陳林江 邱 林

蘇州大學(xué)體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215000

1 研究場域與分析框架

1.1 研究場域——基層

皮埃爾·布迪厄(Pierre Bourdieu)場域理論認(rèn)為，場域是位置間客觀關(guān)系的一個網(wǎng)絡(luò)或一個構(gòu)型，這些位置是經(jīng)過客觀限定的。[1]本研究所要研究的場域是校園足球工作的最終落腳點(diǎn)——基層。

1.2 分析框架——溫特模型

圖1 溫特“規(guī)劃過程與執(zhí)行結(jié)果模式”

本yj 借助溫特的“規(guī)劃過程與執(zhí)行結(jié)果模式”[2]系統(tǒng)全面地看待校園足球政策在試點(diǎn)縣Z市的落地。溫特模型結(jié)合了西方公共政策中自上而下和自下而上的政策研究視角，將政策制定、執(zhí)行、測量評價(jià)看作一個復(fù)雜的運(yùn)動變化過程，在政策運(yùn)作的各個階段需要綜合考量影響政策效果的不同變量，以期獲得良性成效。該模型將政策執(zhí)行過程分為三大部分：第一，組織間的行為，即執(zhí)行主體之間如何形成合力，明晰政策內(nèi)涵，加大政策宣傳力度；第二，基層人員的行為，即如何對政策建立統(tǒng)一認(rèn)識，形成認(rèn)同感，在行為上保持一致性；第三，目標(biāo)團(tuán)體的行為，即政策目標(biāo)團(tuán)體的利益博弈。溫特模型提出政策制定者要根據(jù)政策相關(guān)利益群體對政策的關(guān)注程度，分析其中支持力度與沖突程度，進(jìn)而判斷得出切實(shí)可行的執(zhí)行方案。

2 全國青少年校園足球政策基層執(zhí)行困境

2.1 政策認(rèn)知偏差

溫特模型中認(rèn)為在政策執(zhí)行過程中，組織間的行為起到了至關(guān)重要的作用，直接關(guān)系到對政策目標(biāo)、要求和原則的有效傳達(dá)及對政策的規(guī)范執(zhí)行。[3]我國校園足球青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室從中央到省、市、縣域、特色校各級皆有設(shè)置，其通過逐級指示并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來制定相應(yīng)的執(zhí)行方案。這種多級體制與執(zhí)行結(jié)構(gòu)要求政策信息需經(jīng)過逐層傳遞才能到達(dá)基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員，導(dǎo)致校園足球政策目標(biāo)在不同層級政策制定主體間傳遞信息損耗帶來執(zhí)行偏差。從組織間的行為來看，多層級的政策下達(dá)主體與溝通機(jī)制的匱乏不可避免地帶來信息的耗損，導(dǎo)致執(zhí)行者在信息的處理上出現(xiàn)偏差。如：《關(guān)于加強(qiáng)全國青少年校園足球改革試驗(yàn)區(qū)、試點(diǎn)縣（區(qū)）工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）的重點(diǎn)任務(wù)指出，不斷提高校園足球特色校學(xué)生足球運(yùn)動技能等級合格率，所屬轄區(qū)的足球特色學(xué)校每周至少安排一節(jié)足球課，有條件的學(xué)校開展以足球?yàn)樘厣摹耙恍Ｒ黄贰斌w育教學(xué)改革。[5]這既點(diǎn)明了校園足球普及教學(xué)所要達(dá)到的技術(shù)水平要求，也規(guī)定了校園足球特色校的課時(shí)量標(biāo)準(zhǔn)。對于Z市小學(xué)足球課課堂時(shí)數(shù)比重分析中指出，只有足球傳統(tǒng)學(xué)校的足球課時(shí)相對較高，大部分學(xué)校體育教學(xué)還以走、跑、跳、投、翻滾為主[6]。這一數(shù)據(jù)體現(xiàn)Z市小學(xué)足球課堂開課率很高，開課的時(shí)數(shù)并不高，雖有普及開課，但只是讓學(xué)生稍加接觸，并不足以真正讓學(xué)生達(dá)到相應(yīng)的水平。Z市根據(jù)《意見》進(jìn)行校園足球普及落實(shí)，相關(guān)執(zhí)行主體只會關(guān)注自身的量化指標(biāo)任務(wù)是否達(dá)成，如地方教育部門注重申報(bào)校園足球特色校，以達(dá)成試點(diǎn)縣（區(qū)）校園足球特色校占當(dāng)?shù)貙W(xué)校總數(shù)60%以上的任務(wù)，但地方發(fā)改委、住建部、體育局則注重納入地方發(fā)展規(guī)劃的校園足球場地建設(shè)指標(biāo)是否達(dá)成等目標(biāo)。這些量化指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)僅僅是政策執(zhí)行有關(guān)部門在指標(biāo)數(shù)據(jù)上的“普及”，并不能讓大多數(shù)學(xué)生在足球水平上進(jìn)行提升，因此主導(dǎo)部門對于“普及”的理解并不與《意見》中的“普及”相同。由此可見，多層級的政策下達(dá)主體與溝通機(jī)制的匱乏導(dǎo)致校園足球活動既不足時(shí)，也未保質(zhì)，校園足球政策提出的硬性量化指標(biāo)便于復(fù)核，但針對學(xué)生足球水平的軟性指標(biāo)卻難以審查。

