周海源

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;調(diào)查核實;有限監(jiān)督權(quán);權(quán)力范圍

摘 要：行政公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的強制性不足造成調(diào)查取證難問題普遍存在，而部分地方的改革實踐則將調(diào)查核實范圍予以不當擴展。上述問題產(chǎn)生的根源在于立法對調(diào)查核實權(quán)的界定過于模糊，造成其屬性、強制性、與行政公益訴權(quán)的關(guān)系和行使范圍的不確定。依現(xiàn)行憲法的規(guī)定，檢察機關(guān)是專門的法律監(jiān)督機關(guān)，這也決定了調(diào)查核實權(quán)應(yīng)界定為有限的法律監(jiān)督權(quán)，表現(xiàn)為調(diào)查核實權(quán)以《人民檢察院組織法》第21條為全部規(guī)范依據(jù)，是行政公益訴權(quán)的派生性權(quán)力，調(diào)查的范圍應(yīng)限于核實公益訴訟案件相關(guān)情況。調(diào)查核實權(quán)的強化也應(yīng)立足于有限監(jiān)督權(quán)這一定位，通過適當放寬行政公益訴訟的立案標準、完善舉報機制、建立與監(jiān)察部門的銜接機制等方式予以強化。

中圖分類號：D925.3文獻標志碼：A文章編號：1001-2345（2021）05-0092-08

The Demarcation of Procuratorial Organs Investigation and Verification Power in Administrative Public Interest Litigation

ZHOU Hai-yuan （Research Center on Rule-by-Law Strategy， East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620， China）

Key words： administrative public interest litigation; investigation and verification power; limited legal supervision; scope of power

Abstract： In administrative public interest litigation， the coercive deficiency of investigative power causes the difficulty of obtaining evidence. Simultaneously， reform practice in some places improperly expands the scope of investigation and verification. The root cause of the above-mentioned problems lies in the fact that the legislative definition of the power of investigation and verification is too vague， resulting in the uncertainty of its attributes， coercion， relationship with administrative public interest litigation power， and the scope of exercise. According to the provisions of the 1982 Constitution， the procuratorial organ is a specialized legal supervision organ， which also determines that the power of investigation and verification should be limited legal supervision power. This power is defined as a derivative power of the administrative public interest litigation right on Article 21 of the Organization Law of the Procuratorate. The scope of the investigation should be limited to verifying the relevant circumstances of public interest litigation cases. The enhancement of the power of investigation and verification should also be based on the positioning of limited supervision power， strengthened by appropriately loosening the standards of administrative public interest litigation， improving the reporting mechanism， and establishing a linking mechanism with the supervision department.

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一、問題的提出

檢察機關(guān)依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，對環(huán)境破壞、國有資產(chǎn)流失等領(lǐng)域的行政違法行為提起行政公益訴訟是檢察機關(guān)發(fā)揮其法律監(jiān)督功能、維護公共利益的重要制度機制，其本質(zhì)是檢察機關(guān)與審判機關(guān)“聯(lián)手”對行政機關(guān)展開的監(jiān)督，對法治政府建設(shè)具有重要意義。然而，行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)運行存在種種亂象，這可能造成行政公益訴訟的制度功能大打折扣。

行政公益訴訟的開展要求強有力的調(diào)查核實權(quán)。其一，行政公益訴訟的被告是行政機關(guān)，調(diào)查取證的主要對象當然也是行政機關(guān)。而行政機關(guān)作為國家機關(guān)，其合法享有和行使國家權(quán)力，這使其具備了對抗檢察機關(guān)調(diào)查取證的能力。更為重要的是，行政機關(guān)大都制定了復(fù)雜嚴格的內(nèi)部信息管理制度，[1]部分行政事務(wù)也有保密需要，這成為行政機關(guān)拒絕檢察機關(guān)調(diào)查取證的“合法”借口。尤其是在監(jiān)察體制改革、檢察院職務(wù)犯罪偵查部門轉(zhuǎn)隸的背景下，檢察機關(guān)缺乏針對行政機關(guān)的制約手段，其調(diào)查取證更是面臨層層牽掣。其二，在檢察機關(guān)向企業(yè)等行政機關(guān)以外的主體進行調(diào)查取證時，其他主體也有可能以隱私、商業(yè)秘密保護等為由拒絕配合。上海市青浦區(qū)人民檢察院提供的一組數(shù)據(jù)顯示，在其調(diào)查的5起案件中，首次調(diào)查核實時得到企業(yè)或者個人配合的案件為4起，另1起案件遭到拒絕，但在主承辦人直接持取證通知書到現(xiàn)場做出要求后還是選擇配合;在第二次進行調(diào)查取證涉及到的3起案件中，配合的僅有1人，另外2人則以各種理由推諉。[2]

