岑指昊

（右江民族醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生與管理學(xué)院，廣西 百色 533000）

廣西壯族自治區(qū)（以下簡稱“廣西”）現(xiàn)已進入典型的老齡化社會。截至2019年末，廣西境內(nèi)常住人口4960萬人，其中65歲及其以上人口496萬人，占總?cè)丝?0%，是繼2018年來首次突破10%的關(guān)口；當(dāng)年人口凈增長34.8萬人，是繼2017年人口凈增長峰值50.1萬人后連續(xù)第二年下跌。區(qū)域人口與勞動力形勢不容樂觀。

近年來，得益于國家、自治區(qū)政府資金和政策的支持，廣西在支持區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展工作上取得了一定成效，尤其在構(gòu)建我區(qū)以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老體系方面取得了顯著成績。

在農(nóng)村地區(qū)，通過籌措?yún)^(qū)本級福彩公益金、向中央申請專項資金等方式，自2013年起大力發(fā)展“農(nóng)村幸福養(yǎng)老院”建設(shè)，重點向農(nóng)村老人提供日間照料服務(wù)和組織精神文化活動，截至2020年底，已建成4421家“農(nóng)村幸福養(yǎng)老院”；在城市地區(qū)，廣西區(qū)政府積極爭取中央資金支持，重點推動、打造居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老。例如，2016年，南寧市、柳州市為全國首批居家和社區(qū)養(yǎng)老試點城市，經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，一些如“長者食堂”“預(yù)約上門服務(wù)”“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”等新模式、新服務(wù)相繼而出。

一、概念釋義

1.“公建民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)

是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的一種運營模式；“公建民營”是指在新建養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)時，各級政府按照管辦分離的發(fā)展思路，由政府出資，招標(biāo)社會組織或服務(wù)團體去經(jīng)辦或管理運作，政府負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督。社會組織、機構(gòu)、公民個人負(fù)責(zé)日常運營和提供相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)，“公”與“民”之間通過契約、協(xié)議、法律來約定雙方的權(quán)責(zé)利。

2.“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)

是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的一種運營模式；該概念強調(diào)了養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的所有權(quán)為政府或國家，但實際運營由非政府的組織、機構(gòu)、個人負(fù)責(zé)，“公”與“民”之間通過契約、協(xié)議、法律來約定雙方的權(quán)責(zé)利。是社會主義公有制養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)（如福利院）市場化轉(zhuǎn)型的一個方向。

3.“民建民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)

養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的一種運營模式；該概念強調(diào)了養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的規(guī)劃、興建、所有權(quán)的主體是非政府的社會組織、機構(gòu)、公民個人，多以營利為目的。

二、百色市人口指標(biāo)概述

2015年，百色市戶籍總?cè)丝?13.19萬人，60歲及以上人口59.93萬人；2016年，百色市戶籍總?cè)丝?17.17萬人，60歲及以上人口61.85萬人；2017年，百色市戶籍總?cè)丝?17.57萬人，60歲及以上人口60.79萬人；2018年，百色市戶籍總?cè)丝?20.96萬人，60歲及以上人口62.72萬人；2019年，百色市戶籍總?cè)丝?22.68萬人。

2015年至2018年，百色市60歲及以上人口占戶籍總?cè)丝诒戎胤謩e為：14.5%、14.8%、14.6%、14.9%；2015年至2019年，百色市人口自然增長率分別為：11.51‰、6.39‰、7.49‰、5.73‰、4.13‰3。

隨著區(qū)域社會經(jīng)濟的發(fā)展，人口老齡化與少子化是到一定階段會出現(xiàn)的客觀現(xiàn)象.但我國仍屬于發(fā)展中國家，處于著力向“建成富強民主文明的社會主義現(xiàn)代化強國”邁進的重要歷史階段，“老齡化與少子化”現(xiàn)象應(yīng)予以警惕。

2013-2019年廣西四市財政收支對照表 單位：億元

三、百色市政府收入與涉養(yǎng)老支出情況

按照中央和地方政府權(quán)責(zé)劃分，地方政府工作主要負(fù)責(zé)區(qū)域的經(jīng)濟、教育、民政、衛(wèi)生等具體事務(wù)。本研究將統(tǒng)計年鑒中的“社會保障和就業(yè)”“醫(yī)療衛(wèi)生”定為“涉養(yǎng)老支出”。通過縱向和橫向的對比，試圖確定地方政府對“社會保障和就業(yè)”“醫(yī)療衛(wèi)生”領(lǐng)域的重視程度。