2.2 多元治理滯后

隨著校園足球工作不斷深入，基層狀況呈現(xiàn)多維度、多層次的動態(tài)特征，實(shí)現(xiàn)校園足球工作完善任務(wù)更為艱巨。在校園足球政策基層工作的實(shí)施過程中，多元主體參與政策的執(zhí)行過程有利于提高政策效力，而多元主體的缺失，也勢必導(dǎo)致校園足球工作的重心由某一方裁定，淡化校園足球工作的價(jià)值理念。其中，青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要對校園足球工作進(jìn)行統(tǒng)籌、指揮和協(xié)調(diào)，學(xué)校根據(jù)政府引導(dǎo)進(jìn)行有序執(zhí)行，行業(yè)和社會則憑借其自主性與廣泛性，通過將資源重新組合分配，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高利益群體的受益范圍，彌補(bǔ)了政府和學(xué)校在校園足球發(fā)展領(lǐng)域的空心部位。

2.3 價(jià)值意識缺失

首先，校園足球政策在基層執(zhí)行過程中出現(xiàn)理論與實(shí)踐脫節(jié)，政策制定與執(zhí)行偏差等現(xiàn)實(shí)困境，究其根本在于基層執(zhí)行者對自身的角色定位不精準(zhǔn)。因?yàn)閳?zhí)行者對于角色定位的不明確，缺乏對主體角色責(zé)任認(rèn)識造成角色模糊，政策賦予執(zhí)行者的角色與其自身的價(jià)值體系、能力水平等相異甚至不可共存，造成的角色沖突，會直接妨礙執(zhí)行人員無偏差地執(zhí)行政策。[4]因此，作為校園足球政策的執(zhí)行者，只對政策文本進(jìn)行機(jī)械傳達(dá)或是在執(zhí)行中摻雜了自身不正確的傾向，勢必會曲解政策，帶來巨大的執(zhí)行阻力。例如，青少年校園足球工作情況納入教育督導(dǎo)檢查和學(xué)校體育工作評價(jià)范疇后，部分校園足球特色學(xué)校開展具有功利性、應(yīng)付性特點(diǎn)的“足球操”“足球節(jié)”等活動，或是建立形式作用大于實(shí)質(zhì)效果的“足球社團(tuán)”。根據(jù)我國學(xué)校體育的特點(diǎn)，學(xué)校管理者在開展校園體育活動具有很大的自主權(quán)，部分管理者利用上述行為打造不符合規(guī)范的特色校，忽視了足球特色學(xué)校建設(shè)質(zhì)量。其次，社會上普遍還存在“智育重、體育輕”的觀念。由于小學(xué)階段學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)較小，升學(xué)壓力尚未顯現(xiàn)，家長對學(xué)生參與校園足球活動給予支持，但從初中開始，升學(xué)壓力逐漸增加，學(xué)生參與校園足球的時(shí)間被壓縮，等到了高中，學(xué)生和家長的重心就完全轉(zhuǎn)移到學(xué)業(yè)上來了。學(xué)生及家長不能單純地將校園足球活動視為技能的學(xué)習(xí)，還要認(rèn)識校園足球的育人價(jià)值，認(rèn)識到其促進(jìn)學(xué)生身心健康發(fā)展的積極價(jià)值。