然而，在開展行政公益訴訟有效監(jiān)督行政違法行為的實際需求下，部分地方的改革實踐中調(diào)查核實權(quán)界限又存在不當擴展。實踐中，檢察機關(guān)借助多種形式拓展其調(diào)查核實范圍。例如，常州檢察機關(guān)運用無人機“主動出擊”， 前往轄區(qū)內(nèi)方山森林林木被毀案件、全國重點文物保護單位仙姑村廟西土墩墓群疑似被破壞事發(fā)現(xiàn)場，對現(xiàn)場情況進行監(jiān)督取證。[3]重慶市檢察機關(guān)更是于2019年6月出臺了《重慶市檢察機關(guān)公益訴訟巡查工作辦法（試行）》，這是全國首個公益訴訟巡查辦法。該辦法針對線索來源渠道較窄、線索發(fā)現(xiàn)能力不足等問題，建立公益訴訟檢察官巡查機制，固定巡查機構(gòu)或人員，配備巡查裝備，制定巡查方案，以檢察官組織司法警察、技術(shù)人員開展巡山、巡河、巡湖、巡田等為主要內(nèi)容，實現(xiàn)巡查常態(tài)化、多樣化、科技化。但實際上，檢察機關(guān)在調(diào)查核實方面“主動出擊”可能存在合法性問題，亦即依《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機關(guān)只有在履行職責的過程中方可進行調(diào)查核實，這就要求調(diào)查核實應(yīng)以刑事公訴、行政公益訴訟等法定職權(quán)的啟動為前提，在沒有法定職權(quán)啟動的情況下展開調(diào)查核實，這就有可能不當擴大調(diào)查核實權(quán)的行使范圍。

總而言之，調(diào)查核實權(quán)能夠為檢察機關(guān)提供切實有效的職權(quán)行使保障，是檢察機關(guān)開展行政公益訴訟的利刃，行政公益訴訟制度的有效運行，離不開這一手段的保障。尤其是檢察機關(guān)偵查職權(quán)轉(zhuǎn)隸而造成檢察機關(guān)對行政機關(guān)之監(jiān)督缺乏有力抓手的情況下，調(diào)查核實權(quán)對行政公益訴權(quán)的保障作用更加突出。這也是部分地方檢察機關(guān)在改革實踐中不斷強化調(diào)查核實權(quán)的成因。然而，問題的關(guān)鍵在于，依職權(quán)法定原則，調(diào)查核實權(quán)作為具有公共屬性的權(quán)力形式，其性質(zhì)、范圍和啟動程序應(yīng)有明確的法律依據(jù)。且基于檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間的適度分工，調(diào)查核實權(quán)的不當擴張將可能造成檢察機關(guān)對行政權(quán)力運作過程的過多干預(yù)。如何強化調(diào)查核實權(quán)這一利刃以為行政公益訴訟提供強有力的武器，又避免調(diào)查核實權(quán)不當擴展破壞檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間的分工關(guān)系，這就需要回歸法律規(guī)范層面對調(diào)查核實權(quán)予以準確界定，在此基礎(chǔ)上方能為調(diào)查核實權(quán)的拓展提供合理渠道。

二、調(diào)查核實權(quán)界定的理論爭議

應(yīng)該說，自2018年修改通過的《人民檢察院組織法》第21條明確規(guī)定檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)之后，調(diào)查核實權(quán)的享有和行使具備了充足的合法性依據(jù)。當然，行政公益訴訟中調(diào)查取證難普遍存在與部分地方調(diào)查取證范圍不當擴展的現(xiàn)象，表明實踐中調(diào)查核實權(quán)運行的不規(guī)范，其根源則在于立法雖明確賦予了檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)，但對調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)、范圍等要素的界定不夠明確。具體而言，《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，人民檢察院行使本法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。依該條的規(guī)定，檢察機關(guān)在行使法律監(jiān)督職權(quán)的過程中，可以針對相關(guān)情況進行調(diào)查核實，這是檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的法律依據(jù)。當然，耐人尋味的是，依通常理解，《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定檢察機關(guān)的職權(quán)，主要包括刑事偵查、刑事案件審查起訴和提起公益、民事和行政公益訴訟、訴訟監(jiān)督等權(quán)力;而調(diào)查核實并非并列規(guī)定于第20條的職權(quán)當中，這使調(diào)查核實在組織法上是否具備“權(quán)力”的屬性存在爭議;不僅如此，該法更是沒有規(guī)定調(diào)查核實的性質(zhì)、范圍和保障舉措。在此基礎(chǔ)上，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》則進一步規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料;有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當配合;需要采取證據(jù)保全措施的，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定辦理。實際上，這一條款仍規(guī)避了對調(diào)查核實權(quán)之性質(zhì)的規(guī)定;更為重要的是，依該條的規(guī)定，檢察機關(guān)在調(diào)查核實過程中需要采取證據(jù)保全措施的，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定辦理，這實際上就意味著檢察機關(guān)不能自主采取強制措施，而只能通過行政訴訟程序申請人民法院采取證據(jù)保全措施?！稒z察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》則規(guī)定了檢察機關(guān)審查行政公益訴訟案件應(yīng)當查明的事實范圍，主要包括：行政機關(guān)的法定職責、權(quán)限和法律依據(jù);行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的證據(jù);國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實及狀態(tài);行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為與損害后果之間存在因果關(guān)系;其他需要查明的內(nèi)容。當然，該文件對調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)和運行程序同樣缺乏明確具體的規(guī)定，且上述辦案指南實際上難以作為有法律效力的權(quán)力依據(jù)?；谏鲜鱿嚓P(guān)立法、司法解釋對調(diào)查核實權(quán)之定位模糊，實踐中，調(diào)查核實權(quán)的理解與界定還存在以下理論爭議。

