宋利 楊力

(安徽理工大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 安徽淮南 232001)

0 引言

生產(chǎn)活動中的危險源和安全事故導(dǎo)致的員工生命健康損失，不僅侵害員工的生命健康權(quán)利，而且減損人力資本，影響經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。隨著我國安全生產(chǎn)監(jiān)管力度的加強，安全事故死亡人數(shù)自2003年起逐年下降，但與發(fā)達國家相比，職業(yè)安全健康問題依然較為突出，是引發(fā)勞動沖突的重要原因之一。隨著工業(yè)4.0 技術(shù)的發(fā)展和滲透，人類社會步入大數(shù)據(jù)經(jīng)濟時代，智能制造、物聯(lián)網(wǎng)、AI設(shè)備在引發(fā)生產(chǎn)模式革命的同時，也為職業(yè)安全健康帶來新的不確定性和風(fēng)險，對職業(yè)安全健康監(jiān)管提出了新的要求[1]。本文分析了職業(yè)安全健康現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)，提出了職業(yè)安全健康治理創(chuàng)新思路。

1 我國職業(yè)安全健康現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)也持續(xù)增加。2000年以來，我國加強了安全生產(chǎn)監(jiān)管力度，安全生產(chǎn)狀況持續(xù)改善，年事故死亡人數(shù)在2003年達到峰值后持續(xù)下降。2006年和2016年不同行業(yè)的職業(yè)事故死亡人數(shù)對比如圖1所示。可以看出，經(jīng)過十年的發(fā)展，不同行業(yè)的職業(yè)安全風(fēng)險排序發(fā)生了較大變化，采礦業(yè)的職業(yè)安全狀態(tài)得到了顯著提升；建筑業(yè)和制造業(yè)并未有顯著改善，成為了職業(yè)安全風(fēng)險高的行業(yè)。2006年，采礦業(yè)是職業(yè)安全風(fēng)險最高的行業(yè)，全年有7 023人在職業(yè)事故中死亡[2]；2016年，采礦業(yè)的死亡人數(shù)減少到1 061人，建筑業(yè)的最多，全年有3 806人在工作場所死亡，制造業(yè)次之，全年有3 219人因職業(yè)事故喪生[3]。

圖1 2006年與2016年不同行業(yè)的職業(yè)事故死亡人數(shù)對比(單位：人)

作為制造業(yè)大國，制造業(yè)一直是我國承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和融入全球供應(yīng)鏈的主要行業(yè)[4]。發(fā)達國家通常嚴(yán)格控制高新技術(shù)和戰(zhàn)略技術(shù)向我國境內(nèi)轉(zhuǎn)移，鼓勵優(yōu)先轉(zhuǎn)移落后甚至淘汰的設(shè)備或生產(chǎn)工藝，其中不乏職業(yè)危害突出的技術(shù)工藝。與采礦業(yè)相比較，制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度較低，中小企業(yè)和非國有企業(yè)較多，企業(yè)類型和所有權(quán)類型復(fù)雜，行政指令性的監(jiān)管手段效率較低。此外，制造業(yè)也是接觸職業(yè)病危害人數(shù)眾多、不斷出現(xiàn)新的職業(yè)病危害的行業(yè)。2006—2016年我國職業(yè)病報告總例數(shù)的變化如圖2所示，年職業(yè)病報告總例數(shù)從2006年的11 519例增加到2016年的29 180例，呈顯著增長趨勢。

圖2 2006—2016年職業(yè)病報告總例數(shù)變化趨勢

2 面臨的挑戰(zhàn)

