號(hào)：D63? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1002-2589（2021）09-0043-03

隨著社會(huì)的高速發(fā)展，各種矛盾所引發(fā)的公共危機(jī)事件也越發(fā)頻繁，危機(jī)治理的能力逐漸成為政府能力的核心價(jià)值之一。但長期以來，人們都把公共危機(jī)管理中的政府行為歸結(jié)于單一的、模糊的政府概念，對(duì)政府內(nèi)部的府際協(xié)作關(guān)系重視不夠，而這恰恰是決定政府危機(jī)治理的績效的關(guān)鍵。

一、問題緣起

公共危機(jī)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，政府對(duì)于潛在的或已經(jīng)出現(xiàn)的危機(jī)，針對(duì)危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制活動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)[1]。國內(nèi)學(xué)界對(duì)公共危機(jī)管理的研究主要集中在兩個(gè)方面：一是在理論層面上將一般管理學(xué)的基本概念、結(jié)構(gòu)、方法與公共危機(jī)的特征相結(jié)合，塑造公關(guān)危機(jī)管理的概念、類型等理論框架;二是基于生命周期理論，將公共危機(jī)管理的過程分解為危機(jī)預(yù)警、危機(jī)處置、恢復(fù)反饋等階段，結(jié)合現(xiàn)實(shí)發(fā)生的公共危機(jī)熱點(diǎn)事件提出建議和對(duì)策以塑造具備實(shí)效性的公共危機(jī)管理機(jī)制。

公共危機(jī)管理的本質(zhì)是恢復(fù)被危機(jī)破壞的社會(huì)秩序和社會(huì)結(jié)構(gòu)，其重點(diǎn)是協(xié)調(diào)好公共危機(jī)中的利益主體間的三類關(guān)系——資源場關(guān)系（政府、社會(huì)、市場等）、輿論場關(guān)系（政府、公眾、媒體）、國際關(guān)系（主權(quán)國家、地區(qū)、國際組織）。但公共危機(jī)管理中多主體的復(fù)雜互動(dòng)也使得人們?nèi)菀缀鲆暩髦黧w內(nèi)部的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，如府際關(guān)系。政府作為公共危機(jī)管理的核心，其內(nèi)部條塊結(jié)合的復(fù)雜結(jié)構(gòu)所引發(fā)的內(nèi)部協(xié)作關(guān)系則是能影響危機(jī)績效的重要因素。

在面對(duì)復(fù)雜多變的公共危機(jī)時(shí)沒有哪一層級(jí)或區(qū)域的政府可以置身事外。王樂夫等在對(duì)非典事件的反思中就指出：“當(dāng)危機(jī)具有外部效應(yīng)時(shí)，危機(jī)管理的結(jié)果依賴于所有的地方政府和相關(guān)國家所采取合作的態(tài)度……只要有一個(gè)地方政府或者國家采取不合作的態(tài)度或策略，那么，危機(jī)不可能得到最終的有效的控制。”[2]在新冠肺炎疫情事件中各地區(qū)、各國家間的協(xié)作關(guān)系也印證了這一觀點(diǎn)。

二、公共危機(jī)管理中的府際協(xié)作必要性分析

（一）政府是公共危機(jī)管理的核心

政府職能、能力和所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了其必然是危機(jī)管理的核心。首先，維護(hù)社會(huì)秩序，保障國家安全是政府的基本職能。其次，在社會(huì)緊急狀態(tài)下，能夠大量調(diào)動(dòng)公共資源緩和危機(jī)事態(tài)的也只有政府。最后，公共危機(jī)所獨(dú)有的公共性特征注定它的解決只能通過非市場化的措施，任何的市場主體都無法獨(dú)立消除危機(jī)影響。在此次疫情中，各類社會(huì)組織的積極參與和貢獻(xiàn)對(duì)疫情防控起到了很大作用，但政府與社會(huì)關(guān)系也面臨長期調(diào)整。