（一）調(diào)查核實權(quán)是權(quán)力還是權(quán)利

調(diào)查核實權(quán)屬于權(quán)力還是權(quán)利，這跟檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的地位緊密相關(guān)。有學(xué)者認為，行政公益訴訟當中檢察機關(guān)的角色是公益訴訟起訴人，“檢察機關(guān)以公益訴訟起訴人的身份提起行政公益訴訟，其目的是為了保護特定公共利益”。[4]基于檢察機關(guān)之公益訴訟起訴人的地位，更有學(xué)者提出，檢察機關(guān)于行政公益訴訟當中的地位相當于行政訴訟的原告。[5]而此種認識也與相關(guān)司法解釋相印證?！蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條規(guī)定，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)。依此條的規(guī)定，檢察機關(guān)在公益訴訟過程中依《行政訴訟法》的規(guī)定“享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)”，由此看來，其在訴訟中的地位與其他訴訟當事人無異，調(diào)查核實權(quán)應(yīng)當理解為權(quán)利。當然，也有學(xué)者認為，調(diào)查核實權(quán)屬于公權(quán)力?！罢{(diào)查核實權(quán)，是屬于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)中的一般權(quán)力，不論在民事公益訴訟的提起前還是在檢察建議的提起前還是在行政公益訴訟的提起前，均可自主行使的權(quán)力。”[6]

（二）調(diào)查核實權(quán)是否具備強制性

最高人民檢察院檢察長張軍于2019年10月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上所作的《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》中指出，檢察機關(guān)當前尚存在線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證和庭審應(yīng)對能力欠缺等問題。檢察機關(guān)在行政公益訴訟當中存在調(diào)查取證難問題的直接原因在于調(diào)查取證的強制性不足。一方面，檢察機關(guān)在調(diào)查取證過程中不能采用查封、扣押等手段，這在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中有明確規(guī)定。該實施辦法在《行政訴訟法》修改并正式建立行政公益訴訟制度之后失效，但后續(xù)相關(guān)文件也未規(guī)定檢察機關(guān)可以采用強制手段進行調(diào)查取證。另一方面，對不配合調(diào)查取證之行為的規(guī)制不足。《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》對不配合調(diào)查的法律責任有所規(guī)定，但法律責任強度過弱，這無疑可能造成被調(diào)查對象的不配合。

調(diào)查核實權(quán)之強制性不足，甚至造成了調(diào)查核實權(quán)是權(quán)利還是權(quán)力的學(xué)理爭議。依調(diào)查核實權(quán)為權(quán)利的觀點，調(diào)查核實權(quán)當然不具有強制性。在具體論證依據(jù)方面，有學(xué)者從規(guī)范分析的角度出發(fā)，認為《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第6條規(guī)定調(diào)查核實不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施，且上述辦案指南規(guī)定調(diào)查核實的展開主要運用不具有強制性的手段，主要包括查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料;詢問當事人或案外人;咨詢專業(yè)人員;委托鑒定、評估、審計;勘驗物證、現(xiàn)場等，因此不具有強制性。[7]當然，有學(xué)者認為，調(diào)查核實權(quán)具有間接強制性;[1]更有學(xué)者提出，強制性是公權(quán)力內(nèi)在的固有特征，調(diào)查核實權(quán)的強制性表現(xiàn)為相關(guān)單位對檢察機關(guān)依法行使行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)“應(yīng)當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院”。[8]另外，在這一問題上，也有學(xué)者繞開《人民檢察院組織法》關(guān)于調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定，而另行論證檢察機關(guān)應(yīng)享有具有強制性的調(diào)查取證權(quán)。[9-10]