百色市政府十分重視與“社會保障和就業(yè)”“醫(yī)療衛(wèi)生”有關(guān)的事業(yè)發(fā)展，僅2019年“涉養(yǎng)老支出”就占全市財政收入的69.29%。

但因百色市位于老、少、邊、山地區(qū)，屬典型的資源型城市，工業(yè)上以發(fā)展鋁工業(yè)及其上下游產(chǎn)業(yè)為主，目前，鋁期貨現(xiàn)貨市場價格平緩，無新設(shè)大型工礦企業(yè)；第三產(chǎn)業(yè)以民生相關(guān)行業(yè)為主導(dǎo)，尚未發(fā)展出以高新技術(shù)為驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)群，地方政府財政收入在增速、增幅上遠(yuǎn)低于區(qū)內(nèi)其他主要城市。而“社會保障和就業(yè)”“醫(yī)療衛(wèi)生”屬于政府剛性支出，且與當(dāng)年物價有極強的相關(guān)性，有效的應(yīng)對措施還是需要政府多方謀劃，大力提升當(dāng)年政府財政收入。

四、百色市“公建民營”與“民建民營”兩類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

1.兩類機構(gòu)數(shù)量與規(guī)模

據(jù)公開資料整理，截至2020年3月，百色市共有養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施973個。其中：全市“公辦”機構(gòu)有福利院12家、敬老院141家、五保村528個、農(nóng)村幸福院259個、日間照料中心2個、居家養(yǎng)老服務(wù)站7個；“公建民營”機構(gòu)2家；“公辦民營”2家；“民建民營”機構(gòu)9家4。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率為13.15%，農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率為14.4%。

2.兩類機構(gòu)發(fā)展的特點

（1）收住對象單一化

當(dāng)前，兩類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)主要收住對象為城市和農(nóng)村的“三無”“五?！薄疤乩А比藛T。

機構(gòu)所有制結(jié)構(gòu)單一化

從全市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量看，絕大多數(shù)機構(gòu)為公辦，僅有少數(shù)縣份存在民辦或公辦民營模式的機構(gòu)；從“兩類”機構(gòu)數(shù)量看，全市“公建民營”機構(gòu)2家，“公辦民營”2家，“民建民營”機構(gòu)9家，反映了養(yǎng)老服務(wù)市場的市場化程度不足。

（3）民間力量參與度微弱

一是民間力量參與民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量微小；二是從事養(yǎng)老服務(wù)的人數(shù)不足。

（4）民辦資金來源有限

全市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的運營資金主要來源于地方政府的財政撥款、自治區(qū)政府福利彩票公益金、中央政府專項轉(zhuǎn)移支付；補貼資金額度與實際開支存在巨大缺額。

五、兩類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的瓶頸與問題

1.“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”發(fā)展滯后

當(dāng)前的“公建民營”與“民建民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)結(jié)合方面建設(shè)推進緩慢，從環(huán)境、床位、設(shè)施和技術(shù)上，與新型“康養(yǎng)結(jié)合”“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)要求相差甚遠(yuǎn)。目前，各機構(gòu)主要還是以簡單生活照料為主，沒有內(nèi)設(shè)醫(yī)護單元。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合協(xié)議主要是提供簡單的治療，無法為老年人提供疾病預(yù)防、治療、康復(fù)、護理等專業(yè)醫(yī)療保健服務(wù)，僅有城區(qū)1家“公建民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)與所在社區(qū)的醫(yī)院簽約了“醫(yī)養(yǎng)協(xié)議”。

2.規(guī)劃設(shè)計面臨新壓力

隨著經(jīng)濟社會和老齡化現(xiàn)象的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)大部分凸顯供需不平衡、建設(shè)規(guī)劃不合理、不科學(xué)的等問題，亟須根據(jù)新趨勢選址建設(shè)或進行升級改造，但建設(shè)規(guī)劃需兼顧文化交流、項目選址、空間布局等諸多方面，加之百色處于老、少、邊、山、窮地區(qū)，多為山地丘陵，村屯分散，間隔較遠(yuǎn)，給城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計帶來新的壓力，面臨新的困難。