（二）危機(jī)的擴(kuò)散性和跨域性

現(xiàn)代化增進(jìn)了主體間聯(lián)系的密切程度，群體間交往的密切程度是社會(huì)進(jìn)步的象征，但在公共危機(jī)事件爆發(fā)時(shí)，這種密集的聯(lián)系客觀上擴(kuò)大了危機(jī)影響的范圍和強(qiáng)度。而當(dāng)這種影響超越個(gè)體社交距離擴(kuò)大到地區(qū)之外時(shí)，任何單一的地方政府都無法獨(dú)立控制事態(tài)的變化，協(xié)作成了政府間唯一的選擇。

（三）資源有限性

不論是行政體政府、自治體政府還是混合體政府都無法超越自己的管轄區(qū)域或職責(zé)權(quán)限去獲取更多的資源以應(yīng)對(duì)危機(jī)事件，而公共危機(jī)的本質(zhì)恰恰是短時(shí)間內(nèi)的資源擠兌所造成的社會(huì)緊急狀態(tài)。這種資源限制使得面臨公共危機(jī)的各級(jí)政府只能通過兩種方式來獲取資源——向市場購買或?qū)で髢?nèi)部合作。在危機(jī)狀態(tài)下，市場的自利性和滯后性使得其無法提供有效、持續(xù)的資源供給，尋求其他政府組織的協(xié)作成了最好的選擇。

三、公共危機(jī)管理中的府際協(xié)作目標(biāo)分析

公共危機(jī)管理不是任何利益群體或地方政府的內(nèi)部事務(wù)，而是整體性、全局性的。在這種整體協(xié)同的環(huán)境下，為了更好地凝聚各方的協(xié)作意愿，塑造聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)作格局，一個(gè)清晰準(zhǔn)確的目標(biāo)就顯得至關(guān)重要。

（一）恢復(fù)社會(huì)秩序，維護(hù)國家安全

危機(jī)管理就是對(duì)危機(jī)進(jìn)行管理，使得組織和個(gè)人得以在危機(jī)中生存下來，并且盡可能減少危機(jī)所帶來的損害[3]。這種損害最致命的就是對(duì)公共安全和生命健康的侵犯，保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全正是政府最根本的職能，這一目標(biāo)當(dāng)然也適用于府際協(xié)作。危機(jī)中的政府間協(xié)作能最大程度上緩和危機(jī)事態(tài)，保障更多人民的生命財(cái)產(chǎn)安全不受損害，維護(hù)國家安全利益，保障社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，所以恢復(fù)社會(huì)秩序、維護(hù)國家安全理應(yīng)成為公共危機(jī)管理中府際協(xié)作的首要目標(biāo)。

（二）合理整合、分配社會(huì)資源

中央政府、各級(jí)地方政府和各級(jí)政府的各職能部門的有機(jī)結(jié)合構(gòu)成了政府這一整體性概念。整體的各部分之間因?yàn)榇嬖谛姓?quán)力、管轄范圍、資源稟賦的差異，使得各部分的資源配給在數(shù)量、種類上也呈現(xiàn)明顯差異。這使得任何一個(gè)部分，在面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)也必然出現(xiàn)某些資源的缺陷。同時(shí)，由于各部分獲取資源的努力程度不同和自身資源的有限性，在危機(jī)事件中總是存在地方主義和部門利益的阻隔。在這種環(huán)境下，府際協(xié)作的重要目標(biāo)就是合理整合、分配社會(huì)資源，以保證整體功能的發(fā)揮。

（三）提升政府危機(jī)管理的效益

自利動(dòng)機(jī)使得各級(jí)政府在面對(duì)公共危機(jī)時(shí)極易出現(xiàn)只注重保護(hù)自身利益而忽視整體效益的應(yīng)激性行為，這種行為極大降低了危機(jī)管理的整體效益。政府行動(dòng)的效益是公共行政的基礎(chǔ)，而分散式的危機(jī)管控注定無法達(dá)成帕累托最優(yōu)。由此，整合危機(jī)信息與應(yīng)對(duì)資源，開展跨層級(jí)、跨部門的綜合協(xié)調(diào)是提升政府危機(jī)管理效益的應(yīng)有之義。