（三）調(diào)查核實權(quán)是獨立的權(quán)力還是其他權(quán)力行使的保障手段

從其本質(zhì)上而言，調(diào)查核實權(quán)指向于證據(jù)材料的收集。從詞義上進行解讀，所謂的“調(diào)查”，是指對事物進行系統(tǒng)周密的考察和了解;所謂的“核實”，則是指審核相關(guān)情況是否屬實?！罢{(diào)查核實”具體到行政公益訴訟案件的辦理，基于“以事實為依據(jù)、以法律為準繩”的訴訟法原則，調(diào)查核實是指檢察機關(guān)通過證據(jù)材料的收集而實現(xiàn)對案件事實的系統(tǒng)掌握和了解，并審核行政機關(guān)侵犯公共利益的相關(guān)線索是否屬實。在此意義上而言，調(diào)查核實權(quán)應(yīng)當是行政公益訴權(quán)的附屬性權(quán)力，其需要服務(wù)于行政公益訴權(quán)。“調(diào)查核實權(quán)力在行使上從屬于法律監(jiān)督職能的需要，須圍繞實現(xiàn)法律監(jiān)督目的和職能的充分履行而展開。”[11]“調(diào)查核實權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)得以實現(xiàn)的手段。”[12]當然，也有學(xué)者認為調(diào)查核實權(quán)是具有獨立性的權(quán)力，“調(diào)查權(quán)本身也應(yīng)具有相對獨立性，并不能完全將其定義為檢察機關(guān)提出檢察建議和提起行政公益訴訟的前提”。[6]基于調(diào)查核實具有獨立性的理由，甚至有實務(wù)專家提出調(diào)查核實權(quán)可以往自主偵查的方向發(fā)展，“未來不斷上升的證據(jù)要求，日漸復(fù)雜化的證據(jù)領(lǐng)域，對法律監(jiān)督的實現(xiàn)提出了新的要求。更加專業(yè)化，行政領(lǐng)域細分化，相關(guān)行為痕跡的數(shù)據(jù)化，意味著調(diào)查和取證標準的更具獨立特征”。[2]

（四）調(diào)查核實權(quán)的范圍

應(yīng)該說，《人民檢察院組織法》規(guī)定檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責中可以進行調(diào)查核實，這也限定了調(diào)查核實權(quán)的范圍為核實法律監(jiān)督案件的相關(guān)情況。而且，相關(guān)辦案指南規(guī)定，所要調(diào)查核實的行政公益訴訟案件線索限于檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)的情形。當然，實踐中，調(diào)查核實權(quán)的范圍還存在系列問題。一方面，檢察機關(guān)采取巡查、排查等方式進行調(diào)查取證，盡管其目的是為行政公益訴訟提供證據(jù)，但巡查、排查能否成為調(diào)查核實的方式？換言之，檢察機關(guān)能否在公益訴訟案件尚未立案的情況下以巡查、排查等方式對行政機關(guān)的執(zhí)法活動進行調(diào)查核實？有學(xué)者認為，檢察機關(guān)的職能并不局限于預(yù)防和減少違法犯罪，還包括參與社會治理、保護社會公共利益。因此，檢察機關(guān)還應(yīng)當通過主動調(diào)查取證獲取公共利益受損信息。[13]實際上，上文所述的實務(wù)專家提出調(diào)查核實權(quán)可以往自主偵查的方向發(fā)展，其涉及的根本問題也在于調(diào)查核實的范圍能否超出已立案之公益訴訟案件的范圍，由檢察機關(guān)借調(diào)查核實對行政機關(guān)的正常執(zhí)法活動進行監(jiān)督。另一方面，實踐中，諸多地方檢察機關(guān)通過公益舉報中心收集大量公益訴訟案件線索，檢察機關(guān)對這些線索能否開展調(diào)查核實，這同樣涉及到調(diào)查核實范圍的界定。簡言之，《人民檢察院組織法》規(guī)定檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責中可以進行調(diào)查核實，履行職責的范圍即調(diào)查核實的范圍，而這一范圍尚需要加以明確。

三、專門法律監(jiān)督理論下調(diào)查核實權(quán)的定位

調(diào)查核實權(quán)的直接依據(jù)為2018年修改的《人民檢察院組織法》第21條，但問題在于，《人民檢察院組織法》的這一規(guī)定缺乏對調(diào)查核實權(quán)之性質(zhì)與范圍的界定，這就是上述亂象產(chǎn)生的根本原因。有鑒于此，檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的定位首先需要在學(xué)理上加以明確。《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定的調(diào)查核實權(quán)是檢察院職權(quán)的重要保障，需要放置于檢察院之憲法地位及其職權(quán)體系中進行理解。