2.1 復(fù)雜風(fēng)險與監(jiān)管政策碎片化矛盾

物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等工業(yè)4.0技術(shù)正在通過挑戰(zhàn)企業(yè)傳統(tǒng)邊界、擴展全球供應(yīng)鏈、改變就業(yè)地理位置和工作性質(zhì)等方式變革傳統(tǒng)生產(chǎn)過程，推進商業(yè)和生產(chǎn)模式革新。日益復(fù)雜的供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)、新興職業(yè)、人與AI機器的交互行為等諸多因素均為職業(yè)安全健康管理帶來新的不確定性，需要采用前瞻的、積極的、主動的監(jiān)管方式監(jiān)測和管理風(fēng)險[5]。長期以來，我國職業(yè)安全健康管理機構(gòu)歷經(jīng)多次變化，組織機構(gòu)多次調(diào)整，監(jiān)管權(quán)責(zé)分工交叉、關(guān)系復(fù)雜，仍處于不完全明朗狀態(tài)[6]，導(dǎo)致監(jiān)管政策碎片化，部門主義和局部利益造成各自為政、政出多門，政策缺乏整體性、穩(wěn)定性和延續(xù)性，監(jiān)管效率較低，難以實現(xiàn)前瞻、積極、主動的監(jiān)管治理。

2.2 市場化與政府單一治理困境

職業(yè)安全健康相關(guān)職責(zé)雖然多次在相關(guān)部門間調(diào)整和重構(gòu)，但始終未脫開以政府為主導(dǎo)的單一治理模式，政府作為職業(yè)安全健康治理的絕對主體，資金投入、政策制定、措施實施、事故善后處理等基本都是政府在行動。然而，改革開放以來，職業(yè)安全健康工作主體(企業(yè))的組成與性質(zhì)發(fā)生了顯著變化，一方面，國有企業(yè)在不斷改制過程中，逐步由計劃經(jīng)濟下的行政化向現(xiàn)代公司制度發(fā)展；另一方面，經(jīng)濟生活領(lǐng)域涌現(xiàn)出眾多民營、私營、合資和外資等多種所有制形式的企業(yè)，非國有經(jīng)濟快速發(fā)展，成為吸納就業(yè)人員的主要領(lǐng)域。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，無論是國有企業(yè)還是非國有企業(yè)均面臨市場壓力，需要在經(jīng)濟效益和安全健康環(huán)境等目標(biāo)之間進行權(quán)衡[7]。傳統(tǒng)的監(jiān)管方式(行政指令)已無法有效約束企業(yè)職業(yè)安全健康行為，尤其是非國有企業(yè)。2001—2008年國有企業(yè)和非國有企業(yè)職業(yè)事故死亡人數(shù)占比的變化如圖3所示，可以看出，非國有企業(yè)發(fā)生的職業(yè)事故死亡人數(shù)明顯高于國有企業(yè)。過細(xì)的監(jiān)管分工、分散的監(jiān)管職能和監(jiān)管權(quán)力配置，不僅降低了監(jiān)管治理效率，而且導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管與職能缺位并存。此外，治理制度設(shè)計中殘留的計劃經(jīng)濟思維對勞動者維護健康安全權(quán)利也構(gòu)成了障礙，如職業(yè)病的鑒定程序要求勞動者憑單位出具的證明材料才能到指定的鑒定機構(gòu)進行鑒定，工傷保險待遇也必須在社?；鹬Ц逗笥善髽I(yè)轉(zhuǎn)交，這些“單位思維”都為勞動者的維權(quán)訴求設(shè)置了門檻。

圖3 2001—2008年國有企業(yè)與非國有企業(yè)職業(yè)事故死亡人數(shù)占比變化

2.3 多方博弈力量失衡與企業(yè)社會責(zé)任弱化

20世紀(jì)90 年代以前，我國采取“國家監(jiān)察、行業(yè)管理、群眾監(jiān)督”的職業(yè)安全健康管理體制；1992 年確立社會主義市場經(jīng)濟體制后，1993 年國務(wù)院決定實行“企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督”的管理體制，進一步明確企業(yè)是安全生產(chǎn)工作的主體[8]。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，企業(yè)是市場經(jīng)濟的主體，經(jīng)濟效益是企業(yè)生存和發(fā)展優(yōu)先考慮的問題。在缺乏有效力量制衡的情況下，企業(yè)為追求利益而很難自發(fā)地做出社會責(zé)任行為，尤其在成本有效性原則下，企業(yè)為追求經(jīng)濟利益最大化，在考慮降低生產(chǎn)成本時，通常會將職業(yè)安全健康投入視為成本加以控制，缺少改善作業(yè)環(huán)境、提高員工勞動保護程度及加強安全培訓(xùn)與教育的動力，社會責(zé)任行為弱化。