四、公共危機(jī)管理中的府際協(xié)作驅(qū)動(dòng)力分析

各地方政府作為理性的獨(dú)立主體，其行為都帶有自利性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)地方政府利益是個(gè)體理性，實(shí)現(xiàn)全體公眾利益則是集體理性，并且存在追逐個(gè)體利益導(dǎo)致集體利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)源于各級(jí)政府對(duì)是否協(xié)作的決策，推動(dòng)決策的因素稱為驅(qū)動(dòng)力因素，其中推動(dòng)達(dá)成協(xié)作決策的因素稱為正向驅(qū)動(dòng)力，反之則稱為負(fù)向驅(qū)動(dòng)力。

（一）正向驅(qū)動(dòng)力因素

過往的危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)證明單純依靠政府內(nèi)生的驅(qū)動(dòng)力，整體性的協(xié)作就難以實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)協(xié)作達(dá)成的主要是來自本級(jí)政府外部的壓力，包括高層級(jí)政府的行政命令、黨的政治動(dòng)員、公共利益和法律規(guī)范。

在單一制國家中各級(jí)地方政府都是中央政府的下屬機(jī)構(gòu)，高層級(jí)政府（主要是中央政府）的協(xié)作意愿可以通過科層制結(jié)構(gòu)內(nèi)生的壓力傳遞給下級(jí)政府，推動(dòng)協(xié)作達(dá)成;在我國，黨是建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，人民的信任、堅(jiān)定的信念和龐大的黨員群體使其擁有強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力來推進(jìn)協(xié)作達(dá)成。但臨時(shí)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在危機(jī)結(jié)束后就變得逐漸隱形。歸根結(jié)底，單純的意愿無法推動(dòng)持續(xù)性的協(xié)作達(dá)成，只有明確的法律規(guī)范才能以強(qiáng)制性的姿態(tài)維護(hù)府際協(xié)作關(guān)系。

（二）負(fù)向驅(qū)動(dòng)力因素

在阻礙協(xié)作達(dá)成的因素中大多是理性政府出于自身利益的保護(hù)，包括地方保護(hù)主義、協(xié)作成本、收益預(yù)期和外部效應(yīng)。地方保護(hù)主義是危機(jī)爆發(fā)地政府的地方保護(hù)主義，為了維護(hù)政府形象和官員政績，在危機(jī)爆發(fā)初期地方政府可能會(huì)隱瞞實(shí)際情況轉(zhuǎn)而通過暗中行動(dòng)的方式試圖控制住危機(jī);也可能是非危機(jī)爆發(fā)地的政府出于規(guī)避危機(jī)的考量，選擇建造地區(qū)壁壘、囤積資源等來規(guī)避危機(jī)的行為。政府行為通常是基于成本—效益分析所做出的決定，各地方政府會(huì)審視介入公共危機(jī)所付出的成本（人力、物力、財(cái)力）、危機(jī)事態(tài)解除后可能獲得的收益（物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、榮譽(yù)、公民信任）以及在危機(jī)管理中需要承擔(dān)的政治風(fēng)險(xiǎn)（問責(zé)、處分、免職），只有在收益>成本+政治風(fēng)險(xiǎn)的情況下，地方政府才會(huì)主動(dòng)選擇府際協(xié)作。從行為博弈上看，不付出任何成本就能規(guī)避危機(jī)事件對(duì)自身影響的搭便車策略是地方政府對(duì)待府際協(xié)作的最佳選擇。

（三）交互模型

理性政府的行為都是利益驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，考慮到危機(jī)所帶來的不確定性，各級(jí)政府在協(xié)作博弈中的任何決定都可以視為一種模糊性的策略行為。因此，將正、負(fù)向驅(qū)動(dòng)力因素置于同一場域中，基于央地政府不同的利益偏好來討論府際協(xié)作關(guān)系就會(huì)出現(xiàn)三種情景：正向驅(qū)動(dòng)力主導(dǎo)的協(xié)作達(dá)成、負(fù)向驅(qū)動(dòng)力主導(dǎo)的協(xié)作破滅和持續(xù)的博弈交互。

1.情境一：正向驅(qū)動(dòng)力主導(dǎo)的協(xié)作達(dá)成

公共危機(jī)管理中，主客觀的雙重不確定性使得任何理性或經(jīng)濟(jì)化的標(biāo)準(zhǔn)都無法解釋決策的達(dá)成，但在政府內(nèi)部，壓力機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的存在給我們提供了不同以往的參考維度。在正向驅(qū)動(dòng)力主導(dǎo)的情況下，強(qiáng)有力的中央政府通過行政命令將壓力經(jīng)由科層制結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)給地方政府，打破地方壁壘，以晉升為代表的正向激勵(lì)機(jī)制和以失責(zé)懲罰為代表的負(fù)向激勵(lì)機(jī)制共同影響地方政府的成本和收益預(yù)期，完備的法規(guī)體系在壓縮外部效益的同時(shí)為協(xié)作的持續(xù)提供了保障。