檢察機關(guān)作為專門法律監(jiān)督機關(guān)的地位，決定了調(diào)查核實權(quán)的有限性。具體而言，我國憲法第134條將檢察機關(guān)界定為法律監(jiān)督機關(guān)，對其中的“法律監(jiān)督”形成了兩種解讀，即一般法律監(jiān)督和專門法律監(jiān)督。前者認為基于憲法第134條的規(guī)定，檢察機關(guān)享有一般法律監(jiān)督權(quán)，此種監(jiān)督權(quán)具有全面性，不限于訴訟監(jiān)督的范圍，能夠?qū)ζ渌麢C關(guān)尤其是行政機關(guān)的違法行為進行監(jiān)督，“法律監(jiān)督權(quán)蓋然地具有概括性的、全面性的公訴權(quán)，即刑事公訴權(quán)、民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)”;[14]“在憲法沒有對法律監(jiān)督作出明確限定的情況下，把檢察機關(guān)的法律監(jiān)督限定在訴訟監(jiān)督的范圍內(nèi)，使檢察機關(guān)無法對行政執(zhí)法進行監(jiān)督是不恰當?shù)摹?。[15]后者則認為檢察機關(guān)的監(jiān)督只能在組織法規(guī)定的范圍內(nèi)實施的監(jiān)督，通過偵查、公訴和審判監(jiān)督等方式所實施的監(jiān)督。[16-17]當然，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)采取第二種解釋，這在當前學(xué)界也基本獲得共識。也就是說，從體系解釋的角度出發(fā)，憲法作為最高法，其他法律盡管不能對其規(guī)定進行擴大或限縮，但可以補充和細化。而在由憲法和法律構(gòu)成的規(guī)范體系中，法律當然可以反過來用來理解和解釋憲法規(guī)定。既然《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定了檢察院的職權(quán)，憲法第134條規(guī)定的“法律監(jiān)督”應(yīng)當結(jié)合《人民檢察院組織法》第20條進行理解，其法律監(jiān)督限于組織法第20條的范圍，而不享有一般性法律監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)意味著其監(jiān)督權(quán)的有限性。從這一角度出發(fā)，調(diào)查核實權(quán)作為檢察機關(guān)之法律監(jiān)督權(quán)的一部分，其應(yīng)當定位為有限的法律監(jiān)督權(quán)。

（一）調(diào)查核實權(quán)以《人民檢察院組織法》第21條為全部依據(jù)

其一，調(diào)查核實權(quán)直接源于《人民檢察院組織法》第21條。依“一般法律監(jiān)督”理論，憲法關(guān)于檢察院法律監(jiān)督機關(guān)地位的規(guī)定成為了檢察機關(guān)的“武器庫”，檢察機關(guān)在實踐中所需的權(quán)力都可以從憲法的這一規(guī)定中找到依據(jù)。當然，如上所述，自82憲法之后，檢察機關(guān)在我國憲法秩序中的地位被限定為專門法律監(jiān)督機關(guān)。這表明其法律監(jiān)督職權(quán)的有限性，只能限于《人民檢察院組織法》所明確規(guī)定的職權(quán)。換言之，憲法關(guān)于檢察機關(guān)之法律監(jiān)督機關(guān)性質(zhì)的規(guī)定不能直接派生檢察院的職權(quán)，其職權(quán)需要從組織法中尋找依據(jù)。同樣道理，就檢察機關(guān)之調(diào)查核實權(quán)而言，其只能以《人民檢察院組織法》第21條的規(guī)定為依據(jù)，權(quán)力形式、程序和范圍同樣受限于第21條的規(guī)定，既不能以憲法為直接依據(jù)，更不能依憲法關(guān)于檢察院之法律監(jiān)督機關(guān)性質(zhì)的規(guī)定而不當擴大其行使范圍。

其二，調(diào)查核實權(quán)并非調(diào)查取證的權(quán)利，不是源自《行政訴訟法》。將調(diào)查核實權(quán)視為“權(quán)利”的理由為，基于控辯平衡的原則，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的角色是公益起訴人，其權(quán)利義務(wù)與其他當事人平等，因此調(diào)查核實權(quán)是訴訟權(quán)利的組成部分。這一理解甚至可以得到《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條的印證，該條規(guī)定，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利。當然，筆者認為，檢察機關(guān)在行政公益訴訟案件進入法院審理程序之后，其以公益起訴人的身份依訴訟法的規(guī)定享有訴訟權(quán)利，這確是訴訟過程中當事人地位平等的基本要求。然而，調(diào)查核實不同于調(diào)查取證，檢察機關(guān)依訴訟法的規(guī)定享有調(diào)查取證的權(quán)利，但這一權(quán)利不能與調(diào)查核實權(quán)相混同。調(diào)查核實權(quán)源于《人民檢察院組織法》的規(guī)定，因此應(yīng)當認定為權(quán)力而非權(quán)利。

（二）調(diào)查核實權(quán)不等同于行政檢察權(quán)