3.扶持政策面窄力薄

目前，各級政府對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的扶持政策主要是運營補貼和公共事業(yè)費減免，而在房屋租金、員工稅收、融資貸款等方面的扶持政策尚無涉及，補貼資金杯水車薪。另外，由于存在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的政策支持力度不夠，在涉及養(yǎng)老機構(gòu)用地、選址、人員配備等方面難于妥善落實，發(fā)展相對緩慢。特別是縣域及偏遠(yuǎn)農(nóng)村，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率低，服務(wù)功能單一，城市與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)差距大，發(fā)展不平衡。尤其在市場、社會運作作用方面沒有充分發(fā)揮，民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)發(fā)展緩慢。

4.資金投入存在“短板”

因資金投入不足，導(dǎo)致部分養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目進度緩慢，建設(shè)周期長。部分養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)房屋年久失修，陳舊破損、線路老化等，難以維修改造，存在較大安全隱患。部分養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)只能提供基本的住宿、餐飲服務(wù)，缺少活動場所、閱覽室等其他生活服務(wù)功能。

5.養(yǎng)老設(shè)施利用率不足

“居家養(yǎng)老”依然是區(qū)域養(yǎng)老模式的主流；同時，一些民建民營的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，機構(gòu)規(guī)模小、檔次低、功能單一，服務(wù)質(zhì)量不高。與老年人日益增長的物質(zhì)、文化需求不相適應(yīng)，多數(shù)老人不愿選擇機構(gòu)養(yǎng)老，導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)“閑置”，造成資源浪費。

6.養(yǎng)老服務(wù)隊伍薄弱

基層養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)隊伍薄弱，專業(yè)技術(shù)人才緊缺，管理人員整體素質(zhì)偏低，只能開展照顧老人生活起居、注意日常安全等護理，缺乏管理經(jīng)驗和專業(yè)護理能力，難以滿足當(dāng)前社會養(yǎng)老服務(wù)需求。百色市縣級以上養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老護理人員只有218人，其中31人獲得養(yǎng)老護理員職業(yè)資格證書，持證上崗率僅為14.2%，多數(shù)護理人員未經(jīng)過專業(yè)的養(yǎng)老護理業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

六、對策與建議

1.加大政策扶持力度

一是進一步健全基本養(yǎng)老服務(wù)財政轉(zhuǎn)移支付機制，完善基層養(yǎng)老機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，提升養(yǎng)老服務(wù)能力水平；二是積極探索將政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)延伸，加大政策扶持力度，充分撬動民間資本和社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)；三是給予加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)更大政策傾斜力度，出臺相關(guān)措施，指導(dǎo)地方開展基層養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)的研究規(guī)劃設(shè)計，加強基層養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)設(shè)施設(shè)備配套建設(shè)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距；四是加大對民辦養(yǎng)老機構(gòu)在建設(shè)、用地等方面的政策支持力度，為養(yǎng)老服務(wù)多元化發(fā)展提供政策支撐。

2.加強服務(wù)隊伍建設(shè)

建議暢通養(yǎng)老護理員職業(yè)發(fā)展通道，深化養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)工資收入分配制度改革，建立健全職業(yè)技能等級與養(yǎng)老護理員薪酬待遇掛鉤機制，吸引養(yǎng)老專業(yè)人才向基層流動。

3.構(gòu)建多元化養(yǎng)老服務(wù)體系

一是大力打造集養(yǎng)老、醫(yī)療、保健為一體的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，實現(xiàn)醫(yī)療資源和養(yǎng)老資源的有效銜接；二是依托區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站），推行互聯(lián)網(wǎng)+智能養(yǎng)老，實現(xiàn)醫(yī)療資源共享；三是鼓勵地方盤活現(xiàn)有資源，探索推進中高端農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式，以適應(yīng)不同層次老人群體需求；著力構(gòu)建“疾病預(yù)防、治療、康復(fù)、護理”等多元化養(yǎng)老服務(wù)體系。

4.完善養(yǎng)老法律體系

建議完善養(yǎng)老優(yōu)待政策和法律援助制度，加大執(zhí)法監(jiān)督檢查，加強基層地區(qū)養(yǎng)老法律制度宣傳，形成敬老、愛老、助老濃厚氛圍。

5.拓寬設(shè)施建設(shè)與資金渠道

一是鼓勵全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)市場，推動社會資本參與農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)改革，實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)投資主體多元化；二是政府招商引資，鼓勵推進市場化經(jīng)濟運作，吸引各方社會經(jīng)濟力量積極參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院面臨的缺人、缺錢、缺機構(gòu)等難題。