2.情境二：負(fù)向驅(qū)動(dòng)力主導(dǎo)的協(xié)作破滅

在公共危機(jī)事件的影響未直接威脅到自身利益或上級(jí)政府的控制力較弱的情況下，地方政府往往會(huì)基于地方利益保護(hù)的邏輯而傾向于采取規(guī)避危機(jī)不確定性的行為，即拒絕協(xié)作。在這種情景下，上級(jí)政府能給予的激勵(lì)和治理危機(jī)帶來的收益要遠(yuǎn)小于主動(dòng)介入處置公共危機(jī)所付出的成本，尤其是在自治體政府中，一旦政府付出了過多無謂的成本就會(huì)使得其無法對(duì)民眾做出合理回應(yīng)甚至引發(fā)治理危機(jī)。政治控制力的減弱、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)在危機(jī)狀態(tài)下的失效以及法制保障的缺失會(huì)使得負(fù)向驅(qū)動(dòng)力主導(dǎo)下的府際協(xié)作更容易走向破滅。

3.情境三：持續(xù)的博弈交互

考慮到危機(jī)事件的復(fù)雜程度，正向驅(qū)動(dòng)或負(fù)向驅(qū)動(dòng)的達(dá)成條件可能不會(huì)清晰浮現(xiàn)，在公共危機(jī)管理環(huán)境相對(duì)模糊的條件下，正負(fù)向驅(qū)動(dòng)力的持續(xù)博弈成為可能。在這種迷霧狀態(tài)下，各級(jí)政府的利益偏好也可能會(huì)出現(xiàn)模糊——既有對(duì)個(gè)體利益的保護(hù)也有對(duì)公共利益的支持。持續(xù)性的博弈交互容易導(dǎo)致兩種后果的出現(xiàn)：一是關(guān)于府際協(xié)作的決策過程被無限制地拉長，使得危機(jī)處于失控狀態(tài);二是名義協(xié)作下各級(jí)政府的消極對(duì)立，這同樣會(huì)降低危機(jī)管理的效益，使得府際協(xié)作的目標(biāo)無法達(dá)成。

五、公共危機(jī)管理中的府際協(xié)作模式分析

只有行政層級(jí)結(jié)構(gòu)內(nèi)的各政府法人在充分認(rèn)識(shí)到危機(jī)協(xié)作的必要性后，再達(dá)成對(duì)協(xié)作目標(biāo)的一致認(rèn)知，最后才能基于整體和個(gè)體雙重因素的考量做出協(xié)作的決定。各層級(jí)政府在府際協(xié)作的達(dá)成上必然包括協(xié)作態(tài)度和協(xié)作行為兩個(gè)維度，根據(jù)這兩個(gè)維度我們可以將府際協(xié)作的模式總結(jié)成以下四種：主動(dòng)協(xié)作型、命令協(xié)作型、搭便車型、消極協(xié)作型。

（一）主動(dòng)協(xié)作型

主動(dòng)協(xié)作型是指主動(dòng)尋求與其他層級(jí)政府的合作，并在協(xié)作達(dá)成后付諸積極的行動(dòng)，是一種理想化的協(xié)作模式，它需要各級(jí)政府至少做到三點(diǎn)：一是充分認(rèn)識(shí)到危機(jī)狀態(tài)下府際協(xié)作的必要性;二是和協(xié)作體系內(nèi)所有政府法人達(dá)成目標(biāo)上的一致;三是協(xié)作各方都將集體利益放在首位。從驅(qū)動(dòng)力上分析，推進(jìn)這種關(guān)系達(dá)成的主導(dǎo)因素是公眾利益，這說明各地方政府間可以不通過中央命令或法律強(qiáng)制力的威脅，而是通過對(duì)公眾利益的共同認(rèn)知來達(dá)成協(xié)作。其優(yōu)勢(shì)在于兩點(diǎn)：一是減少了行政命令在層級(jí)間傳遞的時(shí)間，提升了應(yīng)對(duì)危機(jī)的速度;二是減少了層級(jí)政府間溝通協(xié)調(diào)的資源消耗，提升了危機(jī)管理的效益。但這種模式通常難以達(dá)成三點(diǎn)：一是行政人員無法保證在所有危機(jī)行動(dòng)中保持絕對(duì)理性;二是資源上的現(xiàn)實(shí)差距使得地方主義無法自行消亡;三是純粹自愿的協(xié)作行動(dòng)缺乏制度保障。