政府監(jiān)管、輿論壓力和內(nèi)部員工監(jiān)督是約束企業(yè)不良行為的主要制衡力量。經(jīng)濟體制改革以來，我國勞動關(guān)系發(fā)生了很大變化，工會的作用和維權(quán)能力遭到不同程度的削弱，甚至在許多非公有制企業(yè)中沒有工會組織。由于缺乏與企業(yè)集體議價的能力，勞動者在職業(yè)安全健康方面的訴求得不到及時的反映，“群眾監(jiān)督”難以有效實現(xiàn)。面對經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、環(huán)境保護等多目標(biāo)權(quán)衡，在特定情境下，政府對職業(yè)安全健康目標(biāo)優(yōu)先權(quán)的選擇會受到公眾輿論的影響[9]。由于職業(yè)安全具有顯性特征(如死亡人數(shù)較多的礦難)，更易引起公眾關(guān)注和社會輿論譴責(zé)，進而影響政府對職業(yè)安全優(yōu)先權(quán)的選擇和傾向性；職業(yè)健康危害相對較為隱蔽，不易引起公眾關(guān)注，受到職業(yè)健康危害的員工多處于社會底層，社會話語權(quán)和影響力較弱，導(dǎo)致政府對職業(yè)健康管理的重視程度遠(yuǎn)低于對職業(yè)安全的。此外，職業(yè)病的診斷、治療、工傷保險和勞動保障等問題的復(fù)雜性遠(yuǎn)非事故死亡賠償事宜可比，監(jiān)管分工過細(xì)和監(jiān)管政策碎片化造成職業(yè)病監(jiān)管重復(fù)、交叉甚至矛盾的現(xiàn)象，導(dǎo)致職業(yè)安全與職業(yè)健康治理不同步，職業(yè)健康整體落后于職業(yè)安全。

3 職業(yè)安全健康治理創(chuàng)新

3.1 整合權(quán)力，凝聚治理力量

職業(yè)安全健康監(jiān)管治理屬于社會性管制，治理機構(gòu)的權(quán)力配置是確保治理有效性的重要手段和制度基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行的職業(yè)安全健康治理權(quán)力分配，在縱向?qū)哟紊蠈嵭兄醒爰瘷?quán)管制下的“國家-地方”有限分權(quán)，在橫向?qū)哟紊辖?jīng)歷了由一體化配置模式向分散化配置模式的轉(zhuǎn)變。1998年以前，職業(yè)安全健康監(jiān)管機構(gòu)調(diào)整頻繁，但監(jiān)管工作主要由勞動部門綜合管理的模式一直未變，體現(xiàn)了一元化、綜合式管理的特點。1998 年國家機構(gòu)改革，將政府職業(yè)安全健康治理機構(gòu)的權(quán)力配置由一元化配置轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T分散化配置，先后將勞動保障、安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、特種作業(yè)劃歸不同部門進行監(jiān)督，并隨著國家歷次機構(gòu)改革的推進形成了現(xiàn)有的多元分散式協(xié)調(diào)管理的職業(yè)安全健康治理格局。其中，職業(yè)健康監(jiān)管職能在衛(wèi)生部門主導(dǎo)和安監(jiān)部門主導(dǎo)之間反復(fù)轉(zhuǎn)化，這種組織設(shè)計分散了職業(yè)安全健康的監(jiān)管權(quán)力，影響了監(jiān)管的有效銜接和運作[10]。在實際監(jiān)管中，雖然建立了多部門參與的聯(lián)席會議制度，明確規(guī)定衛(wèi)生、安監(jiān)、勞動、工會等4個部門必須定期召開聯(lián)席會議，通報情況、交流工作，并以會議紀(jì)要的形式明確會議議定事項，但是由于部門之間聯(lián)系松散，會議常流于形式，達不到預(yù)期效果。因此，為提高職業(yè)安全健康治理效率，有必要完善職業(yè)安全健康的組織設(shè)計，整合監(jiān)管權(quán)力，消除部門職能交叉重疊問題，凝聚治理力量。