調(diào)查核實權(quán)不能以一般法律監(jiān)督權(quán)為依托，也不能以行政檢察監(jiān)督為依托，甚至不能在行政檢察中加以動用。實際上，近年來，檢察機關(guān)廣泛開展了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督活動。例如，平頂山市于2014年建立了針對行政違法行為的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的常態(tài)化行政執(zhí)法檢察，檢察機關(guān)可以在訴訟程序之外展開對行政活動的監(jiān)督;[18]鎮(zhèn)江、青島、滄州等地人大常委會也出臺了關(guān)于加強行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議，《滄州市人大常委會關(guān)于加強人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》更是將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與訴訟監(jiān)督并列，作為獨立的法律監(jiān)督類型。當然，基于上文分析，筆者認為，檢察院作為專門法律監(jiān)督機關(guān)，其全部職權(quán)應(yīng)體現(xiàn)于《人民檢察院組織法》當中，行政檢察監(jiān)督并非《人民檢察院組織法》規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)。在此意義上而言，行政檢察監(jiān)督展開的過程縱使存在一定的調(diào)查取證行為，此種調(diào)查取證不同于調(diào)查核實;換言之，調(diào)查核實權(quán)不能以行政檢察監(jiān)督權(quán)為權(quán)力源頭。更為重要的是，由于《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，只有在檢察機關(guān)行使第20條規(guī)定之職權(quán)時，方可展開調(diào)查核實。由于行政檢察監(jiān)督并非《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，行政檢察監(jiān)督中檢察機關(guān)也不能動用調(diào)查核實權(quán)。在此意義上而言，上文所述的常州檢察機關(guān)采取無人機進行的“巡查”活動，只能作為其展開行政檢察監(jiān)督的工作方式，而不能作為調(diào)查核實的實施方式，更不能裹上“調(diào)查核實”的外衣而動用調(diào)查核實權(quán)中的取證手段和保障措施。

（三）調(diào)查核實權(quán)是行政公益訴權(quán)等權(quán)力的保障手段

調(diào)查核實權(quán)不具有獨立性，是一種派生性權(quán)力，由行政公益訴訟權(quán)等權(quán)力派出，在行政訴訟領(lǐng)域需要依附于行政公益訴權(quán)而存在，只有在行政公益訴訟案件獲得立案時方可啟動。具體而言，作為調(diào)查核實權(quán)之直接來源的《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，人民檢察院行使本法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實。由此看來，第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)是調(diào)查核實權(quán)得以啟動的前提，只有檢察機關(guān)在履行第20條規(guī)定的行政公益訴權(quán)等法律監(jiān)督職權(quán)的前提下，檢察機關(guān)才能啟動調(diào)查核實權(quán)，對法律監(jiān)督過程中的相關(guān)事實和證據(jù)予以核實。據(jù)此，調(diào)查核實權(quán)相對于法律監(jiān)督職權(quán)存在依隨關(guān)系，是為了確保法律監(jiān)督職權(quán)得以更好履行而設(shè)置的權(quán)力。另一方面，《人民檢察院組織法》第21條與第20條應(yīng)當是補充關(guān)系。也就是說，第20條明確列舉了檢察機關(guān)的職權(quán)，包括對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)、對刑事案件進行審查、提起公益訴訟等，這些職權(quán)可視為檢察機關(guān)享有的具有獨立性的職權(quán)。而調(diào)查核實權(quán)并不在第20條所列舉的職權(quán)范圍內(nèi)。至于第21條，應(yīng)當是為確保第20條之職權(quán)得以有效行使的保障性和補充性規(guī)定，其一方面規(guī)定了“調(diào)查核實”這一過程性的保障手段，另一方面又規(guī)定了結(jié)果性的抗訴、糾正意見、檢察建議等處理措施。不管是過程性的保障手段，還是結(jié)果性的處理措施，其都應(yīng)當依托于法律監(jiān)督職權(quán)，同時也以服務(wù)法律監(jiān)督職權(quán)為目的。在此意義上而言，調(diào)查核實權(quán)就不具有相對于行政公益訴權(quán)的獨立性。另外，如果將調(diào)查核實權(quán)理解為獨立職權(quán)，這將使調(diào)查核實趨同于偵查權(quán)。[19]也就是說，如果將調(diào)查核實權(quán)理解為獨立職權(quán)，則檢察機關(guān)無須借助具象化的刑事案件審查、公訴和民事、行政公益訴權(quán)而啟動證據(jù)材料的收集，這將使調(diào)查核實權(quán)的啟動程序具有相當?shù)闹鲃有?，其范圍也超出保障刑事案件審查、公訴和民事、行政公益訴權(quán)等權(quán)力有效運行的范圍，據(jù)此使調(diào)查核實權(quán)與偵查權(quán)在啟動程序與行使范圍上具有相當大程度的同構(gòu)性。此種情況既使第21條規(guī)定的調(diào)查核實權(quán)之范圍遠遠超出第20條第1項的刑事偵查權(quán)范圍，造成這兩項規(guī)定的沖突，同時也不符合監(jiān)察體制改革背景下檢察機關(guān)大部分刑事偵查職能轉(zhuǎn)隸的現(xiàn)實。