3 推進(jìn)路徑

3.1 強(qiáng)化政策認(rèn)知,統(tǒng)一政策理念

首先，執(zhí)行主體的政策理解偏差有損政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。第一，政策目標(biāo)和要求明晰度不高。第二，多層級的組織結(jié)構(gòu)造成信息損耗。第三，頂層設(shè)計(jì)的概括性與基層執(zhí)行的具體性沖突。其次，執(zhí)行權(quán)限受限使校園足球政策落實(shí)處處掣肘。執(zhí)行主體中體育部門與教育部門在競賽、教學(xué)等多方面對于責(zé)任和權(quán)利的劃分并不明確，體育部門在組織競賽和技術(shù)訓(xùn)練方面具備優(yōu)勢，但教育部門掌握著學(xué)校資源。兩大身為執(zhí)行主體的部門在執(zhí)行權(quán)限上互相受到對方限制，便弱化了雙方身為執(zhí)行主體的執(zhí)行能力，則會影響政策執(zhí)行效果。針對基層執(zhí)行主體對于校園足球政策存在認(rèn)識偏差的現(xiàn)狀，上級部門尤其是頂層部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對于政策內(nèi)涵的科學(xué)引導(dǎo)，跨過制度結(jié)構(gòu)的多層級，以宣講和教導(dǎo)的方式定期對基層政策執(zhí)行主體進(jìn)行培訓(xùn)，以最簡潔的方式避免信息損耗。例如隨著校園足球政策的出臺，官方可以隨之發(fā)布政策解讀以及工作指導(dǎo)意見來輔以理解政策內(nèi)涵。中央可以分階段多次開設(shè)線上會議，進(jìn)行權(quán)威的政策落實(shí)工作指導(dǎo)意見宣講，根據(jù)在不同政策落實(shí)階段得到的反饋信息，進(jìn)行執(zhí)行偏差矯正。在明晰政策價(jià)值理念的基礎(chǔ)上，可以考慮以下三方面：(1)從校園足球政策的主旨意義出發(fā)，各地根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的制度文件、執(zhí)行方案，再交以上級復(fù)核，確保政策落實(shí)準(zhǔn)確；(2)引導(dǎo)基層執(zhí)行主體重塑對校園足球的正確理念。校園足球工作是一項(xiàng)長期的復(fù)雜活動，其對國家、民族、社會、學(xué)校的回報(bào)需要經(jīng)歷一定的周期。因此，務(wù)必強(qiáng)調(diào)校園足球政策的價(jià)值內(nèi)涵，并定期對基層進(jìn)行調(diào)研檢查，杜絕功利主義思潮和形式主義作風(fēng)；(3)將教育屬性與校園足球工作進(jìn)行關(guān)聯(lián)，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的育人工程。學(xué)校教育是教育的重要組成部門，教育的本質(zhì)屬性在于育人，在校園開展足球，是教育與足球運(yùn)動在價(jià)值和功能上的有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮足球育人作用。綜合來看，基于以上三方面進(jìn)行政策認(rèn)知強(qiáng)化，從而達(dá)成統(tǒng)一的校園足球政策理念。