（二）命令協(xié)作型

跨區(qū)域協(xié)作意愿的缺乏使得多數(shù)情況下府際協(xié)作的達(dá)成要依賴于上級(jí)政府（主要是中央政府）的行政命令或特定的法律法規(guī)。這種迫于壓力達(dá)成的協(xié)作使得地方政府的行動(dòng)意愿略低于主動(dòng)協(xié)作型，但其帶來的治理效益仍然是正向的。同時(shí)，由于協(xié)作層級(jí)的增加，應(yīng)對(duì)危機(jī)的時(shí)間成本和資源成本也會(huì)有所增加。當(dāng)然，命令協(xié)作型府際關(guān)系的優(yōu)勢(shì)在于其達(dá)成的條件更容易滿足——強(qiáng)有力的中央政府和獎(jiǎng)懲分明的激勵(lì)體制。

（三）搭便車型

搭便車行為的本質(zhì)是一種投機(jī)行為，這種行為的產(chǎn)生源于對(duì)收益預(yù)期遠(yuǎn)大于投入成本的期待。如果地方政府在主動(dòng)尋求協(xié)作后不付諸行動(dòng)或消極行動(dòng)就會(huì)產(chǎn)生搭便車型府際關(guān)系。這些政府盡管能夠認(rèn)識(shí)到危機(jī)協(xié)作的重要性，但是其追求的效益目標(biāo)很難與其他層級(jí)或區(qū)域政府達(dá)成一致。在整體目標(biāo)達(dá)成也無法實(shí)現(xiàn)個(gè)體最優(yōu)的情況下，部分地方政府就會(huì)采取消極行動(dòng)的策略來減少自身的成本投入，并且有可能刻意夸大公共危機(jī)的程度以尋求分享更多的外部效益和社會(huì)資源。

（四）消極協(xié)作型

消極協(xié)作是指地方政府利用信息不對(duì)稱而對(duì)上級(jí)行政命令或同級(jí)政府的合作邀請(qǐng)采取消極抵制、變通執(zhí)行等方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)的一種協(xié)作關(guān)系。造成這種局面的原因有三點(diǎn)：一是央地間利益、目標(biāo)不一致;二是過度的地方保護(hù)主義的影響;三是缺乏制度化的協(xié)作機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，使得信息成本和監(jiān)督成本劇增。這種府際關(guān)系多出現(xiàn)在聯(lián)邦制國家中，它們的地方政府多數(shù)為自治體政府，民眾對(duì)地方的認(rèn)同甚至超過國家，在面對(duì)公共危機(jī)時(shí)通常也各自為政，，極大削弱了危機(jī)管理的效益。

六、結(jié)語

在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，府際協(xié)作水平成為危機(jī)治理效益的決定性因素。通過對(duì)府際協(xié)作的目標(biāo)和驅(qū)動(dòng)力分析，既厘清了府際協(xié)作的邏輯，也發(fā)現(xiàn)了缺乏協(xié)作機(jī)制、地方保護(hù)主義抬頭等問題，在此基礎(chǔ)上概括出府際協(xié)作的不同模式。為繼續(xù)提升危機(jī)管理的效益，我們應(yīng)該加強(qiáng)教育培訓(xùn)以深化政府內(nèi)部對(duì)公共危機(jī)的認(rèn)識(shí)，搭建共享信息、資源的府際協(xié)作平臺(tái)，優(yōu)化獎(jiǎng)懲機(jī)制以提升府際協(xié)作意愿，并通過法律和制度的完善來保障府際協(xié)作關(guān)系的存續(xù)。

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