3.2 完善立法，明確企業(yè)行為邊界

完善立法是保障職業(yè)安全健康治理的重要手段和主要途徑。在市場環(huán)境下，企業(yè)對職業(yè)安全健康行為的決策取決于其對風(fēng)險成本-收益的認(rèn)知和風(fēng)險接受原則，法律則規(guī)定了企業(yè)行為邊界，確定“怎樣的安全才是安全”。目前我國實行的《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》《勞動合同法》均不能作為職業(yè)安全健康的基礎(chǔ)法，亟需制定一部職業(yè)安全健康一體化的基礎(chǔ)法，明確企業(yè)職業(yè)安全健康行為邊界，消除多個職能部門共同執(zhí)法過程中可能出現(xiàn)的職能交叉或缺位的現(xiàn)象，從而有效降低立法、執(zhí)法、守法的成本。

3.3 多方合作推進協(xié)同治理

職業(yè)安全健康屬于典型的公共事務(wù)，構(gòu)建多主體、多維度的合作關(guān)系是現(xiàn)代社會治理職業(yè)安全健康問題的必然要求。大數(shù)據(jù)經(jīng)濟促進物理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)緊密相連，發(fā)達國家將合作治理作為職業(yè)安全健康治理的主流模式，政府、行業(yè)、企業(yè)、工會和社區(qū)多方參與、共同協(xié)商[11]。我國職業(yè)安全健康監(jiān)管治理模式是政府主導(dǎo)型，行政命令強制的控制方式將難以有效監(jiān)控動態(tài)開放的大集成系統(tǒng)，需要結(jié)合國情特點，促進職業(yè)安全健康監(jiān)管逐步向公共管理轉(zhuǎn)變，通過建立和完善職業(yè)安全健康多方協(xié)商平臺，形成廣泛參與、多元互動的合作機制。

3.4 職業(yè)安全健康大數(shù)據(jù)管理

物聯(lián)網(wǎng)、智能感知設(shè)備和云計算等技術(shù)的發(fā)展，有助于收集更多的職業(yè)安全健康數(shù)據(jù)。但是，要將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛杏玫男畔?，首先離不開統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑和指標(biāo)體系，并且需要保持監(jiān)控數(shù)據(jù)的實用性、穩(wěn)定性和延續(xù)性；其次需要消除職業(yè)安全健康信息的孤島化，推動職業(yè)安全健康信息系統(tǒng)的整合，形成相對完整和連續(xù)的信息系統(tǒng)。此外，為充分發(fā)揮數(shù)據(jù)庫的功能，有必要完善公共數(shù)據(jù)服務(wù)功能，既方便企業(yè)上報資料、獲取信息、獲得一站式的公共服務(wù)供給，又方便政府或社會機構(gòu)整合職業(yè)安全健康數(shù)據(jù)，科學(xué)分析和評估職業(yè)安全健康發(fā)展?fàn)顩r，為重大決策提供依據(jù)，推動職業(yè)安全健康的理論和實踐發(fā)展。

4 結(jié)論

(1)我國職業(yè)安全健康領(lǐng)域存在諸多亟待解決的問題，如復(fù)雜風(fēng)險與監(jiān)管政策碎片化矛盾、市場化與政府單一治理困境、多方博弈力量失衡與企業(yè)社會責(zé)任弱化等。

(2)大數(shù)據(jù)經(jīng)濟為職業(yè)安全健康帶來新的不確定性和風(fēng)險，提高監(jiān)管治理效率需要整合監(jiān)管權(quán)力，完善治理組織設(shè)計，整合職業(yè)安全和職業(yè)健康立法，整合社會力量推動多方合作，完善職業(yè)安全健康大數(shù)據(jù)，從而實現(xiàn)職業(yè)安全健康治理創(chuàng)新。