3.2 統(tǒng)一政策理念,完善執(zhí)行機(jī)制

在正確理解校園足球政策內(nèi)容、正確塑造校園足球理念、正確明晰校園足球價(jià)值的統(tǒng)一認(rèn)知基礎(chǔ)之上，加以完善校園足球政策執(zhí)行機(jī)制。我國校園足球政策執(zhí)行機(jī)制的完善需從運(yùn)行機(jī)制、動力機(jī)制、約束機(jī)制三方面入手。其一，自我國校園足球工作開展以來，運(yùn)行機(jī)制在不斷完善。中央成立了全國青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組，相應(yīng)在省、市、縣、地方學(xué)校成立青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，但是地方各級校足辦存在編制不足，專業(yè)的人力資源匱乏，多數(shù)人員為兼職，所造成校足辦的綜合素質(zhì)偏低，專業(yè)程度不足等問題，給校園足球政策執(zhí)行帶來了困難。只憑借政府力量的執(zhí)行機(jī)制是不完備的，還需要行業(yè)、社會的參與，這樣校園足球才會產(chǎn)生內(nèi)在的發(fā)展動力。其二，良好的動力機(jī)制能夠促進(jìn)管理系統(tǒng)動力的產(chǎn)生和運(yùn)作?？梢酝ㄟ^政令推動運(yùn)行體制中的各個政策執(zhí)行主體進(jìn)行政策落實(shí)。加以利益驅(qū)動，通過對于政策落實(shí)的績效考核，多勞多得，構(gòu)建榮譽(yù)體系，定期評選校園足球工作榮譽(yù)稱號，將榮譽(yù)稱號與職稱晉升掛鉤，增強(qiáng)運(yùn)行體制中各個主體的黏性，減少人員的流動，從而穩(wěn)固運(yùn)行機(jī)制。最后定期對各個主體開展工作教育，明確工作意義，維持并提高工作的積極性。其三，約束機(jī)制能夠?qū)τ趫?zhí)行主體的行為進(jìn)行限定和修正。在校園足球政策執(zhí)行中，首先要界定好各個主體的責(zé)任與權(quán)限，構(gòu)建政府主導(dǎo)、學(xué)校主體、行業(yè)指導(dǎo)、社會參與的四位一體格局。特別是教育部門與體育部門在責(zé)任和權(quán)限上要劃分仔細(xì)，例如教育部門的競賽與體育部門的競賽沖突等問題需要通過雙方共用的賽事申報(bào)系統(tǒng)以劃分比賽優(yōu)先級的方式等約束機(jī)制來進(jìn)行協(xié)調(diào)。其次，運(yùn)用權(quán)力約束，也要對權(quán)力的擁有與運(yùn)用進(jìn)行約束。在對各級校園足球工作進(jìn)行考核評價(jià)時(shí)，相關(guān)數(shù)據(jù)都要予以公示，切實(shí)加強(qiáng)動態(tài)調(diào)整，保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，對于不實(shí)的數(shù)據(jù)，可由社會各方檢舉，這樣能夠充分抓實(shí)校園足球政策落實(shí)情況。

3.3 完善執(zhí)行機(jī)制,推進(jìn)多元共治

在校園足球政策執(zhí)行機(jī)制的治理體系逐步推動并建立的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)打破單一固化的傳統(tǒng)政策執(zhí)行模式和治理結(jié)構(gòu)，深入推進(jìn)全社會共同參與的多元主體治理結(jié)構(gòu)，組建政府、學(xué)校、社會力量一體化的校園足球工作聯(lián)盟。從政府層面來看，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能定位，積極發(fā)揮政策在校園足球政策執(zhí)行的引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌安排好中央資金和地方配套經(jīng)費(fèi)的管理和使用、校園足球項(xiàng)目的開展與推進(jìn)，建立服務(wù)型政府為聯(lián)盟提供堅(jiān)實(shí)的保障。從社會層面來看，公共政策執(zhí)行效果與目標(biāo)群體對待政策的態(tài)度密切相關(guān)。社會上參與共治的主體能夠?yàn)樾@足球提供師資、場地設(shè)施、經(jīng)費(fèi)贊助、保險(xiǎn)保障等多方面的資源，政府對于這些多元共治主體也應(yīng)提供相應(yīng)政策上的保障，實(shí)現(xiàn)互惠互利。根據(jù)我國學(xué)校體制的特點(diǎn)，學(xué)校管理者對于學(xué)校體育工作的開展具有很大的自主權(quán)，所以校園足球政策基層執(zhí)行必須得到學(xué)校管理者的理解與支持，最終構(gòu)建以政府為基礎(chǔ)、社會力量為依靠、學(xué)校為根本的多元共治的治理格局。