（四）“調(diào)查”的范圍限于“核實”案件相關(guān)情況

需要明確的是，調(diào)查核實權(quán)不能異化為所謂的一般法律監(jiān)督權(quán)。調(diào)查核實本身是重要的法律監(jiān)督形式，通過調(diào)查核實權(quán)的行使而收集據(jù)以保障其他權(quán)力行使的相關(guān)事實證據(jù)，這為公益訴訟等法律監(jiān)督權(quán)的行使提供依據(jù)。當然，如上所述，由于現(xiàn)行憲法將檢察機關(guān)定位為專門法律監(jiān)督機關(guān)，法律監(jiān)督權(quán)的范圍受到《人民檢察院組織法》的嚴格限制?；趯ｉT法律監(jiān)督的理念，調(diào)查核實也不能依托于一般法律監(jiān)督權(quán)，亦即檢察機關(guān)不能在沒有刑事公訴、行政公訴等法律監(jiān)督職權(quán)行使的情況下，啟動調(diào)查核實權(quán)收集其他機關(guān)的權(quán)力行使證據(jù)，更不能以“廣撒網(wǎng)”的巡查方式尋找案源。

當然，對“調(diào)查核實”內(nèi)涵的解讀有兩種：一種為調(diào)查與核實是并列關(guān)系，調(diào)查因法律監(jiān)督職權(quán)行使而啟動，但其范圍不限于核實當前辦理案件的相關(guān)情況，而可對行政機關(guān)的執(zhí)法情況進行系統(tǒng)性的調(diào)查。另一種解讀則為，調(diào)查與核實是串聯(lián)關(guān)系，檢察機關(guān)所展開的調(diào)查活動，其目的必須限于“核實”當前辦理的案件，調(diào)查是手段，核實是目的。筆者認為，調(diào)查核實的理解應(yīng)采取第二種解釋，調(diào)查的啟動應(yīng)當以核實法律監(jiān)督職權(quán)行使所涉及之事實問題為限。其緣由在于：其一，從字義解釋的角度展開，調(diào)查是對事物進行系統(tǒng)周密的考察和了解，其范圍實際上包含了對相關(guān)事實情況進行審核而展開的“核實”活動;如果二者是并列關(guān)系，這將造成立法用語的重復(fù)使用。實際上，“核實”應(yīng)當理解為“調(diào)查”的限定語，調(diào)查的目的在于核實法律監(jiān)督職權(quán)行使過程中的相關(guān)情況。換言之，調(diào)查與核實相牽連，調(diào)查指向于證據(jù)材料的收集，而核實則將證據(jù)材料收集的范圍限于當前辦理的法律監(jiān)督事項，這方符合《人民檢察院組織法》第21條的立法原意。其二，調(diào)查的范圍限于核實案件相關(guān)情況，這也與調(diào)查核實權(quán)作為派生性權(quán)力的屬性相契合。具體而言，依《人民檢察院組織法》第21條的規(guī)定，調(diào)查核實以檢察機關(guān)履行第20條之法律監(jiān)督職權(quán)為前提，調(diào)查核實權(quán)是法律監(jiān)督職權(quán)的派生性權(quán)力，既依附于法律監(jiān)督職權(quán)，又服務(wù)于法律監(jiān)督職權(quán)。而要求調(diào)查的范圍限于核實案件相關(guān)情況，則表明調(diào)查核實權(quán)的展開，應(yīng)當始終以法律監(jiān)督職權(quán)為中心，對法律監(jiān)督職權(quán)運行所涉及之案件情況展開調(diào)查取證，確保法律監(jiān)督職權(quán)的有效行使。調(diào)查的范圍如超出核實法律監(jiān)督職權(quán)涉及事項之需，則違背了《人民檢察院組織法》將調(diào)查核實權(quán)界定為法律監(jiān)督職權(quán)之派生性權(quán)力的立法原意。其三，如上所述，調(diào)查核實權(quán)與偵查權(quán)具有截然不同的性質(zhì)，調(diào)查核實既不能獨立于第20條之法律監(jiān)督職權(quán)而啟動，也不能超出法律監(jiān)督職權(quán)之所需。而將“調(diào)查核實”理解為“調(diào)查”的范圍限于“核實”案件相關(guān)情況，則恰好能夠?qū)φ{(diào)查核實權(quán)之范圍進行一定程度的限制，從而避免其范圍過寬而混同于偵查權(quán)。

四、余論：調(diào)查核實權(quán)的適度強化

行政公益訴訟的順利展開，要求檢察機關(guān)具備強有力的調(diào)查核實權(quán)。實踐中，各地檢察機關(guān)在行政公益訴訟方面也展開了諸多探索，其核心在于通過調(diào)查核實權(quán)這一組織法明確規(guī)定的職權(quán)的靈活運用，推動行政公益訴權(quán)的“主動出擊”。應(yīng)該說，這些改革確實能夠達到激活行政公益訴權(quán)、實現(xiàn)公益保護和違法行政行為監(jiān)督的雙重目的，對探索新時代檢察機關(guān)的功能定位及促進依法行政皆有積極意義。然而，基于行政公益訴訟需要而推動的調(diào)查核實權(quán)擴張改革，一定需要立足于調(diào)查核實權(quán)作為有限監(jiān)督權(quán)之行使手段的這一定位，既不能超出這一定位，更不能超出調(diào)查核實權(quán)作為行政公益訴權(quán)之手段的屬性。在此基礎(chǔ)上，調(diào)查核實權(quán)的擴展方可通過以下渠道加以實現(xiàn)。

一是適當放寬行政公益訴訟的立案標準。調(diào)查核實的展開以行政公益訴訟的立案為前提，因此，調(diào)查核實的“前移”可通過行政公益訴訟立案標準的放寬而實現(xiàn)。在一定程度上而言，《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》規(guī)定的立案標準甚至高于《行政訴訟法》規(guī)定的起訴標準。具體而言，辦案指南規(guī)定，經(jīng)審查認為生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，可能侵害國家利益或者社會公共利益，應(yīng)當報請檢察長決定立案。據(jù)此，行政公益訴訟的立案標準為“經(jīng)審查認為”行政違法行為或不作為的存在及可能侵害國家利益或者社會公共利益。而《行政訴訟法》第25條規(guī)定的起訴標準為“發(fā)現(xiàn)”行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害。從字義上進行解讀，“經(jīng)審查認為”一般需要起碼的證據(jù)加以支持，而“發(fā)現(xiàn)”則僅需要相關(guān)的線索指向于違法行政行為侵害公共利益情況的存在。為解決這一問題，辦案指南可參考《行政訴訟法》第25條，規(guī)定檢察機關(guān)在“發(fā)現(xiàn)”行政違法行為侵害公共利益的線索并初步核實時，可予以立案，進而啟動調(diào)查核實權(quán)收集相關(guān)證據(jù)。

二是完善舉報機制。實踐中檢察機關(guān)廣泛使用舉報機制收集公益訴訟案件線索。例如，上海檢察機關(guān)建立了“公益訴訟舉報平臺”，市民可通過手機或電腦網(wǎng)絡(luò)登錄該平臺進行舉報;江蘇、重慶、廣東等地的檢察機關(guān)也建立了相應(yīng)舉報平臺。當然，問題的關(guān)鍵在于，受理公益舉報是否屬于《行政訴訟法》第20條規(guī)定的檢察機關(guān)“履行職責”？筆者認為，一方面，就檢察機關(guān)職權(quán)而言，《人民檢察院組織法》第20條的兜底條款規(guī)定了檢察機關(guān)可行使“法律規(guī)定的其他職權(quán)”;另一方面，我國憲法第41條規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責處理。由此可見，受理公民的申訴、控告或者檢舉是包括檢察機關(guān)在內(nèi)的所有國家機關(guān)的職責，[20]檢察機關(guān)通過舉報機制收集公益訴訟案件線索并不違反《行政訴訟法》第25條關(guān)于“在履行職責中”的規(guī)定。

三是建立與監(jiān)察部門的銜接機制。依《監(jiān)察法》第11條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)負責對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進行調(diào)查，公職人員存在違法行為的，則作出政務(wù)處分;涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)處理。由此可見，在監(jiān)察機關(guān)進行監(jiān)察監(jiān)督的過程中，未構(gòu)成犯罪的職務(wù)違法行為不屬于移送檢察機關(guān)處理的范圍，針對公務(wù)人員的政務(wù)處分也不能解決其中可能發(fā)生的浪費國家資財?shù)惹趾怖嬷袨榈呢熑螁栴}。據(jù)此，檢察機關(guān)應(yīng)立足于行政公益訴訟建立與監(jiān)察部門的銜接機制，由檢察機關(guān)向監(jiān)察機關(guān)征尋其處理的職務(wù)違法行為侵害公共利益的線索。當然，針對與監(jiān)察部門銜接以征尋線索是否超出檢察機關(guān)“履行職責”的問題，上述辦案指南規(guī)定了“履行職責”包括公益監(jiān)督。因此，基于公益監(jiān)督的需要，通過與監(jiān)察部門銜接以征尋線索應(yīng)不超出“履行職責”的范疇。

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責任編輯：張昌輝